Päiväys Datum Dnro Dnr 7.11.2012 YM12/401/2012 Jakelussa mainitut Viite Hänvisning Ympäristönsuojelulaki (86/2000) Asia Ärende YMPÄRISTÖLUPIEN VALVONTAOHJE Ympäristöministeriö antaa seuraavat yleiset ohjeet ympäristölupien valvonnasta. Ohjeet annetaan ympäristönsuojelulain (86/2000) 95 :n nojalla. Ohjeet tulevat voimaan 7.11.2012 ja ovat voimassa toistaiseksi. PL 35, 00023 VALTIONEUVOSTO www.ymparisto.fi PB 35, FI-00023 STATSRÅDET, FINLAND www.miljo.fi
2 Ympäristölupien valvontaohje Sisällys 1. Johdanto 3 2. Toimivaltaiset viranomaiset ja keskeinen lainsäädäntö 4 2.1 Valvontaviranomaiset, niiden toimivalta ja yhteistyö 4 2.2 Valvontaa koskeva keskeinen lainsäädäntö 5 3. Ympäristölupien valvonnan järjestäminen 8 3.1 Valvonnan sisältö 8 3.2 Valvonnan tavoitteet ja kohdentaminen 8 3.3 Lupahakemuksesta annettavan lausunnon merkitys valvonnan kannalta 9 3.4 Tarkkailusuunnitelmien hyväksyminen ELY-keskuksessa 9 3.5 Valvontasuunnitelma ja -ohjelma 10 3.6 Tarkastustiheys ja ilmoitusten käsittelyn määräajat 10 3.7 Tarkastukset 11 3.7.1 Tarkastus luvantarpeen arvioimiseksi 11 3.7.2 Luvan voimaantulotarkastus ja määräaikaistarkastus 12 3.7.3 REACH-valvonta määräaikaistarkastuksen yhteydessä 15 3.7.4 Valtioneuvoston asetus vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista 16 3.8 Määräaikaistesti toimitettujen tietojen tarkastaminen 16 3.9 Tiedot häiriöistä, raja-arvojen ylityksistä ja yleisöilmoitukset 17 3.10 Onnettomuudet, poikkeukselliset tilanteet ja ympäristövahingot 19 3.11 Tarkastuskertomus 19 3.12 Toimet laillisen tilanteen palauttamiseksi 20 3.13 Toiminnan keskeyttäminen 21 4. Valvonnasta tiedottaminen 21 4.1 ELY-keskuksen valvontasuunnitelma ja -kertomus 21 4.2 Laitoskohtainen vuosiarvio 22 4.3 Tiedottaminen poikkeuksellisissa tilanteissa 22 5. Tuloskeskustelut ja ELY-keskusten yhteistyö 23 Liite 1 Lyhenteet 24 Liite 2 Määritelmät 25
3 1 Johdanto Ympäristölupien valvonta on ympäristölupahakemusten ja eräiden ilmoitusten käsittelyn ohella yksi ympäristöviranomaisten keskeisistä ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisista tehtävistä. Tällä ohjeella on tarkoitus edesauttaa ympäristölupien valvonnan tehokasta ja yhdenmukaista toteuttamista sekä tukea valvontaviranomaisten valvontasuunnitelman ja -ohjelman laatimista sekä käytännön valvontatyötä. Ympäristöministeriö korostaa ohjeella hyvän ja tehokkaan valvonnan merkitystä ja sen suunnitelmallisen järjestämisen tarvetta. Aikaisempaan ohjeeseen (123/2005) verrattuna tässä ohjeessa on selkeytetty valvontaviranomaisen toimia luparikkomustilanteessa. Ohje on tarkoitettu ensisijaisesti elinkeinoliikenne ja ympäristökeskusten (ELY-keskus) käyttöön, mutta myös kunnat voivat käyttää valvontaohjetta soveltuvin osin valvontatyönsä järjestämisessä. Ympäristölupien valvonnalla tarkoitetaan tässä ohjeessa valvontaviranomaisten toimia luvan myöntämisen edellytysten voimassaolon varmistamiseksi sekä luvan ja lupamääräysten valvomiseksi. Valvontaan kuuluu esimerkiksi valvonnan suunnittelua (valvontaohjelmien ja -suunnitelman laatimista mukaan luettuna valvonnan tavoitteiden asettamista), valvonnan järjestämistä mukaan luettuna valvontatavoitteiden toteuttamisen seuraamista (valvonnan tietojärjestelmän valvontaosion käyttäminen) sekä valvontatilanteesta tiedottamista yleisölle. Valvontaan kuuluu myös muita tehtäviä, kuten lausuntojen antamista ja mahdollista osallistumista kuultuna asiantuntijana lupamääräysten, päästöjen ja ympäristön tilan seuranta- ja raportointiohjelman valmisteluun ja hyväksymiseen. Ohjeessa käsitelläänkin valvontaviranomaisen työtä kokonaisuutena ottaen huomioon sekä toimet valvonnan edellytysten luomiseksi että valvontaviranomaisten toimet lupamääräysten valvomiseksi. Hallinnollisten pakkokeinojen käyttämistä käsitellään yleisesti luparikkomusten osalta. Pakkokeinojen käyttämiseen on tarkempia ohjeita julkaisussa Ympäristölainsäädännön laillisuusvalvonta (Suomen ympäristökeskus 11/2006, ns. laillisuusvalvontaopas). Uusi versio laillisuusvalvontaoppaasta julkaistaan vuonna 2013. Ympäristölupien valvonnan tehokkuuden varmistamisessa sekä yhdenmukaisten käytäntöjen vakiinnuttamisessa käytetään hyväksi sekä ympäristölupien valvontaa tukevaa tietojärjestelmää (VAHTI), että valtion ympäristöhallinnon Internet-sovellusta. Operatiivinen toiminta tapahtuu Intranetissä olevassa osassa, mutta kansalaisille tapahtuvaan tiedottamiseen käytetään www.ymparisto.fi -sivustoa (jatkossa www.yrityssuomi.fi:tä). Valvonnan järjestämistä koskevassa yleisessä osassa kuvataan keskeisimmät menettelyt, joita sovelletaan lausuntojen valmistelussa lupaviranomaisille, laitosten päästöjen ja ympäristöntilan tarkkailuohjelmien valmistelun tukemisessa tai hyväksymisessä, laitosten raportoinnin (kuten laitosten päästöjen ja ympäristön tilan seurantaohjelmien tarkastaminen ja määräaikais- ja muiden raporttien tarkastaminen) valvonnassa, määräaikaistarkastuksissa ja tarpeen vaatimissa muissa laitoskohtaisissa tarkastuksissa sekä raportoitaessa lupavalvonnasta. Valvontaohjetta laadittaessa on otettu huomioon ympäristötarkastuksille asetettavista vähimmäisvaatimuksista annetun Euroopan parlamentin ja Euroopan Unionin neuvoston suosituksen (2001/331/EY) keskeinen sisältö. Ohjetta laadittaessa on myös huomioitu Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 30/2002 ja ympäristölupien valvontaa selvittäneen työryhmän mietintö (ympäristöministeriön moniste 83/2001). Ympäristönsuojelulain 95 :ssä säädetään ympäristöministeriön toimivallasta säätää asetuksella tarkemmin valvonnasta sekä antaa valvonnasta ohjeita. Pykälässä säädetään myös ELY-keskusten velvollisuudesta laatia vuosittain omaa toimialuettaan koskeva valvontasuunnitelma. Suunnitelman sisällöstä voidaan tarvittaessa säätää ympäristöministeriön asetuksella. Suunnitelman tavoitteena on lupavalvonnan kehittäminen ja tehostaminen siten, että käytettävissä olevat valvonnan voimavarat voidaan kohdistaa mahdollisimman tehokkaasti valvonnan tarve ja voimavarat huomioon ottaen sekä
