EUROOPAN PARLAMENTTI 2014-2019 Talousarvion valvontavaliokunta 15.1.2015 TYÖASIAKIRJA Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksesta nro 16/2014 (vastuuvapaus 2013) Alueellisia investointikehyksiä koskevien avustusten ja rahoituslaitosten myöntämien lainojen yhdistämisen vaikuttavuus EU:n ulkopolitiikan tukemisen kannalta Talousarvion valvontavaliokunta Esittelijä: Igor Šoltes DT\1046078.doc PE541.429v02-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
Introduction Blending mechanisms combine loans from financial institutions with grants that may take various forms like direct-investment grants, interest-rate subsidies, technical assistance and loan-guarantee schemes. Blending gives grant donors the possibility of leveraging their external cooperation funds by mobilising loans from financial institutions, in particular to address sub-optimal investment situations that do not attract sufficient funding from market sources mainly due to their insufficient profitability, excessive risk profiles and location in indebted countries. It also allows them to have an impact on the formulation of policies and/or on the way projects are set up and managed. Furthermore, blending loans and grants can promote cooperation between stakeholders in development aid especially through partnership with European financial institutions while enhancing transparency, economies of scale, and the visibility of aid as well as reduction of transaction costs. Since 2007, the Commission and the Member States have accelerated the use of blending and set up eight regional investment facilities that cover the Commission s entire sphere of external cooperation. Over the 2007-13 period, the EU allocated 2.106 million euro to such facilities with a disbursement of 1.205 million euro by the Commission by end 2013. Development-finance institutions identify projects and apply for grants, which are approved by executive bodies of the regional investment facilities comprising the Commission, Member States and other donors. 387 projects were approved by these executive bodies for which the grants amounted 2.346 million euro, the latter being accompanied by loans totalling 22.152 million euro indicating a zero rate default so far. If the main projects are public investment sectors, there is predominance for the sector transport and energy which receive most funding (55%) among the various investment facilities from the main financial institutions 1. It should be noted that the Commission launched the EU Platform for Blending in External Cooperation in December 2012 to improve the quality and efficiency of regional investment facilities, this process of examination is still on-going. Audit Scope and Objectives The Court assessed the effectiveness of blending the regional investment facility grants with loans from financial institutions to support EU external policies by focusing on the following two questions: Have the regional investment facilities been set up and managed well? Did the use of blending yield the intended benefits? This audit, which was the first by the Court in this particular area, was carried out between May and December 2013 and looked at how the regional investment facilities had performed since their creation. The Court focused its audit on the EU financial allocations and the role of the Commission. The audit work consisted of an analytical review, interviews with Commission staff, a survey of 40 EU delegations (22 of which replied), visits to the four main 1 The four main financial institutions involved in the regional investment facilities from the outset are the EIB, the EBRD, the Agence française de développement (AFD) and the Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). PE541.429v02-00 2/9 DT\1046078.doc
financial institutions and a detailed examination of a sample of 30 grants awarded to projects (i.e.15 projects that received grants from the EU-Africa Infrastructure Trust Fund (ITF) and 15 projects that had received grants under the Neighbourhood Investment Facility (NIF), these two regional investment facilities represent more than 70 % of the grants approved by the regional investment facilities by the end of 2013). Because of their particular characteristics, the audit also included an examination of eight projects relating to the creation of sub-facilities for financing actions with the involvement of local financial institutions. Court's Findings and Observations Have the regional investment facilities been set up and managed well? The Court assessed whether the regional investment facilities, the procedural framework and the procedure for assessing grants applications and their implementation and the monitoring of projects have been set up in an appropriate manner. The Court found that that the Member States and the Commission have ensured