Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista

FI FI FI

EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel 3.12.2008 SEK(2008) 2982 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja Ehdotus: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEEN Eurodac-järjestelmän perustamisesta sormenjälkien vertailua varten [kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta annetun] asetuksen (EY) N:o [ / ] tehokkaaksi soveltamiseksi Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2008) 825 lopullinen} {SEK(2008) 2981} FI FI

1. JOHDANTO Dublin-asetuksella (neuvoston asetus (EY) N:o 343/2003, annettu 18 päivänä helmikuuta 2003) pyritään luomaan selkeä ja toimiva menettely EU:n jäsenvaltiossa eli alueella, jonka sisärajoilla ei tehdä tarkastuksia, tehdyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseksi. Asetuksella oli tarkoitus puuttua edullisimman kohtelun tarjoavan maan etsintään estämällä sellainen turvapaikkamenettelyjen väärinkäyttö, jossa sama henkilö tekee samaan aikaan tai peräkkäin useita turvapaikkahakemuksia useissa eri jäsenvaltioissa. Sillä pyritään myös välttämään tilanne, jossa kaikki jäsenvaltiot kieltävät olevansa vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä (kiertävät turvapaikanhakijat). Eurodac-järjestelmän perustamisesta 11 päivänä joulukuuta 2000 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2725/2000, jäljempänä Eurodac-asetus, tuli voimaan 15. joulukuuta 2000 ja turvapaikanhakijoiden sormenjälkien vertailuun tarkoitetun yhteisön laajuisen tietotekniikkajärjestelmän toiminta aloitettiin 15. tammikuuta 2003. Dublinin säännöstöä soveltavat kaikki EU:n jäsenvaltiot sekä Norja ja Islanti. Kansainväliset sopimukset Sveitsin ja Liechtensteinin liittymisestä Dublinin säännöstöön allekirjoitettiin 28. helmikuuta 2008, ja ne tulevat voimaan heti kun maat aloittavat Schengenin säännöstön soveltamisen. (Termillä jäsenvaltiot tarkoitetaan tässä vaikutusten arvioinnissa kaikkia Dublinin säännöstöä soveltavia valtioita.) Komission yksiköt ovat tehneet Dublin- ja Eurodac-järjestelmästä kattavan arvion, jäljempänä arviointikertomus, joka kattaa Eurodac-keskusjärjestelmän ensimmäiset kolme toimintavuotta (2003 2005). Kertomuksessa todettiin Dublin-järjestelmän toiminnan myönteiset puolet, mutta kiinnitettiin myös huomiota puutteisiin ja ongelmiin täytäntöönpanossa. Arviointikertomuksen lisäksi vaikutusten arvioinnissa hyödynnettiin eräitä muitakin raportteja. Vuonna 2005 tehtiin DubliNetin tekninen arviointi. Euroopan tietosuojavaltuutettu on tarkkaillut Eurodac-asetuksen soveltamista tietosuojan kannalta ja antanut heinäkuussa 2007 tarkastuskertomuksen 1 sekä vuodet 2005 2007 kattavan toimintakertomuksen 2. Jäsenvaltioilta saatiin arviointiin lisäaineksia Eurodac-asiantuntijakomitean 4. ja 5. lokakuuta 2007 pidetyssä kokouksessa ja kokouksen seurantatoimien johdosta. Komission vaikutustenarviointilautakunta antoi lopullisen vaikutustenarviointikertomuksen luonnoksesta lausunnon 26. syyskuuta 2008. Lautakunnan suositukset on otettu asianmukaisesti huomioon. 2. ONGELMAN MÄÄRITTELY Tiedonannon Turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelma EU:n yhdennetty lähestymistapa suojeluun 3 mukaisesti tässä vaikutusten arvioinnissa käsitellään seuraavia arviointikertomuksessa esitettyjä ongelmia: 1 2 3 Eurodacin valvonnan koordinointiryhmä, kertomus ensimmäisessä koordinoidusta tarkastuksesta, Bryssel, 17.7.2007. Coordinated Supervision of Eurodac Activity Report 2005 2007, 21.4.2008. KOM(2008) 360. FI 2 FI

