SÄHKÖINEN VIESTINTÄ, TIETOTURVALLISUUS JA PERUSOIKEUDET

SÄHKÖINEN VIESTINTÄ, TIETOTURVALLISUUS JA PERUSOIKEUDET OIKEUSINFORMATIIKAN INSTITUUTTI LAPIN YLIOPISTO 2004

Esipuhe Sähköinen viestintä on sekä teknisesti että oikeudellisesti vaikeasti hallittavissa oleva kokonaisuus. Oikeudelliset ongelmat ulottuvat perusoikeuksien suojaamisen ja rajoittamisen sääntelystä lainsäädännön pirstaleisuuteen. Ja viime kädessä sähköinen viestintä viestintäväylien suunnittelusta tiedon arkistointiin sisältää niin runsaasti erilaisia oikeudellisesti merkittäviä tapahtumia, käytäntöjä sekä yksityiskohtia, että jo niiden tunnistaminen tuottaa ongelmia. Viestintämarkkinalaki on havainnollinen esimerkki monimutkaisesta lainsäädännöstä, joka kuitenkin jättää monissa suhteissa erinomaisen paljon harkinnan varaa. Tässä liikenne- ja viestintäministeriön tilaamassa raportissa tarkastellaan sähköisen viestinnän oikeudellisia ongelmia ensi sijassa tietoturvallisuuden näkökulmasta. Lapin yliopiston oikeusinformatiikan instituutti on jo vuonna 1997 julkaissut - silloin valtionvarainministeriön toimeksiannosta - raportin tietoturvallisuuden oikeudellisesta arvioinnista. Moni asia on sen valmistumisen jälkeen jopa olennaisesti muuttunut. Niinpä nyt valmistunutta raporttia ei voida pitää suoranaisena jatkona aikaisemmalle. Perustilanne on kuitenkin sama. Tietoturva on yhä tärkeämmäksi tuleva asia ja meiltä puuttuu edelleen yleinen tietoturvallisuuslaki. Raportti on tilauksen ja käytettävissä olleen ajan mukaisesti suppea. Päätavoitteena on ollut kehittää yleinen lähestymistapa sähköisen viestinnän tietoturvallisuuskysymysten oikeudelliseen arviointiin. Lisäksi mukaan on otettu eräitä säännöskohtaisia esimerkkejä. Työn loppuun on niin ikään liitetty vertailukohtana lyhyt katsaus perusrekistereiden sääntelemättömyyteen. Niiden yhteydessä törmätään paljoissa samoihin ongelmiin kuin oikeudellista tietoturvaa rakennettaessa. Julkaisun pitämiseksi sovitun suppeana viiteaineistoa on liitetty mukaan niukasti. Kysymys ei ole varsinaisesta lainopillisesta tutkimuksesta. Mahdollinen jatkoraportti on tarkoitus julkaista sekä sisällöltään että lähteiltään merkittävästi laajempana. Tämän selvityksen ovat laatineet professori Ahti Saarenpää, ma professori Rauno Korhonen ja tutkija Jari Råman. Assistentti Mari Hyvänen on koonnut raporttia varten materiaalia ja laatinut työryhmälle muistioita. Kunkin jakson yhteydessä mainitaan erikseen, kenen teksteihin se perustuu. 2

Ensimmäinen osa TIETOTURVALLISUUDEN OIKEUDELLINEN ARVIOINTI JA SÄHKÖINEN VIESTINTÄ 3

Lähtökohtana muutos 1 Televiestintää tänään oikeudellisesti arvioitaessa on keskeisenä lähtökohtana muutos; itse asiassa muutosten moneus. Meidän kiinnitettävä erityistä huomiota neljään viime vuosina tapahtuneeseen merkittävään muutokseen. Valtio, yhteiskunta, infrastruktuurit ja oikeustiede ovat kaikki muuttuneet olennaisella tavalla. Kukin näistä muutoksista jo sellaisenaan on tärkeä. Yhdessä ne muodostavat poikkeuksellisen muutosten kokonaisuuden. Vain harvoin oikeuden toimintaympäristö on muuttunut yhtä nopeasti yhtä laajassa mittakaavassa. Niin ikään on viestintää ajatellen tapahtunut myös merkittävä käsitteellinen muutos. Puhumme nykyisin yhä yleisemmin sähköisestä viestinnästä, emme enää perinteisesti televiestinnästä. Muutos ilmenee myös lainsäädännössä. Sähköisen viestinnän tietosuojalakia edeltänyt vuoden 1999 laki yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta edusti vielä varhempaa kielenkäyttöä. Kun myös viestintää ohjaava lainsäädäntö on samanaikaisesti uusiutunut laajamuotoisesti, televiestinnän/sähköisen viestinnän uudelle oikeudelliselle arvioinnille on erityisiä perusteita. Tällöin perusoikeuksiemme toteutuminen ja niiden toteutumisen varmentaminen sekä perusoikeuksien rajoitukset ovat uuden lainsäädännön tarkastelun välttämättömiä lähtökohtia. Tämä on nykyisen perustuslain valossa kaikelle uuden oikeudelliselle tarkastelulle välttämätön etenemistapa. Valtion, yhteiskunnan, infrastruktuurien sekä oikeustieteen muutokset ovat kukin siinä määrin laajamuotoisia ilmiöitä, että niiden lähempi tarkastelu olisi myös oman laajan selvityksensä arvoinen asia. Niinpä tässä yhteydessä on mahdollista puuttua vain muutosten keskeisimpiin syihin sekä ennen kaikkea niiden käytännöllisiin ilmentymiin. 1.1 Valtion muutos Suomen liittyminen ensin Euroopan Neuvostoon sekä Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja myöhemmin Euroopan unioniin on muuttanut valtiota oikeudellisesti. Puhumme nykyisin vakiintuneesti oikeusvaltiosta. 1 Ensimmäisen osan luvut 1-5 perustuvat Ahti Saarenpään ja luku 6 Jari Råmanin tekstiin. 4

Se on myös vuoden 2000 perustuslaissa, sen 2 ssä nimenomaisesti käytetty ilmaisu. Oikeusvaltio on oikeudellisena käsitteenä sinänsä vanha; jo 1830-luvulla Saksassa käyttöön otettu. Ajatus oikeusvaltiosta on kuitenkin sitäkin vanhempi, mutta toisaalta yllättäen vasta nykyisin vakiintumassa. Elimme pitkään pohjoismaisessa hallintovaltiossa ja sen perinteet varjostavat osin edelleen oikeuksiamme. Byrokratia muuttuu hitaasti. Ajatus hallintoalamaisista ja ajatus televiestinnän hallinnollisesta ohjauksesta ovat ajallisesti vielä kovin lähellä. Myöskään suomalainen lainsäädäntö ei ole tähän mennessä tuntenut oikeusvaltiota yleisempänä lainsäädännöllisenä käsitteenä. Perustuslain lisäksi se onkin toistaiseksi löytänyt paikan vain laissa sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä. Tuossa laissa puhutaan perustuslain mukaisesti kansanvaltaisesta oikeusvaltiosta. Viestintään ei lain 1.2 n mukaan ole lupa puuttua enempää kuin on välttämätöntä ottaen huomioon sananvapauden merkitys kansanvaltaisessa oikeusvaltiossa. Oikeusvaltion keskeisinä tunnusmerkkeinä on usein pidetty julkisen vallan lakisääteisyyttä ja eri toimintojen lakisidonnaisuutta sekä oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. Myös perustuslaissa nämä seikat ovat näkyvästi esillä, joskin oikeusvaltiosta puhutaan valtiojärjestyksen perusteita koskevassa ensimmäisessä luvussa ja oikeusturvasta säädetään jäljempänä perusoikeuksia koskevassa toisessa luvussa. Huomion kiinnittäminen vain julkiseen sektoriin ja ensisijaisesti menettelyihin antaa kuitenkin liian suppean kuvan modernista oikeusvaltiosta. Tällaisen muodollisen oikeusvaltion rinnalle on tullut laajempi, paljossa myös materiaalinen oikeusvaltio. Sen keskeisinä tunnusmerkkeinä voidaan pitää ihmis- ja perusoikeuksien näkyvää osuutta ihmisen oikeuksien toteuttamisessa, hallinnon ja markkinoiden lisääntyvää oikeudellistumista ja oikeuksiemme merkityksen aikaistumista eri toimissa niin julkisella kuin yksityiselläkin sektorilla. Perusoikeuksia ei enää nähdä vain yksilöiden ja julkisen sektorin suhteeseen vaikuttavina oikeuksina. Yhä useammasta asiasta säädetään - on säädettävä - laissa ja yhä useampaa asiaa suunniteltaessa sekä käyttöön otettaessa edellytetään toiminnan oikeudellista arviointia. 5

