YMPÄRISTÖMINISTERIÖ Muistio Liite 1 1.7.2015 Luonnos VALTIONEUVOSTON ASETUS VIRANOMAISTEN SUUNNITELMIEN JA OH- JELMIEN YMPÄRISTÖVAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA ANNETUN VALTIO- NEUVOSTON ASETUKSEN 347/2005 1 :N MUUTTAMISESTA 1 Johdanto Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (200/2005, jäljempänä SOVA-laki)) ja sitä täydentävä valtioneuvoston asetus (347/2005, jäljempänä SOVAasetus) sisältävät säännöksen yleisestä velvollisuudesta arvioida ympäristövaikutuksia riittävällä tavalla suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa sekä säännökset tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinnista. SOVA -lailla ja -asetuksella on pantu kansallisesti pääosin täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (2001/42/EY, jäljempänä SOVA-direktiivi) ja ne aineelliset säännökset, jotka olivat tarpeen Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission yleissopimukseen valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista liitetyn, Kiovassa toukokuussa 2003 strategisesta ympäristöarvioinnista tehdyn pöytäkirjan hyväksymiseksi (SopS 69/2010). Ympäristöarvioinnilla tarkoitetaan SOVA-lain mukaan suunnitelman tai ohjelman ympäristövaikutusten arviointia ja siihen sisältyvää ympäristöselostuksen laatimista, kuulemisten järjestämistä, ympäristöselostuksen ja kuulemisten tulosten huomioon ottamista päätöksenteossa sekä päätöksestä tiedottamista lain 8 11 :ssä säädetyllä tavalla. SOVA-asetuksen 1 :ssä luetellaan SOVA-lain 4 :n 2 momentin mukaisesti SOVA-lain 4 :n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut ympäristöarviointia edellyttävät lakiin tai asetukseen perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat. Pykälän ajantasaisuus on tarpeen tarkistaa, koska useisiin vuoden 2005 jälkeen säädettyihin tai muutettuihin lakeihin ja asetuksiin sisältyy viranomaisten suunnitelmien tai ohjelmien laatimisvelvoitteita. Pykälässä on lähtökohtaisesti tarkoitus luetella ne kullakin hetkellä voimassa oleviin lakeihin tai asetuksiin perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat, joihin ympäristöarviointia tulee aina soveltaa. 2 Ehdotuksen sisältö Kriteerit SOVA-lain 4 :n 1 momentin 1 kohdan nojalla ympäristöarviointia edellyttävien viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien määrittämiseksi Ympäristöarviointi tehdään SOVA-lain 4 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan sellaisesta viranomaisen suunnitelmasta ja ohjelmasta, joka perustuu lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen ja laaditaan tiettyä kohdassa mainittua toimialaa varten ja luo puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille.
