1 Maakuntauudistuksen projektiryhmälle 9.11.2016 Jari Keinänen/STM Marjatta Rahkio/MMM Sosiaali- ja terveysministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön esitys edellytyksistä koskien ympäristöterveydenhuollon järjestämisvastuun siirtoa maakunnalta kunnalle Hallituksen linjaus 5.4.2016 Maakunnan tehtäväksi tulee ympäristöterveydenhuollon järjestäminen ja elintarvikevalvonnan, eläinten terveyden ja hyvinvoinnin ja sen valvonnan tehtävät kunnista, aluehallintovirastoista ja ELY-keskuksista. Riittävän osaamisen ja resurssit omaava kunta voi kuitenkin laissa säädettyjen kriteerien täyttyessä sopia maakunnan kanssa järjestämisvastuun siirtämisestä tältä osin kunnalle. Maakuntalakiluonnos 31.8.2016 6 Maakuntien tehtäväalat Maakunta hoitaa sille lailla säädettyjä tehtäviä seuraavilla tehtäväaloilla: 5) terveydensuojelu, tupakkavalvonta, elintarvikevalvonta sekä eläinten terveyden ja hyvinvoinnin valvonta ja eläinlääkäripalvelut (ympäristöterveydenhuolto); 7,1 Järjestämisvastuu Jollei laissa toisin säädetä, maakunta voi järjestää tehtäviensä hoitamisen itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle maakunnalle. Maakunta voi sopia tehtävänsä järjestämisvastuun siirtämisestä kunnalle, silloin kun siitä erikseen laissa säädetään. Esitys Sosiaali- ja terveysministeriö ja maa- ja metsätalousministeriö esittävät, että maakunnan olisi mahdollista siirtää ympäristöterveydenhuollon järjestämisvastuu sopimuksella kunnalle seuraavin edellytyksin: 1. Ympäristöterveydenhuollon järjestämisvastuun vastaan ottavalla kunnalla tulee olla käytössään vähintään 30 valvontaa kokopäiväisesti tekevää viranhaltijaa (30 htv). Tähän lukuun ei lasketa viranhaltijoita, joiden pääasiallinen tehtävä on eläinlääkäripraktiikka. 2. Maakunnalla tulee tämän siirron jälkeen olla käytössään vähintään 30 valvontaa kokopäiväisesti tekevää viranhaltijaa (30 htv). Myöskään tähän lukuun ei lasketa viranhaltijoita, joiden pääasiallinen tehtävä on eläinlääkäripraktiikka Perustelut täydennettynä projektiryhmän puheenjohtajan esityksen/kysymysten mukaisesti mitkä ovat laadulliset ja määrälliset arviointikriteerit kunnan riittävälle erikois-osaamiselle? miten arvioidaan onko jäljelle jäävällä maakunnalla mahdollisuutta riittävään erikoistumiseen? miten arvioidaan kokonaisuutena, että järjestely on kustannustehokas ja vaikuttava?
2 Ympäristöterveydenhuollon tehtävät on tällä hetkellä järjestetty lakisääteisesti kuntien välisenä yhteistoimintana ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta annetun lain (410/2009) mukaisesti 62 yhteistoiminta-alueella. Ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta annettua lakia valmisteltaessa riittäviksi resurssiksi ympäristöterveydenhuollon erikoisosaamisen ja erikoistumisen kannalta määriteltiin 10 htv. Taustalla edelliselle oli useita selvityksiä ja jo muutaman vuoden kokemus ympäristöterveydenhuollon järjestämisestä muutamalla yhteistoimintaalueella. Selvitysten perusteella optimaaliseksi henkilömääräksi esitettiin vähintään 20 htv:tä, mutta pienemmätkin alueet katsottiin joissakin tapauksissa mahdolliseksi. Edellisestä johtuen lakiin ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta kirjattiin että kunnassa tai yhteistoimintaalueella ympäristöterveydenhuollon järjestämisestä vastaa yksi toimielin, jolla on oltava käytettävissään vähintään 10 henkilötyövuotta vastaavat henkilöresurssit. Resurssointi piti suunnitella siten, että yhteistoiminta-alueella on riittävät resurssit kaikille valvonnan osa-alueelle, mutta tässä ei ole onnistuttu Yhteistoiminta-alueiden toimintaa koskevissa selvityksissä on todettu niiden toimivan kohtuullisen hyvin. Laajamittainen viranhaltijoiden erikoistuminen on ollut kuitenkin vähäistä muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta. Kokemukset ja selvitykset ovat