2.1. Sormenjälkien siirtämisen jatkuva viivästyminen Voimassa olevassa asetuksessa sormenjälkien siirtämiselle keskusyksikköön säädetään vain hyvin löyhästi ilmaistu määräaika: jäsenvaltioiden on otettava viipymättä sormenjäljet ja siirrettävä ne viipymättä keskusyksikköön. Kun tiukkaa määräaikaa ei ole eikä jo lähtökohtaisesti löyhän määräajan noudattamatta jättämisestä ole määrätty seuraamuksia, käytännössä sormenjälkien siirtäminen on kestänyt joissakin jäsenvaltioissa 30 päivää ja vuonna 2007 pisin aika oli lähes 12 päivää. Huolimatta siitä, että komission yksiköt ovat vuotuisissa toimintakertomuksissa ja Eurodac-asiantuntijakomitean kokouksissa säännöllisesti muistuttaneet asiasta, jotkin jäsenvaltiot ovat Eurodacin käyttöönoton jälkeen edistyneet varsin vähän. Keskusyksikköön siirtämisen viivästyminen voi johtaa tuloksiin, jotka eivät ole Dublin-asetuksessa säädettyjen vastuuperiaatteiden mukaisia (Eurodacin keskusyksikön vuotuisissa toimintakertomuksissa selitetyt väärät osumat (wrong hits) ja ohilaukaukset (missed hits)). 2.2. Mahdottomuus seuloa esiin jossakin toisessa jäsenvaltiossa kansainvälistä suojelua nauttivien henkilöiden turvapaikkahakemukset Voimassa olevan asetuksen nojalla jäsenvaltioiden on pyydettävä keskusyksikköä suojaamaan pakolaisaseman saaneiden henkilöiden tiedot. Jos haku osuu sellaisen henkilön tietoihin, jonka sormenjälkitiedot on tallennettu turvapaikanhakijana, mutta jäsenvaltio on myöhemmin suojannut tiedot annettuaan kyseiselle henkilölle pakolaisaseman, keskusyksikkö kirjaa osuman tilastointisyistä, mutta lähettävä jäsenvaltio saa keskusyksiköstä ei osumaa -vastauksen. Voimassa olevan asetuksen mukaan viisi vuotta sen jälkeen, kun Eurodac on aloittanut toimintansa, tehdään perustamissopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisesti päätös siitä, onko jäsenvaltiossa pakolaisaseman saaneita ja pakolaisina maahan päästettyjä henkilöitä koskevat tiedot säilytettävä, jotta niitä voidaan verrata ryhmän 1 tietoihin, vai onko ne poistettava ennen määräajan päättymistä, heti kun henkilölle on myönnetty pakolaisasema ja hänet on päästetty maahan pakolaisena. Eurodacin keskusyksikön keräämistä tiedoista käy ilmi, että toiminnan aloittamisesta lähtien (31.12.2007 asti) 1 005 323 turvapaikanhakijasta 24 464:n tiedot (2,4 prosenttia) on suojattu. Näiden 24 464 henkilön suojattuihin tietoihin on kohdistunut 414 osumaa. Tämä tarkoittaa, että 414 pakolaisaseman saanutta henkilöä on tehnyt uuden turvapaikkahakemuksen joko siinä jäsenvaltiossa, joka on pakolaisaseman myöntänyt, tai jossakin muussa jäsenvaltiossa 4. Ilmiö on vastoin Dublin-järjestelmän periaatteita. Jos suojattuihin tapauksiin kohdistuvat osumat eivät näy, jäsenvaltiosta jo suojelua saanut henkilö voi aloittaa turvapaikkamenettelyn uudestaan jossakin muussa (tai jopa samassa) jäsenvaltiossa, mikä kuluttaa lisää resursseja. Tieto, jota jäsenvaltio voi saada, jos näitä tapauksia ei enää suojata, voi tietysti olla turvapaikkamenettelyssä ratkaisevaa. 4 Edullisimman kohtelun tarjoavan maan etsintä moninkertaistaa teoriassa turvapaikanhakijan tai pakolaisen mahdollisuudet saada jonkintasoista suojelua. On kuitenkin korostettava, että siirtyminen jäsenvaltiosta toiseen aiheuttaa turvapaikan hakijalle kustannuksia sekä ahdinkoa ja epävarmuutta. Se, missä määrin Dublin-järjestelmä estää edullisimman kohtelun tarjoavan maan etsintää, riippuu pitkälti turvapaikanhakijoille annettavan tiedon laadusta ja tasosta. FI 3 FI

