Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden seurantajärjestelmän kehittämisprojekti Loppuraportti
2
Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden seurantajärjestelmän kehittämisprojekti Loppuraportti Ville Schildt 26.2.2007 3
4
SISÄLTÖ Tausta...7 Toimeksianto...7 Projektin tarkastelutapa...8 Luonnon monimuotoisuuden huomioonottaminen metsätaloudessa...9 Virkistyskäytön huomioonottaminen metsätaloudessa...13 Porotalouden huomioonottaminen metsätaloudessa...15 Saamelaiskulttuurin huomioonottaminen metsätaloudessa...18 Työllisyyden edistämisen huomioonottaminen metsätaloudessa...19 Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden huomioonottaminen Laatumaan toiminnassa...20 Panokset, yhteensä...21 Järjestelmän kehittäminen...23 Johtopäätökset...24 Liite 1. Erityisesti poronhoitoon varattu alue ja saamelaisten kotiseutualue...27 Liite 2. Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden käsittely Metsähallituksen ohjaus- ja suunnittelujärjestelmässä hierarkiatasoittain....29 5
6
TAUSTA Tämä projekti on seurausta 2000-luvun alun liikelaitoslainsäädäntöuudistuksesta. Lainsäätäjän keskeisenä tavoitteena lakiuudistuksessa oli lisätä valtion liikelaitosmuotoisen liiketoiminnan läpinäkyvyyttä ja edistää näin kilpailuneutraliteetin vaatimusta. Uusi liikelaitoksia koskeva puitelaki (Laki valtion liikelaitoksesta, 1185/2002) tuli voimaan 1.1.2003 ja Metsähallitusta koskien sitä alettiin soveltaa vuoden 2005 alusta, kun laitoskohtainen laki (Laki Metsähallituksesta, 1378/2004) astui voimaan. Uudistetun lainsäädännön mukaan Metsähallitus on maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla toimiva liikelaitos, joka harjoittaa liiketoimintaa ko. laissa (4 ja 5 ) säädettyjen yhteiskunnallisten velvoitteiden puitteissa ja hoitaa sille määrättyjä (6 ) julkisia hallintotehtäviä. Metsähallituksen yhteiskunnalliset velvoitteet jakaantuvat tulostavoitteen asettamisessa huomioon otettaviin yleisiin yhteiskunnallisiin velvoitteisiin (4 ) ja vastikkeellisesti huomioon otettaviin muihin yhteiskunnallisiin velvoitteisiin (5 ). Yleisiä yhteiskunnallisia velvoitteita ovat: 1) biologisen monimuotoisuuden huomioonottaminen, 2) virkistyskäytön ja 3) työllisyyden edistäminen, 4) poronhoitoalueella poronhoitolaissa säädetyt velvoitteet sekä 5) saamelaiskulttuurin huomioonottaminen. Metsähallituslain perusteluissa hallitus otti kantaa velvoitteita koskevan arviointijärjestelmän aikaansaamiseksi. Lain voimaantultua valtioneuvoston talouspoliittinen ministerivaliokunta päätti Metsähallitusta koskevissa omistajapoliittisissa linjauksissa, että Metsähallitus seuraa järjestelmällisesti yhteiskunnallisten velvoitteiden huomioon ottamisesta liiketoiminnalle aiheutuvia hyötyjä ja kuluja ja raportoi niistä maa- ja metsätalousministeriölle sekä tilinpäätöksen vahvistamisen yhteydessä valtioneuvostolle. Maa- ja metsätalousministeriö päätti 1.2.2006 Metsähallituksen vuoden 2006 liiketoimintaa koskevista tavoitteista. Niiden mukaan Metsähallituksessa käydään yhteistyössä maa- ja metsätalousministeriön kanssa vuoden 2006 aikana läpi kehittämishanke uuden Metsähallituksesta säädetyn lain ja sen pohjalta vuonna 2005 hyväksytyn kehittämisstrategian vaikutuksista ohjaus-, johtamis-, raportointi ja seurantajärjestelmiin. Tähän liittyen Metsähallitus laatii vuoden 2006 aikana seurantajärjestelmän yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden huomioon ottamisesta liiketoiminnalle aiheutuvia hyötyjen ja kulujen arviointia ja seurantaa varten. Kehittämishakkeen tulokset otetaan käyttöön vuoden 2007 tavoitteiden toteutuksesta raportoitaessa maa- ja metsätalousministeriölle sekä tilinpäätöksen vahvistamisen yhteydessä valtioneuvostolle. TOIMEKSIANTO Edellä mainittujen päätösten takia Metsähallituksessa asetettiin 6.3.2006 Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden seurantajärjestelmän kehittämisprojekti ns. Schildtin lista. Projektin omistajaksi määriteltiin pääjohtaja. Ohjausryhmän puheenjohtajana toimi Jan Kivioja ja jäseninä Hannu Jokinen (kesäkuusta 2006 Jussi Kumpula) ja Rauno Väisänen. Ville Schildt on toiminut ohjausryhmän sihteerinä. Projektiryhmän puheenjohtajana toimi Ville Schildt ja jäseninä Anju Asunta (viestinnälliset kytkennät, olemassa olevien mittausjärjestelmien läpikäynti, loppuraportin toimitustyö), Petri Heinonen (luonnon monimuotoisuuskysymykset, metsätalouden ympäristöopas), Veikko Hiltunen (luonnonvarasuunnittelu, vaikutusten arviointimenetelmät), Lauri Karvonen (virkistyskäyttökysymykset, vaikutusten arviointimenetelmät), Tapio Pouta (porotalous, työllisyys, saamelaiskulttuuri), Jyrki Sassi (kesäkuusta 2006 alkaen, yhteiskunnallisten velvoitteiden huomioonottaminen Laa- 7
tumaan toimialalla), Harri Saxlund (toiminta- ja taloussuunnittelu) ja Pauli Wallenius (osallistava suunnittelu, monikäyttö). Projektiryhmälle tehtävistä suunnitevaikutusten määrittämisistä vastasi Juha Salmi ja maankäyttöpäätösten tulosvaikutuslaskennasta Jarmo Leskinen. Heidän lisäkseen asiantuntija-apua projektiryhmälle ovat antaneet yhteensä 10 henkilöä metsätaloudesta ja luonnonsuojelusta. Projektin ohjausryhmä hyväksyi 3.4.2006 projektisuunnitelman. Projektin tehtävänä oli valmistella Metsähallituksen johdolle maa- ja metsätalousministeriön vuoden 2006 ohjauspäätöksen mukaisesti esitys järjestelmästä, jonka avulla voidaan seurata ja arvioida Metsähallituslain 4 :n mukaisten yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden huomioon ottamisesta aiheutuvia hyötyjä ja taloudellisia vaikutuksia. Esityksessä piti arvioida 1) luonnonvarasuunnittelujärjestelmän, 2) toiminta- ja taloussuunnittelun, 3) johtamisjärjestelmän sekä yhteiskuntavastuuraportoinnin kehittämistarpeita seurantajärjestelmään liittyen. Projektin lopputuloksen tuli palvella Metsähallituksen liikelaitosmuotoisen liiketoiminnan ohjausta, johtamista ja raportointia. Tytäryhtiömuotoinen liiketoiminta ja Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät eivät kuuluneet tarkastelun piiriin. Projektin esittämien eri yhteiskunnallisten velvoitteiden mittaustapojen käyttöön otettavien mittareiden tuli kuitenkin olla yhteensopivia julkisten hallintotehtävien samojen aihealueiden mittaustapojen kanssa. Ohjausryhmä on kokoontunut 9 kertaa ja projektiryhmä 13 kertaa. Lisäksi asiakokonaisuuksien valmistelua projektiryhmän käsittelyyn on tehty hakkuulaskelmapienryhmässä, järjestelmäpienryhmässä ja monimuotoisuuspienryhmässä. Projektin puitteissa järjestettiin 2 Metsähallituksen sisäistä koko päivän mittaista seminaaria. Näistä ensimmäiseen, aloitusseminaariin (16.3.2006) osallistui 21 