osoittaneet, että tämä resurssimäärä on erikoistumisen kannalta riittämätön ja erikoisosaamisen riittävän asiantuntemuksen takaavan resurssin tulisi olla nykyiseen verrattuna arviolta vähintään kolminkertainen. Tämä mahdollistaisi myös sen, että erikoistuminen ei rajoittuisi vain yksittäisiin viranhaltijoihin, vaan myös sijaistaminen olisi esimerkiksi loma-aikoina mahdollista. Erityisen haasteelliseksi nykyinen 10 htv:n edellytys on havaittu alueilla, jossa praktiikkaa tekevien eläinlääkäreiden osuus kaikista viranhaltijoista on ollut merkittävä. Käytännössä tämä on tarkoittanut sitä, että valvontatyössä (elintarvikevalvonta, terveydensuojelu ja tupakkavalvonta) erikoistumista ei juuri ole voitu toteuttaa, vaikka kokonaishenkilöstöresurssi on ollut reilusti yli tuon 10 htv. Edellisestä johtuen ministeriöt ovat informaatio-ohjauksella pyrkineet edistämään yhteistoiminta-alueiden laajenemista ainakin niiltä osin, kun alueet ovat olleet vain vähän yli tuon 10 henkilötyövuotta. Tällä hetkellä on jo muutamia alueita, jotka toimivat hyvin ja joilla on riittävä osaaminen ympäristöterveydenhuollon tehokkaaseen toimeenpanoon. Usein näilläkin alueilla tehtävien toimeenpanoa olisi edelleen mahdollista tehostaa yhdistämällä alueita niin, että erikoistuminen olisi nykyistäkin laajamittaisempaa ja mahdollistaisi laadukkaan valvonnan ympäri vuoden. Edelliseen viitaten hallituksen linjaus siirtää ympäristöterveydenhuollon järjestämisvastuu kunnilta 18 maakunnalle tukee edellä mainittua laajentumisperiaatetta ja tehostaa sekä yhdenmukaistaa ympäristöterveydenhuollon tehtävien toimeenpanoa. Hallituksen linjauksen lähtökohtana ei ole muodostaa suurempia erillisiä kuntien hallintoyksiköitä vaan koota tehtäviä maakuntaan ja määrittää tilanne ja kriteerit, joiden mukaan ympäristöterveydenhuollon tehtävät voidaan siirtää maakunnalta kunnalle. Ministeriöissä on tulkittu linjausta siten, että järjestämisvastuu tulee olla pääsääntöisesti maakunnalla ja vain joissakin tapauksissa voidaan järjestämisvastuuta ajatella siirrettäväksi kunnalle. Ympäristöterveydenhuollossa ei ole määritelty eikä pystytä määrittelemään tarkasti laadullisia kriteereitä riittävän laadukkaalle toimeenpanolle. On erittäin vaikeaa määrittää kuinka monta viranhaltijaa ja minkälaisen osaamisen omaavaa viranhaltijaa pitää olla esimerkiksi tekemässä asuntojen tai elintarvikehuoneistojen tarkastuksia, kun tilanne ja valvonnan tarve vaihtelevat kentällä jatkuvasti. Samoin on erittäin vaikeaa määritellä, millaisia ympäristöterveydenhuollon
3 prosessien tulee olla, että ne olisivat toimivia. Kokemus on osoittanut, että hyvin erilaisilla prosesseilla päästään hyvään lopputulokseen, kunhan käytettävissä on riittävät kokonaisresurssit. Edellisestä johtuen ympäristöterveydenhuollon kriteereitä on mahdollista määritellä vain valvontaa tekevien viranhaltijoiden kokonaishenkilöresurssien perusteella. Riittävät henkilöresurssit mahdollistavat parhaiten myös osaamisen kehittämisen ja resurssien joustavan käytön valvonnan painopisteen muuttuessa valvonnan osa-alueelta toiselle. Edelliseen viitaten 30 htv:n henkilöresurssi on sellainen voimavara, jolla ympäristöterveydenhuolto - erityisesti valvonta - voidaan toimeenpanna laadukkaasti ja tehokkaasti sekä järjestämisvastuun mahdollisesti saavassa kunnassa että jäljelle jäävässä maakunnassa. Esitetyllä henkilöresurssilla kuntaan ja maakuntaan saadaan riittävää erikoistumista elintarvikevalvonnan ja terveydensuojelun eri osa-alueille (esimerkiksi suurten elintarvikelaitosten, ensisaapumispaikkojen, talousveden, asuntojen terveydellisten olosuhteiden jne. valvontaan). Sen lisäksi, että esitetty edellytys mahdollistaa tehokaan ympäristöterveydenhuollon toimeenpanon, se myös estää ympäristöterveydenhuollon pirstaloitumisen pienille osa-alueille, joissa resurssien joustava