2.3. Poistettujen tietojen hallinnoinnin tehottomuus Voimassa olevan asetuksen mukaan tiedot poistetaan tietokannasta automaattisesti kymmenen vuoden kuluttua (ryhmä 1) tai kahden vuoden kuluttua (ryhmä 2). Lähettävän jäsenvaltion (eli jäsenvaltion, joka on syöttänyt turvapaikanhakijan tai ulkorajan luvattoman ylittämisen yhteydessä pidätetyn henkilön tiedot Eurodacin keskustietokantaan) on poistettava tiedot aikaistetusti heti, kun se saa tietää, että rekisteröity on saanut jonkin jäsenvaltion kansalaisuuden (koskee sekä ryhmää 1 että ryhmää 2), ja heti, kun sen tietoon on tullut, että kyseinen henkilö on poistunut jäsenvaltion alueelta tai saanut oleskeluluvan (ryhmä 2). Toinen ongelma liittyy siihen, että lähettävä jäsenvaltio on usein tietämätön siitä, että toinen lähettävä jäsenvaltio on poistanut tiedot, jotka vastaavat sen jossakin vaiheessa Eurodaciin syöttämiä sormenjälkitietoja, jotka kaikkien lähettävien jäsenvaltioiden olisi poistettava aikaistetusti. Tällä tavoin rikotaan vakavasti tietosuojaperiaatteita, jotka edellyttävät, että tiedot poistetaan, kun niiden säilyttäminen ei ole enää tarpeen, ja herää epäily, että jäsenvaltiot eivät noudata tietosuojavelvoitteitaan. 2.4. Eurodacia käyttävien kansallisten viranomaisten epäselvä määrittely komission ja Euroopan tietosuojavaltuutetun suorittaman valvonnan esteenä Eurodac-asetuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot toimittavat komissiolle luettelon viranomaisista, joilla on oikeus käyttää Eurodacin keskustietokantaan tallennettuja tietoja Eurodac-asetuksessa säädettyihin tarkoituksiin. Voimassa olevien säännösten voidaan katsoa jättävän tietosuojan kannalta liikaa liikkumavaraa, koska jäsenvaltiot voivat toimittaa luettelon viranomaisista antamatta tarkempaa tietoa viranomaisten kansallisen toimivallan täsmällisestä luonteesta ja Eurodacia käyttävistä osastoista. Komissio voi ainoastaan ottaa vastaan ilmoitukset ja hallinnoida viranomaisluetteloa, mutta se ei voi suorittaa valvontaa asianmukaisella tavalla. Euroopan tietosuojavaltuutettu ja kansalliset tietosuojaviranomaiset ovat ottaneet tämän asian esille lukuisissa yhteyksissä. Niiden aiheellinen pelko on, etteivät ne pysty kunnolla arvioimaan, sovelletaanko kaikkia tietosuojasääntöjä Eurodac-asetuksen yhteydessä asianmukaisesti, koska ne eivät tiedä, kuka tarkkaan ottaen käyttää tietoja kussakin jäsenvaltiossa. FI 4 FI

3. TAVOITTEET 3.1. Yleiset tavoitteet 3.1.1. Pystytään tehokkaammin määrittämään, mikä jäsenvaltio vastaa turvapaikkahakemusten arvioinnista 3.1.2. Pystytään paremmin puuttumaan tietosuojaongelmiin 3.2. Erityistavoitteet 3.2.1. Varmistetaan, että sormenjäljet todella siirretään viipymättä keskusyksikköön 3.2.2. Ehkäistään edullisimman kohtelun tarjoavan maan etsintää estämällä pakolaisten turvapaikkahakemusten käsittely 3.2.3. Parannetaan pakollista tietojen poistamista 3.2.4. Annetaan komissiolle, Euroopan tietosuojavaltuutetulle ja kansallisille tietosuojaviranomaisille todellinen mahdollisuus valvoa sitä, miten Eurodacasetuksen täytäntöönpanijoiksi nimetyt kansalliset viranomaiset hoitavat Eurodactietojen käyttöoikeuksia 3.3. Perusoikeudet Myös kielteisiä ja myönteisiä vaikutuksia perusoikeuksiin on punnittu. Koska Eurodac-asetus on tekninen säädös, joka koskee joidenkin Dublin-asetuksen perusteiden täytäntöönpanoa, vaikutuksia perusoikeuksiin on arvioitu turvapaikkaoikeuden ja henkilötietosuojan kannalta. 