metsähallituslaista ja loppuseminaariin (10.1.2007) 51 metsähallituslaista. PROJEKTIN TARKASTELUTAPA Projekti jakaantui kahteen päävaiheeseen: nykytilan määrittämiseen sekä järjestelmän rakentamiseen. Tehdyistä rajauksista johtuen tarkastelun alla olivat Metsähallituksen tulosalueista metsätalous ja Laatumaa. Työ keskittyi pääosin metsätalouteen; Laatumaan osalta tehdyt arviot ovat karkeampia. Tarkastelutapana projektissa oli kustannus-hyötyanalyysi. Selvityksessä pyrittiin hahmottamaan, miten nykyhetkellä (=vuodenvaihde 2006/2007) on otettu huomioon Metsähallituslain 4 :n mukaiset yleiset yhteiskunnalliset velvoitteet (=YYV) ja mitä hyötyjä huomioonottamisesta aiheutuu. Koska alueita on luonnossa mahdotonta jakaa pääasiallisen käyttömuodon mukaan ainoastaan virkistyskäyttöön, luonnon monimuotoisuuden huomioonottamiseen tai porotalouskäyttöön, velvoitteiden välisissä rajapinnoissa jouduttiin tekemään joissain tapauksissa todellisuutta vastaamattomia rajauksia. Kunkin yhteiskunnallisen velvoitteen huomioon ottamisesta aiheutuva hakkuumahdollisuuksien pieneneminen selvitettiin Metsäntutkimuslaitoksen kehittämän MELA-ohjelmiston avulla. Projektissa kullekin metsätalouden alueelle tehtiin 3 tai 4 laskelman sarja, jossa yhteiskunnallisten velvoitteiden aiheuttamia hakkuiden rajoituksia lisättiin velvoite kerrallaan. Velvoitteen lisääminen näkyi laskenta-aineistossa käsittelyluokkien muutoksina. Kunkin velvoitteen aiheuttama hakkuumahdollisuuksien alenema määritettiin laskelmien suunnitearvioiden eroina. Hakkuusuunnitteiden erot suhteutettiin luonnonvarasuunnitelmissa määriteltyyn nykytoiminnan tasoon. Velvoitteiden rahallinen arvo saatiin muuntamalla suunnitteiden erot euroiksi tuloslaskelman kautta. 8
LUONNON MONIMUOTOISUUDEN HUOMIOONOTTAMINEN METSÄTALOUDESSA Metsähallituslain mukaan luonnonvarojen kestävän hoidon ja käytön olennaisena osana Metsähallituksen on riittävästi otettava huomioon biologisen monimuotoisuuden suojelu ja tarkoituksenmukainen lisääminen metsien ja muiden luonnonvarojen hoidolle, käytölle ja suojelulle asetettujen muiden tavoitteiden kanssa. Luonnon monimuotoisuus määritellään yleisimmin kolmesta osasta koostuvaksi kokonaisuudeksi: 1) lajistollinen monimuotoisuus, 2) perinnöllinen monimuotoisuus ja 3) ekologinen monimuotoisuus, joka tarkoittaa eri tason ekologisten systeemien rakenteiden vaihtelua: ekosysteemit (metsät, meret, jne.), elinympäristöt (lehdot, rämeet, nevat, jne.), ekolokerot (lajien käyttämät ekologiset kokonaisuudet ekosysteemissä tai elinympäristöissä). Metsähallituksen talousmetsissä voidaan vaikuttaa ainoastaan metsä-, suo- ja vesiluonnon monimuotoisuuteen. Metsähallituksen vaikutusmahdollisuuksien täsmentämiseksi tässä selvityksessä käytetään referenssimateriaalina Uhanalaisten lajien II seurantatyöryhmän arviota. Tässä tarkastelussa arvioitiin metsätalouden mahdollisuuksia ja tehtyjä panostuksia suhteessa uhanalaisiin lajeihin ja niiden elinympäristöihin sekä niihin kohdistuviin uhkatekijöihin. Suomessa on kaikkiaan 1 505 uhanalaiseksi luokiteltua lajia. Näistä 646 lajia elää puustoisissa elinympäristöissä. Peräti puolet (317 lajia) uhanalaisista metsälajeista on sitoutunut lehtoihin. Harjumetsiin, metsäpaloalueisiin ja puustoisiin perinnebiotooppeihin (hakamaat ja lehdesniityt) sitoutuneita lajeja on 17 % (113 lajia) uhanalaisista metsälajeista. Näiden lajien säilyminen edellyttää elinympäristöjen aktiivista hoitoa ja tuottamista eikä niiden säilymistä voida turvata perinteisellä säilyttävällä metsien suojelulla. Turvemailla (korvet ja rämeet) elää 19 uhanalaista lajia. Loput metsien uhanalaiset lajit (197 lajia, 30 % metsien uhanalaisista lajeista) ovat kangasmetsien lajeja. Näistä vanhoissa kangasmetsissä eläviksi lajeiksi on luokiteltu kaikkiaan 144 lajia. Rehevimmillä kasvupaikoilla elää selvästi enemmän uhanalaisia lajeja kuin karummilla kasvupaikoilla, vaikka pääsääntöisesti vanhojen kangasmetsien lajeja ei olekaan pystytty luokittelemaan eri kasvupaikoille. On huomattava, että kaikista vanhojen metsien lajeista (144 + 70 lajia) kolmannes (70 lajia) on lehtolajeja, vaikka lehtojen pinta-ala on vain 1,5 % metsämaiden pinta-alasta Suomessa. Metsien monimuotoisuus näyttää siis voimakkaasti painottuneen rehevimpiin ja tuottokyvyltään parhaisiin elinympäristöihin. Metsätalouden panokset luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi metsämaan pinta-aloina ja puukuutiometreinä on esitetty taulukossa 1. Luvut koskevat talousmetsien metsämaata ja niistä on poistettu metsälain turvaamat kohteet. Puuston nettoarvo on Metsähallituksen keskimääräinen vuoden 2006 puunmyyntihinta, josta on vähennetty korjuu- ja kuljetuskustannukset. 9
Taulukko 1. Metsätalouden panostukset luokiteltuna metsätaloustoimenpiteiden rajoitusten suhteen. Pinta-ala, metsämaa Metsämaa, ha Osuus metsämaasta, % Puusto, metsämaa Tilavuus, Osuus 1000 m 3 puustosta, % Puuston nettoarvo, milj. Ei metsätaloutta 140 600 3,9 17 559 6,7 482,0/424,3 4 Poimintahakkuut sallittu 2 400 0,1 359 0,1 9,9 Ekologiset yhteydet 1 17 100 0,5 1 792 0,7 49,2 Muut rajoitetun metsätalouden 2 900 0,0 87 0,0 2,4 kohteet Säästöpuuhakkuut sallittu 13 700 0,4 1 327 0,5 36,4 Vuodenaika tms. rajoitus 3 30 800 0,9 1 772 0,7 48,6 YHTEENSÄ 205 500 5,7 22 896 8,8 628,5/570,8 4 1 Rajoitetun metsätalouden ekologiset yhteydet. 2 Alueellisesti uhanalaisen lajin esiintymiä. 3 Aiheuttaa ainoastaan metsätaloustoimenpiteiden järjestelyä, ei vaikuta hakkuukertymään. 4 Vähennetty välittömät uudistamiskustannukset. Luontokohteisiin on sitoutunut huomattava puusto. Kaikkiaan puuston tilavuus on yli 19 milj. kuutiometriä. Luontokohteiden puuston keskitilavuus on 129 m 3 /ha, kun se on talousmetsissä keskimäärin vain 73 m 3 /ha. Kohteet ovat siis selkeästi runsaspuustoisempia kuin valtion metsämaat keskimäärin. MELA-laskelmien perusteella käyttöpuusuunnite alenee luonnon monimuotoisuuden huomioimisesta johtuen ensimmäisellä kymmenvuotiskaudella keskimäärin 900 000 m 3 /v ja toisella kaudella 691 000 m 3 /v. Tämä sen vuoksi, että velvoitteiden johdosta metsänkäsittelyn ulkopuolelle ja rajoitettuun käsittelyyn siirretyt metsiköt poikkeavat normaaleista talousmetsistä siten, että niissä on suhteellisesti paljon enemmän lähiajan hakkuumahdollisuuksia. Ne ovat keskimääräistä runsaspuustoisempia ja kasvavat myös keskimääräistä rehevimmillä kasvupaikoilla. MELA-laskelmassa oleva korkotekijä painottaa näiden kohteiden hakkuita. Näiden hakkuumahdollisuuksien merkitys pienenee ajan saatossa ja pitkällä aikavälillä - kiertoajan puitteissa velvoitteiden keskimääräinen suunnitevaikutus lähenee niiden metsämaan pinta-alaosuutta. Monimuotoisuuden huomioonottamisen maankäyttökohteista, suunnittelun lisätöistä ja säästöpuista aiheutuva hakkuukertymän aleneminen aiheuttaa vuositasolla noin 22,3 milj. euron laskennallisen tulosvähennyksen ensimmäisellä kymmenvuotiskaudella. Metsähallituksen talousmetsien metsämaalla olevat luonto- ja muut ekologiset kohteet jakautuvat uhanalaisten lajien elinympäristöihin seuraavasti: 10