2 Ensimmäisen kriteerin mukaisesti ympäristöarviointia edellyttävän viranomaisen suunnitelman tai ohjelman tulee siis perustua lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen 1. Ympäristöarviointia ei siten edellytetä suunnitelmilta ja ohjelmilta, joista ei ole mainintaa laissa tai asetuksessa ja joita viranomainen valmistelee omasta aloitteestaan. Toisena kriteerinä on se, että suunnitelma tai ohjelma laaditaan SOVA-lain 4 :n 1 momentin 1 kohdassa lueteltua toimialaa varten. Luetellut toimialat ovat maa-, metsä- tai kalatalous, energiahuolto, teollisuus, liikenne, jätehuolto, vesitalous, televiestintä, matkailu, aluekehitys, alueidenkäyttö, ympäristönsuojelu tai luonnonsuojelu. Kolmantena kriteerinä on se, että suunnitelma tai ohjelma luo puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille (ns. puite-ehto). SOVA-lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 243/2004, s. 25) on lueteltu eräitä esimerkkejä, joissa suunnitelman tai ohjelman katsottaisiin luovan puitteita tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille. Suunnitelman tai ohjelman katsottaisiin luovan puitteita tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille esimerkiksi, jos suunnitelma tai ohjelma olisi edellytys hankkeen tai hankeryhmien suunnittelun aloittamiselle. Puite-ehto täyttyisi myös, jos suunnitelmaan tai ohjelmaan tai sitä koskevaan lainsäädäntöön sisältyisi velvoite ottaa suunnitelma tai ohjelma huomioon tulevien hankkeiden suunnittelussa tai, jos suunnitelma tai ohjelma sisältäisi kriteerejä tai reunaehtoja, jotka viranomaisen olisi otettava huomioon hankkeiden lupa- tai hyväksymisharkinnassa. Euroopan komissio on SOVA-direktiivin täytäntöönpanoa koskevassa ohjeessa 2 tulkinnut direktiivin II liitteeseen perustuen, että puitteita tulevien hankkeiden lupatai hyväksymispäätöksille voidaan vahvistaa myös voimavaroja kohdentamalla. Komission mukaan voimavarat voivat olla taloudellisia voimavaroja tai luonnonvaroja ja mahdollisesti jopa henkilöresursseja. Ympäristöarviointivelvoitteen muodostuminen edellyttää, että suunnitelma tai ohjelma täyttää kaikki kolme edellä esitettyä SOVA-lain 4 :n 1 momentin 1 kohdan mukaista kriteeriä. Muutosehdotukset SOVA-asetuksen1 :ään Asetukseen 1 :n luetteloa esitettäisiin muutettavaksi siten, että luettelo sisältäisi kaikki tällä hetkellä tiedossa olevat lakiin tai asetukseen perustuvat viranomaisten suunnitelmat ja ohjelmat, joiden on katsottava SOVA-lain 4 :n 1 momentin 1 kohdan perusteella edellyttävän ympäristöarviointia. Asetuksen 1 :n luettelossa säilyisi muuttumattomina kohdat 1 (maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 4 :ssä tarkoitetut valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet) ja 3 (luonnonsuojelulain (1096/1996) 8 :ssä tarkoitettu luonnonsuojeluohjelma). Asetuksen 1 :n 2 kohtaa muutettaisiin, siten että alueellisen jätesuunnitelman osalta viitattaisiin kumotun jätelain (1072/1993) korvanneen jätelain (646/2011) 88 :ään. Asetuksen 1 :n 1 momentin 4 kohdassa mainittu alueiden kehittämislaki (602/2002), jonka 5 säädetään maakuntaohjelmasta, on kumottu ja maakuntaohjelmista säädetään alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetulla lailla (7/2014). Lain 32 :ssä säädetään maakuntaohjelmasta ja 33 :ssä maakuntaohjelman toimeenpanosuunnitelmasta. Asetukseen 1 SOVA-asetuksen 1 koskee vain lakiin ja asetukseen perustuvia viranomaisten suunnitelmia ja ohjelmia. 2 Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2001/42/EY täytäntöönpano. Euroopan komissio 2004. http://ec.europa.eu/environment/archives/eia/pdf/030923_sea_guidance_fi.pdf