4 antaa tietoja valvonnasta päättäjille, toiminnanharjoittajille ja kansalaisille. ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen on valvontasuunnitelmaa laatiessaan oltava tarvittaessa yhteydessä alueensa kuntiin ja otettava huomioon kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten suorittama valvonta ja yhteistyö valvonnassa. Valvonnan vaatimukset on tässä ohjeessa määritelty valvonnan tavoitteiden ja tarvittavien toimien selkiinnyttämiseksi sekä hyvän valvonnan järjestämiseksi. Uusi menettely on vuosiarvioinnin antaminen toiminnanharjoittajille. Laitoskohtainen vuosiarvio sisältää tiedot valvontatoimista, laitoksen raportoinnista ja viranomaisille tehdyistä laitosta koskevista valituksista sekä mahdollisen vertailun muiden laitosten toimintaan. Ohjeessa on lisäksi käsitelty lyhyesti määräaikaistarkastuksen yhteydessä tapahtuvaa REACH-asetuksen (1907/2006/EY) valvontaa. Ympäristölupien valvontaohje on päivitetty tilanteessa, jossa ympäristönsuojelulakia ja kemikaalilakia uudistetaan. Ohje korvaa ohjeen 123/2005, ja ohje on tarkoitus päivittää uuden ympäristönsuojelulain tullessa voimaan. 2 Toimivaltaiset viranomaiset ja keskeinen lainsäädäntö 2.1 Valvontaviranomaiset, niiden toimivalta ja yhteistyö Ympäristönsuojelulain mukaisia valvontaviranomaisia ovat ELY-keskus ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue ei toimi ympäristönsuojelulain eikä vesilain mukaisena valvontaviranomaisena, mutta käyttää vesilain mukaista hallintopakkoa. Aluehallintovirastossa tehtävät kuuluvat ympäristölupavastuualueelle. ELY-keskus ohjaa ja edistää ympäristönsuojelulaissa ja sen nojalla annetuissa säädöksissä tarkoitettujen tehtävien hoitamista alueellaan ja valvoo näiden säädösten noudattamista. ELY-keskuksessa nämä tehtävät kuuluvat ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle. Kunnalle kuuluvista ympäristönsuojelulain mukaisista lupa- ja valvontatehtävistä huolehtii kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain (64/1986) mukainen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi siirtää ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua toimivaltaansa viranhaltijalle siten, kuin kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetussa laissa säädetään. Toimivaltaa ei voida kuitenkaan siirtää viranhaltijalle asiassa, joka sisältää hallinnollisen pakon käyttämistä. Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 29 :n mukaan tarkastuksen suorittaa ensisijaisesti kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Jos luvan on myöntänyt aluehallintovirasto, tarkastuksen suorittaa kuitenkin ensisijaisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Jos toiminta laajenee niin paljon, että lupakäsittely siirtyy aluehallintovirastolle, valvontavastuu siirtyy kunnalta ELY-keskukselle. Toisinaan toiminnanharjoittaja ei aloita uuden luvan mukaista toimintaa heti, vaan saattaa lykätä aloittamista useallakin vuodella, tai kokonaan luopua laajennuksesta. Näissä tapauksissa valvontavastuun siirto ELY-keskukselle on yleensä järkevää tehdä vasta silloin, kun toiminnanharjoittaja on ryhtynyt uuden luvan mukaisiin olennaisiin toimiin. Lupa- ja valvontaviranomaisten on oltava riittävässä yhteistyössä keskenään. Lisäksi ELY-keskukselle varataan mahdollisuus olla läsnä aluehallintoviraston suorittamissa ympäristöluvan käsittelyyn liittyvissä tarkastuksissa, katselmuksissa ja neuvotteluissa. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle varataan
5 mahdollisuus olla läsnä sekä aluehallintoviraston lupatarkastuksessa että ELY-keskuksen lupa- ja valvontatarkastuksissa. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tulee ilmoittaa ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat - vastuualueelle niistä suorittamistaan valvontatarkastuksista, jotka koskevat laitoksia, joiden lupa-asiat on ratkaistu aluehallintovirastossa. Kysymykseen tulevat lähinnä laitoksien erikoistilanteiden valvontakäynnit tai tapaukset, jossa ELY-keskus ja kunnan viranomainen sopivat, että kunnan viranomainen suorittaa tarkastuksen ELY-keskuksen puolesta. 2.2 Valvontaa koskeva keskeinen lainsäädäntö Ympäristönsuojelulaki on ympäristön pilaamisen torjunnan yleislaki. Sen tavoitteena on ehkäistä ja vähentää pilaantumista, turvata terveellinen ja viihtyisä sekä luonnontaloudellisesti kestävä ja monimuotoinen ympäristö, ehkäistä jätteiden syntyä, tehostaa ympäristövaikutusten arviointia, parantaa kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa ympäristöään koskevaan päätöksentekoon, edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä ja torjua ilmastonmuutosta sekä muutoin edistää kestävää kehitystä. Toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus, YSL 5.1 ). Jos toiminnasta aiheutuu tai uhkaa välittömästi aiheutua ympäristön pilaantumista, toiminnanharjoittajan on viipymättä ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin pilaantumisen ehkäisemiseksi tai jos pilaantumista on aiheutunut, sen rajoittamiseksi mahdollisimman vähäiseksi (pilaantumisen torjuntavelvollisuus, YSL 5.2 ). Lain tavoitteiden huomioon ottaminen tulee näkyä myös kaikessa valvontatoiminnassa. Laki ja sen nojalla annettu ympäristönsuojeluasetus sisältävät keskeisimmät säännökset, jotka liittyvät ympäristölupien noudattamisen valvontaan. Ympäristölupamenettely on ympäristönsuojelulain pääasiallinen keino ehkäistä ympäristön pilaantumista ennakkoon. Vaikka lupakäsittely ei kuulu valvontaviranomaiselle, on lupamenettelyllä ja valvonnalla kiinteä yhteys. Valvontaviranomaiselle on toiminnassa olevan laitoksen valvonnan kautta syntynyt perusteellinen kuva luvitettavan toiminnan laadusta, sisällöstä ja historiasta. Tämän vuoksi valvontaviranomaisen tulisi osallistua ja vaikuttaa lupien sisältöön muun muassa lausuntomenettelyn yhteydessä siten, että lupamääräykset muodostavat selkeän ja valvonnallisesti toimivan kokonaisuuden. Ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset lupamääräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi (YSL 43 ). Siinä voidaan antaa myös määräyksiä kalatalousvelvoitteista tai -maksuista (YSL 44 ) Ympäristöluvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta (YSL 45 ). Ympäristöluvassa on tarvittaessa määrättävä myös viemäriin johdettavan jäteveden esikäsittelystä (YSL 47 ). Ympäristölupapäätöksen sisällöstä säädetään yksityiskohtaisemmin ympäristönsuojeluasetuksessa (YSA 18-22 ). Tarkkailuun liittyvistä määräyksistä säädetään erikseen (YSL 46 ). Luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta, päästöjen, jätteiden ja jätehuollon, toiminnan vaikutusten sekä toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten taajuudesta sekä siitä, miten mittaustuloksista lasketaan raja-arvoon verrattavat luvut ja miten tarkkailun tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Tarkkailua ja tietojen toimittamista koskevat määräykset ovat tarpeen lupamääräysten noudattamisen varmistamiseksi sekä toiminnassa syntyvien päästöjen suuruuden selvittämiseksi ja mahdollisten ympäristövaikutusten selvittämiseksi.