Tärkeää ei oikeusvaltion näkökulmasta ole enää vain tai ensi sijassa riidanratkaisu. Oikeus kaiken kaikkiaan aikaistuu yhteiskunnassa. 1.1 Yhteiskunnan muutos Yhteiskuntaa luonnehditaan monista eri lähtökohdista. Tämän hetken keskeisiä nimityksiä ovat kansalaisyhteiskunta, hyvinvointiyhteiskunta, osaamisyhteiskunta ja tietoyhteiskunta. Viimeksi mainittu on myös valtioneuvoston politiikkatasolla käyttöön otettu nimitys muualla maailmassa ensi sijassa käytetylle ilmaisulle informaatioyhteiskunta. Se onniin ikään markkinoiden laajamuotoisesti käyttämä ilmaisu. Puhuttaessa informaatioyhteiskunnasta keskustelun painopiste on ollut informaation käsittelyyn liittyvissä asioissa. Jälkiteollisessa yhteiskunnassa palveluiden merkityksen korostuminen edelsi informaation käsittelyn uutta vaikuttavuutta. Tietokoneistuminen alkoi Suomessa 1950-luvulla ja yhteiskunnallisesti erittäin merkittävään asemaan se kohosi jo 1980-luvulla. Tulimme silloin informaatioyhteiskunnaksi luonnehdittuun yhteiskuntaan, missä informaation kasvava rooli ja tietojenkäsittely antoivat aiheen luonnehtia yhteiskuntaa uudella nimellä. Tänään on merkittävästi luontevampaa puhua jo verkkoyhteiskunnasta. Staattinen informaatioyhteiskunta, missä tietokoneistuminen liittyi paljossa toimistoautomaation kehitykseen ja uuteen tapaan käsitellä informaatiota, on muuttunut dynaamiseksi verkkoyhteiskunnaksi. Työskentelemme enenevässä määrin verkkosidonnaisesti. Tähän on havahduttu myös kansainvälisellä tasolla. EU:n eeurope 2005 politiikkaohjelma rakentuu merkittävässä määrin tietoverkkojen laajamuotoiselle, tehokkaalle käytölle. Voimme perustellusti puhua tietoverkoista arkipäivän digitaalisen työn ja sähköisen viestinnän jo tavanomaisena toimintaympäristönä. Tässä katsannossa sähköinen viestintä on yhteiskunnallisesti entistä merkittävämpi tekijä. Olemme jo käytännössä verkkosidonnaisia. Tämä antaa aiheen tarkastella lähemmin informaatioinfrastruktuurin ja sen hyödyntämisen merkitystä yhteiskunnassa ja vaikutuksia yhteiskuntaan. 6

1.1 Infrastruktuurien muutos Televiestinnän ajallisesti jo varsin pitkä kehitys on ollut osa yhteiskunnan infrastruktuurien eli yleisten väylästöjen kehitystä. Yhteiskuntakehitys rakentuu pitkälti erilaisten infrastruktuurien toimivuuden varaan. Perinteiset infrastruktuurit ulottuvat tieverkostosta sähköverkostoon. Niille on ominaista sidonnaisuus massakäyttöön ja yhteiskunnan kehitykseen. Televiestintää sinänsä on meillä pitkään voitu pitää yhtenä keskeisenä yhteiskunnallisena infrastruktuurina. Etäisyydet, harvaanasuttuisuus ja ilmasto tekivät jo varhain televerkoista Suomessa merkittävän väylästön. Määrällisessä katsannossa Suomi onkin perinteisesti kuulunut perinteisen televiestinnän kärkimaihin. Poikkeuksena useimpiin eurooppalaisiin maihin verrattuna televiestintä ei kuitenkaan meillä ole ollut julkisen sektorin monopolina. Sitä vastoin käytännölliset monopolit niin kaukokuin paikallispuheluissakin ovat leimanneet alaa pitkään. Perinteinen televiestintä kiintein yhteyksin jäi tosiasiallisesta merkittävyydestään kuitenkin verraten vähälle huomiolle yhteiskunnallisena infrastruktuurina. Tämä ilmeni myös kotimaisen lainsäädännön niukkuutena. Alaa ei säännelty yksityiskohtaisesti, sitä lähinnä ohjattiin hallinnollisesti. Tämä heijastui edelleen oikeustieteeseen vähäisenä kiinnostuksena teletoimintaoikeuteen. Siirryttäessä dataliikenteen aikaan alan sääntelemättömyys tuotti jo ongelmia, jotka pyrittiin tuolloin ratkaisemaan ensi sijassa hallinnon ja markkinoiden tavoitteista käsin. Tuolloin puhuttiin jopa alan toimijoiden välisestä kymmenvuotisesta telesodasta. Siinä sodassa käyttäjillä oli perin vähäinen osuus. Verkkoyhteiskuntaan siirryttäessä tilanne on muuttunut olennaisesti. Tietoverkot, erityisesti avoimet tietoverkot muodostavat yhteiskunnallisesti entistä tärkeämmän infrastruktuurin. Teknisen konvergenssin myötä perinteinen televiestintä on muuttunut tietoverkkojen tehokkaaksi monikäytöksi; sähköiseksi viestinnäksi, kaupaksi, palveluiksi ja hallinnoksi. Samalla käyttäjien määrät ovat kasvaneet olennaisesti. Merkittävä enemmistö ihmisistä on eri tavoin sidoksissa tietoverkkoihin. Näin verkoista viestintäympäristönä muodostui lyhyessä ajassa yleinen infrastruktuuri. Se on myös sellainen yhteiskunnallinen infrastruktuuri, jonka käyttöä sekä julkinen että yksityinen sektori verkkopalveluineen 7

pyrkivät jatkuvasti lisäämään. Voimme nykyisin puhua infrastruktuurista, jonka käyttö kuuluu yksilöiden ja yhteisöjen tavanomaiseen toiminta- ja elinympäristöön. Sellaisena tietoverkot eivät enää voi olla vain tai ensisijaisesti alan toimijoiden kiinnostuksen kohteena. Kysymys on aidosti yleisestä yhteiskunnallisesta infrastruktuurista. Sellaisena se on myös oikeudellisesti erittäin tärkeä infrastruktuuri. 1.1 Informaatio-oikeuden kehitys Oikeudellinen systematiikka seuraa enemmän tai vähemmän pitkällä viiveellä yhteiskunnan kehitystä. Systematiikan voidaan sanoa kertovan siitä, mikä on - tai ainakin on ollut - tärkeää. Joskus systematiikkaa kehitettäessä pyritään myös ennakoimaan kehitystä. Informaation ja sen käsittelyn sekä tietoverkkojen yhteiskunnallisen merkityksen kasvu on oikeudellisessa systematiikassa jo jonkin aikaa näkynyt ensi sijassa oikeusinformatiikan merkityksen kasvuna. Esimerkiksi oikeudellinen tietojenkäsittely yhtenä oikeusinformatiikan painopistealueista on entistä kiintoisampi aihe sähköisen hallinnon kehittyessä. Vastaavasti informaatio-oikeudesta on tullut aikaisempaa tärkeämpi osa oikeusinformatiikkaa. Osittain tämä liittyy myös lainsäädännön määrälliseen kasvuun. Tietoverkkojen hyödyntämiseen ja kehittämiseen liittyvää lainsäädännöllistä konvergenssia on näin seurannut eräänlainen oikeustieteellinen konvergenssi. Se on samalla ylittänyt perinteisen oikeussystematiikan vakiintuneet rajat. Puhumme nykyisin informaatio-oikeudesta sekä keskeisenä osana oikeusinformatiikkaa että enenevässä määrin myös itsenäistyvänä, merkittävänä oikeudenalana. Informaatio-oikeuden keskeiset oikeusperiaatteet ovat verkkoyhteiskunnassa yhteiskunnallisesti tärkeitä periaatteita. Alan periaatteiden kehittyessä ja lainsäädännön lisääntyessä on todennäköistä, että informaatio-oikeus lainopillisella tasolla erkanee paljossa nykyisestä emotieteestään oikeusinformatiikasta. Kysymys on toisaalta myös laveammasta kuin vain maansisäisestä tai vain pohjoismaisen oikeustieteen muutoksesta. Televiestintä on pitkään ollut Eurooppaoikeuden näkyvimpiä sääntelykohteita. Varhemmasta televerkkojen tekniseen yhteensopivuuteen painottuneesta sääntelystä on siirrytty enenevässä määrin tietoverkkojen ja viestinnän sääntelyyn. 8