Taulukko 2. Panosten jakautuminen uhanalaisten lajien elinympäristöihin. Ei toimintaa tai vain poiminta Ylipitkä kiertoaika Säästöpuukohteet Pinta-ala, ha Tilavuus, m 3 Pinta-ala, ha Tilavuus, m 3 Pinta-ala, ha Tilavuus, m 3 Vanhat kangasmetsät 65 415 9 586 227 Muut kangasmetsät 37 158 3 916 928 12 636 1 399 556 8 456 799 468 Vanhat lehtometsät 158 15 521 Muut lehtometsät 1 165 150 768 Harjumetsät 652 77 345 Palaneet kangasmetsät 695 30 882 Metsät erittelemättä 1 850 160 089 Korvet 23 310 2 521 754 1 555 144 296 1 368 151 744 Rämeet 5 267 442 590 2 937 248 128 794 66 706 Hakamaat ja lehdesniityt 104 7 625 YHTEENSÄ 135 077 16 878 847 17 128 1 791 980 11 313 1 048 800 Metsähallituksen panostukset kohdentuvat voimakkaasti vanhoihin ja muihin kangasmetsiin sekä korpiin. Toisaalta lehtometsiin ei juuri enempää voida panostaa, koska valtion mailla on kaiken kaikkiaan kovin niukasti lehtoja. Valtion talousmetsissä on taulukon lehtojen lisäksi metsälakikohteina suojeltuja lehtoja lähes 2 000 hehtaaria. Metsähallituksen talousmetsissä on kaikkiaan hiukan yli 3 500 hehtaaria lehtoja. Lehdot, joita ei ole merkitty luontokohteiksi, ovat esim. hoidettuja taimikoita tai nuoria kasvatusmetsiä, tms. Lehtojensuojeluohjelman kokonaispinta-ala on 6 700 hehtaaria, josta merkittävä osa on muuta metsätyyppiä, kuin lehtoa. Vain prosentti, 1 600 hehtaaria, Suomen lehdoista on eri suojeluohjelmien suojelualueilla Uhanalaisten lajien suojelun tulee tietenkin kohdentua elinympäristöihin, joissa on runsaasti uhanalaisia lajeja. Alla olevassa kuvassa on tarkasteltu uhanalaisten lajien suhteellisia osuuksia ja Metsähallituksen vastaavia panostuksia uhanalaisten lajien elinympäristöittäin. 11
60 % 50 % Uhanalaisten lajien määrän sekä ekologisten kohteiden pinta-alan ja tilavuuden osuudet elinympäristöittäin Uhanalaisten lajien määrä Pinta-ala Puuston tilavuus 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Vanhat kangasmetsät Muut kangasmetsät Vanhat lehtometsät Muut lehtometsät Harjumetsät Palaneet kangasmetsät Metsät erittelemättä Korvet Rämeet Hakamaat ja lehdesniityt Kuva 1. Uhanalaisten lajien määrän sekä ekologisten kohteiden pinta-alan ja tilavuuden osuudet elinympäristöittäin. Panostus on tasapainoton suhteessa uhanalaisten lajien määrään lehtometsien ja puustoisten perinneympäristöjen osalta. Näitä elinympäristöjä ei valtion mailla kuitenkaan ole kuin marginaalinen pinta-ala, eikä merkittävää lisäystä ole saatavilla. Sama pätee suurelta osin myös harjumetsiin ja palaneisiin kangasmetsiin. Rämeiden ja korpien osalta panostus on suurempi. Pinta-alaosuus on näillä vähäpuustoisemmilla kohteilla suurempi kuin puuston tilavuusosuus. Kangasmetsien elinympäristöjen suojeluun on panostettu selvästi eniten Metsähallituksen talousmetsissä. Luonto- ja muiden ekologisten kohteiden pinta-alasta 77 % ja puustosta 80 % kohdentuu kangasmetsiin. Suurella puustomäärällä on myös suuri merkitys kangasmetsien uhanalaisille lajeille, koska valtaosa niistä on hyönteisiä ja sieniä. Kangasmetsiä lukuun ottamatta Metsähallituksen talousmetsissä uhanalaisten lajien elinympäristöt on käytännössä suojeltu. Ekologisten lisähyötyjen saaminen on vaikeaa ja niihin liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä. Metsähallituksen talousmetsien rakenteet kehittyvät myös koko ajan edullisemmiksi uhanalaisille lajeille ympäristöoppaan ohjeiden noudattamisen myötä. Metsähallituksen talousmetsien luontokohteet painottuvat rehevimpiin kohteisiin ja ne täydentävät näin suojelualueiden kasvillisuusluokkien edustavuuden puutetta. Varsinkin lehtojen osalta lisäys on valtakunnallisesti merkittävä. Vähiten Metsähallituksen talousmetsissä on suojeltu kuivahkoja ja kuivia kankaita, jotka ovat puolestaan parhaiten edustettuja lakisääteisillä suojelualueilla. Merkittävä osa Suomen metsälajistosta tarvitsee lahopuuta elääkseen. On arvioitu, että 20 25 %, 4 000 5 000 lajia, kaikista metsälajeista elää ainakin osin lahopuulla. Myös suuri joukko uhanalaisista metsälajeista vaatii lahopuuta elinympäristössään. Viimeaikaiset tutkimukset antavat viitteitä, että osa ns. vanhan metsän lajeista olisi vähemmän vaateliaita elinympäristönsä suhteen ja nämä lajit tarvitsevat ennen kaikkea lahopuuta. Toiminnan ulkopuolisiin kohteisiin lahopuuta syntyy luontaisen sukkession kautta. Luontokohteissa on usein jo valmiiksi runsas lahopuusto, esim. aarniometsäkohteissa on tyypillisesti 20 m 3 /ha tai 12
enemmän lahopuuta. Lahopuun lisääntyminen näihin kohteisiin on kuitenkin hyvin satunnaista, voimakkuudeltaan ja laajuudeltaan vaihtelevien häiriöiden tuottamaa. Vuoden 2006 seurantamittausten tulosten perusteella hakkuualoille jätetään 11 elävää ja 3 kuollutta säästöpuuta. Säästöpuiden lukumäärästä kolmannes on mäntyjä, 30 % koivuja, vajaa viidennes kuusia, 10 % haapaa, 5 % raitaa ja pari prosenttia leppää ja pihlajaa. Metsähallitus on asettanut tavoitteen, että talousmetsien lahopuu nousee tasolle 10 m 3 /ha ja metsätalouden toiminnan alaisten erityiskohteiden (ekologiset erityiskohteet sekä maisema-, virkistys- ja riistakohteet) tasolle 20 m 3 /ha. Toteutuessaan tällä lahopuumäärällä tulee olemaan merkittävä vaikutus uhanalaisten lajien säilymiseen. Suuri osa tavoitteesta toteutuu säästöpuina, joita jätetään hakkuiden yhteydessä. Kestää kuitenkin pitkään, ennen kuin kaikki valtion talousmetsät on käsitelty nykyisin ohjein. Tästä syystä tavoite toteutuu vasta kiertoajan tai kahden päästä. VIRKISTYSKÄYTÖN HUOMIOONOTTAMINEN METSÄTALOUDESSA Metsähallituslain mukaan Metsähallituksen on liiketoiminnassaan otettava huomioon luonnon virkistyskäytön vaatimukset. Hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan Metsähallituksen hallinnassa olevilla alueilla on huomattava merkitys luonnon virkistyskäytön kannalta, minkä takia maisema-arvojen säilyttäminen mm. matkailualueiden ja -reittien vaikutuspiirissä on tärkeää. Luonnon virkistyskäyttö voidaan määritellä esimerkiksi seuraavasti: Virkistyskäyttö sisältää kaiken vapaa-ajan viettämistarkoituksessa luonnonympäristössä tapahtuvan oleskelun ja liikkumisen jalan, hiihtäen, pyöräillen tai moottoriajoneuvolla tarkoituksena liikunta, maisemien ihailu, luonnon