6 Toiminnanharjoittaja voidaan velvoittaa esittämään lupaviranomaisen tai sen määräämän viranomaisen hyväksyttäväksi vaikutusten tarkkailusuunnitelma niin ajoissa, että tarkkailu voidaan aloittaa toiminnan alkaessa tai muuna toiminnan vaikutusten syntymisen kannalta tarkoituksenmukaisena ajankohtana. Lupamääräyksissä määrätään tarkkailun pääasiallinen sisältö. Lähtökohtaisesti ympäristöluvassa hyväksytään käyttö-, päästö- ja vaikutustarkkailu kokonaisuudessaan. Etenkin jos lupahakemuksessa esitetty tarkkailusuunnitelma ei ole kattava, luvassa hyväksytään vähintään tarkkailun keskeiset periaatteet, ja tiedot tarkkailun teknisistä yksityiskohdista määrätään toimittamaan valvontaviranomaiselle. Valvontaviranomainen tekee toiminnanharjoittajan yksityiskohtaisesta tarkkailusuunnitelmasta valituskelpoisen päätöksen, tarkkailuohjelman. Jos tarkkailuohjelmaa myöhemmin muutetaan ja muutokset eivät ole oleellisia, voi valvontaviranomainen harkintansa mukaan olla kuuluttamatta päätöstä. Jos muutokset ovat teknisluontoisia, koskien esimerkiksi näytepisteiden tai analyysimenetelmien muutoksia, valvontaviranomainen voi hyväksyä muutokset valvontakirjeellä. Tarkkailuohjelmassa kuvataan myös raportoinnin toteutus. Raportointi jaetaan määräaikaisraportointiin (aikajakso kuukaudesta yhteen kalenterivuoteen) sekä (lyhytaikais-) raja-arvojen kuten tunti-, vuorokausija kuukausiarvojen ylityksistä ja häiriöistä raportoimiseen. Tarkkailuohjelmaa hyväksyttäessä on otettava huomioon, että ympäristönsuojelulaki edellyttää mittauksilta, testauksilta, selvityksiltä ja tutkimuksilta luotettavuutta ja sitä, että ne on tehty pätevästi ja tarkoituksenmukaisin menetelmin (YSL 108 ). Lisäksi on otettava huomioon parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) periaate (YSL 4 ). Ympäristönsuojelulaissa tarkoitetulla viranomaisella tai sen määräämällä virkamiehellä tai viranhaltijalla on oikeus valvontaa ja ympäristönsuojelulain täytäntöönpanoa varten muun muassa tehdä tarkastuksia ja tutkimuksia, suorittaa mittauksia ja ottaa näytteitä, päästä paikkaan, jossa toimintaa harjoitetaan sekä tarkkailla toiminnan ympäristövaikutuksia (YSL 83 ). Valvontaviranomaisen on suoritettava luvan saaneen toiminnan tarkastus riittävän usein (YSA 29 ). Näin voidaan varmistaa, että laitoksen toiminta on sellaista kuin päätöksen kertoelmaosassa on kuvattu, luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät, lupaa ja lupamääräyksiä noudatetaan, ja toiminnasta ei aiheudu ympäristönsuojelulain 42 :ssä tarkoitettua haittaa tai seuraamusta. Tarkastus on suoritettava myös jos poikkeuksellisissa tilanteissa aiheutuu päästöjä tai syntyy jätettä siten, että siitä voi aiheutua välitöntä tai ilmeistä ympäristön pilaantumisen vaaraa (YSL 62 ) jos maahan tai pohjaveteen on päässyt ainetta, joka saattaa aiheuttaa pilaantumista (YSL 76 ), sekä tarvittaessa toiminnanharjoittajan tekemän toiminnan muutoksen, poikkeavan tapahtuman tai onnettomuuden johdosta tehdyn ilmoituksen vuoksi (YSA 30 ). Tarkastus on lisäksi suoritettava toiminnanharjoittajan tai haitan kärsijöiden vaatimusten vuoksi, jollei tarkastusta ole pidettävä ilmeisen tarpeettomana. Ilmeisen tarpeettomana sitä voidaan pitää ainakin siinä tapauksessa, että tarkastusvaatimus osoittautuu perustuvan väärinkäsitykseen tai muuhun vastaavaan syyhyn. Tarkastus tehdään pääasiassa laitoksessa tai kohteessa, jossa mahdollinen ympäristövahinko ilmenee. Joissain tapauksissa asian käsittely voi perustua ainoastaan luotettavien asiakirjojen arviointiin. Tarkastuksesta on aina laadittava tarkastuskertomus (YSA 29 ). Tarkastuskertomus tallennetaan valvontaa tukevaan tietojärjestelmään. ELY-keskus voi lähettää tarkastuskertomuksen toiminnanharjoittajalle allekirjoitettavaksi. Asiaa on käsitelty tarkemmin luvussa 3.