that the eight regional investment facilities were properly set up and were now firmly established. The objectives and priority sectors of all the regional investment facilities were aligned with global EU policy objectives. In addition, the new financial regulation has introduced new rules on blending which also have positively impacted their regulatory framework and further improvement regarding this framework was still ongoing with the upcoming adoption of practical guidelines for the management of these investment facilities. The Court then stated that both suitable projects were identified enabling sufficient grant applications to be done in order for the funds allocated to be committed accordingly to the planned timeframe and that the selected projects were relevant to the development needs of the regions and countries at stake. Nevertheless, the Court pointed out that the level of information provided by the financial institutions before granting approval remained too general to facilitate the decision-making process by the executive bodies of the regional investment facilities as quantified data were missing on loan conditions, concessionality and viability. Furthermore, the Court examination stressed that the added value of providing a grant was not adequately formulated, structured or quantified. The Court considered that the Commission has improved its reviews of grants application over time but there was still room of improvement as regards the level of information provided in the grant application form. For the project review, it was noted that significant information related to the concessionality, debt sustainability, the grant amount and viability were still to be improved. Moreover, the definition of criteria for economic viability of projects and the formulation of guidance to select which type of development investments should be funded by either grants, loans or a blend of two were lacking. It is also to be noted that the involvement of the EU delegations should be extended in the phase of the projects selection. Beside the selection of projects for grants assistance, the Court also reviewed the selection of grant type 1 and amount. Even though the grant types selected were relevant for the added 1 The most common types of grants are direct-investments grants, interest rates subsidies, technical assistance or DT\1046078.doc 3/9 PE541.429v02-00
value they intended to achieve, a few shortcomings, once grants were approved, have been nonetheless identified by the Court in the Commission s management such as (i) the respect of the minimum concessionality level of 35% requested by the IMF 1 as the Commission and the financial institutions were not able to provide to the Court evidence showing that the concessionality level was not higher than needed by the IMF and (ii) unnecessarily high advance disbursements which were transferred before being really needed by beneficiaries and remaining by large unused for long periods of time contrary to the principles of sound financial management. When sub-facilities were used 2, the Court s review showed that the award criteria for subloans and their related eligible activities were vague or too broad as there was no mention of sectors and priorities concerned with a risk not to be in fine in line with EU priorities. Concerning the overall Commission s monitoring of implementation of grants, the Court found it was in practice varied and in the remit of several stakeholders i.e. the secretariats of the regional investment facilities for the financial monitoring of the facilities, the EU delegations which are differently involved in the identification phase of projects and the financial institutions for which the contractual arrangements for the disclosure of information were unclear. A dedicated performance monitoring for blending activities was still a limited practice so far but under examination and currently being structured by the Commission s services. Nevertheless, the existing Results Oriented Monitoring system allows selecting blended projects for assessment looking at the five criteria of relevance, efficiency, effectiveness, potential impact and likely sustainability. Focus on the added value of the grants was considered as a missing assessment criteria. Did the use of blending yield the intended benefits? The second Court' audit objective was to evaluate whether the intended benefits of blending grants and loans have been fully achieved so far. The Court first analysed whether the need for a grant to enable the loan to be contracted was demonstrated. The sample of projects carried out by the Court showed that projects financed by regional investment facilities also attracted other funding from non-european financial institutions and from beneficiaries. It also revealed that the justification for awarding grants for blending with loans was clear in certain cases, especially where concessionality criteria had to be met. However, in other cases, in fact in about 50 % of the projects examined this necessity of awarding a grant was not evident, the EU grant not being a determining factor in the achievement of the financing package. Blended finance offers the grant donor to being involved in the decision-making process in particular in the definition of policies as well as in the management of projects. On the basis loan guarantee schemes. 