Vastaavasti informaatiomarkkinoiden sääntely on lisääntynyt. Samalla informaatio-oikeus on väistämättä nousemassa merkittäväksi eurooppalaiseksi oikeudenalaksi. Jossain määrin toisesta, merkittävästi suppeammasta näkökulmasta sähköistä viestintää tarkastellen voidaan myös puhua viestintäoikeudesta uutena oikeudenalana. Tämän alan kehitys yksin medioiden asemaa silmällä pitävää mediaoikeutta laveampana oikeudenalana on vasta aluillaan. Sitä aletaan laajamittaisemmin tutkia muun ohella Suomen Akatemian rahoituksella. 1 Muutosten oikeudellisia vaikutuksia Edellä mainitut muutokset johtavat siis kokonaismerkittävyydessään väistämättä sähköisen viestinnän sekä viestintälainsäädännön olennaiseen oikeudelliseen uudelleenarviointiin. Lähtökohtana voidaan tällöin pitää sitä, että sähköisen viestinnän ohjausta ja kehittämistä ei tule enää jättää vain osaksi hallintoa ja vastaavasti ensisijaisesti markkinavoimien toiminnan varaan. Verkkoyhteiskunnan sähköinen viestintä demokraattisen oikeusvaltion puitteissa on tavanomaista tärkeämpää viestintää. Jo lainvalmistelua ajatellen ns. negotiated rulemaking, minkä puitteissa neuvotteluilla alan toimijoiden ja lainvalmistelijoiden välillä on ollut keskeinen asema sähköisen viestinnän lainsäädäntöä valmisteltaessa, on muuttuneessa tilanteessa koko lailla ongelmallinen menettelytapa. Se on käytännönläheinen menettelytapa, mutta ei aina vastaa lainvalmistelulle nykyisin asetettavaa avoimuuden vaatimusta. Ja ennen kaikkea se saattaa kätkeä näkyvistä lainvalmistelun laadun ihmis- ja perusoikeuksien tehokkaan toteutumisen takeena. Toisaalta käytännöllisenä ongelmana on myös se, että meiltä puuttuu toistaiseksi vakavasti otettavia kansalaisjärjestöjä, joilla olisi riittävää asiantuntemusta toimia alan ns. watchdog-järjestöinä. Eurooppalaisella tasolla ollaan ilmeisesti palaamassa ulkopuolisten, riippumattomien asiantuntijoiden käyttöön keskeisten hankkeiden arvioineissa. eten ohjelman asiantuntijahaku on osa tätä toimintaa. Oikeusvaltion näkökulmasta keskeistä onkin sähköisen viestinnän sääntelyn ja toimintojen ihmis- sekä perusoikeustestien aikaansaaminen. 9

Voimme perustellusti puhua uudenlaisesta oikeudellisesta riskinhallinnasta. Se on meillä Suomessa tullut ajankohtaiseksi viimeistään vuoden 2000 perustuslain johdosta. Tuollaisen riskienhallinnan tulisi kuulua lainvalmisteluun luonnollisena, välttämättömänä osana ja sen tulee yhtä lailla kuulua lakien eduskuntakäsittelyyn. Kysymys on viime kädessä lainvalmistelun perustuslaillisesta laadusta. Tällä emme tarkoita vain lakiehdotusten käyttämistä eduskuntavaiheessa perustuslakivaliokunnan arvioitavina, vaan ennen kaikkea perusoikeuksien toteutumisen yksityiskohtaista ennakollista arvioimista jo lainvalmistelun yhteydessä. Ja vastaavasti lakiteknisesti on syytä kiinnittää huomio sekä eri lakien tavoitesäännöksiin että lakien rakenteisiin. Esimerkiksi tapa, millä viestintämarkkinalaki on lakiteknisesti kirjoitettu on arvostelulle altis. Käyttäjien oikeuksista säätäminen lain keskiosassa on vaikeasti puollettavissa oleva ratkaisumalli. Se viestii ajatuksesta järjestää ensi sijassa alan ammatillisten toimijoiden suhteita. Yhteiskunnan muutoksen näkökulmasta kaksi kysymystä nousee yli muiden. Ensinnäkin oikeudellistumisen vaikutukset digitaalisessa toimintaympäristössä heijastuvat edelleen oikeudellisen osaamisen ja sääntelyn ymmärtämisen vaatimuksiin. Viestintäjärjestelmien käyttö edellyttää entistä enemmän myös oikeudellista tietoa. Havainnollisen esimerkin tästä tarjoaa julkisen sektorin tietojärjestelmien suunnittelua ja käyttöä ohjaava julkisuuslain 18. Se edellyttää kaikilta päätekäyttäjiltä julkisuuslain ja sen myötä välttämättä henkilötietolainsäädännön asianmukaista tuntemusta. Tähän henkilöstö on nimenomaisesti koulutettava. Säännös, joka siis on perusoikeuksien toteutumisen kannalta erittäin merkittävä, on kuitenkin käytännössä vähän tunnettu. Toinen yhteiskunnan muutoksen heijastusvaikutus koskee oikeusvarmuutta. Muodollinen oikeusvarmuus on enenevässä määrin saanut rinnalleen materiaalisen oikeusvarmuuden. Tämä on osa oikeusvaltiokehitystä, mutta yhtä lailla osa kansalaisen aseman muutosta kansalaisyhteiskunnassa. Yhteiskunnallisena lähtökohtana on tänä päivänä yksilön kunnioitus. Ihmiskäsitys on muuttunut. Sähköisessä viestinnässä yksilön kunnioitus ilmenee useammalla eri tavalla alkaen yksityisyyden korostuneesta suojasta ja edeten viestintäväylien käyttäjien oikeuteen saada riittävästi informaatiota sekä oikeuksistaan että sähköiseen viestintään liittyvistä riskeistä. 10

Muodollisen oikeusvarmuuden kannalta ongelmalliseksi on toisaalta osoittautunut samoja asiakokonaisuuksia koskevien säädösten lukuisuus. Lainsäädäntö sirpaloituu. Sähköistä viestintää ja tietoturvaa ajatellen tietosuojasäännökset ovat tästä havainnollisena esimerkkinä. Erityislakien lisääntyessä henkilötietolain tosiasiallinen merkitys henkilötietojen käsittelyn yleislakina hämärtyy. Syntyy erilaista, toisiinsa vaikeasti sovitettavissa olevaa sääntelyä ja erilaisia käytäntöjä. Yhteistä käsitystä esimerkiksi tietoturvasta on siksi vaikea löytää. Ja kuitenkin henkilötietojen käsittelyn yhtenä keskeisenä periaatteena on avoimuus. Infrastruktuurin muutoksen näkökulmasta keskeistä on sääntelykohteen laadun olennainen uusiutuminen. Avoimista tietoverkoista on lyhyessä ajassa tullut massojen väylästöjä. Niiden käyttö ei enää rajoitu vain harraste- tai erityisalojen intressitarpeisiin. Eikä se ole vain markkinoiden sisäistä (b2b) viestintää. Internetpuheluiden määrällinen kasvu on myös näkyvä, oikeudellista lisäpohdintaa aiheuttava ilmiö. Massojen väylästö on jo sellaisenaan yhteiskunnallisesti merkittävä infrastruktuuri. Äskettäisessä ruotsalaisessa tietoturvaa koskevassa komiteanmietinnössä (SOU 2004:32) infrastruktuuria kuvataan yhdistelmänä hallinnollisia ja organisatorisia toimenpiteitä sekä teknisiä laitteita ja varusteita, joita tarvitaan yhteiskunnan toimimiseen tyydyttävällä tavalla. Tuollainen teknistyyppinen infrastruktuurin luonnehdinta ei kuitenkaan ole oikeusvaltiossa riittävää, ei lainkaan. Asian merkittävyyttä lisää sähköiseen viestintään liittyvä monitahoinen perusoikeussidonnaisuus. Perusoikeuksiemme hyödyntäminen verkkoyhteiskunnassa on suuressa määrin siirtynyt verkoissa tapahtuvaksi. Sekä sähköisen kaupan että sähköisen hallinnon kehitys lisäävät näitä siirtymiä. Laissa sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa omaksuttu sähköisen hallinnon uusi 24 tunnin palveluperiaate on samalla omiaan edistämään merkittävästi siirtymää verkkojen käyttöön julkisella sektorilla. Lain säätämisen ja oikeudellisen riskienhallinnan kannalta yleinen infrastruktuuri on paljossa erilainen sääntelyn kohde kuin yksittäisen ilmiön tai teknisen ympäristön sääntely. Julkinen valta on vakiintuneen käsityksen mukaan ensisijaisesti vastuussa infrastruktuurien sääntelystä ja niiden toimivuuden takaamisesta. Tämä edellyttää demokraattisessa 11

