EUROOPAN PARLAMENTTI 2009-2014 Oikeudellisten asioiden valiokunta 22.6.2012 TYÖASIAKIRJA ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta yleisen edun kannalta merkittävien yhteisöjen lakisääteistä tilintarkastusta koskevista erityisvaatimuksista (KOM(2011) 0779 C7-0470/2011 2011/0359 (COD)) sekä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tilinpäätösten ja konsolidoitujen tilinpäätösten lakisääteisestä tilintarkastuksesta annetun direktiivin 2006/43/EY muuttamisesta (KOM(2011) 0778 C7-0461/2011 2011/0389 (COD)) Oikeudellisten asioiden valiokunta Esittelijä: Sajjad Karim DT\906330.doc PE492.612v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
A. Tausta Lakisääteisen tilintarkastuksen tekemistä koskevat säännöt on määritetty EU:ssa yleisellä tasolla vuonna 1984. Lainsäädäntöä tarkistettiin vuonna 2006 1 ja sitä seuraavina vuosina on toteutettu täydentäviä tutkimuksia ja kuulemisia EU:n tilintarkastusmarkkinoiden kilpailun lisäämiseksi ja toiminnan kehittämiseksi. Käsiteltävänä olevat ehdotukset, jotka komissio hyväksyi marraskuussa 2011 2, perustuvat kahteen tutkimuslinjaan: miten tilintarkastuspolitiikkaa voidaan kehittää edelleen ja miten finanssikriisiin voidaan tilintarkastajien ammattialan osalta parhaiten reagoida. Komissio on vakuuttunut siitä, että finanssikriisi on tuonut esiin selviä puutteita lakisääteistä tilintarkastusta koskevassa lainsäädännössä 3. Tämän asiakirjan esittelijä ei yhdy täysin komission näkemykseen. On toki totta, että useat vakaviin vaikeuksiin joutuneista rahoituslaitoksista saivat tilintarkastuksissa puhtaat paperit kriisin aikana, mutta vaikutus ei kuitenkaan levinnyt suoraan muille aloille, mikä viittaa siihen, että ongelma ei ollut seurausta tilintarkastusten laadullisista puutteista. Vaikka esittelijä ei yhdykään ajatukseen syy-seuraussuhteesta, hän on kuitenkin komission kanssa yhtä mieltä siitä, että lakisääteisiä tilintarkastuksia koskevaan sääntelykehykseen voidaan tehdä parannuksia, minkä vuoksi komission ehdotus on yleisellä tasolla tervetullut. B. Käsiteltävät ehdotukset Komission ehdotus on kaksiosainen: siihen sisältyy toisaalta direktiivi direktiivin 2006/43/EY muuttamisesta ja toisaalta täydentävä asetus, jolla säädetään yleisen edun kannalta merkittäviä yhteisöjä ja niille lakisääteisiä tilintarkastuksia tekeviä tilintarkastajia koskevasta yhdenmukaistetusta järjestelmästä. On syytä huomioida Euroopan parlamentin vastaus komission vihreään kirjaan 4. Hyväksytyn mietinnön sanamuodot osoittavat, että parlamentti yhtyy ehdotusluonnoksiin joiltain osin, mutta näkemyseroja on edelleen monilla tärkeillä aloilla: erot koskevat ennen kaikkea pakollisen ulkoisen kiertojärjestelmän käyttöönottoa, yhteisten tarkastusten käyttöönottoa ja rajoituksia, joiden perusteella yritykset voivat tarjota ainoastaan tilintarkastuspalveluita. Yleisesti ottaen tämän työasiakirjan esittelijä katsoo, että uudistusten pitäisi kohentaa tilintarkastusten laatua ja lisätä lakisääteisten tilintarkastusten arvoa sidosryhmien ja 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/43/EY, annettu 17 päivänä toukokuuta 2006, tilinpäätösten ja konsolidoitujen tilinpäätösten lakisääteisestä tilintarkastuksesta, direktiivien 78/660/ETY ja 83/349/ETY muuttamisesta sekä neuvoston direktiivin 84/253/ETY kumoamisesta, EUVL L 157, 9.6.2006, s. 87. 