1 The IMF requires that for heavily indebted countries, only contract loans with terms that are substantially more favorable than loans at market conditions. Such loans are referred to as concessional loans. For heavily indebted partner counties, the IMF requires the concessionality level to be at least 35%. 2 In some cases, the regional investment facilities allocate funds to different facilities or fund, these subfacilities being in charge of sub-actions which involve local financial partners such as, among the eight reviewed by the Court, the Africa Energy Guarantee Fund (EIB) or the SME Finance Facility (EBRD). PE541.429v02-00 4/9 DT\1046078.doc
of its sample of 30 projects, the Court estimated that the Commission did not fully capitalise on the potential for a positive influence or impact on the way projects were set up or for a wider impact on sector policy. On the positive side, the Court found that regional investment facilities have fostered coordination between development partners through a framework wherein financial institutions could discuss their investment plans and also eased the funding of large projects by combining different sources of funds. The Mutual Reliance Initiative bringing together AFD, EIB and KfW also contributed to enhance effectiveness in co-financing development projects with the main advantage of reducing transaction costs for beneficiaries. The Court finally stated that the visibility of EU support has been rather limited so far although the Commission started to address the situation by requesting to financial institutions to define communication policy to improve the visibility of EU grants in blended projects. Summary of the Commission Replies The Commission welcomed this special report as well as the recommendations that will further enhance the management of the blending facilities, an innovative approach to development cooperation financing. The Commission acknowledged that investment needs in EU partner countries were substantial and that Government and donor funds were far from being sufficient to cover these needs. Attract additional public and private was essential in this context, blending being recognised as an important vehicle for leveraging additional resources and increasing the impact of EU aid. By bridging financing gaps in investment projects, the EU grant often enabled projects as a whole and can mobilise more additional financing than loans from financial institutions. The Commission recalled the division of responsibilities namely its role for the set-up of the facilities whereas the management of the projects was carried out in partnership. The Commission administered the facilities and the development finance institutions were responsible for the daily management of the projects (the implementation of the budget tasks has been entrusted to them in compliance with the rules of the indirect management mode laid down in the Financial Regulation). The approval process was considered thorough by the Commission as all relevant stakeholders were adequately involved and the consultation process was adapted to the projects' specificities. Sufficient information was available during the decision-making process. On the issue of the added value, the Commission pointed out that it was assured in all cases. Projects were submitted to the competent Operational Board only when all the project components have been clarified and its added value was apparent. The Commission also specified that the arrangements for advance disbursements were being reviewed in the new contract templates for financial instruments. As regards intended benefits, the Commission has devised this set-up taking full account of the potential benefits of the facilities and considered that its management has been adequate. The Commission specified that the realisation of the potential benefits should take into DT\1046078.doc 5/9 PE541.429v02-00