harrastaminen, retkeily, telttailu, metsästys, virkistyskalastus, veneily, virkistysluonteinen kotitarvemarjastus- tai sienestys. Tässä tarkastelussa keskityttiin siihen, millaisia metsien virkistyskäyttöä palvelevia maankäyttökohteita liiketoiminnan metsissä on ja miten nämä kohteet vaikuttavat liiketoiminnan käyttömahdollisuuksiin. Tarkasteluun sisältyy kuinka paljon ja millaisia virkistystä palvelevia maankäyttökohteita on alueellisesti määritelty kuinka paljon ko. maankäyttökohteet vähentävät Metsähallituksen käyttöpuusuunnitetta millaista lisäpanostusta ko. kohteiden suunnittelu vaatii verrattuna siihen, että ne olisivat tavallista talousmetsää Lisäksi virkistyskäyttö ja maisema huomioidaan tavallisissa talousmetsissäkin hakkuualoja rajaamalla, jättämällä säästöpuustoa ja jättämällä vesistöjen ja avosoiden reunaan suoja- ja vaihettumisvyöhykkeitä. Yhteensä Metsähallituksen metsissä on määritelty noin 320 500 hehtaaria metsämaata erityyppisiin virkistyskäyttötarkoituksiin. Tämä pinta-ala jakaantuu suhteellisesti erityyppisiin kohteisiin seuraavasti: alue-ekologisen suunnittelun 1) maisemakohteet 38 %, 2) kulttuurikohteet 6 % ja 3) riistakohteet 31 % luonnonvarasuunnittelun maankäyttöpäätökset 25 % Noin 124 000 ha metsämaata on alue-ekologisessa suunnittelussa määriteltyjä talousmetsien maisemakohteita, joita ovat esimerkiksi vesistöjen rantametsiköt, virkistysrakenteiden ja -reittien lähimetsät sekä tienvarsimetsät. Maisemametsien kokonaispinta-ala (ilman vesiä) on noin 143 000 ha. Nämä kohteet ovat yleensä talousmetsien sisällä olevia pienialaisia, mutta maisemallisesti tärkeitä kohteita. Lisäksi erityyppisiä kulttuurikohteita löytyy talousmetsistä noin 19 000 metsämaahehtaa- 13
ria. Riistakohteita on määritelty talousmetsiin noin 99 000 ha metsämaata. Riistakohteista merkittävin ryhmä on metson soidinpaikat. Niitä on määritelty tällä hetkellä metsämaalle 58 000 ha ja niiden kokonaispinta on noin 72 000 ha. Virkistyskäyttöön osoitetuilla alueilla on puustoa noin 29,0 milj. m 3, mikä on 11,1 % talousmetsien metsämaan kokonaispuustosta. Keskimäärin puustoa on metsämaalla 90 m 3 /ha, kun talousmetsissä keskimäärin on 73 m 3 /ha. Lisäksi kitumaalla on puustoa noin 630 000 m 3. MELA-laskelmien perusteella käyttöpuusuunnite alenee virkistyskäytön huomioimisesta johtuen ensimmäisellä kymmenvuotiskaudella keskimäärin 267 000 m 3 /v ja toisella kaudella 178 000 m 3 /v. Maankäyttöpäätöksistä ja suunnittelun lisätöistä aiheutuu vuositasolla noin 7,1 milj. euron liikevoiton pieneneminen ensimmäisellä kymmenvuotiskaudella. Edellä mainittujen lisäksi tässä raportissa virkistyskäytön panosmittarina oli myös metson soidinpaikkatarkistukset. Niitä on tehty vuodesta 2002. Vuosina 2002 2006 on tarkastettu noin 3 450 soidinta. Tarkastuskustannus on ollut noin 300 000 euroa. Tässä projektissa virkistyskäytön hyötyjä arvioitiin käyttämällä seuraavia tunnuksia: Virkistysalueiden kävijäpalaute Lupametsästäjien asiakaspalaute ja myydyt pienriistaluvat Matkailuyrittäjien käyttöoikeussopimukset talousmetsissä Virkistysreitit ja -rakenteet metsätalouden hallinnoimilla alueilla Luontomatkailun ja virkistyskäytön painopistealueet Metson soidinpaikkojen määrä Virkistyskäyttökohteiden puustorakenne Hyötyarvion numeeriset arvot ovat tämän raportin taustamateriaalissa. Tutkimusten mukaan retkeilyalueiden metsien käsittely ei ole juurikaan haitannut retkeilyalueiden virkistyskäyttöä. Ottaen huomioon kävijöiden kriittinen suhtautuminen metsätaloustoimenpiteisiin maankäyttöpäätöksiin liittyvä pienipiirteisemmät ja alueen virkistysarvot huomioonottavat metsänkäsittelyohjeet ovat olleet tarpeen. Toisin toimittaessa kävijöiden palaute olisi voinut olla hyvin toisenlainen. Metsästysjärjestelyt kuuluvat Metsähallituksessa julkisiin hallintotehtäviin ja metsästyslupatulot eivät siis ole liiketoiminnan tuloa. Voidaan sanoa, että lupien myynti ei sinänsä riipu metsien käsittelystä, vaan pienriistalupien kiintiöt tulevat yleensä myydyiksi kokonaan eli lupien kysyntä on suurempi kuin tarjonta. Metsätalouden panostukset kohdistuvat lähinnä metsäkanalintujen elinympäristöjen vaalimiseen. Osa pienriistalajeista on sellaisia, joiden elinympäristöihin metsänkäsittelytoimenpiteet eivät vaikuta (esim. vesilinnut). Pienriistalupien tulot kuvastavat kuitenkin osaltaan panostuksilla saatavaa hyötyä. Kaikkiaan pienriistalupien myyntitulot ovat olleet noin 1,5 milj. euroa vuodessa. Luontomatkailuyrittäjien toiminta on osin sen luontoista, että se ei ole mahdollista lakisääteisillä suojelualueilla. Tästä johtuen yrittäjät hakeutuvat usein toiminnassaan ympäröiviin talousmetsiin halutessaan yritykselleen tukikohtia ja omia reittejä, vaikka muuten yrittäjä tukeutuu suojelualueeseen. Myös matkailukeskusten lähimetsiin sekä eräin paikoin muuallekin talousmetsiin kohdistuu vastaava käyttöpaine. Esimerkiksi erityyppiset koiravaljakko- tai moottorikäyttöisten ajoneuvojen reitit ja niihin perustuvat tapahtumat eivät ole yleensä mahdollisia suojelualueilla. Liiketoiminnan piirissä olevalla pinta-alalla on huomattava määrä virkistyskäytön palveluvarustusta. Reittien ja rakenteiden huomioon ottaminen metsien käsittelyssä vaatii ylimääräistä suunnittelua ja huolellista puunkorjuun toteutusta. Tämä lisätyö kohdistuu huomattavalta osalta normaaleihin talousmetsiin eikä pelkästään erityiskohteisiin. Erityiskohteissa tehtyjen kävijätutkimusten perusteella saadaan tietoa siitä, miten tässä on onnistuttu. Tavoitteena on, että Metsähallituksen talousmetsät ovat monikäyttömetsiä, joissa on paitsi jokamiehen oikeuteen, mutta myös palveluvarustuk- 14
selle perustuvaa virkistyskäyttöä, vaikkakin palveluvarustusta on tarkoitus keskittää matkailun ja virkistyskäytön painopistealueille. Metsähallitus on myös tehnyt VILMAT-toimintaohjelmaan (Valtioneuvoston vuonna 2003 tekemä periaatepäätös luonnon virkistyskäytön ja luontomatkailun kehittämiseksi) liittyen alueidensa luontomatkailun ja virkistyskäytön painopistealueiden kartoituksen. Luonnonvarasuunnitelmissa yhteisesti sovituilla painopistealueilla otetaan matkailun, maiseman ja reittien sekä rakenteiden muodostamien palvelukokonaisuuksien tarpeet huomioon. Ristiriidat eri käyttömuotojen kanssa vähenevät kun aluekokonaisuuksilla ja niiden osilla on yhteisesti sovitut roolit ja tavoitteet. Painopistealueet muodostuvat yleensä suojelu- tai suojeluun varatuista alueista sekä niihin liittyvistä metsätalouden hallinnassa olevista erityisalueista ja talousmetsistä. Toimintojen keskittäminen painopistealueille mahdollistaa luonnon virkistyskäytön ja luontomatkailun palveluiden laadun ja kestävyyden turvaamisen