2 Komission ehdotus direktiiviksi tilinpäätösten ja konsolidoitujen tilinpäätösten lakisääteisestä tilintarkastuksesta annetun direktiivin 2006/43/EY muuttamisesta (COM (2011)0778) ja komission ehdotus asetukseksi yleisen edun kannalta merkittävien yhteisöjen lakisääteistä tilintarkastusta koskevista erityisvaatimuksista (COM(2011)0779, 30.11.2011). 3 Vihreä kirja "Tilintarkastuspolitiikka: kriisin opetukset", COM(2010)0561, 13.10.2010. 4 Euroopan parlamentin päätöslauselma 13. syyskuuta 2011 tilintarkastuspolitiikasta: kriisin opetukset. PE492.612v01-00 2/6 DT\906330.doc
sijoittajien kannalta. Markkinoiden keskittyminen on ilmiselvästi oleellinen ongelma monille osapuolille. Erittäin keskittyneillä markkinoilla ilmenevät kilpailuun ja mahdollisiin väärinkäytöksiin liittyvät ongelmat kuuluvat esittelijän mukaan kuitenkin kansallisille kilpailuviranomaisille. Joitain parhaillaan käsiteltäviä vaihtoehtoja pitäisi kuitenkin tarkastella myös sen suhteen, miten ne vaikuttavat riippumattomuuteen ja laatuun, sillä tätä kautta saatavat hyödyt voivat ylittää markkinoilla toteutettavien toimien mahdolliset vaikutukset. Pitäen tämän näkökohdan mielessä esittelijä haluaa tässä työasiakirjassa tarkastella kiistanalaisimpia kysymyksiä ja kiinnittää lyhyesti huomiota eräisiin muihin seikkoihin, joista Euroopan parlamentissa on syytä keskustella. I. Tarkastusvaliokunnat Tarkastusvaliokunnat ovat komission ehdotuksessa aiempaa keskeisemmässä asemassa, ja esittelijä pitää niiden roolin lujittamista ratkaisevan tärkeänä. Tarkastusvaliokuntien on ehdottoman tärkeää toimia rehellisesti, ammattimaisesti ja riippumattomasti voidakseen hoitaa tehtäviään tehokkaasti. Vaatimukset siitä, että tarkastusvaliokuntien jäsenillä pitäisi olla tietynlaista asiantuntemusta tilintarkastamisessa ja kirjanpidossa, ovat näin ollen suotuisia muutoksia. On kuitenkin huolehdittava, että valiokuntien jäsenistöä koskevat säännöt eivät aiheuta yrityksille vaikeuksia sopivien ehdokkaiden vähäisyyden vuoksi. Esittelijä haluaa kiinnittää huomiota myös tarkastusvaliokunnan ja sijoittajien välisen tiedonvälityksen ongelmiin. Esittelijä kehottaa tarkastelemaan mahdollisia tapoja, joilla tarkastusvaliokuntien raportointivelvollisuudet voitaisiin määritellä paremmin siten, että sijoittajat voisivat saada nykyistä enemmän ja oleellisempaa tietoa. Tarkastusvaliokunnan päätehtävän, toisin sanoen tilintarkastajien valvonnan ja nimittämisen, osalta esittelijä haluaa tutkia, miten nykyistä aktiivisempi lähestymistapa voitaisiin yhdistää eräisiin muihin parlamentin tarkasteltavissa oleviin vaihtoehtoihin, esimerkiksi tarkasteltaessa tiettyjen tilintarkastuksen oheispalvelujen ennakkohyväksyntää ja mahdollisten rajoitusten asettamista toimikausille. Tällaisen lähestymistavan voisi katsoa olevan yhteneväinen tarkastusvaliokunnille annettavan näkyvämmän roolin kanssa ja lisäävän sijoittajien tietoisuutta tilintarkastukseen liittyvistä