EDUSKUNNAN SIVISTYSVALIOKUNNALLE KANSANOPISTOYHDISTYKSEN LAUSUNTO Asia: HE 177/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi opetus ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamisesta Suomen Kansanopistoyhdistys esittää lausuntonaan hallituksen esityksistä seuraavaa: Kansanopistot ovat monialaisia oppilaitoksia ja nyt käsiteltävät hallituksen esitykset koskevatkin kansanopistojen toimintaa monilta osin. Esitettävät säästötoimenpiteet ja rahoitusjärjestelmän muutokset olisivat Suomen Kansanopistoyhdistyksen mielestä edellyttäneet, että kansanopistojen ylläpitäjien toimintaedellytyksiä eri koulutusten järjestäjinä arvioitaisiin kokonaisuutena. Kansanopistojen rahoituksen kokonaisuus koostuu eri koulutusten valtionosuuksista, opiskelijamaksuista ja opistojen muusta varainhankinnasta sekä ylläpitäjän omasta panostuksesta. Kansanopistot ovat monialaisina kampuksina voineet tarjota opiskelijoille yhteisöllisen oppimisympäristön jossa on voitu huolehtia opiskelijoiden erityistarpeista. Vähenevän ja perusteiltaan muuttuvan rahoituksen takia tästä, erityisesti vapaan sivistystyön laissa kansanopistoille säädetystä tehtävästä suoriutuminen vaikeutuu. VAPAA SIVISTYSTYÖ Hallituksen esityksessä vapaan sivistystyön valtionosuuksia vähennetään kilpailukykysopimukseen perustuen jo tehtyjen mittavien ja ns. etupainotteisten leikkauksien lisäksi. Pidämme tätä kilpailukykysopimuksen hengen vastaisena, koska sopimuksen tarkoitus oli lisätä organisaatioiden kilpailukykyä. Näin ei nyt tapahdu, koska saavutettava etu otetaan pois lisäsäästöllä. Kansanopistot ovat pääosin yksityisiä koulutuksen järjestäjiä. Julkisen talouden säästöihin perustuvat leikkaukset tulisi kompensoida yksityisille koulutuksen järjestäjille samaan tapaan kuin alv hyvitykset 1. Maahanmuuttajien lisääntyvään koulutustarpeeseen vastaamiseksi ammatilliseen koulutukseen lisätään opiskelijapaikkoja, joihin osoitetaan täysi valtion rahoitus. Valtion vuoden 2017 talousarvioesityksessä on tähän osoitettu 21 miljoonan euron määräraha. Määrärahalla on tarkoitus tarjota ammatillista koulutusta ja opiskelua tukevia palveluja noin 2 000 maahanmuuttajalle. Hallituksen esityksessä rahoituslain 45 a :ää muutettaisiin nyt väliaikaisesti siten, että vuonna 2017 maahanmuuttajille suunnattua ammatillista koulutusta voitaisiin rahoittaa valtionavustuksella. Esityksestä annetuissa lausunnoissa valtionavustusmenettelyä on pidetty tarpeellisena ja sitä on poikkeuksetta kannatettu. Valtion vuoden 2016 talousarviossa on vapaan sivistystyön erillinen 2 miljoonan euron määräraha kansalais ja kansanopistoille maahanmuuttajanuorten opintoseteliavustuksiin. Määrärahasta on voitu myöntää avustusta vain noin joka kolmannelle sitä hakeneelle opistolle. Opetushallituksen vuonna 2016 teettämän selvityksen mukaan juuri vapaan sivistystyön oppilaitokset ja niiden ylläpitäjät ovat ottaneet suurimman vastuun maahanmuuttajien koulutuksesta, kasvavassa määrin myös kotoutumiskoulutuksesta. 1 2001/1390 13 a Arvonlisäveron huomioon ottaminen yksityisen oppilaitoksen ylläpitäjän yksikköhinnassa Kansalaisopistojen, kansanopistojen, valtakunnallisten liikunnan koulutuskeskusten, kesäyliopistojen ja opintokeskusten yksikköhintoja korotetaan yksityisen oppilaitoksen ylläpitäjän osalta siten, että korotus vastaa yksityisten oppilaitosten ylläpitäjien maksamien arvonlisäverojen osuutta yksityisille oppilaitosten ylläpitäjille kustakin oppilaitosmuodosta aiheutuneista arvonlisäverottomista kustannuksista.