7 Ympäristönsuojelulain ja jätelain ohella valvontaan liittyviä muita tärkeitä lakeja ovat muun muassa hallintolaki (434/2003), hallintolainkäyttölaki (586/1996), laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999, julkisuuslaki) ja kielilaki (423/2003). Valvonnassa tulee korostua puolueettomuus, esteettömyys, tasapuolisuus, suhteellisuus ja palveluperiaate. Hallinnon julkisuusperiaatteen mukaan valvonnan tulee olla avointa ja valvonnan tuloksista tiedotetaan julkisuuteen. Viranomaisen hallussa oleviin asiakirjoihin sekä viranomaisen tallentamiin tietoihin sovelletaan julkisuuslakia. Julkisuuslain mukaan asiakirjojen julkisuus on pääsääntö, ja laissa on säädetty niistä tapauksista, joissa asiakirjat pääsäännöstä poiketen ovat salassa pidettäviä. Ympäristönsuojelulain 109 :n mukaan toiminnan päästö- ja tarkkailutiedot sekä ympäristön laatutiedot eivät ole salassa pidettäviä. Julkisiin päästötietoihin luetaan myös syntyviä jätemääriä koskevat tiedot. Kemikaalilain (744/1989) 6 a :ssä säädetyt ELY -keskuksen ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävät REACH-asetuksen valvonnassa ovat seuraavat: ELY-keskus valvoo kemikaalilain nojalla kemikaaleista aiheutuvien ympäristö-haittojen ehkäisemisestä ja torjumisesta annettujen säännösten noudattamista kemikaaleja käsittelevissä laitoksissa. ELY-keskus valvoo aineen käytölle esitettyjä käyttöolosuhteita ja turvallisuustoimia koskevan REACH-asetuksen 37 artiklan, luvanvaraisten aineiden käyttöä koskevan VII osaston ja aineen rajoituksia koskevan 67 artiklan säännösten noudattamista ja tekee tässä tarkoituksessa tarkastuksia kemikaaleja valmistavien, varastoivien ja käyttävien toiminnanharjoittajien tiloihin. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen valvoo REACH-asetuksen noudattamista kemikaalien ympäristöhaittojen ehkäisemiseksi ympäristönsuojelulain mukaisen valvonnan yhteydessä. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella on tässä tehtävässään ympäristönsuojelulain 13 luvussa säädetty toimivalta. Lisäksi ELY-keskus ohjaa ja valvoo kunnan kemikaalivalvontaviranomaisen toimintaa kemikaalilain säännösten noudattamisen valvonnassa, kun on kyse kemikaalien aiheuttamien ympäristöhaittojen ehkäisemisestä ja torjumisesta. Jos tarkastuksessa havaittujen puutteiden korjaaminen edellyttää toimia muulta kuin valvontakohteen toiminnanharjoittajalta, ELY-keskuksen ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen on siirrettävä asian käsittely siltä osin Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle (Tukes). Käytännössä tällaiset tapaukset liittyvät useimmiten tuotevalvontaan, esimerkiksi ympäristöhaitan ehkäisyn kannalta puutteelliseen/virheelliseen altistumisskenaarioon. 3. Ympäristölupien valvonnan järjestäminen 3.1 Valvonnan sisältö Valvontaan kuuluvat ensinnäkin toimet, joilla luodaan valvonnan edellytykset. Näitä toimia ovat lausunnot ja neuvottelut, joilla pyritään osaltaan vaikuttamaan siihen, että ympäristöluvassa on määrätty ympäristön kannalta tärkeiden päästöjen rajoittamisesta ja asianmukaisesta päästöjen tarkkailusta ja tarkkailutulosten raportoinnista. Määräaikaistarkastuksilla tarkastetaan, että luvan antamisen edellytykset ovat voimassa ja että laitos toimii luvan ja lupamääräysten mukaisesti. Etenkin isoissa laitoksissa, joiden ympäristöluvissa on asetettu päästöraja-arvoja, laitosten määräajoin viranomaisille toimittamien tietojen tarkastaminen on keskeinen osa valvontaa huolimatta siitä, että tiedossa ei olisikaan raja-arvojen
8 ylityksiä. Viranomaisille toimitettuja päästötietoja käytetään muun muassa kansainvälisessä raportoinnissa, kansallisissa selvityksissä ja yleisölle tiedottamisessa. Valvontaan kuuluu myös ryhtyminen tarkoituksenmukaisiin toimiin tilanteessa, jossa laitoksen toiminta ei täytä luvan antamisen edellytyksiä tai laitos rikkoo ympäristölupaa tai siinä asetettuja lupamääräyksiä. Hallinnon palveluperiaatteen mukaan valvontatoiminnassa pyritään asiakaslähtöisyyteen ja tuloksellisuuteen. 3.2 Valvonnan tavoitteet ja kohdentaminen Valvonnan tavoitteena on varmistaa ympäristönsuojelulainsäädännön ja ympäristöluvan sekä lupamääräysten noudattaminen ja haitallisten ympäristövaikutusten estäminen. Lupamääräysten rikkominen voi tulla valvontaviranomaisten tietoon muun muassa toiminnanharjoittajan lupamääräysten perusteella toimittamien tietojen taikka kansalaisten ilmoitusten perusteella. Jos isoissa laitoksissa, joilla on velvollisuus ilmoittaa raja-arvojen ylityksistä, vasta tarkastuksella havaitaan lupamääräykseen liittyvä sellainen rajaarvon ylitys, jota seurataan jatkuvasti joko päästömittauksilla taikka indikaattoreilla, on kysymyksessä lupamääräysten rikkominen ja ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönti. Pienissä ja keskisuurissa laitoksissa luparikkomukset voivat tulla viranomaisten tietoon tarkastuksissa, koska näillä laitoksilla ei yleensä ole sellaisia epäpuhtauksien päästöraja-arvoja, joita mitataan jatkuvasti. Lupamääräykset, jotka koskevat tietojen toimittamista viranomaisille häiriöistä, onnettomuuksista ja lupamääräysten rikkomisesta, ovat valvonnan pääasiallisia keinoja havaita luparikkomukset. Näiden tietojen perusteella valvontaviranomaisen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimiin ja varmistettava, että toiminnanharjoittaja toteuttaa tarvittavat toimet, joilla laillinen tila palautetaan. Jos ympäristölupien valvontaa joudutaan kohdentamaan, toiminta kohdennetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen kannalta keskeisiin valvontatehtäviin, kuten poikkeuksellisiin tilanteisiin, luparikkomuksiin ja yleisöilmoitusten käsittelyyn sekä ympäristölupien lupamääräysten noudattamisen valvontaan. Sen lisäksi, että tarkastuksella selvitetään toiminnan lainmukaisuus, tuetaan toiminnanharjoittajaa muun muassa kertomalla tulevista lainsäädäntömuutoksista ja niiden siirtymäajoista sekä uusista ympäristölupavaatimuksista. Tarkastuskäynnillä