sekä tehostaa näiden alueiden käyttöä. Yhteisesti sovituilla painopistealueilla otetaan matkailun, maiseman ja reittien sekä rakenteiden muodostamien palvelukokonaisuuksien tarpeet erityisesti huomioon. Ristiriidat eri käyttömuotojen kanssa vähenevät kun aluekokonaisuuksilla ja niiden osilla on yhteisesti sovitut roolit ja tavoitteet. Metsätaloustoimenpiteiden maisemavaikutusta koskevien tutkimusten mukaan uudistushakkuut ovat puuston käsittelytoimenpiteistä kriittisimpiä maiseman kannalta. Tästä syystä virkistyskäytön kannalta tärkeillä alueilla vuosittaista uudistamista on ohjeissa rajoitettu. Toisaalta taas virkistyskäytön kannalta ihmiset kaikista eniten pitävät avarista ja järeäpuustoisista metsiköistä, mutta myös jo kasvatusmetsävaiheessa olevat metsiköt ovat maisemallisesti hyviä virkistysmaastoja. Puustoltaan iäkkäitä metsiä virkistyskäyttökohteilla on 32 %, kun talousmetsissä niitä on 10 %. Varttuneita kasvatusmetsiä molemmissa on 14 %. Täten virkistyskäyttöä palvelevissa kohteissa suhteellisen järeäpuustoisia metsiköitä on selvästi enemmän kuin talousmetsissä. Harjoitetun metsänkäsittelyn tuloksena virkistyskäyttökohteilla on siis talousmetsistä poikkeava puustorakenne, mikä on ollut myös metsänkäsittelyn tavoite virkistyskäyttöön tarkoitettuja kohteita perustettaessa. Puustorakenteensa puolesta po. kohteet soveltuvat hyvin maisemallisesti ulkoiluun ja retkeilyyn. Alueita on uudistettu maltillisesti, minkä johdosta uudistusvaiheen metsiköitä ja taimikoita niissä on suhteellisesti vähemmän kuin muissa talousmetsissä. POROTALOUDEN HUOMIOONOTTAMINEN METSÄTALOUDESSA Laissa Metsähallituksesta on todettu, että Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu on sovitettava yhteen poronhoitolaissa (848/1990) tarkoitetulla poronhoitoalueella siten, että poronhoitolaissa säädetyt velvoitteet täytetään. Laki tarkoittaa yhteensovittamisessa ja velvoitteiden täyttämisessä Metsähallituksen hallinnassa olevaa talousmetsien ja suojelualueiden kokonaisuutta, ei ainoastaan Metsähallituksen harjoittamaa liiketoimintaa. Poronhoitolain 2 :n mukaan lakiin liittyvässä kartassa (liite 1) olevan rajan pohjoispuolella sijaitsevat valtion maat muodostavat erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun alueen. Tällä alueella olevaa maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Poronhoitolain 53 :n mukaan suunnitellessaan valtion maita koskevia, poronhoidon harjoittamiseen olennaisesti vaikuttavia toimenpiteitä valtion viranomaisten on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan edustajien kanssa Vuosittaisessa Metsähallituksen tulosohjauksessa on todettu, että poronhoitolaissa säädetyt velvoitteet koskevat ensisijassa erityistä poronhoitoaluetta. Tulosohjauksessa on myös todettu, että Poronhoitolain velvoitteiden huomioon ottamisesta saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella on sovittu Metsähallituksen ja paliskuntain yhdistyksen välisellä yhteistyösopimuksella. 15
Metsä- ja porotalouden yhteensovittamista on Metsähallituksessa tehty päällekkäisen käytön ja osallistavan suunnittelun periaatteiden pohjalta lähtien siitä, että metsätalous ei estä porotalouden harjoittamista miltään alueelta, eikä porotalouden harjoittaminen estä metsätalouden harjoittamista millään alueella. Porotalous on kuitenkin vaikuttanut merkittävästi valtion maiden maankäyttöön erityisellä poronhoitoalueella, jossa poronhoitolain vaatimukset ovat tiukimmat. Tässä raportissa tehdyssä porotalouden huomioonottamisen panos tuotos-analyysissa perusongelmana on, että monitavoitteisen suunnittelun tuloksena syntyneen maankäyttöratkaisun jakaminen velvoitteittain johtaa siihen, että suuri osa panoksista ja porotalouden hyödyistä jää tarkastelun ulkopuolelle. Yhteensovittamisen panoksista suurin osa muodostuu erityisesti poronhoitoon tarkoitetun alueen maankäyttöratkaisusta. Vuosina 1996 2000 toteutetut alue-ekologisen suunnittelun projektit olivat monitavoitteista metsäsuunnittelua, jossa ekologiset tavoitteet ja metsien eri käyttömuotojen tarpeet sovitetaan yhteen. Pohjois-Suomessa porotalouden tarpeet olivat tärkeällä sijalla. Suunnittelussa ratkaisut tehtiin suurelta osin eri käyttötarpeiden ja perusteiden yhteisen arvottamisen perusteella. Metsä- ja porotalouden yhteensovittamisessa käytetyiksi panoksiksi on tässä selvityksessä laskettu erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun alueen paliskuntien PoroGis-järjestelmään kartoitetuilla tärkeillä luppo- ja jäkälälaidunalueilla olevat kokonaan hakkuiden ulkopuoliset tai yksityismetsiin verrattuna kevyemmin käsiteltävät varttuneiden metsien kohteet silloin, kun ne eivät ole luontoarvojen perusteella varsinaisiksi luontokohteiksi tai virkistyskäytön kohteiksi määritettyjä (taulukko 3). Taulukko 3. Saamelaisalueen eteläpuolisen erityisesti poronhoitoon varatun alueen varttuneiden metsien (ikä yli 80 v) maankäyttö PoroGis luppo- ja jäkälälaitumien metsämaalla (ha) Alue Normaali metsätalous Porotalouden huomiointi Suojelu monimuotoisuus Ei hakkuita Rajoitettu käyttö Ei hakkuita Kaikkiaan Itä-Lappi 72 052 15 120 2 268 130 860 220 300 Länsi-Lappi 35 060 3 753 8 130 78 281 125 224 Yhteensä 112112 18 873 10 398 209 141 345 524 Näiden maankäyttöpäätösten vaikutus hakkuumäärään 65 000 m 3 /vuosi. Tämä tarkoittaa vuotuisena panoksena 1,2 milj. euroa, johon sisältyy noin 350 000 euroa osallistamisen tuomia lisätöitä. Metsä- ja porotalouden yhteensovittaminen vaikuttaa myös käytännön yhteistyön eli neuvotteluvelvoitteen ja sen tulosten konkretisoitumisen kautta monella tavoin. Vaikutukset voivat olla Metsähallituksen kustannuksia lisääviä, hakkuumahdollisuuksia tai metsien tuottoa ja sitä kautta tuloja vähentäviä (taulukko 4). 16
