10.8.2012/2127 KHO:2012:63 Mielenterveysasia - Tahdosta riippumaton psykiatrinen sairaalahoito - Hoitoon määrääminen - Julkisen vallan käyttäminen - Tarkkailulähete - Keikkalääkäri Diaarinumero: 333/2/12 Antopäivä: 10.8.2012 Taltio: 2127 Tarkkailulähetteen A:sta laatineella niin sanotulla keikkalääkärillä ei ollut ollut toimivaltaa lähettää A:ta vastoin tämän tahtoa sairaalaan tarkkailuun sen selvittämiseksi, ovatko edellytykset A:n psykiatriseen sairaalahoitoon määräämiseen olemassa, koska tällaisesta toimivallasta ei ole lailla erikseen säädetty eikä kyseinen lääkäri ollut ollut virkasuhteessa kaupunkiin. Kun A:n tarkkailuun ottaminen ei ollut perustunut virkalääkärin laatimaan tarkkailulähetteeseen, ei A:sta tehdyn hoitoonmääräämispäätöksen voitu katsoa syntyneen siten kuin perustuslaissa ja mielenterveyslaissa edellytetään. Suomen perustuslaki 2 3 momentti, 7 1 ja 3 momentti ja 124 Kuntalaki 44 2 momentti Mielenterveyslaki 3 1 momentti, 8 1 momentti, 9 1 ja 2 momentti, 10 1 momentti, 11 2 momentti ja 29 Äänestys 4-1. Päätös, josta valitetaan Hämeenlinnan hallinto-oikeus 2.1.2012 nro 12/0003/2 Asian aikaisempi käsittely X:n keskussairaalan ylilääkäri on 11.11.2011 tekemällään päätöksellä määrännyt A:n mielenterveyslain 8 :n ja 11 :n nojalla tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon. A on hallinto-oikeudessa vaatinut, että päätös kumotaan. X:n keskussairaalan psykiatrian tulosalueen ylilääkäri on antanut lausunnon. A on antanut vastaselityksen. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Tarkkailulähetteen mukaan A on lievästi psykoottinen, eikä enää aggressiivista käyttäytymistä, mutta kertomukset herättävät epäilyn psykoosista. A kertoo epäilevänsä jonkun käyvän hänen asunnossaan ja varastavan sieltä hilloja ja jättävän ulosteita, kun hän ei ole kotona. Tarkkailulausunnon mukaan A arvelee, että hänen asuntoonsa tunkeudutaan ja hänen ruokiaan syödään sekä kenkiin pannaan
myrkyllisiä aineita. A epäilee myös, että aikaisemmassa vaiheessa poliisi olisi myrkyttänyt hänen koiransa ja että hänen pankkitililtään on oikeudettomasti veloitettu tuhansia euroja rahaa. A on aikaisemminkin ollut psykiatrisessa hoidossa ja hänellä on ollut käytössä pitkävaikutteinen antipsykoottinen lääkitys, minkä hän on lopettanut. A:n käytös tekee ajoittain uhkaavan vaikutuksen. A:lla on joko paranoidinen psykoosi tai paranoidinen skitsofrenia. Yllä olevan mukaisesti hoitoonmääräämispäätöksen perusteena olevassa tarkkailulausunnossa on riittävästi perusteltu myös se, millä perusteella A:n hoitoon määräämättä jättäminen pahentaisi olennaisesti hänen mielisairauttaan ja vaarantaisi vakavasti muiden henkilöiden turvallisuutta. A:n psyykkisestä terveydentilasta asiakirjoissa esitettyjen tietojen oikeellisuutta ei valituksen perusteella ole syytä epäillä. Tarkkailulähetteestä, tarkkailulausunnosta, hoitoonmääräämispäätöksestä ja sairauskertomuksesta sekä valituksen johdosta annetusta lausunnosta ilmenevien A:n terveydentilaa koskevien seikkojen perusteella A on silloin, kun ylilääkäri on tehnyt kysymyksessä olevan päätöksen, ollut mielisairas. Mielisairautensa vuoksi hän on ollut hoidon tarpeessa siten, että hoitoon määräämättä jättäminen olisi olennaisesti pahentanut hänen mielisairauttaan ja vakavasti vaarantanut muiden henkilöiden turvallisuutta. Muut mielenterveyspalvelut eivät ole soveltuneet käytettäviksi tai ovat olleet riittämättömiä. Edellytykset hänen määräämiselleen tahdostaan riippumatta psykiatriseen sairaalahoitoon ovat näin ollen olleet olemassa. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Mielenterveyslaki 8 1 momentti ja 11 Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa A on valituksessaan vaatinut, että hoitoonmääräämispäätös ja hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon määrääminen on ollut A:n kohdalla ylimitoitettu toimenpide. A pystyy huolehtimaan lääkehoidostaan itse. Avohoidon tukitoimenpiteet olisivat riittäviä. Perusteita hoitoon määräämiselle ei ole esitetty. X:n keskussairaalan ylilääkäri on korkeimman hallinto-oikeuden pyytämässä selvityksessä ilmoittanut, että A:sta tarkkailulähetteen laatinut Y:n terveyskeskuksen päivystävä lääkäri, lääketieteen kandidaatti B on ollut vuokralääkäreitä välittävän Z Oy:n palveluksessa 9.11.2011. Selvitys on annettu tiedoksi A:lle. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja X:n keskussairaalan ylilääkärin tekemän päätöksen A:n määräämisestä tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon. Perustelut Sovellettavat oikeusohjeet Suomen perustuslain 2 :n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.
Perustuslain 7 :n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Pykälän 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen, määrää tuomioistuin. Muun vapaudenmenetyksen laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla. Perustuslain 124 :n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Kuntalain 44 :n 2 momentin 1 virkkeen mukaan tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa. Mielenterveyslain 3 :n 1 momentin mukaan kunnan tulee huolehtia alueellaan mielenterveyslaissa tarkoitettujen mielenterveyspalvelujen järjestämisestä osana kansanterveystyötä siten kuin terveydenhuoltolaissa (1326/2010) säädetään ja osana sosiaalihuoltoa siten kuin sosiaalihuoltolaissa (710/1982) säädetään. Mielenterveyslain 8 :n 1 momentin mukaan henkilö voidaan määrätä tahdostaan riippumatta psykiatriseen sairaalahoitoon vain: 1) jos hänen todetaan olevan mielisairas; 2) jos hän mielisairautensa vuoksi on hoidon tarpeessa siten, että hoitoon toimittamatta jättäminen olennaisesti pahentaisi hänen mielisairauttaan tai vakavasti vaarantaisi hänen terveyttään tai turvallisuuttaan taikka muiden henkilöiden terveyttä tai turvallisuutta; ja 3) jos mitkään muut mielenterveyspalvelut eivät sovellu käytettäviksi tai ovat riittämättömiä. Mielenterveyslain 9 :n 1 momentin mukaan sen selvittämiseksi, ovatko edellytykset henkilön hoitoon määräämiseen hänen tahdostaan riippumatta olemassa, hänet voidaan ottaa tarkkailuun sairaalaan. Pykälän 2 momentin mukaan tarkkailuun lähettämistä varten lääkärin on tutkittava potilas, ja jos hän pitää potilaan hoitoon määräämistä välttämättömänä, laadittava hänestä kirjallinen lääkärinlausunto (tarkkailulähete). Tarkkailulähetteen tulee sisältää perusteltu kannanotto siitä, ovatko edellytykset hoitoon määräämiseen todennäköisesti olemassa. Mielenterveyslain 10 :n 1 momentin mukaan viimeistään neljäntenä päivänä tarkkailuun ottamispäivän jälkeen tarkkailusta vastaavan lääkärin on annettava tarkkailuun otetusta kirjallinen tarkkailulausunto. Jos tarkkailusta vastaava lääkäri on esteellinen tai estynyt, lausunnon antaa sairaalan muu lääkäri. Tarkkailulausunnon tulee sisältää perusteltu kannanotto siitä, ovatko edellytykset hoitoon määräämiseen tahdosta riippumatta olemassa. Mielenterveyslain 11 :n 2 momentin mukaan päätöksen tarkkailuun otetun määräämisestä hoitoon