oikeusvaltiossa ihmisen oikeuksien toteutumista tarkoin huomioon ottavaa suunnittelua ja sääntelyä. Edellä mainitussa ruotsalaisessa komiteanmietinnössä on havahduttu siihen, että julkisen sektorin rooli on arvioitava uudelleen pitäen silmällä kriittisiä ja yhteiskunnan kannalta tärkeitä infrastruktuureja. Lähtökohtana tulisi olla valtion vastuu kriittisten infrastruktuurien tietoturvallisuudesta. On tärkeää pitää ruotsalaisen esimerkin mukaisesti silmällä infrastruktuurien kriittisyyttä yhteiskunnassa sekä erilaisia uhkia. Tämä on kuitenkin vielä liian suppea näkökulma. Avoimia tietoverkkoja silmällä pitäen avainkysymykseksi nousee ennen kaikkea tietoturvallisuuden edistäminen. Ihmis- ja perusoikeuksien asianmukainen turvaaminen edellyttää verkkoyhteiskunnassa tietoturvallista toimintaympäristöä. Kysymys ei saa olla vain erityisiin uhkiin varautumisesta, vaan myös tavanomaisten käyttötilanteiden asianmukaisesta järjestämisestä. Siihen pelkkä hyvien käytäntöjen luominen ei riitä. Lisäksi yleiseen infrastruktuuriin liittyy keskeisesti halpuuden vaatimus. Tässä katsannossa muutaman vuoden takaiset kolmannen sukupolven puhelinverkkojen toimilupien eurooppalaiset huutokaupat olivat epäilemättä merkittävällä tavalla vastakkaisia infrastruktuurien kehittämisen yleisille periaatteille. Informaatio-oikeuden näkökulmasta muutos merkitsee paitsi informaatiooikeuden aikaisempaa selvempää vakiintumista keskeiseksi oikeudenalaksi, myös informaatio-oikeuden eri oikeusperiaatteiden keskinäisten suhteiden tunnistamista ja mahdollista uudelleenjärjestelyä. Joudumme pohtimaan, mitkä ovat informaatio-oikeuden keskeisiä periaatteita ja miten niiden tulisi vaikuttaa lainsäädäntöön. Tällöin ollaan välttämättä tekemisissä perusoikeuksien ja niiden tulkintojen kanssa. Siinä yhteydessä ei ole lupa sivuuttaa keskustelu perusoikeuksien ydinalueista ja niiden korostetusta suojasta punnittaessa eri tilanteissa vastakkaisiksi osoittautuvia perusoikeuksisia keskenään. Informaatio-oikeuden periaatteita koskeva tutkimus on meillä Suomessa verraten nuorta. Keskustelu aiheesta on lisääntymässä. Viimeksi Tuomas Pöystin laaja kansainvälinen artikkeli informaatio-oikeudesta on tuonut periaatemuodostukseen merkittäviä lisäpiirteitä. ( Pöysti ICT and Legal Principles: Sources and Paradigm of Information Law ). 12

Jo vakiintuneiden käsitysten pohjalta on helposti todettavissa, että informaation vapaan kulun periaate, oikeus tietoon sekä oikeus tietoturvaan ovat keskeisimpiä tämän hetken informaatio-oikeuden yleisperiaatteita. Ne ovat kukin yhteiskuntasopimuksen tasolla omaksuttuja tai sieltä tunnistettavia periaatteita. Sellaisina niiden sivuuttaminen edellyttää oikeusvaltiossa välttämättä erityisiä perusteita. Tätä ei lainvalmistelussa toistaiseksi useinkaan ole havaittu. 1 Informaatio-oikeus viestinnän sääntelyn viitekehyksenä Verkkoyhteiskunnan täsmentyvässä oikeusvaltiossa säädetään enenevässä määrin sekä informaatioinfrastruktuurista, viestinnästä, informaatiomarkkinoista että informaatiosta. Sääntelyn keskeisenä moottorina Euroopassa on Euroopan Unioni, mutta osalla säädöksistä on myös globaalimpi markkinoihin liittyvä tausta. Aihepiiri on perustellusti monen eri tieteenalan - muidenkin kuin oikeustieteen - kiinnostuksen kohde. Viimeistään uusimman lainsäädännöllisen kehityksen yhteydessä on kuitenkin tullut tarpeen arvioida informaatiota ja informaatioinfrastruktuuria yleisemmin myös oikeustieteen näkökulmasta. Eikä kysymys tällöin voi olla enää vain informaatiosta ja informaatioinfrastruktuurista. Sääntely koskee merkittävällä tavalla oikeuksiamme ja se on nähtävä oikeuksiemme valossa. Vasta silloin liikutaan myös demokraattisen oikeusvaltion edellyttämällä oikeustieteen laatutasolla. Aihe sinänsä ei ole täysin eikä edes suurelta osin uusi. Informaatio ja sen käyttö ovat olleet pitkään erilaisen sääntelyn kohteina. Lainsäädäntö meillä ja muualla sisältää koko joukon mitä erilaisimpia informaatioon eri tavoin liittyviä, eri tavoin toteutettuja ja paljossa erilaisia funktioita omaavia säännöksiä. Tämä sääntelyn hajanaisuus onkin aiemmin ollut yhtenä esteenä riittävän yhtenäisten oikeusperiaatteiden havaitsemiselle ja hallitsemiselle. Informaatio-oikeudesta erityisenä merkityksellisenä oikeudenalana on meillä alettu laajemmin puhua vasta 1990-luvulle tultaessa. Oikeustieteellisenä käsitteenä sitä käytettiin kuitenkin jo 1970-luvun tietokoneistumisen yhteydessä erityisesti silloisessa Saksan Liittotasavallassa. 1.1 Näkökulmia informaatioon ja oikeuteen 13