Taulukko 4. Saamelaisalueen eteläpuoleisen poronhoitoalueen neuvotteluvelvoitteen panokset ( /v). Hakkuujärjestys 290 000 Porotalouden kohteiden huomiointi 180 000 Uudistamisen menetelmät 150 000 Tiestö ja kuljetukset 35 000 Muuta, matkailusopimukset 20 000 Yhteensä 670 000 Neuvotteluvelvoitteen panoksesta kohdentuu 70 % erityisellä poronhoitoalueella. Metsätalouden vuotuisten panosten arvo on yhteensä 1 828 000 euroa/v ja panoksen arvo eloporomäärään suhteutettuna on 14 euroa/eloporo. Metsätalouden vuotuisten panosten arvo erityisesti poronhoitoon varatulla alueella on 1 434 000 /v ja panos eloporomäärään suhteutettuna on 32 /eloporo. Arvio hyötyvaikutuksista tehtiin yhteistyönä Paliskuntain yhdistyksen kanssa. Hyöty syntyy pääasiassa säästöstä talviruokintakustannuksissa. Pohjana hyötyarvion tekemisessä oli talvilaitumien arvo kaikkien porojen ruokinnan vaatimaan lisäkustannukseen perustuen. Tästä hyödyksi arvioitiin maankäyttöratkaisun ja muiden talvilaitumiin vaikuttavien panosten pinta-aloihin perustuva osuus. Taulukko 5. Saamelaisalueen eteläpuoleisen poronhoitoalueen hyötyvaikutukset ( /v) Säästöt ruokintakustannuksissa 470 000 Säästöt poronhoitotöiden työkustannuksissa 370 000 Vaikutus teuraspainoon 190 000 Yhteensä 1030 000 Em. hyödyistä 70 % kohdentuu erityiselle poronhoitoalueelle. Hyötyjen vuotuinen arvo eloporomäärään suhteutettuna on 8 euroa/eloporo. Erityisesti poronhoitoon varatulla alueella hyötyjen arvo eloporomäärään suhteutettuna on 15 euroa/eloporo. Tehtyyn hyötyvaikutusten arvioon liittyy useita epävarmuustekijöitä. Tällaisia ovat mm. Luonnonlaitumien arvo ruokintakustannusten säästön kautta arvioituna on 3 milj.. Tästä suurin osa syntyy suojelualueilta ja näin ollen metsätaloustoiminnan piirissä olevilta alueita, panoksiin kohdennettu hyöty jää pieneksi. Hyötyjen suhteuttaminen valtion maihin on vaikeaa poronhoitoalueen eteläosissa, jossa yksityismaita paljon. Teuraspainon ja työkustannusten muodossa syntyvät hyötyjen määrä sinänsä hyvin vaikea arvioida. Kuvaileva määrittely olisi varmasti paljon kiistattomampaa kuin mittaaminen, mutta ei toisi mitään uutta kysymykseen panoksilla saatavasta hyödystä. 17
SAAMELAISKULTTUURIN HUOMIOONOTTAMINEN METSÄTALOUDESSA Metsähallituslain mukaan Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu on sovitettava yhteen Saamelaiskäräjistä annetussa laissa tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytykset turvataan. Luontaiselinkeinot ovat saamelaiskulttuurin aineellinen ja henkinen perusta. Kulttuuri ymmärretään tässä yhteydessä laajasti saamelaisena elämäntapana ja arvoina. Saamelaisilla on alkuperäiskansana Suomen perustuslain (731/1999) turvaama oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 27 artikla turvaa vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden oikeuden nauttia omasta kulttuuristaan (ns. KP-sopimus). Tässä yhteydessä kulttuuriin kuuluviksi katsotaan perinteiset elinkeinot kuten poronhoito, kalastus ja metsästys. Eduskunnan ympäristövaliokunta määritteli äskettäin (PeVL 38/2004 vp), että saamelaiskulttuuriin kuuluvat myös perinteisten elinkeinojen nykyaikaiset soveltamismuodot. KP-sopimuksen turva ei edellytä muiden käyttömuotojen ja käyttäjien poissulkemista mutta ne eivät saa merkittävästi häiritä alkuperäisiä elinkeinoja. Suomen perustuslain mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Enemmistö saamelaisista työskentelee muissa kuin perinteisissä elinkeinoissa. Tässä selvityksessä on otettu tulkinta, jonka mukaan saamelaiskulttuurin huomioimiseksi metsätaloudessa tehtävä työ on samalla porotalouden huomioimista. Sellaisia porotalouden huomioimiseksi käytettyjä panoksia ei ole, jotka eivät olisi samalla saamelaiskulttuurin huomioimista. Velvoitteen taso ja sen vaatimat panokset ovat saamelaisten kotiseutualueella kuitenkin selvästi poronhoitolain vaatimuksia korkeammat. Poronhoitolaissa säädettyjen velvoitteiden huomioimista ei ole saamelaisten kotiseutualueen osalta arvioitu erikseen. Saamelaiskulttuuriin huomioonottamisen panoksista merkittävimmät ovat maankäyttöratkaisut ja hakkuutoiminnan mitoitus. Maankäyttöpäätöksiin sisältyy kokonaan hakkuiden ulkopuoliset alueet ja yksityismetsiin verrattuna kevyemmin tapahtuva metsien käsittely silloin, kun kyse ei ole luontoarvojen perusteella varsinaisiksi luontokohteiksi tai virkistyskäytön kohteiksi määritetyistä alueista. Hakkuutoiminnan mitoitukseen sisältyy luonnonvarasuunnittelun yhteydessä tehty päätös alhaisemmasta hakkuumäärästä porotalouteen kohdistuvien vaikutusten vähentämiseksi. Näiden tekijöiden vaikutus hakkuumäärään on 108 400 m 3 /v. ja panoksen arvo 1 501 000 euroa/v. Tämä arvio sisältää osallistamisen lisätyön (n. 150 000 euroa/vuosi) Maankäyttöratkaisun kautta Saamelaisten kotiseutualueella porotalouden huomioimiseksi hakkuiden ulkopuolelle siirretty pinta-ala on 45 000 ha ja rajoitettuun käyttöön siirretty pinta-ala on noin 3000 ha. Muut panokset (taulukko 6) porotalouden ja saamelaiskulttuurin huomioimiseksi ovat lähinnä paliskuntien kanssa tehtävän yhteistyön vaatimaa lisääntynyttä työtä ja muutoksia taloudellisesti kannattavimpaan toimintatapaan. Taulukko 6. Muut saamelaisten kotiseutualueen panokset ( /v) Hakkuujärjestys 21 000 Uudistamisen menetelmät 13 500 Tiestö ja kuljetukset 33 000 Muuta, energiapuun korjuu, ym. 35 000 Yhteensä 92 500 18
Metsätalouden vuotuisten panosten arvo saamelaisalueella on yhteensä 1,6 milj. euroa/v. Panoksen arvo niiden paliskuntien eloporomäärään suhteutettuna, joissa on metsätaloutta, on 31 euroa/eloporo. Projekti pyysi Saamelaiskäräjiltä arviota hyötyvaikutuksista. Saamelaiskäräjät eivät kuitenkaan vastanneet projektin tekemiin pyyntöihin asiasta minkä takia arvioinnissa tehtiin yhteistyötä Paliskuntain yhdistyksen kanssa. Arvio on tehty vastaavalla tavalla pelkkiin porotalouden taloudellisiin hyötyihin keskittyen kuin porotalouden huomioimista koskevan velvoitteen osalta tehtiin. Kulttuurillisten hyötyjen arviointiin ei ollut edellytyksiä, tähän voidaan odottaa lisätietoa käynnissä olevien tutkimusten valmistuessa. Hyöty syntyy hakkuumäärän alentamisen kautta. Arvion pohjana on talvilaitumien arvo (4 milj. euroa) kaikkien porojen ruokinnan vaatimaan lisäkustannukseen perustuen. Hyöty on enintään 10 % laitumien kokonaisarvosta, joka on talousmetsien metsämaan osuus kokonaispinta-alasta. Hakkuut eivät estä alueen käyttöä laitumena, mutta metsämaan metsät voivat olla selvästi muita alueita arvokkaampia. Hyötyarvio (taulukko 7) on hyvin karkea ja todennäköisesti pikemminkin yläkanttiin tehty. Taulukko 7. Saamelaisalueen hyötyvaikutukset ( /v) Säästöt ruokintakustannuksissa alle 400 000 Vaikutus teuraspainoon 120 000 Säästöt poronhoitotöiden työkustannuksissa 70 000 Yhteensä n. 500 000 Hyötyjen vuotuinen arvo niiden paliskuntien eloporomäärään suhteutettuna, joissa on metsätaloutta, on noin 10 euroa/eloporo. TYÖLLISYYDEN EDISTÄMISEN HUOMIOONOTTAMINEN METSÄTALOUDESSA Laissa Metsähallituksesta on todettu, että Metsähallituksen on otettava huomioon työllisyyden edistämisen vaatimukset. Metsähallituksen tulosohjauksessa tämä on täsmennetty seuraavasti: Työllisyyttä edistetään henkilöstöpoliittisin toimenpitein Itä- ja Pohjois-Suomessa alueilla joilla muuton syntyy vähän uusia työtilaisuuksia. Ylä-Lapin luonnonhoitoalueella työllisyyttä edistetään erityistoimenpitein, mikä merkitsee sitä, että puun korjuusta n. 90 prosenttia tehdään miestyönä. Toisaalta samanaikaisesti on pyritty lisäämään liiketoiminnan tehokkuutta ja