hänen tahdostaan riippumatta tekee sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri tai, jos hän on esteellinen tai estynyt, muu tehtävään määrätty ensisijaisesti psykiatrian erikoislääkäri. Päätös on tehtävä tarkkailulähetteen, tarkkailulausunnon ja sairauskertomuksen perusteella kirjallisesti viimeistään neljäntenä päivänä tarkkailuun ottamispäivän jälkeen. Päätöksen tulee sisältää perusteltu kannanotto siitä, ovatko edellytykset hoitoon määräämiseen tahdosta riippumatta olemassa. Päätös on annettava potilaalle tiedoksi viipymättä. Mielenterveyslain 29 :n mukaan jos on syytä epäillä, että edellytykset terveyskeskuksen toimialueella asuvan tai oleskelevan hoitoon määräämiseen hänen tahdostaan riippumatta ovat olemassa,
terveyskeskuksen vastaavan lääkärin tai hänen määräämänsä lääkärin on tarvittaessa laadittava hänestä tarkkailulähete ja toimitettava hänet sairaalaan. Perustuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp, s. 179) mukaan julkisia hallintotehtäviä ovat muun muassa yksityisten henkilöiden oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyvät hallinnolliset tehtävät. Esillä olevassa asiassa sovellettavaksi tulevien mielenterveyslain säännösten esitöistä (HE 201/1989 vp, s. 15-18, 22) ei ilmene, että kysymys vuokralääkäreitä välittävän yrityksen palveluksessa olevien niin kutsuttujen keikkalääkäreiden asemasta määrättäessä henkilöä tahdosta riippumattomaan hoitoon olisi lain säätämisen aikaan ollut ajankohtainen eikä lainsäätäjä ole ottanut tähän kysymykseen nimenomaisesti kantaa. Oikeudellinen arviointi Y:n terveyskeskuksen päivystävä lääkäri, lääketieteen kandidaatti B on 9.11.2011 laatinut A:sta tarkkailulähetteen. X:n keskussairaalan ylilääkärin korkeimmalle hallinto-oikeudelle erikseen pyydettäessä antaman selvityksen mukaan päivystävä lääkäri ei ole ollut virkasuhteessa Y:n kaupunkiin, vaan hän on ollut vuokralääkäreitä välittävän Z Oy:n palveluksessa. A on toimitettu edellä mainitun tarkkailulähetteen perusteella sairaalaan ja otettu siellä 9.11.2011 tarkkailuun. A on 11.11.2011 tehdyllä päätöksellä määrätty mielenterveyslain 8 :n 1 momentin ja 11 :n nojalla tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon. Tarkkailulähetteen laativa lääkäri, tarkkailulausunnon laativa lääkäri sekä tahdosta riippumatonta hoitoa koskevan päätöksen tekevä psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri tai hänen estyneenä ollessaan muu tehtävään määrätty ensisijaisesti psykiatrian erikoislääkäri toimivat tehtävissään itsenäisesti. Kyseisiä menettelyjä koskevista säännöksistä ilmenee, että näiden säännösten nojalla kukin lääkäri puuttuu yksipuolisesti toisen henkilön oikeusasemaan, lähinnä potilaan henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen. Tarkkailulähetteen perusteella tarkkailuun otettua henkilöä voidaan pitää tarkkailussa sairaalassa siten, että viimeistään neljäntenä päivänä tarkkailuun ottamisesta tarkkailusta vastaava lääkäri laatii tarkkailuun otetusta henkilöstä tarkkailulausunnon. Henkilön määrääminen tahdosta riippumattomaan hoitoon etenee menettelyllisesti vaiheittain siten, että tarkkailuun lähettämistä seuraa tarkkailuun ottaminen, tarkkailulausunnon laatiminen sekä hoidon aloittamista tarkoittavan päätöksen tekeminen. Vaiheet muodostavat kokonaisuuden, vaikka kukin lääkäri toimiikin itsenäisesti. Vaiheesta toiseen siirtymisen edellytyksenä on, että edellinen vaihe on suoritettu myös muodollisesti oikein. Mielenterveyslain mukaiseen