3 luetteloon sisällytettäisiin joko viittaus 32 tai 33 :ään (kohta 4) sen mukaan missä yhteydessä ympäristöarvioinnin laatiminen katsottaisiin tarkoituksenmukaisimmaksi. SOVA-lain 4 :n 1 momentin 1 kohdan edellytysten voidaan katsoa täyttyvän sekä maakuntaohjelman että maakuntaohjelman toimeenpanosuunnitelman osalta, mutta ympäristöarviointi olisi perusteltua laatia vain toisesta kaksinkertaisen arvioinnin välttämiseksi SOVA-direktiivin 5 artiklan 2 kohdan tarkoittamalla tavalla. Niitä lausuntotahoja, joita asia erityisesti koskee, pyydetäänkin lausunnoissaan arvioimaan asiaa. Voimassa olevan asetuksen 1 :n 1 momentin 5 kohdassa mainittu pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnasta annetun lain (1269/1996) 2 :n 3 kohdassa tarkoitettu liikennejärjestelmää koskeva suunnitelma on korvattu kyseisen lain kumonneen lain pääkaupunkiseudun kuntien jätehuoltoa ja joukkoliikennettä koskevasta yhteistoiminnasta (829/2009) 3 :n 1 momentin 1 kohdassa säädetyllä velvoitteella hoitaa aluetta koskeva liikennejärjestelmän ja joukkoliikenteen suunnittelu. Ympäristöarviointi velvoite koskisi jatkossa kyseisen lain 3 :n 1 momentin 1 kohdan nojalla laadittavaa Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelmaa (1 :n uusi kohta 8). Sen, että kyseisen lain suunnitteluvelvoitteen perusteella on tarkoitus laatia Helsingin seudun liikennejärjestelmää koskeva suunnitelma, vahvistaa Helsingin seudun liikenne-kuntayhtymän perussopimuksen 2, jossa kuntayhtymän yhdeksi nimenomaiseksi tehtäväksi on määrätty vastata Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman laatimisesta. Ympäristöarviointia edellyttävinä viranomaisten suunnitelmina ja ohjelmina asetuksen 1 :n lisättäisiin seuraavat Euroopan unionin osaksi tai kokonaan rahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat, joista on jo komission ohjeistuksen ja SOVA-direktiivin tulkintavaikutuksen perusteella laadittu ympäristöarviointi käynnissä olevan rahoituskauden 2014 2020 osalta: - alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetun lain (7/2014) 31 :ssä tarkoitettu kestävän kaupunkikehittämisen suunnitelma (1 :n uusi kohta 6); - alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetun lain (7/2014) 35 :ssä tarkoitettu Euroopan aluekehitysrahastosta ja Euroopan sosiaalirahastosta osarahoitettu kansallinen toimenpideohjelma (1 :n uusi kohta 7); - Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevan eurooppalaisen asetuksen kansallisesta täytäntöönpanosta annetun lain (1093/2014) 2 :n 2 kohdassa tarkoitettu toimintaohjelma (1 :n uusi kohta 10) ja - ja maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista annetun lain (27/2014) 3 :n 1 kohdassa tarkoitettu maaseudun kehittämiseen liittyvä ohjelma (1 :n uusi kohta 11). Uutena ympäristöarviointia edellyttävänä suunnitelmatyyppinä asetukseen ehdotetaan lisättäväksi alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetun lain (7/2014) 17 :ssä tarkoitettu maakunnan liikennejärjestelmäsuunnitelma (1 :n uusi kohta 5). Myös uutena ohjelmana asetukseen esitetään lisättäväksi (1 uusi kohta 12) Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivin (91/676/ETY, ns. nitraattidirektiivi), 5 artiklassa tarkoitettu toimintaohjelma, jonka Suomessa muodostaa direktiivin kansallisesti täytäntöönpaneva valtioneuvoston asetus eräiden maa- ja puutarhataloudesta peräisin olevien päästöjen rajoittamisesta (1250/2014), ns. nitraattiasetus. Lisäyksen taustalla on Euroopan komission Suomelle 27.2.2015 toimittama SEUT 258 artiklan mukainen virallinen huomautus, jossa komissio on katsonut, että Suomi ei ole saattanut asianmukaisesti täytäntöön kaikkia Euroopan yhteisön yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimista koskevan direktiivin 2003/35/EY (ns. PPdirektiivi) säännöksiä. Komission mukaan Suomi ei ole varmistanut, että nitraattidirektiivin 5 artiklan edellyttämän toimintaohjelman laatimisen yhteydessä toteutuisi PP-direktiivin 2 artiklan 2 koh-