seikoista. II. Tilintarkastusraportointi Esittelijä pitää myös tilintarkastusraportointia yhtenä uudistuksen oleellisena osa-alueena. Komissio esittää asetusehdotuksessa pitkän luettelon tekijöitä, joita tilintarkastajien pyydetään kommentoimaan, jotta tilintarkastuskertomusten arvoa voitaisiin lisätä kaikkien sidosryhmien kannalta. On selvää, että vakiomuotoon laaditut tilintarkastuskertomukset, jotka on laadittu rasti ruutuun -menetelmällä, eivät tarjoa tarvittavaa lisäarvoa. Esittelijä kehottaa parlamenttia tarkastelemaan, miten komission ehdotuksia voitaisiin parhaiten kehittää edelleen, jotta tilintarkastuskertomus säilyttäisi merkityksensä sijoittajien ja osakkeenomistajien silmissä eikä rajoittuisi ainoastaan toteamaan, että tilintarkastus on toteutettu ja että tilinpäätökset on DT\906330.doc 3/6 PE492.612v01-00
hyväksytty. Tilintarkastuskertomuksen sisältämien tietojen suhteen voi sanoa, että "vähemmän on enemmän"; määrän sijaan olisi tärkeää panostaa siihen, että tarjottu tieto on tarkemmin suunnattua ja hyödyllisempää. III. Tilintarkastajien riippumattomuus Tässä asiakirjassa kiinnitetään erityistä huomiota komission ehdotuksessa esitettyihin toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on taata tilintarkastajien riippumattomuus mutta jotka luonteensa vuoksi vaikuttavat huomattavasti tilintarkastusmarkkinoihin. a) Pakollinen ulkoinen rotaatio Komissio on ehdottanut pakollista ulkoista rotaatiota yhdeksi keinoksi taata tilintarkastajien riippumattomuus välttämällä tilintarkastajan ja tarkastettavan yhteisön välinen liiallinen läheisyys. Kiertojärjestelmää on arvosteltu usein siitä, että tilintarkastuksen laatu voi kärsiä tilintarkastustoimeksiannon alkaessa ja päättyessä. Toimeksiannon alussa voi ilmetä ongelmia, koska uudet tilintarkastajat eivät ymmärrä täysin tarkastettavan yhteisön toimialaa, ja myös käytännön kokemukset viittaavat siihen, että tilintarkastuksessa tapahtuu eniten virheitä toimeksiannon alkuvuosina. Toimeksiannon päättyessä tilintarkastajien panostus tilintarkastuksen laatuun voi vähentyä, sillä he tietävät menettävänsä asiakkaan pian ja heidän mielenkiintonsa kiinnittyy taloudellisesti tuottoisampaan työhön. Lisäksi Italian tilintarkastusmarkkinoita koskevat tieteelliset tutkimukset ovat osoittaneet, että pakollinen ulkoinen rotaatio lisää keskittymistä, sillä toimeksiantoja kierrätetään suurimpien yritysten välillä, jolloin keskisuurten kilpailijoiden mahdollisuudet päästä markkinoille heikkenevät. Esittelijä tunnustaa pakollista rotaatiota kohtaan esitetyn kritiikin. Osa rotaation kannattajista katsoo kuitenkin, että edellä esitetyistä todisteista huolimatta rotaatiolla voi olla myönteisiä vaikutuksia. Heidän mukaansa tilintarkastuksen laatu voi parantua toimeksiannon alkuvuosina, sillä tuoreen näkökulman ansiosta uudet tilintarkastajat voivat kyseenalaistaa aiempia oletuksia ja käytäntöjä ja siten tarjota sijoittajille arvokkaampaa tilintarkastuspalvelua. Vastaavasti toimeksiannon päättyessä tilintarkastajalla on syy panostaa tilintarkastuksen laatuun, sillä mikäli hän syyllistyy riittämättömään skeptisyyteen ja