tulee arvioida toiminnanharjoittajalla olevia laitoksen kehittämissuunnitelmia suhteessa ympäristönsuojelulain tarkoittamaan oleelliseen muutokseen. Ympäristönsuojelun kannalta teknisluonteisia toimia voidaan valvoa raporttien pohjalta, jolloin laitoskäynti ei ole välttämätön. Esimerkiksi kaatopaikkojen rakenteiden laadunvalvontaa voidaan tehdä ulkopuolisten tahojen laatimien teknisten asiakirjojen perusteella. Samoja asiakirjoja voidaan käyttää myös toimenpiteiden suorittamisen hyväksynnässä. Tavallisesti jatkuvat päästömittausjärjestelmät hyväksytään akkreditoidun mittaajan asiakirjojen perusteella. Näissä tapauksissa edellytetään, että toiminnanharjoittaja käyttää ulkopuolista asiantuntijaa, jolla on pätevyys toimia em. tehtävässä. Ulkopuolisten tahojen laatimissa asiakirjoissa tulee olla yhteenveto, josta ilmenee selkeästi asetettujen vaatimusten toteutuminen, poikkeamat ja mahdolliset ehdotukset jatkotoimista. Toiminnanharjoittajia kannustetaan parantamaan laitosten toiminnan seurantaa osana laatu- ja ympäristöjärjestelmiä sekä tiedostamaan toiminnan ympäristövaikutukset, mahdolliset riskit sekä suunnittelemaan ja toteuttamaan niiden edellyttämät toimet. 3.3 Lupahakemuksesta annettavan lausunnon merkitys valvonnan kannalta Valvonnan tehokkuus edellyttää lupamääräysten yksiselitteisyyttä, päästöjen seurannan asianmukaisuutta ja tietojen säännöllistä toimittamista valvontaviranomaiselle. Jotta ympäristöluvan lupamääräykset olisivat mahdollisimman laadukkaita ja valvonnan kannalta toimivia, on tärkeää, että
9 valvontaviranomainen osallistuu ympäristölupa-asian käsittelyyn vähintään antamalla lupahakemuksesta lausunnon. Mahdollisuuksien mukaan valvontaviranomainen voi myös osallistua lupaviranomaisen niin pyytäessä lupaviranomaisen tekemiin tarkastuksiin, kuulemisiin 1 ja katselmuksiin. Lausunnossa valvontaviranomaisen tulee kiinnittää huomiota erityisesti lupamääräysten valvottavuutta koskeviin seikkoihin. Lupamääräysten valvottavuuteen vaikuttavat erityisesti: lupamääräysten selkeys, yksiselitteisyys ja toteutettavuus lupamääräysten johdonmukaisuus samantyyppisillä laitoksilla tarkkailua koskevat määräykset, erityisesti - päästöraja-arvojen ja niihin liittyvien päästöjen seurantamenetelmien yksilöinti - mittaus- ja laskentamenetelmien kuvaukset ympäristön tilan seuraamiseksi - mittausten laadunvarmistus tietojen toimittamista koskevat velvoitteet ja selvitysvelvoitteet. Lupien ei tulisi sisältää lainkaan tai vain mahdollisimman vähän ns. toivomusluonteisia lupamääräyksiä. Lupamääräyksissä tai tarkkailuohjelmassa tulee myös määrätä tietojen toimittamisesta viranomaisille. 3.4 Tarkkailusuunnitelmien hyväksyminen ELY-keskuksessa YSL 46 :n 4 momentin mukaisesti toiminnanharjoittaja voidaan velvoittaa esittämään tarkkailusuunnitelma tarkkailun yksityiskohtaisesta järjestämisestä lupaviranomaisen tai sen määräämän viranomaisen hyväksyttäväksi. Näin ollen tarkkailusuunnitelmia tulee jonkin verran myös ELY-keskusten hyväksyttäväksi. Toimintaa, päästöjä ja ympäristövaikutuksia koskevien tarkkailusuunnitelmien hyväksyminen sekä laitoksen tekemän tarkkailun valvonta ovat myös keskeisiä valvontatehtäviä. Tarkkailusuunnitelmissa on kiinnitettävä huomiota tarkkailtaviin epäpuhtauksiin tai niitä kuvaaviin muuttujiin, mittaustiheyteen, mittausmenetelmiin sekä mittauksille asetettaviin laatuvaatimuksiin, jotta toiminnanharjoittajan raporttien perusteella voidaan todeta, täyttääkö laitos ympäristöluvan velvoitteet. Tarkkailua ja tietojen toimittamista koskevia määräyksiä voidaan muuttaa sekä viranomaisen että toiminnanharjoittajan aloitteesta. ELY-keskuksille tulee hyväksyttäväksi erityisesti laitoksen vesiin johtamien päästöjen aiheuttamien vaikutusten tarkkailuohjelmia. Vaikutusten tarkkailusuunnitelmaa hyväksyttäessä on sisällöllisten tavoitteiden lisäksi pyrittävä ratkaisemaan laajemman alueen vesistötarkkailu (yhteistarkkailuohjelma). Yhteistarkkailuohjelmaa ei voida hyväksyä yksittäisessä luvassa tai tarkkailusuunnitelmassa, mutta lupaviranomainen voi määrätä toiminnanharjoittajan osallistumaan yhteistarkkailuun. 3.5 Valvontasuunnitelma ja -ohjelma Ympäristönsuojelulain 95 :n mukaan ELY-keskuksen on laadittava valvontasuunnitelma. Sen ja valvontapäällikön valvojien kanssa käymien keskustelujen perusteella ELY-keskus laatii valvontaohjelman. Valvontasuunnitelman tiivistelmä julkaistaan Internetissä (nyt www.ymparisto.fi, myöhemmin www.yrityssuomi.fi). Valvontasuunnitelman tavoitteena on kehittää, yhtenäistää ja tehostaa ympäristölupien valvontaa sekä antaa tietoja kansalaisille valvonnasta. Valvontasuunnitelman tiivistelmässä kuvataan ELY-keskuksen toimialueen erityispiirteet, valvontaan käytettävät voimavarat ja valvonnalle asetetut tavoitteet. Valvontasuunnitelman tiivistelmässä esitetään myös johdon näkemys aiemman vuoden valvontatoiminnasta sekä arvio siitä, miten lainsäädäntöä ja ympäristölupia on noudatettu sekä kuinka 1 vesilain mukaan tarkastus
10 valvontasuunnitelma on toteutunut. Valvontasuunnitelman tiivistelmä, joka viedään Internetiin, saa olla enintään 2 3 sivua. ELY-keskukset voivat laatia yhdessä yhteisen valvontasuunnitelman. Luonnollista yhteistyötä olisi saman aluehallintoviraston alueella toimivien ELY-keskusten yhteinen valvontasuunnitelma. Suunnitelmassa voidaan ottaa huomioon valvonnan kehittämistä selvittäneen työryhmän (VALSU-raportti) suosituksia. Valvontaohjelma on ELY:n sisäinen (sähköinen) asiakirja VAHTI-järjestelmässä. Asiakirjaan kootaan jokaisen valvojan ja valvonnasta vastaavaan päällikön näkemys siitä mitkä ympäristölupavelvolliset laitokset tarkastetaan kyseisenä vuonna ja mikä on arvioitu tarkastuksen ajankohta. Valvonnasta vastaava päällikkö pitää vuoden keskivaiheilla valvojan kanssa vähintään yhden neuvottelun, jossa tarkastellaan valvontaohjelman toteutumista ja tehdään siihen tarvittavat muutokset. Valvoja pitää ohjelman ajan tasalla. Ainoastaan valvonnasta vastaava päällikkö näkee koko valvontaohjelman. 