Tarkasteltaessa lähemmin informaatioon ja sen erilaiseen hyödyntämiseen eri tavoin kohdistuvaa monipolvista oikeudellista sääntelyä voidaan aluksi tehdä yleinen, varsin karkea kuusijako. On perusteltua erottaa toisistaan informaatiosidonnaiset, informaatioperusteisia hyödykkeitä koskevat, viestintää koskevat, yksilöön liittyvää informaatiota koskevat, julkista informaatiota koskevat sekä viimein informaatio-infrastruktuuria koskevat säännökset ja säädökset. Edellä mainittu, myös alan perusoppimateriaalissakin ( Saarenpää Oikeusinformatiikka ) nykyisin käytetty jaottelu ei tässä yhteydessä ole mitenkään tyhjentäväksi tarkoitettu eikä myöskään sisäisesti täysin tarkkarajainen. Erilaisilla sääntelyn kohteilla on erilaisia keskinäisiä yhteyksiä. Esimerkiksi viestintäsäännökset ja julkinen informaatio liittyvät väistämättä osin toisiinsa. Julkinen informaatio kun on demokratiassa mitä erilaisimman viestinnän tavanomaista, yleensä ilmaista tai ainakin halpaa raaka-ainetta. Jaottelu on myös pikemminkin liian suppea kuin laaja. Siinä ei esimerkiksi ole otettu erikseen esille maan turvallisuuteen liittyviä informaatiosäännöksiä. Informaatiosidonnaisilla säännöksillä tarkoitetaan tässä yhteydessä erilaisia muoto-, salassapito- ja vaitiolosäännöksiä sekä julkistamissäännöksiä. Ne ovat sanan mukaisesti sisältöihin liittyviä säännöksiä. Ja niillä on pitkä historia takanaan usein välttämättömiksi katsottuina normeina oikeudellisessa sääntelyssä. Esimerkiksi eri oikeustointen muotosäännöksin pyritään asiakirjojen välittämien viestien sisällön oikeellisuuden varmistamiseen. Sähköisellä allekirjoituksella on osin sama tarkoitus, mutta kysymys on laajemmasta oikeudellisesta järjestelmästä. Informaatioperusteisia tuotteita koskeva, ensisijaisesti ns. immateriaalioikeudellinen lainsäädäntö tekijänoikeudesta patentteihin omaa sekin jo varsin pitkän historian. Informaatio on erilaisen työn tai tuotteiden ja niiden kehittelyn perustana. Antamalla informaation haltijalle ja hyödykkeistäjälle oikeudellista suojaa suojataan työtä, mutta samalla järjestetään viime kädessä markkinoita. Niiden kehittyessä informaatio- ja verkkoyhteiskunnassa enenevässä määrin informaatiomarkkinoiksi on informaatioperusteisesta lainsäädännöstä vastaavasti muodostunut aikaisempaa tärkeämpi työhön, talouteen, kulttuuriin ja edistykseen liittyvä lainsäädäntökokonaisuus. Vasta viime aikoina on havahduttu liittämään se myös perusoikeuksiin. Tästä on havainnollisena, joskin vielä suppeana esimerkkinä tekijänoikeuslainsäädännön vireillä oleva uudistus. 14

Toisaalta informaatioperusteisten hyödykkeiden lisääntyvä välittäminen sähköisen viestinnän puitteissa on jo tuonut ongelmalliseksi immateriaalioikeuksien valvonnan järjestämisen verkoissa. Laissa tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisesta asetettu velvollisuus poistaa ilmoituksesta tekijänoikeudellisesti suojatuksi ilmoitettua aineistoa on havainnollinen laintasoinen esimerkki tästä. Sitä ongelmallisemmaksi on muodostumassa sisältöjä etsivien agenttien käyttö verkkoympäristöissä. Viestinnän sääntelyssä on ensisijaisesti kysymys informaation välittämiseen ja vastaanottamiseen liittyvien toimintojen erilaisesta sääntelystä. Tuon sääntelyn aiheet ulottuvat perinteisestä sananvapaudesta digitaalisten kommunikaatioverkkojen erilaiseen yksityiseen sekä kaupalliseen hyödyntämiseen ja viime kädessä julkisen palvelun järjestämiseen. Teknologian ja globalisaation kehittyessä viestinnän sääntelyssä kohdataan koko ajan uutta säänneltävää. Samalla sähköinen viestintä tietoverkkojen välityksellä tarjoaa konvergenssin myötä jopa yksittäisille kansalaisille periaatteessa samoja mahdollisuuksia kuin suurille mediataloille. Medioiden ja yksilön itsemääräämisoikeuden käytön välinen raja hämärtyy enenevässä määrin. Tästä on jo aiheutunut rajanvedollisia ongelmia eurooppalaisessa sekä suomalaisessa oikeuskäytännössä etenkin henkilötietojen käsittelyn yhteydessä. Ja tästä johtuen laissa sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä on oma sääntelynsä yksityishenkilön kotisivuille. Yksilöön liittyvä, hänen informaatiotaan koskeva sääntely on varhemmin hoidettu ensisijaisesti salassapito- ja vaitiolovelvollisuutta sekä kunnian suojaa koskevin säännöksin. Salakatselu- ja salakuuntelusäännökset edustavat uudempaa kehitystä perinteisen rikosoikeudellisen sääntelyn puitteissa. Tästä on vähin erin edetty siihen, että sääntelyn lähtökohdaksi on tullut ihmisen ensisijainen oikeus itsemääräämisoikeutensa puitteissa määrätä itseään koskevasta informaatiosta. Henkilötietojen suojaa koskeva lainsäädäntö eli tietosuojalainsäädäntö on tässä katsannossa ollut tärkeä kehityksen virstanpylväs. Se on nimenomaisesti perusoikeuksien, erityisesti yksityisyyden suojaa. Meitä suojataan ja samalla meillä on ensisijaisesti oikeus itse päättää henkilöömme liittyvän informaation luovuttamisesta muille myös kaupallisin tavoittein. Asiaa on nyttemmin etenkin Yhdysvalloissa luonnehdittu myös niin, että meidän sanotaan omistavan oman informaatiomme. 15

Erityisen tärkeää on muistaa henkilötietodirektiivin johdanto-osan toinen kohta. Siinä yhteiskunnan tietoteknisen kehityksen lähtökohdaksi asetetaan se, että tietojärjestelmät on tehty palvelemaan ihmistä. Vastaavasti yleisesti fyysisesti havaittavissa oleva informaatio on saanut rinnalleen ihmisen perimää ja terveyttä koskevan geneettisen ja lääketieteellisen informaation. Sen käsittelyssä kohdataan uusia merkittäviä ongelmia ja arvovalintoja. Biotunnisteiden lisääntyvä käyttö eri yhteyksissä on muodostumassa erittäin vaikeasti hallittavaksi yksityisyyden suojan osa-alueeksi sekä yleisesti että myös sähköisessä viestinnässä. Julkinen informaatio taasen muodostaa oman erityisen aihepiirinsä oikeudellisen sääntelyn kannalta. Kysymys on toisaalta julkisen vallan hallussa olevan informaation erilaisesta hyödyntämisestä ja toisaalta eri toimintojen julkisuudesta. Sääntelyllä on etenkin Pohjoismaissa pitkät perinteet, mutta verkkoyhteiskunnassa se kohtaa - on jo kohdannut - merkittävän määrän uusia lainsäädännön laatuun ja määrään vaikuttavia sääntelykysymyksiä. Enää ei esimerkiksi ole lupa lähteä siitä, että julkinen valta voisi vapaasti määrätä informaatiosta, jota se kerää kansalaisilta ja kansalaisista. Tätä ei ole yhteiskunnan keskeisiä perusrekistereitä kehitettäessä juurikaan aikaisemmin otettu huomioon. Ja vastaavasti tiedon tiellä eli tiedon elinkaaren mukaisesti edettäessä voi esiintyä tilanteita, missä yksityisyys tahi julkisuus vaihtavat paikkaa ellei asiasta erikseen tilannekohtaisesti säädetä. Tätä aihepiiriä voidaan perustellusti luonnehtia yhdeksi vaikeimmin hallittavista nykyisessä digitaalisessa verkkoyhteiskunnassa. Sähköisen viestinnän yhteydessä se tulee olemaan paitsi oikeudellisesti kiperä, myös käytännöllisesti vaikeasti hallittavissa oleva asia, koska merkittävän osa julkisen sektorin tietojärjestelmistä perustuu edelleen sellaisille dokumenteille, missä henkilötietoja ei ole rakenteellisesti tai muilla tavoin erotettu muusta dokumentin sisällöstä. Informaatioinfrastruktuurin sääntely ja hallinnollinen ohjaus ovat aiemmin kulkeneet paljossa rinnan tietoteknisen kehityksen kanssa. Esimerkiksi lennätinja teletoiminta ovat olleet erillisen, toimintojen käyttöönottoon liittyneen sääntelyn kohteina. Informaatioyhteiskunnassa ja entistä enemmän verkkoyhteiskunnassa informaatioinfrastruktuurista on kuitenkin muodostunut aikaisempaa tärkeämpi sääntelyn kohde. Sitä leimaavat kansainvälisyys, tekninen, oikeudellinen ja markkinoiden konvergenssi, kilpailu, käyttäjien 16