varomattomuuteen, seuraava tilintarkastaja saattaa kyseenalaistaa hänen oletuksensa, mikä voi olla vahingoksi yrityksen maineelle. Esittelijä kehottaa näin ollen keskustelemaan edelleen pakollisen rotaation sopivuudesta edellä esitettyjen näkemysten valossa. b) Pakollinen uudelleen kilpailuttaminen Toinen samansuuntainen ehdotus, jonka etuna on se, että se aiheuttaa vähemmän suoria markkinainterventioita, on ehdotus uudelleen kilpailuttamisen muuttamisesta pakolliseksi. PE492.612v01-00 4/6 DT\906330.doc
Joidenkin näkemysten mukaan järjestelmällisempi uudelleen kilpailuttaminen auttaisi kilpailijoita lähestymään tilintarkastusmarkkinoilla mahdollisia asiakkaita aiempaa helpommin, sillä nykyisin monia tilintarkastuksia kilpailutetaan vain harvoin, jos lainkaan. Uudelleen kilpailuttamisen muuttaminen pakolliseksi lisäisi siis tiedonsaantia ja työmahdollisuuksia ja voisi sen ansiosta olla tehokas tapa kehittää tilintarkastusalan kilpailua; kilpailun tuoma paine voisi puolestaan auttaa parantamaan tilintarkastusten laatua. Joidenkin näkemysten mukaan tällainen oletus on kuitenkin liian optimistinen, uudelleen kilpailuttaminen ei todellisuudessa parantaisi tilintarkastusten laatua eikä lisäisi markkinoiden vaihtuvuutta. Uudelleen kilpailuttamista voidaan pitää tilintarkastajan toimikauden lukkoon lyömisenä, mikä vähentäisi muutosten ehdottamisen todennäköisyyttä toimikauden ulkopuolella. Toiseksi uudelleen kilpailuttaminen voi edistää tilintarkastuspalkkioiden hintakilpailua, millä voi olla lumipallovaikutus tilintarkastusten laatuun. Palkkioiden lasku voisi heikentää tilintarkastusten kaupallista houkuttelevuutta, jolloin laadun kehittämiseen panostettaisiin vähemmän henkilötyötunteja. Lisäksi uudelleen kilpailuttaminen aiheuttaisi kustannuksia sekä tilintarkastusyrityksille että tarkastettaville yhteisöille. Tästä syystä on harkittava, ovatko pakollisen uudelleen kilpailuttamisen tuomat hyödyt riittäviä sen aiheuttamiin kustannuksiin nähden. c) Yhteinen ja jaettu tarkastus Komissio on ehdottanut pakollisen rotaation yhdistämistä yhteisiin tarkastuksiin, mikä mahdollistaisi pidemmät tilintarkastustoimeksiannot, sillä kahden tai useamman yrityksen tehdessä tarkastusta liiallisen läheisyyden riski on pienempi. Useimmat sidosryhmät ovat ilmaisseet varauksia yhteisten tarkastusten tehokkuuden suhteen, sillä niitä pidetään kalliina eikä niiden nähdä välttämättä parantavan tilintarkastuksen laatua. Jaettu tarkastus muistuttaa yhteistä tarkastusta siinä suhteessa, että tarkastettava yksikkö palkkaa tehtävään kaksi yritystä tai useampia. Jaettu tarkastus eroaa kuitenkin yhteisestä tarkastuksesta siinä, että ainoastaan johtavan yrityksen on allekirjoitettava tilintarkastuskertomus. Tilintarkastustyö voidaan jakaa jaetussa tarkastuksessa monin eri tavoin: jako voi perustua prosenttiosuuksiin tilintarkastustoimeksiannosta, maantieteelliseen jaotteluun tai eri tytäryhtiöiden tarkastamiseen Yhteisen tai jaetun tarkastuksen tuomat suurimmat hyödyt ovat toisen mielipiteen saaminen sekä tilintarkastajan ja tarkastettavan yhteisön liiallisen läheisyyden aiheuttamien ongelmien väheneminen, vaikka jaetun tarkastuksen tapauksessa nämä ongelmat vähenevätkin työn jakotavan vuoksi. DT\906330.doc 5/6 PE492.612v01-00