3.6 Tarkastustiheys ja ilmoitusten käsittelyn määräajat Tarkastuksella tarkoitetaan tässä ensisijaisesti kohdan 3.7.2 mukaista määräaikaistarkastusta. Jos laitos tarkastetaan useammin kuin kerran vuodessa joiltakin osin, voi ELY-keskus arvioida, täyttävätkö tarkastukset yhdessä toiminnanharjoittajan kanssa käytyjen neuvottelujen kanssa määräaikaistarkastuksen tavoitteet ja merkitä yhden tarkastuksista määräaikaistarkastukseksi. ELY-keskus jakaa valvottavat laitokset neljään luokkaan ja merkitsee tiedot valvonnan tietojärjestelmään. Jokaiselle laitokselle nimetään vastuuvalvoja, jota valvonnasta kertovassa Internet-osiossa voidaan kutsua yhdyshenkilöksi. Valvontaluokat ovat: luokka 1. tarkastetaan vähintään kerran vuodessa luokka 2. tarkastetaan vähintään kerran kahdessa vuodessa luokka 3. tarkastetaan vähintään kerran kolmessa vuodessa luokka 4. tarkastetaan otantaperusteisesti osa luokkaan kuuluvista laitoksista kerran lupakaudessa Tarkastusaikataulua, tarkastustiheyttä ja valvonnan voimavarojen tarvetta suunniteltaessa otetaan huomioon laitoksen tai toiminnan aiheuttamat ympäristövaikutukset, päästöjen määrä ja laatu, laitoksen ympäristö ja muut päästölähteet sekä laitoksen ympäristöjohtamisen ja ympäristösuojelusuunnittelun taso siten, että tarkastustoiminnassa huomio kohdistuu useammin laitoksiin ja toimintoihin, joilla todetut ympäristövaikutukset ja arvioidut riskit ovat suurimmat. Tarkastustoiminnan kohdentamisessa tulee lisäksi ottaa huomioon laitoksen tai toiminnan tuottamat tarkkailutiedot ja ilmoitukset häiriöistä, aikaisempien tarkastusten tulokset, laitoksen käyttöpäiväkirjat tai vastaavat asiat sisältävät sähköiset tiedostot, ympäristön laadun seurantaa koskevat tiedot sekä EMAS-selonteot. Jos luokkaan 1 kuuluvan laitoksen riskinarviointi osoittaa, että laitos noudattaa ympäristölupaansa eikä sen toiminnasta aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa, ei laitosta ole välttämätöntä tarkastaa joka vuosi. Luokassa 4 tarkastettavaksi valitaan kunakin vuonna laitoksia siten, että valvonta kohdistuu vuosittain kampanjatyyppisesti tiettyyn laitostyyppiin. Suunnittelussa, painopisteiden valinnassa ja tarkastuksissa on mahdollista tehdä yhteistyötä aluehallintoviraston tai muiden ELY-keskusten kanssa. Valvontajärjestelmässä on asetettu enimmäisajat erilaisten valvonnallisten ilmoitusten käsittelylle: Asia enimmäisaika - vuosi-ilmoitus 90 vrk - kuukausi-ilmoitus 30 vrk
11 - päästöraja-arvon ylitykseen puuttuminen 30 vrk - häiriöilmoitusten käsittely ilmoituspäivä + 3 työpäivää - yleisöilmoitusten käsitteleminen 30 vrk ELY-keskus voi itse asettaa lyhyempiä määräaikoja. Jos määräaikoja on muutettu, käytetään niitä toiminnan tehokkuutta kuvaavissa raporteissa. Valvontaa tukevassa tietojärjestelmässä on kolmen tyyppisiä raportteja: yleiset kaikille nähtävissä olevat raportit Internetissä (www.ymparisto.fi), joissa on valvottavat laitokset, yhdyshenkilöt, valvontaluokat ja tietoa valvonnasta ELY-keskuksittain, ympäristöhallinnon sisäisessä verkossa olevat viranomaisille tarkoitetut raportit sekä erityisraportit, joita pääsevät näkemään vain valvonnasta vastaavat päälliköt. 3.7 Tarkastukset 3.7.1 Tarkastus luvantarpeen arvioimiseksi ELY-keskus harkitsee sekä uusien laitosten luvan hakemisen että toiminnassa olevien laitosten toiminnan olennaiseen muuttamiseen perustuvan luvan hakemisen tarpeellisuutta. Harkinta voi perustua asiakirjoihin, tai arviointiin voi liittyä laitoksella tehtävä tarkastus. Harkinnassa tulee ottaa huomioon ympäristönsuojeluasetuksen liitteiden 1 ja 2 luettelot ja toiminnan olennaisesti muuttuessa ympäristönsuojelulain 28. Sen 3 momentin mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä tai päästöjen vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa. Tarkastuksesta on tehtävä tarkastuskertomus. Jos ELY-keskus päättää, että toiminnanharjoittajan on haettava ympäristölupaa, perustetaan uuden toiminnanharjoittajan kyseessä ollessa tietojärjestelmään uusi asiakas ja tarkastuskertomus liitetään uuteen asiakkaaseen. Jos toiminnanharjoittaja kieltäytyy hakemasta ympäristölupaa, on ELY-keskuksen käytettävä ympäristönsuojelulain 84 :n mukaista hallintopakkoa tehostettuna uhkasakkolain mukaisella juoksevalla uhkasakolla. Hallintopakkopäätös tallennetaan asianhallintajärjestelmään ja lähetetään tiedoksi toimivaltaiseen aluehallintovirastoon. 3.7.2 Luvan voimaantulotarkastus ja määräaikaistarkastus Kun ympäristölupa on tullut lainvoimaiseksi, valvojan on tehtävä ensimmäinen tarkastus viipymättä, jos kyseessä on toimintansa aloittanut laitos ja laitos on sijoitettu valvontaluokkaan 1. Muiden valvontaluokkien laitosten osalta ELY-keskus voi suorittaa riskiarvioinnin ja jättää ensimmäisen tarkastuksen tekemisen myöhemmäksi. Jos kyseessä on toimintansa myöhemmin aloittava laitos, lupapäätös on syytä käydä läpi toiminnanharjoittajan kanssa neuvottelussa ennen kuin toiminnan kannalta oleellisiin toimiin on ryhdytty. Tarkastuksella tai neuvottelussa varmistetaan, että toiminnanharjoittaja on sisäistänyt luvan vaatimukset. Valvojan tehtävänä on tarvittaessa tulkita lupaa ja sen lupamääräyksiä. Määräaikaistarkastukset ovat olennaisin osa järjestelmällistä valvontaa. Määräaikaistarkastus on valvontasuunnitelman mukainen tarkastus, joka kuitenkin kohdan 3.6 mukaisesti voi koostua useasta osatarkastuksesta, jos ne yhdessä täyttävät seuraavassa määräaikaistarkastukselle asetettavat tavoitteet. Määräaikaistarkastuksen tavoitteita ovat: - olemassa olevien lupavaatimusten kattavuuden, riittävyyden ja muutostarpeen arviointi vertaamalla toimintaa luvassa kuvattuun toimintaan - laitoksen lyhyen ja pitkän aikavälin ympäristövaikutusten ja -riskien tarkastelu - toiminnanharjoittajien tiedonsaannin ja tietämyksen parantaminen lainsäädännön vaatimuksista, ympäristön pilaantumisherkkyydestä ja toiminnan ympäristövaikutuksista.