account the nature of the grants (e.g. technical assistance) and the results of the implementation of the projects and estimated that justification for the financing was clear in all cases. Likewise, the Commission believed that in all cases the priorities of the facilities have been aligned to EU sector policies for each of the regions. However, the Commission will look into ways for the achievement of a wider impact on sector policy as well as for enhancing visibility of EU support. Esittelijän suositukset sisällytettäväksi mahdollisesti vuotuiseen mietintöön vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle [Euroopan parlamentti, joka] 1. suhtautuu myönteisesti erityiskertomukseen, jossa arvioidaan alueellisia investointikehyksiä koskevien avustusten ja rahoituslaitosten myöntämien lainojen yhdistämisen vaikuttavuutta EU:n ulkopolitiikan tukemisen kannalta, ja esittää jäljempänä huomioitaan ja suosituksiaan; Yleisiä huomioita 2. kannustaa tilintarkastustuomioistuinta tehostamaan tällaista tarkastustoimintaa tällä uudella yhteistyön alalla, jotta päätöksentekijöille tarjotaan säännöllisesti kattava arviointi keskeisistä kysymyksistä ja riskeistä; 3. toteaa, että kasvava kiinnostus yhdistämismekanismeja ja uusien rahoitusinvestointivälineiden käytön tarjoamia mahdollisuuksia kohtaan johtuu pääasiassa sekä merkittävistä kehityshaasteista että julkisten varojen vähäisyydestä; katsoo, että tämä on johtanut uusien rahoitusvarojen kehittämiseen yhdistämällä EU:n myöntämät avustukset ja muut varat; 4. toteaa, että yhdistämällä avustukset julkisiin ja yksityisiin varoihin (kuten lainoihin ja pääomaan) voidaan lisätä huomattavasti avustusten vipuvaikutusta ja tehostaa EU:n politiikan kehittämistä ja vaikutusta ja saada siten lisärahoitusta käyttöön; 5. korostaa, että kaikkien uusien rahoitusvälineiden ja yhdistämismekanismien on oltava yhdenmukaisia EU:n kehityspoliittisten tavoitteiden kanssa, joita ovat esimerkiksi EU:n toimenpiteiden laadun parantaminen, tehokkuuden ja kestävyyden lisääminen sekä täytäntöönpanon nopeuttaminen; toteaa, että nämä tavoitteet perustuvat julkista kehitysapua koskeviin kriteereihin ja ne sisältyvät muutossuunnitelmaan; katsoo, että nämä välineet on kohdennettava EU:n ensisijaisiin tavoitteisiin, joissa ne tuottavat eniten taloudellista ja muuta kuin taloudellista lisäarvoa ja jossa niiden vaikutukset ovat suurimmat; katsoo, että välineitä on käytettävä strategisesti aloilla, joilla EU:n taloudellisella tuella on ratkaiseva merkitys sijoituksen elinvoimaisuuden kannalta ja joissa yhdistämismekanismeja voidaan parhaiten hyödyntää; pitää siksi valitettavana, että kertomuksessa keskitytään enimmäkseen alueellisia investointikehyksiä koskevien avustusten yhdistämisen taloudellisiin näkökohtiin mutta niiden tehokuutta ja vaikuttavuutta ei arvioida riittävästi; 6. pyytää keskeisenä ja pysyvänä periaatteena välttämään riskiä, että taloudelliset kannustimet menevät kehityspoliittisten periaatteiden edelle (taloudellisia tavoitteita PE541.429v02-00 6/9 DT\1046078.doc
voidaan pitää tärkeämpinä kuin kehityspoliittisia kysymyksiä), ja kunnioittamaan kestävän kehityksen periaatteita, kuten yhteiskunta- ja ympäristönormeja sekä perustavanlaatuisten julkishyödykkeiden saatavuutta; 7. panee merkille ulkoisen yhteistyön rahoituslähteiden yhdistämistä koskevan EU:n laajuisen toimintafoorumin tarkastelun tulokset; toteaa, että foorumin alkuperäisenä tavoitteena oli parantaa olemassa olevien yhdistämismekanismien ja investointivälineiden tehokkuutta, vaikuttavuutta ja laatua ottaen huomioon, että kaikkia alueellisia investointivälineitä ja rahoitusvälineitä koskevien keskeisten periaatteiden yhdenmukaistaminen on uuden monivuotisen rahoituskehyksen kannalta äärimmäisen tärkeää; vaalien jälkeen toteutetun monivuotista rahoituskehystä koskevan tarkastelun tulosten perusteella kehottaa komissiota ja Euroopan ulkosuhdehallintoa jatkamaan rakenteellista/strategista vuoropuhelua erityisesti siitä, miten avoimuus ja vastuuvelvollisuus voidaan jatkuvasti taata ja miten niitä voidaan parantaa; 8. muistuttaa, että suunnitteluvaiheen aikana komission olisi keskityttävä kestävien, pitkän aikavälin, taloudellisten, sosiaalisten ja ympäristökysymyksiin liittyvien tavoitteiden saavuttamiseen alueilla, joilla investointeja on määrä toteuttaa; 9. pyytää noudattamaan periaatetta, että EU:n varat keskitetään pääasiassa hankkeisiin, joita ei toteutettaisi ilman EU:n rahoitusta, esimerkiksi hankkeisiin, joiden kannattavuus on heikko mutta joilla voidaan saada aikaan parannusta yhteiskunnan, ympäristöasioiden tai ihmisoikeuksien alalla; 10. pyytää noudattamaan tärkeää periaatetta, että valvotaan ja seurataan toteutettujen hankkeiden tuloksia ja niiden vaikutuksia keskipitkällä / pitkällä aikavälillä yhteiskunnan, ympäristöasioiden tai ihmisoikeuksien alalla; tällaisten seuranta-arviointien tuloksia olisi hyödynnettävä suoraan saavutettuja pitkän aikavälin tavoitteita koskevien raporttien laatimisessa sekä suunnitteluvaiheen / hankkeiden valinnan parantamisessa tulevaa rahoitusta varten; 11. kehottaa vahvistamaan Euroopan komission roolia tällä alalla poliittisessa vastuussa olevana elimenä; 12. pyytää, että tällaisten