oikeudet ja tietoturvallisuuden kasvavat uhkatekijät avointen tietoverkkojen puitteissa toimittaessa. Konvergenssi on, toisin kuin aluksi monilla tahoilla luultiin, jopa vaikeuttanut lainsäätäjän työtä. Siirtyminen vanhoista sääntelytraditioista uusiin ei ole organisatorisesti eikä lakiteknisesti helppoa. Entistä laajempien, monimutkaisempien ja alati muuttuvien kokonaisuuksien hallinta edellyttää laajojen perustietojen lisäksi kykyä sääntelyllä hallita muutosta yksilöiden ja yhteiskunnan intressit silmällä pitäen. Yleisen arvokeskustelun tarve ja mahdollisuus tarkastella eri suuntaan vetäviä intressejä juuri perusoikeuksien muodostamasta järjestelmästä käsin on ilmeinen. Kokonaisuuksien hallinta ei ole mahdollista muuten. Tämä on kysymys, joka joudutaan väistämättä ottamaan huomioon myös lainvalmistelun laatua koskevissa selvityksissä. Ja viime kädessä vähittäinen tietoturvallisuuteen havahtuminen on muuttanut käsityksiä avointen tietoverkkojen sääntelyn tarpeesta. Sääntelemättömyys eräänlaisena alkuvaiheen ideaalisena harrastelijakeskustelun tavoitteena joutuu väistymään sääntelyn, jopa poikkeuksellisen raskaan sääntelyn tieltä ihmis- ja perusoikeuksien sekä moniarvoisen yhteiskunnan ja tehokkaiden markkinoiden turvaamiseksi ainakin silloin, kun on kysymys markkinoista, hallinnosta tai viestinnästä. Jo silloin, kun henkilötietoja käytetään sähköisen viestinnän järjestelmiin liityttäessä, avautuu välittömästi kysymys perusoikeuksiemme suojasta. Ja henkilötieto on, kuten tiedetään, jokainen sellainen tieto, joka kertoo ihmisestä ja hänen ominaisuuksistaan. Puhumme tunnistetiedoista. Kun henkilötietodirektiivin mukaan henkilötiedon määritelmää tulkitaan laveasti, on erinomaisen vaikea välttää tavanomaisen sähköisen viestinnän järjestämistä ilman varautumista henkilötietojen suojaan. 1.1 Informaatio-oikeuden periaatteet Uuden infrastruktuurin verkkoyhteiskunnassa informaatio-oikeudesta on edellä jo kuvatulla tavalla nyttemmin tullut ei vain omaksi oikeudenalakseen tunnustettu alue, vaan myös poikkeuksellisen tärkeä ja ajankohtainen eurooppalainen oikeudenala. Etenkin EU:n rooli informaatio-oikeudellisen lainsäädännön kehityksessä on huomattava. Sääntely on muuttunut televiestinnän perinteisestä teknisluonteisesta sääntelystä sähköisen viestinnän sekä siihen liittyvien 17

markkinoiden sääntelyksi ja edelleen perusoikeudet huomioon ottavaksi sääntelyksi. Erityisen tärkeää on huomata, että uudessa informaatioon ja sen käsittelyyn liittyvässä oikeudellistumisessa kysymys on ajallisessa katsannossa viime kädessä myös informationaalisen työmme kaikista vaiheista. Data, sen kiinnittäminen erilaisille alustoille, informaatio ja sen käsittely, dokumenttijärjestelmät, sähköinen viestinnän väylät ja päätteet sekä viime kädessä sähköisten dokumenttien arkistointi ovat yhtä kaikki sääntelyn näkökulmasta kiintoisia asioita. Jo henkilötietolainsäädäntö velvoittaa pitämään silmällä tiedon tietä kokonaisuudessaan. Valaisevia esimerkkejä uudesta oikeudellistumisesta löydämme asiakirjan käsitteestä, telekopion lähettämisestä ja sähköpostiin vastaamisesta sekä sähköpostin avaamisesta. Ne ovat asioita ja toimintoja, jotka aikaisemmin koettiin vain teknisiksi tai tavanomaiseen toimistoautomaatioon liittyviksi. Nykyisin ne joudutaan usein arvioimaan myös oikeudellisesta näkökulmasta. Esimerkiksi asiakirja määritellään laissa viranomaisen toiminnan julkisuudesta niin, että asiakirja on käyttötarkoituksensa puolesta yhteenkuuluvista merkeistä koostuva viesti. Ja vastaavasti laissa sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa on sähköisen viestin määritelmä. Vanhat pohdinnot siitä, miltä asiakirjan tulisi näyttää, ovat joutuneet syrjään. Vastaavasti ihmis- ja perusoikeuksien merkityksen kasvu on tuonut yksilön etujen ja oikeuksien suojaamisen uudessa informaatioympäristössä yhteiskunnallisesti erittäin tärkeäksi asiaksi. Kysymys ei ole enää vain markkinoiden sääntelystä, vaan viime kädessä tietoverkkojen ja niiden palveluiden käyttäjien oikeuksista sekä heidän perusoikeuksiensa suojaamisesta verkkoyhteiskunnassa. Esimerkiksi jo Euroopan henkilötietodirektiivi ilmaisi voimaan tullessaan vuonna 1995 säädöksen nimenomaiseksi tavoitteeksi perusoikeuksien suojaamisen. Tuo direktiivi on Eurooppaoikeuden kehityksen kannalta ollut erittäin tärkeä virstanpylväs informaatio- ja persoonallisuusoikeuden yhdistäjänä. Sen voidaan perustellusti sanoa avanneen uuden eurooppalaisen persoonallisuusoikeuden kehityksen. Informaation ja sen käsittelyn yhteiskunnallisen ja oikeudellisen merkityksen kasvua on oikeuskirjallisuudessa tanskalaisen professori Peter Blumen toimesta luonnehdittu tiivistetysti toteamalla, että informaatiosta on tullut jo varhemmassa informaatioyhteiskunnassa tieteellinen paradigma. Kysymys ei ole vain toissijaisesta, satunnaisesti eri syistä kehittyvästä erillislainsäädännöstä, vaan 18

ennen kaikkea laajenevien informaatiomarkkinoiden ja uuden verkkoyhteiskunnan infrastruktuurin johdonmukaisesta ja paljossa välttämättömästä oikeudellistumisesta, jota ohjataan tai jota tulisi ohjata vakiintuneiden oikeusperiaatteiden puitteissa. Blumen jo muutaman vuoden takainen havainto on erittäin tärkeä. Siihen kilpistyy uuden, informaatioon liittyvän systematisoinnin tarve. Oikeudellisesta systematiikasta puhuttaessa on tärkeää erottaa eri oikeudenalojen välinen systematiikka sekä oikeudenalan sisäinen systematiikka. Eri oikeudenalojen välinen systematiikka kertoo ensi sijassa yleisesti siitä, mikä on tärkeää tieteessä ja yhteiskunnassa. Oikeudenalan sisäinen systematiikka puolestaan kertoo siitä, mikä on tärkeää tuolla jo yleisen systematiikan puitteissa enemmän tai vähemmän rajatulla alalla. Yleisten oppien avulla hallitsemme alaan liittyvää oikeudellista ja muuta tietoa ja viime kädessä - professori Hannu Tolosen mainioin sanoin - yleiset opit osoittavat, mikä on oikein. Kuten edellä todettiin, informaatio-oikeudesta aiemmin keskusteltaessa tuotiin usein esiin yleisten oppien puute. Tänään tilanne on olennaisella tavalla toinen. Oikeudellisessa verkkoyhteiskunnassa on verraten helposti havaittavissa, että informaatio-oikeudelle on löydettävissä yleiset oppinsa. Kun edellä mainitut keskeiset muutokset antoivat aiheen perinteisen systematiikan rajojen ylittämiseen, informaatio-oikeuden yleisten oppien puitteissa jatketaan ennen kaikkea perusoikeussidonnaisten oikeusperiaatteiden rakentamista. Kun puhumme yleisistä opeista puhumme useimmiten käsitteiden ohella oikeusperiaatteista. Oikeudellisten teorioiden merkitys on nykyisin jäänyt jossain määrin vähemmälle huomiolle. On ilmeistä, että informaatio-oikeus kaipaa myös teorioita. Toistaiseksi puhumme periaatteista. Voimme perustellusti puhua informaatio-oikeuden kahdesta eri periaateryhmästä; keskeisistä ja johdannaisista periaatteista. Keskeiset periaatteet tai toisin ilmaistuna ydinperiaatteet ovat tässä jaottelussa kukin eräänlaisia metaoikeuksia eli yhteiskuntasopimusten tasoisia tavoitteellisia, moraalisia päämääräoikeuksia. Niistä sellaisinaan ei nykyisin pääsääntöisesti ole nimenomaisia, välittömiä perusoikeustasoisia säännöksiä. Mutta ne ovat ymmärrettävissä ihmis- ja perusoikeuksien sääntelyn selkeinä taustakertomuksina ja tavoitteina sekä siten myös niiden toteuttamisen edellytyksinä. Perusoikeuksien sisältöä ei ole lupa rajata suppeasti vain siihen, millaisina ne on sanamuodollisesti ja perinteisin ilmaisuin perustuslaissa kuvattu. Myös perusoikeuksia on tulkittava yhteiskunnan kehityksen valossa. 19