tarkkailuun lähettäminen merkitsee puuttumista henkilön perustuslailla turvattuihin henkilökohtaiseen vapauteen ja henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Tarkkailuun lähettämisestä päättävä lääkäri käyttää asiassa julkista valtaa. Perustuslain 124 :stä johtuu, että julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle on säädettävä lailla. Merkittävää julkista valtaa käyttävän tulee olla virkasuhteessa. Sen määrittäminen, onko tarkkailulähetteen laatimisessa kysymys julkisen vallan käyttämisestä vai merkittävän julkisen vallan käyttämisestä kuuluu viime kädessä lainsäätäjän ratkaistavaksi eikä korkein hallinto-oikeus ota esillä olevassa asiassa sinänsä kantaa tähän kysymykseen. Tarkkailulähetteen A:sta 9.11.2011 laatineella niin sanotulla keikkalääkärillä ei ole ollut toimivaltaa lähettää A:ta vastoin tämän tahtoa sairaalaan tarkkailuun, koska tällaisesta toimivallasta ei ole mielenterveyslaissa erikseen säädetty eikä kyseinen lääkäri ole ollut virkasuhteessa Y:n kaupunkiin. Kun A:n tarkkailuun ottaminen ei ole perustunut virkasuhteessa olleen lääkärin laatimaan tarkkailulähetteeseen eikä lailla ole säädetty tarkkailulähetteen laatimista koskevan julkisen hallintotehtävän antamisesta niin kutsutulle keikkalääkärille, ei A:sta laaditun tarkkailulausunnon ja tarkkailulausunnon perusteella tehdyn hoitoonmääräämispäätöksen voida katsoa syntyneen siten kuin perustuslain 124 :ssä ja mielenterveyslain 9 ja 10 :ssä edellytetään.
Edellä olevan perusteella hallinto-oikeuden ei olisi tullut hylätä A:n tekemää valitusta hänen määräämisestään tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon. Tämän vuoksi hallintooikeuden päätös sekä A:n psykiatriseen sairaalahoitoon määräämistä koskeva X:n keskussairaalan ylilääkärin tekemä päätös on kumottava. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen, Kristina Björkvall ja Jukka Lindstedt. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen. *** Eri mieltä olleen hallintoneuvos Irma Telivuon äänestyslausunto: "Hylkään A:n valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta. Perustelut A on 11.11.2011 määrätty mielenterveyslain 8 :n 1 momentin ja 11 :n nojalla tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon. Päätöksen on tehnyt mielenterveyslain 11 :n 2 momentin mukaisesti X:n keskussairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri. Hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla ja sen perusteella, mitä asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetty, mielenterveyslain 8 :n 1 momentissa säädetyt edellytykset tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon määräämiselle ovat olleet olemassa. A on otettu X:n keskussairaalassa tarkkailtavaksi 9.11.2011. Tarkkailusta vastaava lääkäri on 11.11.2011 antanut A:sta mielenterveyslain 10 :n 1 momentin mukaisesti kirjallisen tarkkailulausunnon, joka on sisältänyt perustellun kannanoton siitä, ovatko edellytykset hoitoon määräämiseen tahdosta riippumatta olemassa. A on otettu X:n keskussairaalassa tarkkailtavaksi Y:n terveyskeskuksen päivystävänä lääkärinä toimineen lääketieteen kandidaatin 9.11.2011 allekirjoittaman tarkkailulähetteen perusteella. Asiassa ei ole ilmennyt, etteikö mainitulla terveyskeskuksen päivystävänä lääkärinä toimineella lääketieteen kandidaatilla olisi ollut oikeutta toimia päivystävänä lääkärinä. A on näin ollen otettu X:n keskussairaalaan tarkkailuun mielenterveyslain 9 :ssä säädetyssä menettelyssä. Edellä olevan