käyttö ei ole mahdollista ja sen vuoksi tehtävien hoitaminen vaikuttavasti ei ole mahdollista. Kuten edellä on esitetty, jos kriteerit määritellään siten, että ne mahdollistaisivat tehtävien siirron laajasti kunnille, on todennäköistä että isot kaupungit tai isommat nykyiset ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueet esittävät tehtävien siirtoa alueelleen. Tällöin maakuntien mahdollisuudet riittävään erikoistumiseen ovat sen jälkeen vähäiset. miten arvioidaan ympäristöterveydenhuollon laadukas järjestäminen ja toteuttaminen? Kuten edellä on todettu, ympäristöterveydenhuollon järjestämisen laadullinen arviointi on vaikeaa, mutta sitä on pyritty kehittämään. Ympäristöterveydenhuollon arviointia on tähän asti tehty hankkeissa sekä projekteissa ja arviointi on kohdistunut järjestämiseen ja resursseihin. Arviointia on lähdetty kehittämään siten, että aluehallintovirastot ovat arvioineet ympäristöterveydenhuollon toteuttamisen sisältöä ns. arviointi- ja ohjauskäynneillä (AJO-käynneillä). Tämän lisäksi on laadullisen toteuttamisen ja kustannustehokkuuden arviointiin kehitetty auditointimallia ja lähes kaikki nykyiset 62 yksikköä on auditoitu ensimmäisen kerran. Maakuntien ympäristöterveydenhuollon järjestämisen ja toteuttamisen arviointitapa tulee pohjautumaan näihin kolmeen arviointitapaan ja myös tehtäviä mahdollisesti järjestävät kunnat tullaan arvioimaan samoin kriteerein. Ympäristöterveydenhuolto osana maakuntaa Tässä tilanteessa on huomioitava, että järjestämisvastuuta ei ole mahdollista eikä kustannustehokasta siirtää kuntaan niiden tehtävien osalta, jotka jo nykyisin on hoidettu valtion toimesta. Näitä ovat esimerkiksi eläinten terveyden ja hyvinvoinnin valvonnan tehtävät, jotka on lakiesityksessä rajattu järjestämisen siirtomahdollisuuden ulkopuolelle ja jotka joka tapauksessa jäisivät maakunnan tehtäväksi. Maakuntauudistus on ympäristöterveydenhuollon osalta nähty tilaisuutena yhdistää samaan organisaatioon ne ympäristöterveydenhuoltoa läheisesti sivuavat tehtävät, joita nyt hoidetaan aluehallintovirastoissa ja ELY-keskuksissa. Niissä kunnissa, jotka jatkaisivat ympäristöterveydenhuollon tehtävien järjestämistä, tämä yhteys jäisi saavuttamatta sillä aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten tehtävien järjestämisvastuun siirtäminen kuntiin ei ole mahdollista. Siirto ei olisi järkevää eikä kustannustehokasta missään tilanteessa. Yhteys maakuntiin siirtyvien tehtävien ja kunnan mahdollisesti järjestämän ympäristöterveydenhuollon tehtävien
4 välillä sekä ohjauksen suunnittelu erillisesti maakuntaan ja ympäristöhuollon tehtäviä järjestävään kuntaan olisi joka tapauksessa järjestettävä. Maakunnan ja ympäristöterveydenhuollon tehtäviä järjestävän kunnan alueen toimijoiden tasapuolinen kohtelu ympäristöterveydenhuollon, mutta myös maakunnasta hoidettavien entisten AVIen ja ELYjen valvontatehtävien osalta olisi erittäin vaikeaa taata. Edellä mainitun lisäksi maakuntaan siirretään tehtäviä, jotka ovat keskeisiä ympäristöterveydenhuollon yhteistyökumppaneita. Näitä ovat erityisesti sosiaali- ja terveydenhuolto, pelastustoimi, alkoholin anniskelun valvonta sekä vesihuollon valvonta ja kehittäminen. Pääsääntöisesti nämä tehtävät olisivat maakunnassa samalla organisaatiotasolla ympäristöterveydenhuollon kanssa ja yhteistyö tulisi jatkossa muodostaa eri organisaatiotasolle, jos järjestämisvastuuta päädytään siirtämään laajasti maakunnilta kunnille. mihin tulokseen kriteereiden ja arvioiden perusteella ministeriöt päätyvät? Edellä esitetty viitaten ministeriöt katsovat, että vähintään 30 htv:n valvontaa tekevien viranhaltijoiden henkilöstöresurssi on sellainen voimavara, joka mahdollistaa ympäristöterveydenhuollon tehokkaan ja vaikuttavan toimeenpanon niin järjestämisvastuun vastaanottavassa kunnassa kuin jäljelle jäävän maakunnan alueella. 