d) Varsinaiset tilintarkastusyhteisöt Komissio on ehdottanut myös varsinaisten tilintarkastusyhteisöjen käyttöönottoa tiettyjen pörssiarvojen ylittyessä. Komission mukaan varsinaiset tilintarkastusyhteisöt auttaisivat välttämään eturistiriitoja silloin, kun suuret tilintarkastusverkostot tarjoavat tilintarkastuspalveluita monille suurille asiakkaille jäsenvaltiossa. Tämän asiakirjan esittelijä ei kuitenkaan pidä tätä ehdotusta tarpeellisena. Tilintarkastuksen oheispalveluiden tarjoamisen kieltäminen tietyn pörssiarvon ylittyessä on kohtuuton toimi mahdollisten riippumattomuusongelmien ratkaisemiseksi suhteessa olemassa oleviin ja ehdotettuihin takuisiin, jotka rajoittavat eturistiriitoja oheispalveluita tarjottaessa. Lisäksi ehdotus, joka pakottaisi yritykset luopumaan osasta asiakkaitaan pysyäkseen enimmäisrajan alapuolella, luo keinotekoisen esteen markkinoille. Tämä voi johtaa tilanteeseen, jossa tarkastettavat yhteisöt huomaavat, että niiden nykyinen tilintarkastaja ei voi enää palvella niitä ja että vaihtoehdot ovat markkinoilla vähäiset tai niitä ei ole lainkaan ammatillisten ristiriitojen tai sopivan kokemuksen puutteen vuoksi. e) Tilintarkastuksen oheispalvelut Komissio ehdottaa, että oheispalveluille laaditaan selkeämpiä vaatimuksia. Tällä hetkellä kukin jäsenvaltio voi laatia omat sääntönsä lakisääteisiä tilintarkastuksia tekevien tilintarkastajien tarjoamille oheispalveluille. Tämän vuoksi eri lainkäyttöalueilla toimivien yritysten käytettävissä olevissa palveluissa on huomattavaa jäsenvaltioiden välistä vaihtelua. Joissain jäsenvaltioissa, kuten Ranskassa, säännöt ovat huomattavasti muita tiukempia. Eri jäsenvaltioiden tilannetta tarkasteltaessa huomio tulisi kuitenkin kiinnittää siihen, miten "tilintarkastuksen" ja "oheispalvelun" määritelmää sovelletaan kussakin jäsenvaltiossa tiettyihin palveluihin. Esittelijä tukee ehdotusta, jonka mukaan tarkastusvaliokunnan pitäisi osallistua sopivien palveluiden määrittelyyn. Hän katsoo kuitenkin, että palveluiden onnistunut määrittäminen voi edellyttää enemmän valmistelutyötä. On tarkasteltava, miten luettelot suhteutuvat olemassa oleviin kansallisiin lähestymistapoihin ja jäsenvaltioissa saatuihin kokemuksiin, jotta voidaan varmistaa, että täytäntöön pantava järjestelmä toimii hyvin. C. Päätelmä Esittelijä katsoo, että tämän sääntelykehyksen uudistamisessa pitäisi keskittyä erityisesti tilintarkastusten laadun kehittämiseen sisäisesti lujittamalla menettelyitä ja ammatillista valvontaa ja myös ulkoisesti lisäämällä avoimuutta ja sijoittajien luottamusta. Uudistuksella on pyrittävä korjaamaan ristiriitaa, joka vallitsee sen välillä, mitä toisaalta tilintarkastajia pyydetään tekemään ja mitä toisaalta tietyt sidosryhmät ja kansalaiset yleensä uskovat tilintarkastuksen tarkoittavan. Näin ollen esittelijä kehottaa tarkastelemaan edelleen sopivia rajoituksia, joita tälle alalle voidaan asettaa lainsäädännöllä, ja toivoo asiasta käytävän perusteellista keskustelua tulevina kuukausina. PE492.612v01-00 6/6 DT\906330.doc