Opetus ja kulttuuriministeriön asettama vapaan sivistystyön rakenne ja rahoitustyöryhmä esitti jo vuoden 2014 lopulla, että kansanopistojen lisärahoituksen tarve olisi tuolloin opiskelijamaksujen osalta arviolta 3,6 milj. euroa, kun maahanmuuttajakoulutuksen kustannukset kansanopistoissa kokonaisuudessaan olivat arviolta 8, 4 milj. euroa. Suomen Kansanopistoyhdistys esittää, että hallituksen esitystä täydennettäisiin siten, että vapaan sivistystyön lain 14 mukaisiin valtionavustuksiin osoitettaisiin 4 000 000 euron määräraha maahanmuuttajien opiskelu ja kielitaitoa parantavia, erityisesti ilman jatkokoulutuspaikkaa olevien nuorten omaehtoista päätoimista koulutuspaikkoja varten. AMMATILLISEN PERUSKOULUTUKSEN RAHOITUS Kansanopistoista 38 järjestää ammatillista koulutusta. Ammatillista peruskoulutusta järjestää 24 opistoa. Oppilaitosmuotoiseen ammatilliseen koulutukseen kohdennetaan jo vuonna 2017 rahoituslakiesityksessä 190 miljoonan euron säästöt. Kansanopistojen valtionosuusrahoituksesta ammatillisen koulutuksen rahoituksen osuus oli vuonna 2015 46 %. Liitteenä olevissa taulukoissa tätä on kuvattu euromääräisesti ja suoritteina. Ammatillisen koulutuksen rahoituksella on merkittävä, useissa opistoissa jopa ratkaiseva vaikutus kansanopistojen toimintaedellytyksiin. Kansanopistoyhdistyksen mielestä esitetyissä muutoksissa vaarantuu monialaisten kansanopistojen koko kansanopistotyö. Ammatillisen koulutuksen säästö ehdotetaan toteutettavaksi vuodesta 2017 alkaen määräämällä ammatillisen peruskoulutuksen rahoituksen enimmäismäärän perusteena oleva opiskelijamäärä 12,44% järjestämislupien mukaista enimmäisopiskelijamäärää alhaisemmalle tasolle. Näin menetellen koulutuksen järjestäjä päättää säästön kohdentamisesta vaihtoehtoisesti opiskelijakohtaisten kustannusten vähentämiseen, opiskelijamäärän vähentämiseen tai edellisten yhdistelmään. Esityksessä ei ole mitenkään arvioitu vuoden 2018 alusta suunnitellusti voimaan tulevien, koko ns. ikäneutraalia ammatillista koulutusta koskevien säästöjen mahdollisia vaikutuksia koko 190 miljoonan euron säästötavoitteeseen. Pelkästään edellisen hallituksen esittämällä, ei tutkintoon johtavan ammatillisen lisäkoulutuksen säästöillä voitaisiin nyt oppilaitosmuotoiseen ammatilliseen koulutukseen esitettävistä leikkauksista kompensoida yli neljäsosa. Kansanopistot ovat erikoistuneet erityisesti humanistisen ja kasvatusalan ammatilliseen koulutukseen. Käytännössä pienten tai yksialaisten koulutuksen järjestäjien ei ole mahdollista kohdentaa säästöjä opiskelijamääriin tai luopua jonkin tutkinnon järjestämisestä. Näin ollen vaihtoehdoksi jää opiskelijakohtaisten kustannusten vähentäminen, joka johtaa koulutuksen laadun heikkenemiseen. Viime hallituskaudella tehdyn toisen asteen koulutuksen rakenteellisen uudistamisen valmistelutyön yhteydessä linjattiin opetus ja kulttuuriministeriössä, että vapaan sivistystyön oppilaitosten toimintaa tullaan järjestäjäverkkoa muodostettaessa arvioimaan kokonaisuutena. Tämä linjaus vahvistettiin silloin myös Valtioneuvostossa. Samalla todettiin kansanopistojen erityinen tehtävä syrjäytymisen ehkäisijänä ja niiden koulutustehtävän arvoperusta. Nyt käsiteltävässä esityksessä rahoitusleikkauksista ja ammatillisen koulutuksen reformissa kokonaistarkastelua ei ole tehty. Vaikka edellisen hallituksen esitys koululakien 4 muuttamiseksi raukesikin, pidämme sen perustelujen kansanopistoja koskevaa kuvausta relevanttina: Ylläpitäjän kokonaistilanne on oleellisesti riippuvainen opiskelijamaksuista ja muusta rahoituksesta. Ylläpitäjätahon koulutuskokonaisuus ja muut rahoitusmahdollisuudet vaikuttavat ratkaisevasti ylläpitäjän vakauteen. Tällöin ylläpitäjän toiminta ja rahoitus koostuu siitä koulutuskokonaisuudesta, jonka se on kehittänyt omaksi erikoisosaamisekseen ja toimintaajatuksekseen. Yksityisellä vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjällä pitää jatkossakin olla