parantamaan sen kannattavuutta. Metsähallituksessa velvoitetta on käytännössä toteutettu kehittämällä metsätyötä ja pyrkimällä parantamaan oman työn ympärivuotista kilpailukykyä. Tämä tarkoittaa mm. kesäaikaisen työajan lisäämistä siirtämällä lomia ja vapaita talveen metsureiden tehtävien kehittämistä itsenäisempään suuntaan, jolloin työjohdollista työpanosta on pystytty vähentämään metsureiden töiden monipuolistamista, metsurit mm. osallistuvat toimihenkilöiden ohella suunnittelutehtäviin. Käytännön henkilöstöpolitiikassa ei ole myöskään lähdetty luonnollista työntekijöiden vähenemistä nopeampaan töiden ulkoistamiseen, eikä irtisanottu henkilöstöä kannattavuuden parantamiseksi. Työllistämisvelvoitetta ja siihen uhrattavia panoksia on lähestytty tässä selvityksessä kahdella tavalla: 1) verrattu nykyistä tilannetta tilanteeseen, jossa suorittava metsätyö ostettaisiin palveluina käypään markkinahintaan sekä 2) lasketettu työllisyyden edistämisen panosta työllistämisen kannalta 19
vaikeimpaan keskitalveen ajoittuvan kolmen kuukauden lomautuksen tuomien säästöjen kautta. Ylä-Lapin työllisyyden edistämisen panosten arviointiin tämä lomautukseen perustuva tarkastelutapa ei sovellu, koska siellä hakkuutyö tehdään lähes kokonaan miestyönä. Ylä-Lapin osalta on molemmissa tarkasteluissa samalla tavoin tuotettu koneelliseen ostopalveluina tehtävään hakkuutyöhön perustuva laskelma. Näiden kahden vaihtoehtoisen lähestymistavan, lomautuksen ja ostopalveluiden, soveltuvuutta arvioitaessa on selvitetty Metsähallituksen metsänhoitotöiden kustannustasoa ja tuottavuutta vertaamalla sitä muun suurmetsätalouden tuottavuuteen teollisuuden metsien kustannustietojen pohjalta. Selvityksen mukaan kumpikin tarkastelutapa työllisyyden edistämisen panoksista perustuu selvästi alan normaalia kustannustasoa parempaan työn tuottavuuteen ja kilpailukykyisiin kokonaiskustannuksiin. Ostopalveluvaihtoehdon mukaan vuoden 2005 hintatasolla metsätaloudessa saadaan noin 9,44 milj. euron säästö/panos työllisyyden edistämiseen. Laskelmaan sisältyy mm seuraavia epävarmuustekijöitä: vertailussa ongelmana ostopalveluiden hinnan yleistettävyys, syynä ostopalveluiden pieni osuus joissakin töissä, mm. taimikonhoito ja istutus joissain töissä (mm. kulotus) ei ole, palvelumarkkinoita ongelmana olisi myös palvelutarjonnan riittävyys tieto ostopalveluiden tuottamasta työllisyysvaikutuksesta puutuu, työllisyysvaikutus (htv/ ) oletettu samaksi kuin omalla työllä Talveen ajoittuvalla kolmen kuukauden lomautuksella saatavia säästöjä on arvioitu vuoden 2006 tammi maaliskuun kustannus- ja tuotostietojen pohjalta. Yhteensä panokset työllisyyden edistämiseen siis olisivat näin arvioiden noin 4 milj. euroa. Ostopalveluvaihtoehtoon sisältyvien suurempien epävarmuustekijöiden takia projektissa päädyttiin käyttämään lomautusvaihtoehtoa panosten ja hyötyvaikutusten arvioinnissa. Lomautusvaihtoehdossa työllisyyden edistämisen hyötyinä voidaan arvioida olevan Ylä-Lapissa noin 50 henkilötyövuotta. Muualla maassa panos olisi noin 700 henkilön työpanos kolmen kuukauden ajan yhteensä noin 175 henkilötyövuotta. Tekemättä jäävien töiden korvaaminen edullisempaan ajankohtaan tapahtuvalla ostopalveluiden lisäämisellä toisi palveluyrityksiin lisää Ylä-Lapissa noin 20 ja muulla maassa noin 50 henkilötyövuotta. Näin työllisyyden edistämisen nettohyödyksi muodostuisi koko maassa yhteensä noin 155 henkilötyövuotta. Työllisyyden edistämisen taloudelliset hyödyt palkojen, verokertymän sekä aluetalouden rahavirran muodossa ovat siis samat kuin edellä todetut panokset, 4 miljoonaa euroa. YLEISTEN YHTEISKUNNALLISTEN VELVOITTEIDEN HUOMIOONOTTAMINEN LAATUMAAN TOIMINNASSA Metsähallituksen Laatumaan tulosalueen osalta luonnon monimuotoisuuden ja virkistyskäytön huomioonottaminen konkretisoituvat lähinnä liiketoimintakäytössä olevien ranta-alueiden kaavoituksessa ja otettaessa niitä lomarakentamiskäyttöön. Alueilla, joilla kaavoitus mahdollista, noudatetaan rantojen kaavoituksen periaatteita vuodelta 1995. Niissä johtavana periaatteena on valtion taloudellisten intressien ja yleisten luonnonsuojelu- ja virkistysintressien yhteensovittaminen. Kaavoitusperiaatteiden mukaan mm: laajoja yhtenäisiä luonnontilaisia rantoja ei kaavoiteta luonnonsuojelu- ja ympäristönäkökohdat otetaan korotetusti huomioon 20
seudulliset ja valtakunnalliset virkistysintressit turvataan rakennusoikeudet keskitetään alueille, joilla ympäristövaikutukset jäävät mahdollisimman vähäisiksi ei pyritä maksimaaliseen rakennuspaikkojen määrään tavoitteena laadukas suunnittelu ja esimerkillinen kaavoitus Laatumaan toiminnassa monimuotoisuus ja virkistyskäyttö nivoutuvat toisiinsa. Panostusta tarkasteltiin lähinnä toteuttamatta jäävien rantatonttien vuotuisena nettoarvona. Suuruusluokkaa haarukoitiin esimerkkien kautta ja päädyttiin yhteensä 1,2 milj. euron tasoon/v. Tästä saamelaisten kotiseutualueelle kohdentuu noin 0,2 milj. euroa. Poronhoitolain velvoitteiden vaikutukset konkretisoituvat lähinnä siten, että yksittäisiä tonttikauppoja voi jäädä toteuttamatta ja neuvotteluista syntyy ylimääräisiä kustannuksia. Taloudelliset vaikutukset ovat kuitenkin vähäisiä. Saamelaiskulttuurin huomioonottamisen vaikutukset Laatumaan toimintaan tulevat kysymykseen lähinnä Utsjoen ja Tenojoen ranta-alueiden osalta. Vaikutukset ovat suuruusluokkaa 0,1 milj. euroa vuodessa. Työllisyyden edistäminen ei konkretisoidu Laatumaan toiminnassa. Panostusten immateriaalisia hyötyvaikutuksia ei tässä selvityksessä pystytty arvioimaan. PANOKSET, YHTEENSÄ Metsähallituksen SutiGis-järjestelmän mukaan yleisistä yhteiskunnallisista velvoitteista aiheutuu metsänkäsittelyrajoitteita yhteensä 573 000 metsätalouden metsämaahehtaarilla (taulukko 8). Tästä noin 207 000 ha on pääosin hakkuutoiminnan ulkopuolista metsämaata ja noin 366 000 ha on rajoitetun metsätalouden piirissä. Taulukko 8. Metsätalouden aiheuttamat metsänkäsittelyrajoitteet SutiGis-järjestelmän mukaan Velvoite Ei hakkuita / poimintahakkuut Rajoitettu käyttö / kohdemerkintä Yhteensä Monimuotoisuuskohteet, ha 143 000 31 800 174 800 Virkistyskohteet, ha 0 320 500 320 500 Porotalouskohteet, ha 64 200 13 300 77 500 Yhteensä, ha 207 200 365 600 572 800 Metsätal. metsämaan alasta, % 5,8 10,2 16,1 MELA-laskelmien tulosten mukaan yhteiskunnallisten velvoitteiden vuosittaista hakkuukertymää pienentävä vaikutus on ensimmäisellä 10-vuotiskaudella 1,34 milj. m 3 (taulukko 9). Maankäyttökohteiden osuus tästä vaikutuksesta on 1 057 000 m 3 /v, säästöpuuston 215 000 m 3 /v ja saamelaisten kotiseutualueen hakkuujärjestelyjen 68 000 m 3 /v. Toisella 10-vuotiskaudella kokonaisvaikutus on noin 1,0 milj. m 3 /v. Velvoitteista monimuotoisuuden huomioonottaminen vaikuttaa selvästi eniten koko maata ajatellen. Velvoitteiden vaikutuksesta Metsähallituksen hakkuumäärä on noin 77 % mahdollisesta 1. 10-vuotiskaudella ja 83 % 2. 10-vuotiskaudella. 21