30 htv:n edellytys on sellainen, että tällä hetkellä järjestämisvastuun siirto on mahdollista vain Uudenmaan maakunnassa. Pienemmissä maakunnissa edellä mainittu 30 htv:n vaatimus on vaikeaa saavuttaa maakunnan sisällä. Ministeriöt katsovat kuitenkin, että nämä maakunnat voivat toimeenpanna ympäristöterveydenhuollon maakunnallisena toimintana, mutta suosittelevat maakuntien arvioivan maakuntalain mahdollistaman maakuntien yhteistoiminnan mahdollisuuksia erityisesti laajojen, mutta harvoin toteutuvien tai erityistä osaamista edellyttävien valvontatoimenpiteiden osalta. Jos osaamisen ja resurssien edellytykset eivät ole vähintään tässä esityksessä todetut, ministeriöt katsovat, että merkittävä osa erityisesti suurista kunnista ja yhteistoiminta-alueista pyrkii sopimaan järjestämisvastuun siirrosta maakunnalta kunnalle, mikä aiheuttaa ympäristöterveydenhuollon pirstaloitumista entisestään erityyppisiin valvontayksiköihin. Siirtojen jälkeen suurten kaupunkien ympärillä olevilla maakunnan osilla olisi osassa Suomea mahdoton tehtävä suoriutua yhdenvertaisesti ympäristöterveydenhuollon järjestämisvastuusta niukkojen resurssien johdosta. Myös valtion ohjaus suhteessa ympäristöterveydenhuollon toimeenpanoon vaikeutuisi, kun valtion pitäisi rakentaa ohjaussuhde sekä maakuntiin että kuntiin. Edellisessä projektiryhmän kokouksessa puheenjohtaja esitti myös, että esitykseen tulee sisällyttää myös vaihtoehto, että arvioidaan voivatko myös Turun, Tampereen, Kuopion, Jyväskylän ja Oulun kaupungit saada ympäristöterveydenhuollon järjestämisvastuun edellyttäen, että maakunta sopii näiden kaupunkien kanssa koko maakuntaa koskevan järjestämisvastuun siirtämisestä. Tämän osalta tarvitaan arviot vaihtoehdon hyödyistä ja haitoista. Ministeriöt katsovat, että esitetty järjestely olisi mahdollinen, koska mainituilla kunnilla olisi tuolloin käytettävissä koko maakunnan henkilöstö, joten toimeenpano olisi mahdollista toteuttaa tehokkaasti ja vaikuttavasti. Ministeriöt kuitenkin katsovat, että järjestely ei olisi hallituksen linjauksen mukainen, koska silloin järjestelmä olisi Suomessa pääsääntöisesti kuntien yhteistoimintaan perustuva eikä maakunnallinen niin kuin hallitus on linjannut. Laajoja tehtävänsiirtoja mahdollistavan järjestelyn perustuslainmukaisuus ei ole selvä asia. Lähtökohtana on, että kussakin asiassa toimivaltaisen viranomaisen tulee käydä ilmi laista. Perustuslakivaliokunta on käytännössään suhtautunut pidättyvästi mahdollisuuteen poiketa
5 toimivaltaista viranomaista koskevista lain säännöksistä. Valiokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti. Esityksen käsittely tehtävänsiirto -ryhmässä 26.10.2016 Esitys käsiteltiin maakuntauudistuksen tehtävänsiirtoryhmässä 26.10.2016. Esityksessä ei tuolloin ollut varsinaisia henkilötyövuosikriteereitä vaan siinä todettiin, että järjestämisvastuun siirto on mahdollista vain pääkaupunkiseudun kuntiin. Ryhmässä oltiin itse esityksestä (siirto mahdollista vain pääkaupunkiseudulle) kahta mieltä. Toisaalta sitä pidettiin tarkoituksenmukaisena ja perusteluita hyvinä erityisesti siksi, että se ei mahdollista ympäristöterveydenhuollon pirstaloitumista. Toisaalta nähtiin, että esitys ei ole hallituksen linjauksen mukainen, koska esityksessä järjestämisvastuun siirron edellytyksille ei ole annettu kunnollisia osaamiseen tai resursseihin liittyviä kriteereitä vaan vain erisnimiä (pääkaupunkiseudun kunnat). Yhtä mieltä ryhmä oli siitä, että edellytyksille on laissa avattava esitettyä selkeämmät kriteerit. Kriteereissä tulisi olla esimerkiksi henkilöresurssivaatimus kunnalle, jolle järjestämisvastuu voidaan siirtää sekä vaatimus sille, millainen henkilöstöresurssi jäljelle jäävälle maakunnalla tulisi vähintään olla, jotta se pystyisi järjestämään ympäristöterveydenhuollon tehtävät laadukkaasti.