Informaatio-oikeuden johdannaiset periaatteet puolestaan ovat yleisiä periaatteita täydentäviä tai niistä poikkeamaan ohjaavia, säädännäiseen oikeuteen ja oikeudellisiin instituutioihin likemmin liittyviä periaatteita. Lainsäädännössä on myös niitä välittömästi vastaavia säännöksiä. Tämä erottelu ei, kuten systemaattiset erottelut muutoinkaan, ole täysin dikotominen, kaksijakoinen. 3.2.1 Keskeiset periaatteet Informaatio-oikeuden keskeisiä periaatteita oikeusvaltiossa ovat ennen kaikkea ihmisen oikeus tietoon, oikeus viestintään, informaation ja sen kulun vapaus, tiedollinen itsemääräämisoikeus sekä oikeus tietoturvaan. Oikeus tietoon on vallitsevaan ihmis- ja demokratiakäsitykseemme perustuva keskeinen vapausoikeus. Ihmisellä on aito tarve tietää ja käyttää tietoa yksin ja yhteiskunnassa. Voidakseen käyttää vapaasti itsemääräämisoikeuttaan oikeusvaltiossa yksilöllä tulee olla oikeus tietoon; sekä itseään koskevaan että yhteiskuntaa ja siinä toimimista koskevaan tietoon. Kysymys on siten itsemääräämisoikeutemme tiedollisesta ulottuvuudesta. Itsemääräämisoikeus puolestaan on demokratiassa ihmisen oikeuksien sääntelyn keskeinen lähtökohta. Liitymme yhteiskuntaan itsemääräämisoikeutemme puitteissa, emme alisteisesti. Näistä syistä oikeusjärjestyksessä on varauduttava yksilön tiedon tarpeen turvaamiseen oikeuksin; perus- ja muin oikeuksin. Juuri siksi sekä yksityisyydestä että julkisuudesta säädetään nykyisin perustuslaissa. Siksi perustuslaki takaa oikeuden saada tietoa julkisista asiakirjoista. Ja siksi esimerkiksi kirjastolaki, joka usein unohdetaan tässä yhteydessä, osaltaan turvaa mahdollisuutemme hankkia tietoa kustannuksitta. Kirjastolain 2, joka liittyy toisaalta perusoikeuksiin ja toisaalta tietoverkkoihin, on syytä kirjata tässä näkyviin: 2. Yleisten kirjastojen kirjasto- ja tietopalvelujen tavoitteena on edistää väestön yhtäläisiä mahdollisuuksia sivistykseen, kirjallisuuden ja taiteen harrastukseen, jatkuvaan tietojen, taitojen ja kansalaisvalmiuksien kehittämiseen, kansainvälistymiseen sekä elinikäiseen oppimiseen. Kirjastotoiminnassa tavoitteena on edistää myös virtuaalisten ja vuorovaikutteisten verkkopalvelujen ja niiden sivistyksellisten sisältöjen kehittymistä. 20

Oikeus viestintään puolestaan on uusi tai ainakin verkkoyhteiskunnassa uudella tavalla esille tuleva metaperusoikeus. Ei ole enää riittävää, että puhutaan vain sananvapaudesta tekniikkaneutraalina vapautena ja erikseen esimerkiksi luottamuksellisten viestien suojasta. Olennaista verkkoyhteiskunnassa on myös informaatioinfrastruktuurin käyttömahdollisuus perusoikeuksien hyödyntämisen ja suojan siirtyessä edellä todetuin tavoin merkittävässä määrin tietoverkkoihin. Viestintämarkkinalain 59.3 n mukainen käyttäjän oikeus tarkoituksenmukaiseen internetyhteyteen puhelinliittymän yhteydessä on ositus myös lainsäätäjän havahtumisesta verkkoviestinnän merkittävyyteen. Moderni viestintä avoimissa tietoverkoissa toteuttaa luonnollisesti oikeutta tietoon, mutta se on vain asian yksi puoli. Myös yksilöiden oikeus viestintään on turvattava. Sananvapaus on demokratiassa aidoimmillaan yksilöiden viestiessä. Tällaiselle viestinnälle avoimet tietoverkot avaavat uusia mahdollisuuksia. Siksi on perusteltua liittää yhtä lailla tämä kysymys metaperusoikeuksien tasolla tapahtuvaan oikeudelliseen periaatekeskusteluun. Puhumme siksi oikeudesta sähköiseen viestintään. Informaation vapaan kulun periaate puolestaan on sekä demokratian, kulttuurin että yksityisen talouselämän toimivuuteen liittyvä keskeinen yhteiskuntaperiaate. Informaatio on lähtökohtaisesti yksi käytettävissä olevista raaka-aineista. Mutta sen tulee - näin on ajateltu - muista raaka-aineista poiketen lähtökohtaisesti olla vapaasti käyttävissä sekä yksityisesti, yhteiskunnallisesti, viestinnällisesti että kaupallisesti. Informaation vapaata kulkua ei pääsääntöisesti saa estää salaisuuksin, monopolein eikä myöskään hyödykkeiden tai informaatiopalveluiden ylihinnoittelulla.. Siksi oikeusjärjestyksessä on varauduttava tiedon vapaan kulun turvaamiseen erityisin oikeuksin; ennen kaikkea perusoikeuksin. Sähköisen viestinnän järjestelmien ei tulisi tätä estää. Informaation vapaan kulun periaatetta on oikeuskirjallisuudessa äskettäin valaissut kiintoisalla tavalla Viveca Still ( Still On the Theoretical Foundations of the Principle of Free Flow of Information as Applied to Copyright ). Tiedollinen itsemääräämisoikeus on nykyisin itsemääräämisoikeutemme yksi keskeinen peruselementti. Yksilöinä meillä on myös oikeus olla yksin yhteiskunnassa. Fyysistä yksityisyyttä täydentää verkkoyhteiskunnassa kasvavassa määrin tiedollinen yksityisyys. Myös digitaalinen identiteettimme kuuluu itsemääräämisoikeutemme piiriin. Meillä on lähtökohtaisesti oikeus säilyttää määräysvalta itseämme koskevaan informaatioon, pitää se halutessamme salassa tai julkistaa se yhteiskunnassa. Voimme epäilemättä perustellusti puhua myös eräänlaisesta tiedollisesta kotirauhasta. Tiedollinen 21