Taulukko 9. Yhteiskunnallisten velvoitteiden vaikutus Metsähallituksen käyttöpuusuunnitteeseen. Vaikutus käyttöpuusuunnitteeseen, m 3 / vuosi Ajanjakso Monimuotoisuus Virkistyskäyttö Porotalous Yhteensä 1. 10-vuotiskausi 900 000 267 000 173 000 1 340 000 2. 10-vuotiskausi 691 000 178 000 156 000 1 025 000 Edellä mainitut hakkuun kokonaismäärän pieneneminen ja puutavaralajikoostumuksen muutos vaikuttavat luonnollisesti myös Metsähallituksen vuosittaiseen tulokseen. Velvoitteiden liiketaloudellisia vaikutuksia arvioitiin MELA-laskelmiin perustuen siten, että eri laskelmien antamien toiminnan tasojen mukaisesti tehtiin tuloslaskelma. Tuloslaskelmissa otettiin huomioon ne tekijät, jotka muuttuvat hakkuumäärien muuttuessa. Tuloslaskelmien tarkastelujaksona oli ensimmäinen 10-vuotiskausi. Laskelmien avulla saatiin keskimääräinen vuosittainen liikevoitto tulevien 10 vuoden ajalle. Velvoitekohtaisten tuloslaskelmien liikevoittojen erotuksena voitiin laskea velvoitteiden euromääräiset arvot (taulukko 10). Tuloslaskelmien lähtökohtana on ollut vuoden 2006 hintataso. Taulukko 10. Yhteiskunnallisten velvoitteiden vaikutus Metsähallituksen vuotuiseen liikevoittoon ensimmäisellä 10-vuotiskaudella (2006 2015). Vaikutus tuloslaskelman tunnuksiin / vuosi Liikevoiton muutos Monimuotoisuus Virkistyskäyttö Porotalous Yhteensä Maankäyttöpäätökset, - 20,6-6,3-2,2-29,1 / v Suunnittelun lisätyöt, / v -1,7-0,8-0,5-3,0 Maankäyttökohteista, suunnittelun lisätöistä, säästöpuustosta sekä saamelaisalueen hakkuujärjestelyistä johtuen Metsähallituksen liikevoitto pienenee ensimmäisellä 10-vuotiskaudella noin 32 milj. euroa vuodessa.. Saamelaisalueen hakkuujärjestelyjen osuus (luettu porotalouden vaikutukseksi) on edellä mainitusta kokonaissummasta 1,0 milj. euroa, joka vastaa noin 67 500 m 3 vuotuista käyttöpuusuunnitteen laskua. Laskemalla yhteen kaikki velvoitteiden hoitamiseen kohdistetut panostukset kokonaissummaksi saadaan 38,2 milj. euroa (taulukko 11). Puutavaran hintatason 10 % muutoksen vaikutus kokonaispanokseen +/- 5,9 milj. euroa. Taulukko 11. Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden kokonaispanokset velvoitteittain Metsähallitustasolla Velvoite Maankäytön rajoitteet ja suunnittelun lisätyöt Muut panokset Yhteensä milj. /v Monimuotoisuus 22,3 0,5 22,8 Virkistyskäyttö 7,1 0,7 7,8 Porotalous 1,1 0,7 1,8 Saamelaiskulttuuri 1,6 0,2 1,8 Työllisyys 4,0 4,0 Yhteensä 32,1 6,1 38,2 22
JÄRJESTELMÄN KEHITTÄMINEN Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden seurantajärjestelmää lähestyttiin tässä selvityksessä tavoitetila-analyysin kautta. Siinä pyrittiin hahmottamaan sitä, minkälaisia vaikutuksia YYV-tiedolla olisi Metsähallituksen suunnittelu-, ohjaus- ja johtamisjärjestelmään sekä minkälainen järjestelmä mahdollisesti olisi, kun nämä muutokset olisi tehty. YYV-seurantajärjestelmä on ensisijaisesti omistajaohjauksessa käytettävä Metsähallituksen strategisen suunnittelun apuväline. Järjestelmän tarkoituksena on tuottaa omistajalle toteumatietoa YYV:n tehdyistä panostuksista ja niillä saaduista hyötyvaikutuksista omistajastrategiassa tehtävää pitkän aikavälin (5 7 v.) tavoitteenasetantaa varten. Järjestelmän avulla omistajatasolla pystytään ottamaan kantaa YYV:n mitoitukseen sekä velvoitteiden ja Metsähallituksen tulostavoitteen väliseen suhteeseen. Mikäli tulosvaateen (sijoitetun pääoman tuoton) ja YYV-tason välistä suhdetta oleellisesti muutetaan, niin kysymyksessä olisi aina ensisijaisesti omistajastrategiatasolla tehtävä poliittisen tason päätös. Strategisten muutosten vaikutuksista mm. maankäytön suunnitteluun ja muihin mahdollisiin toteutuskeinojen valintaan päättäisi Metsähallitus. Pidemmän aikavalin (PTS) ja vuositason (TA; ministeriön tulosohjauspäätös) tavoitteet omistajaohjauksessa johdettaisiin strategiassa tehdyistä tavoitelinjauksista Metsähallituksen valitsemat toteutuskeinot ja kulloinenkin markkinatilanne huomioonottaen. Valtioneuvosto määrittäisi 5 7 vuoden välein Metsähallituksen omistajastrategian. Sen pääelementteinä olisivat YYV-tavoitteet ja sijoitetun pääoman tuottotavoitteet. Strategia perustuisi 1) eduskunnan tasepäätöksiin ja 2) ohjaavan ministeriön strategiaesitykseen. Tämä taas perustuisi Metsähallituksen hallituksen esitykseen, joka sisältäisi mm. YYV-tasoarvion edelliseltä strategiakaudelta YYV tavoite-esitykset, markkina- ja tilinpäätösinformaation. liiketoimintamahdollisuusinformaation, joista johdetaan sijoitetun pääoman tuottotavoite sidosryhmäinformaation Metsähallituksen hallitus tekisi omistajastrategian toimeenpanopäätöksen, jota johto alkaisi toimeenpanna. Tämä tarkoittaisi lähinnä keinopaletin valintaa. Keinopalettiin sisältyisi mm. LVS:n maankäyttöpäätösten muutokset, osallistavan suunnittelun menetelmät, metsä- ja ympäristöhoidon ohjeistus tai sen muutokset. Johdon linjausten pohjalta organisaatio alkaisi panna täytäntöön omistajastrategiaa. Tästä saataisiin puitteet toiminta- ja taloussuunnitteluprosessille (LTS, PTS, TAE, TA, tulosohjauskirje, tubu, toimenpidesuunnittelu, toiminta) Tuloksena syntyisi (jos tavoitteet saavutetaan) omistajastrategiassa tavoiteltava määrä YYV-hyötyvaikutuksia sekä sijoitettu pääoma antaa omistajalle sen edellyttämän korkotuoton. Strategian seurantaa tehtäisiin vuosiraportoinnin (tilinpäätös, valtioneuvoston toimintakertomus eduskunnalle), väliraportoinnin ja loppuraportoinnin avulla. Tilinpäätöksessä raportoitaisiin lähinnä tavoitteenasetantaan liittyvistä olennaisista muutoksista. Metsähallituksen hallitus raportoisi ohjaavalle ministeriölle 2 3 vuoden päästä strategian hyväksynnästä, ollaanko tavoitteiden toteutuksessa menossa oikeaan suuntaan. Loppuraportti laadittaisiin strategiakauden lopussa (5 7 v.). Se olisi perusteellisempi (tarkkuudeltaan tämän raportin tasoa) arvio asetettujen YYV- tavoitteiden toteutuksesta ja sen tarkoituksena olisi myös antaa tietoa hallituksen uuden strategiaesityksen pohjaksi. Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden käsittelyä Metsähallituksen ohjaus- ja suunnittelujärjestelmässä hierarkiatasoittain on hahmoteltu liitteessä 2. Lainsäädäntö luo pitkälti puitteet valtion talousarvioprosessille, maa- ja metsätalousministeriön tulosohjauspäätökselle (tulosohjauskirjeelle) ja Metsähallituksen tilinpäätökselle. Menettelytavat omistajastrategiassa, Metsähallituksen maankäy- 23