mahdollisuus toimia ammatillisen koulutuksen järjestäjänä ja tuoda ammatillisen koulutukseen kenttään toimintansa kautta arvoperusteisuus ja erityinen, valtakunnallinenkin tehtävä. Sivistysvaliokunta on myös aiemmin katsonut, että ammatillisen koulutuksen tulee säilyä kansanopistoissa (Valiokunnan mietintö SiVM 5 2016 vp). Kansanopistoyhdistys korostaa, että vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjän tulee jatkossakin voida toimia ammatillisen koulutuksen järjestäjänä, sisäoppilaitosmuotoisen ammatillisen koulutuksen rahoitus tulee turvata myös uudessa järjestelmässä. Kansanopistoyhdistyksen kanta kilpailukykysopimukseen perustuviin leikkauksiin koskee myös ammatillista koulutusta, jonka osalta tulisi myös etsiä tapa kompensoida kilpailukykysopimukseen perustuvat leikkaukset yksityisille koulutuksen järjestäjille. Koulutuksen järjestäjän vastuulla on päättää miten valtionosuusleikkaukset toteutetaan. Hallituksen esityksessä niiden suuruudeksi on laskettu 12,44 %. Vuonna 2017 ne kohdistettaisiin kokonaan oppilaitosmuotoiseen ammatilliseen koulutukseen. Opetus ja kulttuuriministeriön vuonna 2013 päättämät ammatillisen koulutuksen ns. opiskelijapaikkojen sopeuttamiset eli aloituspaikkojen leikkaukset toteutettiin yksityisiä koulutuksen järjestäjiä, erityisesti kansanopistojärjestäjiä epätasa arvoisella tavalla kohtelevasti (liite 2). Painotetun keskiarvon mukaan laskien 22 ammatillista, oppilaitosmuotoista perusopetusta järjestäviltä kansanopistojen ylläpitäjiltä vähennettiin tuolloin 11,25 % enemmän opiskelijapaikkoja kuin muilta saman maakunnan koulutuksen järjestäjiltä. Vähennykset on toteutettu vuosien 2014 2016 aikana. Suomen Kansanopistoyhdistys vaatii, että kansanopistojen epätasa arvoinen kohtelu opiskelupaikkojen määrää sopeutettaessa korjataan ammatillisen koulutuksen uudistamisen yhteydessä. AIKUISTEN PERUSOPETUS JA PERUSOPETUKSEN VALMISTAVA OPETUS Kansanopistoista 20 järjestää perusopetuslain 46 :ssä tarkoitettua perusopetusta, 4 perusopetukseen valmistavaa opetusta sekä 27 perusopetuksen lisäopetusta. Valtaosa kansanopistojen aikuisten perusopetuksen opiskelijoista on maahanmuuttajataustaisia. Kansanopistot haluavat olla osaltaan varmistamassa, että Suomessa on riittävä ja joustava aikuisten perusopetuksen tarjonta ja huolehtimassa, että kaikilla maahanmuuttajilla on mahdollisuus saada riittävä kielitaito ja yleissivistys. Lausunnolla olevassa esityksessä ehdotetaan, että perusopetuslain 46 :ssä tarkoitetun perusopetuksen rahoituksen laskenta perustuisi suoritettuihin kursseihin. Tällä hetkellä perusopetuslain 46 :ssä tarkoitetun perusopetuksen rahoitus perustuu opiskelijoiden määrään laskentapäivänä 20.9. Kansanopistojen kokemuksen mukaan osa opiskelijoista aloittaa jo tälläkin hetkellä opintonsa tämän jälkeen. Tämä on aiheuttanut opetuksen järjestäjälle rahoitusvajeen. Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä luopumista yhteen laskentapäivään perustuvasta rahoitusmallista. Myöhemmin opintonsa aloittavien huomioiminen, aloitusajankohdan joustavoittaminen ja useampien ryhmien eriaikainen käynnistämisen mahdollistaminen on tarpeellinen uudistus. Aikuisten perusopetuksen opiskelijat ovat pääosin maahanmuuttajataustaisia. Kohderyhmän opiskeluvalmiudet vaihtelevat ja heillä on eri syistä johtuvia poissaoloja. He opiskelevat opistoissa päätoimisesti, mutta eivät välttämättä saa kursseja suunnitellussa aikataulussa suoritettua. Kansanopistojen toiminnan erityispiirre on sisäoppilaitosmuotoisuus ja siten ne tarjoavat kokonaisvaltaisen kielen ja oppimisvalmiuksien kehittymisen mahdollisuuden.