perusteella menettely A:n määräämisessä tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon on ollut mielenterveyslain mukainen ja edellytykset tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon määräämiselle ovat olleet olemassa. Asiassa on noussut kysymykseksi, onko X:n keskussairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaavan ylilääkärin mielenterveyslain mukainen ja mielenterveyslain mukaiseen menettelyyn perustuva hoitoonmääräämispäätös kumottava sillä perusteella, että Y:n terveyskeskuksen päivystävä lääkäri ei ole ollut virkasuhteessa Y:n kaupunkiin, vaan hän on ollut vuokralääkäreitä välittävän Z Oy:n palveluksessa. Perustuslain 124 :stä johtuu, että julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle on säädettävä lailla. Merkittävää julkista valtaa käyttävän tulee olla virkasuhteessa. Mielenterveyslain tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon määräämistä koskevissa tässä asiassa sovellettavissa säännöksissä on ainoastaan hoitoonmääräämispäätöksen osalta säädetty päätöksen tekevän lääkärin virka-asemasta. Mielenterveyslaki on säädetty ennen perustuslain voimaan tuloa, eikä lain esitöiden perusteella lakia säädettäessä ole pohdittu kysymystä, sisältääkö tarkkailulähetteen laatiminen sellaista julkisen vallan käyttöä, joka edellyttäisi tarkkailulähetteen laatijan olevan virkasuhteessa.
Mielenterveyslain 9 :n 2 momentin mukaan lääkärin on tutkittava potilas, ja jos hän pitää potilaan hoitoon määräämistä välttämättömänä, laadittava hänestä kirjallinen lääkärinlausunto (tarkkailulähete). Tarkkailulähetteen tulee sisältää perusteltu kannanotto siitä, ovatko edellytykset hoitoon määräämiseen todennäköisesti olemassa. Mielenterveyslain 9 :n 1 momentin ja mielenterveyslain 10 :n 1 momentissa säädetyssä menettelyssä henkilö otetaan tarkkailulähetteen perusteella tarkkailuun sen selvittämiseksi, ovatko edellytykset henkilön hoitoon määräämiseen hänen tahdostaan riippumatta olemassa, ja hänestä annetaan viimeistään neljäntenä päivänä tarkkailuun ottamispäivän jälkeen tarkkailulausunto. Arvioidessani sitä, onko X:n keskussairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaavan ylilääkärin mielenterveyslain mukainen ja mielenterveyslain mukaiseen menettelyyn perustuva hoitoonmääräämispäätös kumottava sillä perusteella, että Y:n terveyskeskuksen päivystävä lääkäri ei ole ollut virkasuhteessa Y:n kaupunkiin, vaan hän on ollut vuokralääkäreitä välittävän Z Oy:n palveluksessa, otan huomioon seuraavat seikat. A:n itsemääräämisoikeuteen on puututtu, kun hänet on 9.11.2011 toimitettu X:n keskussairaalaan. Ennen toimittamista sairaalaan lääkäri on tutkinut hänet. Lääkäri on esittänyt perusteena tarkkailuun lähettämiselle, että on herännyt epäily psykoosista, potilaan sairaus on pahentunut, on herännyt epäily, että potilas on vaarallinen itselleen ja vaaraksi muille, ja että avohoidon keinot ovat riittämättömiä potilaan hoidoksi. Lääkäri on katsonut, että tutkittu todennäköisesti täyttää mielenterveyslain 8 :n edellytykset. Tarkkailulähetteen perusteella A on otettu 9.11.2011 tarkkailtavaksi X:n keskussairaalaan, jossa tarkkailusta on vastannut sairaalan apulaisylilääkäri. A:n tarkkailuun lähettäminen on tapahtunut mielenterveyslaissa säädetyillä perusteilla. Hänet on otettu saman päivän aikana sairaalassa tarkkailtavaksi. Katson, että näissä oloissa perustuslain 124 :stä ei johdu, että hoitoonmääräämispäätös on kumottava. Tämän vuoksi hylkään A:n valituksen."