12 - laitoksen päästöjen ja prosessien seurantajärjestelmien luvanmukaisuuden tarkistaminen - tarvittaessa mittaustulosten yksityiskohtainen läpikäynti - luvassa määrätyn ympäristön tilan seurannan ja sen tulosten tarkastaminen - yleinen toiminnan lain- ja luvanmukaisuuden valvonta - toteutettavaksi sovittujen tai määrättyjen ympäristönsuojelutoimien tarkastaminen Ympäristöriskien järjestelmällisen arvioinnin voi perustaa muun muassa seuraaviin asioihin: a) kyseessä olevien laitosten mahdolliset ja tosiasialliset vaikutukset ihmisten terveyteen ja ympäristöön ottaen huomioon päästöjen määrä ja laatu, paikallisen ympäristön herkkyys ja onnettomuusriski; b) tiedot lupamääräysten noudattamisesta; tai c) toiminnanharjoittajan osallistuminen Euroopan unionin ympäristöasioiden hallinta- ja auditointijärjestelmään (EMAS) asetuksen (EY) N:o 1221/2009 mukaisesti. Määräaikaistarkastukseen kuuluu tarkastuksen suunnittelukokous tai muu valmistautuminen tarkastukseen, itse tarkastus ja tarkastuskertomuksen laatiminen. Jos laitoksen tarkastukseen osallistuu useita henkilöitä ELY-keskuksesta, on suunnittelukokous erityisen tärkeä, jotta tarkastus voidaan suunnitella siten, että tarkastettavat asiat pystyttäisiin käymään läpi rinnakkaisesti. Näin ei kuitenkaan voida tehdä, jos laitoksessa on vain yksi henkilö, joka tuntee luvan ja lainsäädännön. Muut tarkastukseen osallistuvat ovat teknistä henkilökuntaa, jotka tuntevat laitoksen prosessin ja epäpuhtauksien erotinlaitteet. Tarkastuksen suunnittelukokouksessa käydään läpi seuraavat asiat: tarkkailu- ja häiriöilmoitukset sekä laitoksesta tehdyt valitukset, toiminnanharjoittajan tekemät suunnitelmat toiminnan kehittämiseksi, ympäristön tilan seurannan tulokset, kuten velvoitetarkkailun tulokset, ilmanlaadun tarkkailu- ja jäkälätutkimukset, toiminnan lain- ja luvanmukaisuus, ja aikaisemmat tarkastuskertomukset; niissä ilmenevät muun muassa hankkeet päästöjen ja prosessien seurannan kehittämiseksi sekä mahdolliset muut toimet ympäristönsuojelun kehittämiseksi. Tarkastuksen laajuus määräytyy laitoksen vaikutusten ja laitoksella esiintyneiden ympäristöongelmien perusteella. Tarkastuskäynti laitosalueella alkaa aloituskokouksella, jossa selvitetään laitoksen edustajille tarkastuksen tavoitteet ja sovitaan tarkastuksen aikataulusta. Tarkastukseen voi kuulua: laitoksen käyttö-, päästö- ja vaikutustarkkailun toimivuuden ja luotettavuuden tarkastaminen mukaan luettuna mahdollisten kehittämistarpeiden tunnistaminen ja tarvittavista toimista sopiminen päästö- ja jätemäärien sekä energiatehokkuuden tarkastelu laitoksen pitämien päiväkirjojen, prosessinohjausjärjestelmän tai vastaavien tietojen kuten päästötietoja ja mittalaitteiden käyttötietoja sisältävän järjestelmän tallenteiden tarkastelu (käyntihäiriöt, raaka- ja polttoaineiden sekä kemikaalien käyttö, jätteen määrä, laatu, kaatopaikkakelpoisuus, jätetäytön eteneminen, kaatopaikan maisemointi ja ympäristökuormitus sekä haittojen torjunta ja poikkeuksellisten tilanteiden käsittely) tilojen ja alueiden tarkastaminen laitteiden toimivuuden ja niiden kunnossapitojärjestelmien toimivuuden tarkastaminen materiaalitehokkuuden ja ympäristöriskien tarkastelu toiminnan tulevan kehityksen arviointi ja sen vaikutus muun muassa tarpeeseen hakea uutta lupaa
13 laitoksen päästöjen ja ympäristövaikutusten vertailu muihin samantyyppisiin laitoksiin tai päästömääriin, jotka saavutetaan käyttämällä parasta saatavilla olevaa tekniikkaa ympäristöjärjestelmien auditointikertomusten 2 tarkastelu tarvittavista jatkotoimista sopiminen Laitosten ympäristönsuojelun vaatimustaso määräytyy pääasiassa päästöraja-arvojen kautta. Tämän vuoksi erityistä huomiota on kiinnitettävä päästöjen seurantajärjestelmien toimivuuteen. Kun päästöjen seurantajärjestelmät on todettu asianmukaisiksi, voidaan luparajojen noudattamista valvoa laitoksen valvontaviranomaisille toimittamien tietojen perusteella. Toiminnassa tapahtuneet tai suunnitteilla olevat muutokset on tunnistettava, jotta muun muassa uuden luvan tarvetta voidaan arvioida ja lupahakemus voidaan tehdä ajoissa. Jos määräaikaistarkastuksessa ilmenee sellaisia puutteita, jotka laitoksen toiminnassa aiheuttavat ristiriidan lainsäädännön, laitokselle myönnetyn luvan tai toimintaa koskevien määräysten kanssa, on valvovan viranomaisen ryhdyttävä tarvittaviin toimiin. Jos valvonnassa havaitaan selvää ympäristön pilaantumista päästöistä, joille ympäristöluvassa ei ole asetettu raja-arvoja tai muita määräyksiä päästöjen ehkäisemisestä, on valvojan ryhdyttävä toimenpiteisiin. Näitä päästöjä on pidettävä ilman lupaa aiheutettuina ja vesiin kohdistuvien päästöjen osalta siten myös ympäristönsuojelulain 28 :n 2 momentin 1 tai 2 kohdan vastaisina. Vastaava tilanne on, kun