4 dan toisen alakohdan d alakohdan yleisön päätöksistä ja niiden perusteista tiedottamista koskeva velvoite. PP-direktiivin riittävän täytäntöönpanon varmistamiseksi Suomi vastineessaan (23.4.2015) komissiolle totesi, että kansallista täytäntöönpanoa tullaan täydentämään lisäämällä nitraattidirektiivin 5 artiklassa tarkoitettu toimintaohjelma SOVA-asetuksen 1 :n luetteloon syksyn 2015 aikana. Tämä tarkoittaisi, että jatkossa nitraattidirektiivin mukaisen toimintaohjelman kansallisen täytäntöönpanon tarkistamisen yhteydessä Suomi laatisi toimintaohjelmasta SOVAdirektiivissä ja SOVA-laissa tarkoitetun ympäristöarvioinnin, joka samalla täyttäisi PP-direktiivin 2 artiklasta johtuvat velvoitteet 3. SOVA-asetuksen 1 :n luettelossa viitattaisiin nitraattiasetuksen 2 :ään, josta vastaavasti löytyy viittaus nitraattidirektiivin 5 artiklaan. Lisäksi asetukseen ehdotetaan sisällytettäväksi tulvariskien hallinnasta annetun lain (620/2010) 10 :ssä tarkoitettu tulvariskien hallintasuunnitelma, joiden osalta ympäristöarviointi on aiemmin tehty kyseisen lain 13 :n nojalla (1 :n uusi kohta 9). 3 Esityksen vaikutukset SOVA-asetuksen 1 :n ympäristöarviointia edellyttävien suunnitelmien ja ohjelmien luettelon ajantasaistamisella voidaan osaltaan varmistua SOVA-direktiivin asianmukaisesta toimeenpanosta viranomaisten suunnitelma- ja ohjelmavalmistelussa. Ehdotetun asetusmuutoksen johdosta ympäristöarvioinnin soveltamistarve on paremmin suunnitelmia ja ohjelmia laativien viranomaisten tiedossa ja ennakoitavissa. Nykytilanteessa suunnitelmia ja ohjelmia laativat viranomaiset ovat joissakin tapauksissa olleet epätietoisia ympäristöarvioinnin soveltamistarpeesta. Ehdotettu asetusmuutos siltä osin, kun se laajentaa ympäristöarvioinnin soveltamista, myös lisää etukäteisen ja vaihtoehtoja tuottavan vaikutusarvioinnin soveltamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja niitä koskevassa päätöksenteossa. Ympäristöarvioinnin soveltaminen myös edistää ja varmistaa ympäristönsuojelun korkeaa tasoa viranomaisten suunnitelmissa ja ohjelmissa ja niiden toteuttamisessa. Siltä osin, kun ehdotettu asetusmuutos laajentaa ympäristöarvioinnin soveltamista uusiin suunnitelma ja ohjelmatyyppeihin, se lisää jonkin verran valmisteluresurssien tarvetta ja kustannuksia viranomaisille kohdistuen erityisesti maakuntien liittoihin. Nykytilanteessa ympäristöarviointia sovelletaan vuositasolla keskimäärin 10 12 kertaa yksittäisissä suunnitteluprosesseissa. Ehdotettu asetusmuutos lisäisi ympäristöarvioinnin soveltamista nykytilanteeseen verrattuna keskimäärin noin neljällä kerralla vuosittain 4, mikäli ympäristöarviointia sovellettaisiin jatkossa edelleen nykytilanteen mukaisesti maakuntaohjelmiin. Mikäli ympäristöarviointia sovellettaisiin maakuntaohjelman sijasta maakuntaohjelman toimeenpanosuunnitelmaan muutosehdotukseen sisältyvän 4 kohdan vaihtoehtoisen muotoilun mukaisesti, lisääntyisi soveltamiskertojen määrä edelleen km. noin viidellä soveltamiskerralla vuosittain 5. 3 PP-direktiivin 2 artiklan 5 kohdassa säädetään, että PP-direktiivin 2 artiklaa ei sovelleta direktiivin liitteessä 1 tarkoitettuihin suunnitelmiin ja ohjelmiin, joiden osalta on toteutettu menettely yleisön osallistumiseksi SOVA-direktiivin mukaisesti. 4 Esitetty lukuarvio perustuu oletukseen, että jokaisessa maakunnassa laadittaisiin keskimäärin yksi maakunnan liikennejärjestelmäsuunnitelma kerran viidessä vuodessa ja esitetyssä asetuksen 1 :n 12 kohdassa mainittu ohjelma laadittaisiin/ tarkistettaisiin neljän vuoden välein. 5 Esitetty lukuarvio perustuu oletukseen, että jokaisessa maakunnassa laadittaisiin maakuntasuunnitelman toimeenpanosuunnitelma kahden vuoden välein, tämä tarkoittaisi keskimäärin 4,5 lisäsoveltamistapausta vuodessa verrattuna nykytilanteeseen.