Muut muutokset aikuisten perusopetukseen ovat tulossa voimaan 1.8.2018. Kurssimuotoiseen rahoitukseen siirtymisen todellisia vaikutuksia oppilaitosten kokonaisrahoitukseen on vaikea arvioida käsillä olevan esityksen perusteella. Kansanopistoyhdistys katsoo, että rahoitusuudistus toteutetaan liian nopealla aikataululla ja lyhyellä valmistautumisajalla. Aikuisten perusopetuksen kokonaisuuteen on valmisteilla opiskelijoita ja heidän etenemistään koulutuspolulla palvelevia useita myönteisiä uudistuksia, mutta rahoitukseen liittyvä laskennallinen vuosittainen kurssikatto yksittäisen opiskelijan kurssimäärälle (30) vähentää järjestelmän joustavuutta ja rajaa vuosittaista enimmäiskurssimäärää nykyistä alemmalle tasolle. Käytännössä tämä tulee sekä vähentämään kansanopistojen perusopetuksen opiskelijamääriä ja pidentämään opintojen kestoa tästä syntyy mielestämme ristiriita tavoiteltujen vaikutusten ja esitettyjen säädösten suhteen. Kansanopistoyhdistys katsoo, että myös yksityisten koulutuksen järjestäjien järjestämislupien aikuisten perusopetuksen opiskelijapaikkamääriä tulisi voida tarpeen vaatiessa kasvattaa, sillä uudenlainen aikuisten perusopetuksen toimintamalli on mahdoton toteuttaa järjestäjäkohtaisesti pienellä opiskelijapaikkamäärällä. Kansanopistoyhdistyksen mielestä yksityisiä ja kuntaomisteisia koulutuksen järjestäjiä tulee tässä kohdella tasavertaisesti. Monialaiset ja eri ikäisten opiskelijoiden opistokampukset tarjoavat erityisen oppimisympäristön, jonka toiminta tulee voida jatkossakin turvata erilaisten oppijoiden hyödyksi. Kansanopistot ovat viime vuosina hoitaneet lisääntyvästi erilaisia yhteiskunnallisesti merkittäviä koulutustehtäviä. Niiden rahoitusta tulee voida kehittää kestävälle pohjalle. Kansanopistoyhdistys pitää tärkeänä, että kansanopistot voisivat laajalla tarjonnallaan mahdollisimman täysimääräisesti osallistua joustavien opintopolkujen rakentamiseen. Helsingissä 8. päivänä marraskuuta 2016 Suomen Kansanopistoyhdistys Finlands Folkhögskolförening ry Aki Ojakangas puheenjohtaja Jyrki Ijäs pääsihteeri
Liite 1 KANSANOPISTOJEN OPISKELIJAVIIKOT 2014 39 132 8% 96 182 21% 262 024 56% vapaa sivistystyö perusopetus lukio opetus 34 267 7% ammatillinen peruskoulutus ammatillinen lisäkoulutus 33 725 7% KANSANOPISTOJEN VALTIONOSUUDET (euroa) 2015 36 % 37 344 808 10 % 10 141 295 44 % 45 927 207 vapaa sivistystyö perusopetus lukio opetus ammatillinen peruskoulutus ja oppisopimuskoulutus ammatillinen lisäkoulutus 3 % 2 812 976 7 % 7 742 735
Lausunnon liite 2: Maakunnittainen vertailu kansanopistojärjestäjien opiskelijapaikkojen vähentämisestä vuosina 2014 2016 Metropolialue: lisäys 3388 paikkaa (+8,4%) kansanopistojärjestäjiä neljä (4), lisäys 35 paikkaa (+3,6%) Keski Suomi: vähennys 464 paikkaa ( 5,6%) kansanopistojärjestäjiä kaksi (2), vähennys 29 paikkaa ( 15%) Varsinais Suomi: lisäys 190 paikkaa (+1,75%) kansanopistojärjestäjiä kaksi (2), lisäys 10 paikkaa (+4,6%) Satakunta: vähennys 580 paikkaa ( 9,5%) kansanopistojärjestäjiä yksi (1), vähennys 10 paikkaa ( 12,5%) Etelä Karjala: vähennys 175 paikkaa ( 5.5%) kansanopistojärjestäjiä yksi (1), vähennys 20 paikkaa ( 15,4%) Etelä Savo: vähennys 615 paikkaa ( 12,1%) kansanopistojärjestäjiä kolme (3), vähennys 95 paikkaa ( 42,2%) Etelä Pohjanmaa: vähennys 764 paikkaa ( 12,4%) kansanopistojärjestäjiä kaksi (2), vähennys 20 paikkaa ( 15,4%) Österbotten: minskning med 195 platser ( 3,8%) två (2) folkhögskoleupprätthållare, minskning med 15 platser ( 17,7%) Keski Pohjanmaa: vähennys 396 paikkaa ( 13,8%) kansanopistojärjestäjiä yksi (1), vähennys 20 paikkaa ( 33,3%) Pohjois Pohjanmaa: vähennys 405 paikkaa ( 3,4%) kansanopistojärjestäjiä kaksi (2), vähennys 34 paikkaa ( 16,2%) Lappi: vähennys 925 paikkaa ( 14,2%) kansanopistojärjestäjiä kaksi (2), vähennys 20 paikkaa ( 16,7%)