liittymä yhteiskuntaan ei ole vain tekninen, julkisen vallan tarkoituksenmukaisuusperustein hallitsema asia. Meillä voi olla erilaisia identiteettejä suhteessa eri organisaatioihin ja suhteessa muihin. Ja viime kädessä meillä on siis itse oikeus määrätä meitä koskevan informaation kaupallisesta käytöstä. Identiteettiemme rajoittamaton hyödyntäminen muiden toimesta ei lähtökohtaisesti kuuluu oikeusvaltioon. Oikeus tietoturvaan taasen on koko uuden verkkoyhteiskunnan informaatioinfrastruktuurin toimivuuden perusedellytys. Vielä NMT-puheluita hyödynnettäessä tätä ei havaittu. Yhteiskunta mukautui teknologiaa seuraten heikkoon tietoturvaan. Tänään tilanne on toinen. Tietoverkkojen ja informaation varaan demokraattinen yhteiskunta ja sen oikeusvaltio voidaan johdonmukaisesti yksilöiden oikeuksia kunnioittaen rakentaa vain, jos asianmukaisen turvallisuuden avulla voidaan taata infrastruktuurin ja sen käytön toimivuus. Meillä tulee näin ollen olla oikeus tietoturvaan samalla tavoin kuten muuhunkin turvallisuuteen. Ja vastaavasti tietoturvallisuuden yleinen yhteiskunnallinen merkitys eräänlaisena välttämättömänä yleistietona alkaa tulla yleisemmin tunnustetuksi. Tästä on myös korkeimman oikeuden ennakkoratkaisu KKO:2003:36 porttiskannausta koskevassa tapauksessa havainnollisena esimerkkinä. Siinä korkein oikeus vetosi ratkaisunsa perusteluissa yksiselitteisesti tietoturvallisuuden merkitykseen. Informaatio-oikeuden yleiset periaatteet edellä kuvatulla tavalla esitettyinä herättävät luonnollisesti edelleen kysymyksen siitä miten metaoikeustason periaatteet muodostetaan, missä suhteessa ne ovat erilaisiin politiikkatason tavoitteisiin ja miten ne suhtautuvat keskenään ja miten ne kehittyvät. Niinpä esimerkiksi yksityisyys, jota jäljempänä tarkastellaan informaatio-oikeuden täydentävänä instituutiona, on toisaalta persoonallisuusoikeuden ydininstituutioita. Ja edelleen turvallisuus on sekä ns. kollektiivinen hyvä, että yksilön näkökulmasta metaoikeus. Näitä oikeusfilosofian kannalta syvällisiä keskustelukysymyksiä ei tämän raportin yhteydessä ole mahdollista ottaa lähemmin esille. Ne tulevat kuitenkin mahdollisessa jatkokeskustelussa väistämättä esille. 3.2.2 Täydentävät periaatteet ja instituutiot Edellä mainittujen informaatio-oikeuden yleisten, eräänlaisten ydinperiaatteiden ohella voimme ja meidän tulee erikseen puhua myös niitä täydentävistä ja niitä 22

toteuttavista erityisistä johdannaisista oikeusperiaatteista tai oikeudellisista instituutioista. Johdannaisia periaatteita ja instituutioita ovat erityisesti yksityisyys, julkisuus, viestinnän vapaus, monopolien kiellon periaate sekä julkisen palvelun periaate. Kaikilla näillä periaatteilla on tai tulisi olla myös lainsäädännön tasolla ilmeneviä toteutuksia; oikeusperiaatteita nimenomaisesti tukevia normeja. Ja kaikilla niillä on liittymiä myös muille oikeudenaloille. Ja monopolien kiellon periaatetta lukuun ottamatta ne ovat myös oikeudellisia instituutioita. Yksityisyys oikeusperiaatteena ja oikeudellisena instituutiona kattaa useampia itsemääräämisoikeuden suojan ilmenemismuotoja tavanomaisesta kotirauhasta esimerkiksi potilaan yksityisyyteen ja yksityisyyteen työelämässä Meillä on oikeus olla yksin - the right to be let alone. Tämä on lähtökohtaisesti osa yhteiskuntasopimusta. Varsinainen oikeudellinen instituutio yksityisyydestä on tullut yhteiskunnan monimutkaistuessa ja sen myötä. oikeudellistuessa. Yksityisyys on lähtökohtaisesti muuttuva suhdekäsite. Sitä ei ole tarkoituksenmukaista edes yrittää määritellä tarkkarajaisesti. Oikeutta yksityisyyteen suojataan yhteiskunnan muuttuessa tarvittaessa erilaisin lainsäädännöllisin ratkaisuihin. Oikeutta omaan tietoon osana yksityisyyttämme suojataan henkilötietojen suojaa koskevalla tietosuojalainsäädännöllä. Se on samalla yksi tiedollisen itsemääräämisoikeutemme oikeudellisista toteuttamistavoista. Henkilötietojen suojan sääntelyssä periaatteellisena sekä lakiteknisenä lähtökohtana on EUn henkilötietodirektiivin ja henkilötietolain mukaisesti yksilön oma suostumus itseään koskevan informaation käsittelyyn. Tästä poikkeaminen edellyttää pääsääntöisesti asiasta säätämistä laissa. Ja silloinkin kun laissa on määrätty suostumuksesta poikkeamisen edellytyksistä, meillä on direktiivin mukaan vielä yksilöllinen vastustusoikeus. Siitä ei henkilötietolaissa tosin ole erikseen säädetty. Näin henkilötietojen suoja merkittävänä vapausoikeutena rajoittaa jopa mittavasti yleistä informaation vapaata kulkua. Yksilön kielto-oikeutta ajatellen sillä on myös merkittäviä yhteiskunnallisia ja markkinavaikutuksia. Tätä ei läheskään aina havaita ihmeteltäessä tietosuojasäännösten vaikutuksia. Esimerkiksi sähköistä viestintää ajatellen numerotietojen julkisuuden ja julkistamisen perustana tulee olla tilaajan oma suostumus. Tähän havahduttiin jo henkilörekisterilain puitteissa toimilupalaitosten pyrittyä vastakkaiseen 23

ratkaisumalliin. Sähköisen viestinnän tietosuojalaissa asia on järjestetty lain 25 ssä henkilötietojen suojan yleisperiaatteiden mukaisesti. Säännös vastaa sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin 12 artiklaa. On tärkeää havaita, että henkilötietolaki ja muut henkilötietojen suojaa koskevat lait - esimerkiksi äskettäin uudistettu laki yksityisyyden suojasta työelämässä - on toteutettu perusoikeustasoisin säätämisvelvoittein. Tämä kuvastaa erinomaisesti yksityisyyden merkitystä modernin oikeusvaltion lainsäädännöllisessä viitekehyksessä. Kuitenkin vielä ensimmäisen henkilötietolakimme - henkilörekisterilain - tultua voimaan, lakikirjan toimittaja sijoitti sen lakikirjaan yleistä hallintoa koskevien mitä erilaisimpien säädösten joukkoon. Yksityisyyden merkitystä ei tunnistettu. Julkisuus oikeusperiaatteena on ollut ensisijaisesti viranomaisten toimintaa ohjaavaa toiminnan ja viestien julkisuutta. Siten tuetaan yleisesti avoimuutta yhteiskunnassa ja samalla erityisesti yksilön oikeutta tietoon. Kysymys ei ole vain viranomaisen toiminnan valvomisesta. Useissa maissa puhutaan tässä yhteydessä informaatiovapaudesta. Käsitettä käytetään myös säädösten nimissä. Avoimuuteen liittyy edelleen myös se tärkeä lisäperiaate, että meillä on pääsääntöisesti oikeus saada julkista tietoa ja perehtyä siihen anonyymisti, omaa henkilöllisyyttämme paljastamatta. Tämä meillä toistaiseksi vähemmän korostettu, mutta eurooppalaisittain erinomaisen tärkeäksi arvioitu demokratiaan liittyvä periaate on verkkoyhteiskunnassa nousemassa aikaisempaa tärkeämmälle sijalle sähköisen hallinnon tietojärjestelmien toteutuksessa. Ne on lähtökohtaisesti toteutettava ottaen huomioon oikeus anonymiteettiin. Sama koskee luonnollisesti sähköisen viestinnänviestintäväylien hyödyntämistä sähköisessä hallinnossa. ( Saarenpää E-government and Good Government: An Impossible Equation in the Network Society ). Anonymiteetin vaatimus edellyttää sähköisen asioinnin järjestämistä niin, että kansalaisilla on mahdollisuus hyödyntää hallinnon palveluita myös anonymiteetin takaavassa ympäristössä. Kun tietoverkossa liikkumisesta jää pääsääntöisesti jälkiä tietoverkkojen varrella koneisiin ja niiden tulostamiin raportteihin, tietoturvallisuusjärjestelyin ja salassapitosäännöksin on vastaavasti tuettava anonymiteetin toteutumista sähköisessä hallinnossa ja asioinnissa. Laissa sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa edellytetty riittävä tietoturvallisuus on - sen tulee olla - myös anonymiteetin takaavaa tietoturvallisuutta. Kyseisessä laissa asiaa ei kuitenkaan ole lähemmin arvioitu. 24