5 Ympäristöarvioinnin kustannusten erottaminen varsinaisista suunnittelukustannuksista on vaikeaa. Suunnitteluprosessiin yhdistettyjen arviointien kustannukset ovat Suomessa vaihdelleet muutamista tuhansista euroista enimmillään jopa 100 000 euroon joissakin laajoissa valtakunnallisissa ohjelmissa. Kustannukset ovat aiheutuneet pääosin teetetyistä selvityksistä. Ympäristöarviointi voi myös säästää kustannuksia, kun vaikutuksia ennakoitaisiin ja vaihtoehtoja tarkastellaan nykyistä järjestelmällisemmin suunnitelman tai ohjelman valmistelun aikana. Kuulemisen avulla saatu laajempi tietoperusta ja eri tahojen sitoutuminen suunnitelman tai ohjelman toteuttamiseen saattaisivat säästää kustannuksia toteuttamisvaiheessa. Ehdotuksella ei ole yksittäisiin kuntiin, yrityksiin, kansalaisiin tai muuhun yleisöön kohdistuvia suoria taloudellisia vaikutuksia. Ehdotettu asetusmuutos siltä osin, kun se laajentaa ympäristöarvioinnin soveltamista, vahvistaa kansalaisten, yritysten ja muun yleisön mahdollisuuksia osallistua ja vaikuttaa suunnitelmien- ja ohjelmien valmisteluun ja niiden sisältöön. Kansalaiset ja muu yleisö hyötyvät myös paremmasta ympäristövaikutusten arvioinnista siltä osin, kun asetusmuutoksen toteuttaminen parantaa suunnitelmien ja ohjelmien laatua sekä ehkäisee ympäristölle ja terveydelle aiheutuvia haittoja. 4 Asian valmistelu Ottaen huomioon asetukseen tehtävän muutoksen laajuus ja luonne, ympäristöministeriö katsoi, ettei erillisen asiaa valmistelevan työryhmän asettamiselle ollut tarvetta. Valmistelun perustaksi ympäristöministeriö pyysi kuitenkin ministeriöiltä listaamaan hallinnonalaltaan sellaiset SOVA-lain 4 :n 1 momentissa mainittuihin toimialoihin kuuluvat suunnitelmat ja ohjelmat, joiden laatimisvelvoite perustuu lakiin tai asetukseen. Lisäksi ympäristöministeriö pyysi ministeriöiden arviota siitä, mitkä näistä suunnitelmista ja ohjelmista edellyttävät SOVA-lain 4 :n 1 momentin ja 7 :n 1 momentin perusteella ympäristöarviointia. Ministeriöt myös nimesivät hallinnonalaltaan yhteyshenkilön asetusmuutoksen valmistelun edellyttämää yhteistyötä varten. Asetukseen tehtävää muutosta on valmisteltu ministeriöiltä saadun aineiston perusteella yhteistyössä asianosaisten ministeriöiden kanssa ja asetusehdotuksesta pyydettiin lausunnot keskeisilta tahoilta.