4. PARHAAKSIARVIOITU VAIHTOEHTO Ehdotettujen toimintavaihtoehtojen monimutkaisuuden vuoksi tässä yhteenvedossa ainoastaan luetellaan tärkeimmät tekijät, joista parhaaksi arvioitu vaihtoehto muodostuu. Paras vaihtoehto muodostuu sekä lainsäädännöstä että jäsenvaltioiden välisen käytännön yhteistyön edistämisestä. 4.1. Ongelma 1: Sormenjälkien siirtämisen jatkuva viivästyminen Vaihtoehto C) Lainsäädäntö määräajan selvempi määrittely asetuksessa Jäsenvaltioiden Eurodac-asiantuntijakomiteassa 4. ja 5. lokakuuta 2007 esittämien näkemysten perusteella mahdollinen ratkaisu voisi olla aikarajan pitäminen jossain määrin joustavana kuitenkin niin, että asetetaan takaraja. Sanamuoto, jossa mainitaan velvollisuus lähettää tiedot mahdollisimman pian ja joka tapauksessa tietyn ajan kuluessa (päivien tarkka määrä täsmennettävä), vastaa tarpeeseen määrittää lopullinen takaraja. Samalla kuitenkin varmistetaan, että ne jäsenvaltiot, jotka tällä hetkellä lähettävät tiedot lyhyemmän ajan kuluessa kuin määräajaksi sovitaan, voisivat edelleen jatkaa samaan tapaan. FI 5 FI

4.2. Ongelma 2: Mahdottomuus seuloa esiin jossakin toisessa jäsenvaltiossa kansainvälistä suojelua nauttivien henkilöiden turvapaikkahakemukset Vaihtoehto B b) Ryhmään 1 aiemmin kirjattujen tietojen säilyttäminen ja merkitseminen Jäsenvaltion myönnettyä kansainvälistä suojelua saavan henkilön aseman kolmannen maan kansalaiselle, jonka tiedot on tallennettu Eurodaciin ryhmässä 1, keskusyksikkö voisi merkitä tietoihin, että kyseinen henkilö on oikeutettu kansainväliseen suojeluun. 4.3. Ongelma 3: Poistettujen tietojen hallinnoinnin tehottomuus Vaihtoehto C) Keskusyksikön automaattiset viestit Kun jäsenvaltio poistaa sormenjäljet (ja muut niiden kanssa kirjatut tiedot), jotka tuottavat osumia muiden lähettävien jäsenvaltioiden Eurodaciin syöttämiin sormenjälkiin, viimeksi mainituille jäsenvaltioille voitaisiin lähettää automaattinen viesti. 4.4. Ongelma 4: Eurodacia käyttävien kansallisten viranomaisten epäselvä määrittely komission ja Euroopan tietosuojavaltuutetun suorittaman valvonnan esteenä Vaihtoehto A) Säädetään velvollisuus ilmoittaa komissiolle asian kannalta merkitykselliset tiedot nimetyistä viranomaisista Lainsäädännössä annetaan komissiolle mahdollisuus valvoa viranomaisten nimeämistä edellyttämällä, että jäsenvaltiot antavat virallisissa ilmoituksissaan tiedot viranomaisten kansallisen toimivallan täsmällisestä luonteesta ja niistä viranomaisen osastoista, jotka ovat tekemisissä Eurodac-asetuksen soveltamisen kanssa. Toimintavaihtoehtojen 1 C, 2 B b, 3 C ja 4 A yhdistelmää pidetään vertailuanalyysin perusteella parhaana vaihtoehtona. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto: vaihtoehtojen 1 C, 2 B b, 3 C ja 4 A yhdistelmä Arviointiperusteet Arvosana Arvosanan perustelut ja toimintavaihtoehdon osatekijät, jotka ovat välttämättömiä halutun vaikutuksen saavuttamiseksi Merkitys Varmistetaan, että sormenjäljet todella siirretään viipymättä keskusyksikköön Kun asetuksessa määritetään täsmällinen määräaika, jäsenvaltioiden on paremmin noudatettava velvollisuuttaan ottaa sormenjäljet ja siirtää ne ajoissa eteenpäin, jotta vastuullinen jäsenvaltio voidaan määrittää asianmukaisesti. Kun määräaika on selvä ja objektiivinen, komission olisi mahdollista aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely, jos jäsenvaltio syyllistyy laajamittaiseen viivyttelyyn. Ehkäistään edullisimman kohtelun tarjoavan maan etsintää estämällä pakolaisten turvapaikkahakemusten käsittely Tieto siitä, että henkilölle on jo myönnetty kansainvälistä suojelua saavan henkilön asema, on kansallisille turvapaikkaviranomaisille ratkaiseva. Tämän tiedon saaminen säästää aikaa ja resursseja hakemuksia käsiteltäessä. FI 6 FI

Parhaaksi arvioitu vaihtoehto: vaihtoehtojen 1 C, 2 B b, 3 C ja 4 A yhdistelmä Arviointiperusteet Parannetaan pakollista tietojen poistamista Annetaan komissiolle, Euroopan tietosuojavaltuutetulle ja kansallisille tietosuojaviranomaisille todellinen mahdollisuus valvoa sitä, miten Eurodac-asetuksen täytäntöönpanijoiksi nimetyt kansalliset viranomaiset hoitavat Eurodac-tietojen käyttöoikeuksia Arvosana Arvosanan perustelut ja toimintavaihtoehdon osatekijät, jotka ovat välttämättömiä halutun vaikutuksen saavuttamiseksi Kun jäsenvaltio poistaa sormenjäljet (ja muut niiden kanssa kirjatut tiedot), jotka tuottavat osumia muiden lähettävien jäsenvaltioiden Eurodaciin syöttämiin sormenjälkiin, viimeksi mainituille jäsenvaltioille lähetettäisiin automaattinen viesti. Tällä tavoin on tarkoitus varmistaa, että jäsenvaltiot todella poistavat ne tiedot, jotka on poistettava, eikä tietokannassa säilytettäisi tietoja pidempään kuin aiheellista. Jos jäsenvaltiot antaisivat virallisissa ilmoituksissaan tiedot viranomaisten kansallisen toimivallan täsmällisestä luonteesta ja niistä viranomaisen osastoista, jotka ovat tekemisissä Eurodacasetuksen soveltamisen kanssa, jäsenvaltioiden Eurodacia koskevaa toimintaa voitaisiin valvoa kunnolla. Säännösten siirrettävyys osaksi kansallista lainsäädäntöä - Voimassa olevan perussopimuksen mukaisesti Parhaiksi arvioitujen vaihtoehtojen yhdistelmään ei katsota liittyvän vaikeuksia tai riskejä. - Uuden perussopimuksen mukaisesti Parhaiksi arvioitujen vaihtoehtojen yhdistelmään ei katsota liittyvän vaikeuksia tai riskejä. Täytäntöönpanokustannukset Ks. liite 2. 5. SEURANTA JA ARVIOINTI Operatiivisten tavoitteiden (3.3.1. väärien osumien ja ohilaukausten välttäminen, 3.3.2. pakolaisten turvapaikkahakemusten käsittelyn estäminen ja 3.3.3. tietojen poistamisen varmistaminen nykyisessä Eurodac-asetuksessa säädetyissä tilanteissa) saavuttamisen seuranta toteutetaan Eurodacin keskusyksikön laatimien tilastojen avulla. Kahta ensimmäistä kohtaa koskevien tilastojen laatiminen kerran kuussa on vakiintunut käytäntö jo nyt. Tavoitteen 3.3.3. osalta paras ratkaisu edellyttää keskusyksikön toimia, ja siksi automaattisten viestien seuranta on yhtä ongelmatonta. Komissio tulee seuraamaan säännöllisesti operatiivisen tavoitteen 3.3.4. (komissiolle ja Euroopan tietosuojavaltuutetulle tieto siitä, kuka tarkkaan ottaen käyttää tietoja kussakin jäsenvaltiossa) saavuttamista. Lisäksi sen seuraamiseksi, noudattavatko jäsenvaltiot todella tarkistettua asetusta, ehdotetaan säännöllistä arviointia Dublin-järjestelmän kokonaisarvioinnin puitteissa. Jotta parhaina pidettyjen vaihtoehtojen yhdistelmän vaikuttavuutta voitaisiin lisätä, on tarkoitus järjestää edelleen säännöllisiä Eurodac-asiantuntijakokouksia. FI 7 FI