rahoitustoimintojen osalta otetaan käyttöön yhteiset hallintoa koskevat vaatimukset, määritetään parhaat käytännöt sekä määritellään tarkasti tukikelpoisuus- ja arviointiperusteet kyseisten rahoitusvälineiden käyttöä varten; katsoo, että yhtenäisillä hallintoa koskevilla säännöillä, esimerkiksi jäsennellyllä raportoinnilla, selkeillä seurantakehyksillä ja valvontaa koskevilla ehdoilla, pyritään vähentämään transaktiokustannuksia tai mahdollista kustannusten päällekkäisyyttä; 13. pitää välttämättömänä, että eri välineille suunnitellaan asianmukaiset hallintorakenteet, jotta edistetään tuensaajamaiden, edunsaajien tai sidosryhmien omavastuuta näissä välineissä; muistuttaa, että yhdistämismekanismin kohteena oleva kehitysapu, joka kanavoidaan eri välineiden kautta, edellyttää Euroopan komissiolta ja Euroopan ulkosuhdehallinnolta hyvin järjestettyä yhteistyötä Euroopan investointipankin, jäsenvaltioiden ja parlamentin kanssa; kehottaa ottamaan EU:n edustustot aktiivisemmin mukaan päätöksentekoprosessiin erityisesti hankkeiden yksilöintivaiheessa, ja toteaa, että DT\1046078.doc 7/9 PE541.429v02-00
EU:n edustustot voisivat osallistua ennakkoarviointiin tai vaikutustenarviointiin sekä yleensä varmistaa EU:n painoarvon kumppanimaiden kanssa käytävässä poliittisessa vuoropuhelussa sekä toimia linkkinä paikalliseen kansalaisyhteiskuntaan; 14. painottaa, että on välttämätöntä saavuttaa mahdollisimman suuri avoimuus ja vastuuvelvollisuus takaamalla näistä investointivälineistä rahoitettuja hankkeita koskevien kattavien ja luotettavien talousarvio- ja rahoitustietojen saatavuus; pyytää varmistamaan parlamentin valvontaa ja hyväksymistä koskevan toimivallan toteutumisen raportoimalla parlamentille säännöllisesti näiden rahoitusvälineiden käytöstä ja tuloksista ja etenkin taloudellisen ja muun kuin taloudellisen vipuvaikutuksen ja täydentävyyden arvioinnista; muistuttaa samalla, että on noudatettava varainhoitoasetuksen 140 artiklaa; 15. kannattaa tilintarkastustuomioistuimen antamia suosituksia alueellisia investointikehyksiä koskevien avustusten ja rahoituslaitosten myöntämien lainojen yhdistämisen vaikuttavuudesta EU:n ulkopolitiikan tukemisen kannalta; toteaa, että suositukset ovat askel oikeaan suuntaan, ja suhtautuu myönteisesti siihen, että myös komissio on vastauksessaan hyväksynyt suositukset. Tilintarkastustuomioistuimen suositukset Komissiolla on seitsemän vuoden kokemus alueellisista investointivälineistä. Se pyrkii kertyneen kokemuksen avulla parantamaan välineiden rakennetta ja toimintaa esimerkiksi laatimalla ohjeita ja osallistumalla ulkoisen yhteistyön rahoituslähteiden yhdistämistä koskevan EU:n laajuisen toimintafoorumin toimintaan. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio ottaa tässä prosessissa huomioon seuraavat suositukset. 16. Komission olisi varmistettava, että EU:n avustukset myönnetään sellaisen dokumentoidun arvioinnin perusteella, jossa arvioidaan avustuksista saatavaa lisäarvoa EU:n kehitystä, naapuruuspolitiikkaa ja laajentumista koskevien tavoitteiden kannalta. Tältä osin komission olisi (a) varmistettava asianmukaisten ohjeiden hyväksyminen ja täytäntöönpano komission tueksi kaikissa hyväksymis- ja seurantamenettelyn vaiheissa (b) omaksuttava aktiivisempi rooli etenkin EU:n edustustoissa hankkeiden yksilöinnin ja valinnan yhteydessä (c) varmistettava, että hallintoneuvostoille lopullista hyväksyntää varten esitettävät avustushakemukset koskevat ainoastaan täytäntöönpanovalmiita hankkeita ja sisältävät täydelliset tiedot; avustushakemuksissa olisi yksilöitävä avustuksen tarve ja sen avulla saatava lisäarvo ja selvitettävä, miten ilmoitettuihin määriin on päädytty (d) lyhennettävä hyväksymismenettelyn keskimääräistä kestoa tarkistamalla, onko tilapäisten hyväksyntien systemaattinen antaminen tarpeen. 17. Komission olisi maksettava rahoitusta ainoastaan tapauksissa, joissa edunsaaja todella tarvitsee varoja. 18. Komission olisi parannettava EU:n avustusten täytäntöönpanon seurantaa. Tältä osin PE541.429v02-00 8/9 DT\1046078.doc
komission olisi (a) pantava täytäntöön tulosten arviointikehys, jonka yhteydessä seurataan EU:n avustusten vaikutusta indikaattoreiden avulla; (b) annettava EU:n edustustoille selkeät ohjeet niiden roolista EU-tuen seurannassa yhdistämismekanismeihin perustuvien hankkeiden yhteydessä; (c) sisällytettävä EU Afrikka-infrastruktuurirahasto tulosperusteisen seurantajärjestelmän piiriin ja mukautettava tulosperusteisen seurantajärjestelmän menetelmät yhdistämismekanismien erityispiirteisiin. 19. Komission olisi tehostettava toimia, joiden avulla se pyrkii varmistamaan EU:n rahoituksen riittävän näkyvyyden. Tähän olisi tähdättävä määrittämällä rahoituslaitoksille selkeät näkyvyyttä koskevat vaatimukset ja vaatimalla, että EU:n edustustot osallistuvat näkyvyyttä koskeviin toimiin. DT\1046078.doc 9/9 PE541.429v02-00