päästöä on käsitelty lupahakemuksessa ja luvan kuvailuosassa, mutta siitä aiheutuva ympäristön pilaantuminen on hakemuksen tietojen perusteella arvioitu niin vähäiseksi, että lupamääräystä ei ole katsottu olevan tarpeen antaa. Erityistapauksia ovat pilaantumista aiheuttavat päästöt pohjavesiin ja maaperään, joita ei ole mahdollista ympäristöluvalla sallia. Valvontaviranomaisen on ympäristönsuojelulain 84 :n mukaisessa hallintopakkopäätöksessä asetettava määräaika, johon mennessä toiminnanharjoittajan on saatettava toimintansa luvan mukaiseksi. Valvontaviranomainen voi kehottaa toiminnanharjoittajaa tekemään hakemuksen luvan muuttamiseksi tai tehdä muutoshakemuksen itse. Luvan myöntäneen viranomaisen on 58 :n 1 momentin mukaisesti muutettava lupaa, jos toimintaa on tarkoitus jatkaa. Muutoshakemuksesta huolimatta laitoksen tulee noudattaa voimassa olevan luvan ehtoja kunnes uudet ehdot tulevat voimaan. Laitos voi jossain tapauksessa alentaa päästöjään pienentämällä tilapäisesti tuotantoaan saadakseen päästöt tasolle, jossa ympäristövaikutuksia ei ilmene. Tilanne voi myös olla sellainen, että toimintaa on muutettu niin paljon, että toimintaan olisi pitänyt hakea lupaa 28 :n 3 momentin perusteella. Koska toiminta ei vastaa enää sille myönnettyä ympäristölupaa, voidaan toiminnanharjoittajaa kieltää jatkamasta lupaan perustumatonta toimintaa tai toimintaan voidaan velvoittaa hakemaan lupaa, jos sitä on tarkoitus jatkaa muussa kuin olemassa olevan luvan sallimassa laajuudessa. Kun kyse on päästöistä, joille ympäristöluvassa on asetettu raja-arvot, tulee viranomaisen valvoa rajaarvojen noudattamista. Jos raja-arvojen ylittymisestä ei todistettavasti aiheudu ympäristön pilaantumista (ottaen huomioon epäpuhtauden pitkäaikaisvaikutukset) ja jos raja-arvo ei perustu Euroopan unionin minimivaatimukseen, valvontaviranomainen voi kuitenkin myös kehottaa toiminnanharjoittajaa hakemaan muutosta raja-arvoon laillisen tilan palauttamiseksi. Valvontaviranomainen voi myös keskeyttää laitoksen toiminnan välittömästi, jos ympäristönsuojelulain 86 :ssä tarkoitettua välitöntä terveyshaittaa tai merkittävää muuta välitöntä ympäristön pilaantumista 2 jos toiminnanharjoittaja ei näytä valvovalle viranomaiselle auditointikertomuksia, ei EMAS:ia voida käyttää perusteena harventaa tarkastusväliä
14 ilmenee edellyttäen, että haittaa ei voida muutoin poistaa tai riittävästi vähentää. Tämä on käsitelty kohdassa 3.13. Jos tilanne on sellainen, että edellä kuvatuista päästöistä on havaittu olevan ympäristönsuojelulain tarkoittamia haitallisia vaikutuksia ja toiminnanharjoittaja on antanut lupahakemuksessa virheellisiä tietoja, jotka ovat oleellisesti vaikuttaneet luvan myöntämisen edellytyksiin, valvontaviranomaisen on tehtävä ympäristönsuojelulain 59 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan hakemus luvan peruuttamista. Luvan peruuttamisesta päättää lupaviranomainen. Jos ilmenee, että laitos rikkoo lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä taikka lupaa, voi valvontaviranomainen toiminnanharjoittajaa kuultuaan kieltää ympäristönsuojelulain 84 :n 1 momentin nojalla toiminnanharjoittajaa jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä tai määrätä toiminnanharjoittajan muulla tavoin täyttämään velvollisuutensa määräajan kuluessa. Määräajan pituus puolestaan on harkittava rikkomuksen vakavuuden, vaikutusten, toiminnan muuttamismahdollisuuksien ja taloudellisten seikkojen perusteella. Jos rikkomuksesta ei aiheudu terveyshaittaa tai välitöntä ympäristön pilaantumista, tulee valvontaviranomaisen asettaa määräaika, joka on oleellisesti pitempi kuin tapauksissa, joissa edellä mainittuja haittoja ilmenee. Määräystä ei voida antaa välittömästi ympäristönsuojelulain 4 ja 6 :n täytäntöönpanemiseksi. Määräys voidaan kuitenkin antaa, jos toiminnasta aiheutuu tai uhkaa välittömästi aiheutua ympäristön pilaantumista ja jos toiminnanharjoittaja ei viipymättä ryhdy tarpeellisiin toimenpiteisiin pilaantumisen ehkäisemiseksi, tai jos pilaantumista on jo aiheutunut, sen rajoittamiseksi mahdollisimman vähäiseksi (lain 5.2 ). Määräystä voidaan joutua lisäksi käyttämään, jos toiminnanharjoittaja ei ole riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista tilanteissa (lain 5.1 ), jossa valvontaviranomaisen on arvioitava sitä onko toiminnassa tapahtumassa tai tapahtunut oleellinen muutos vain ei. Ympäristönsuojelulain 64 a :n mukaisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi antaa päätöksen, jossa poiketaan polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1017/2002) vaatimuksista. Laitoksen tilannetta seurataan kunnes toiminta on korjattu lupamääräysten mukaiseksi. Laaditut asiakirjat liitetään asianhallintajärjestelmään, ja luvanmukaisen tilan saavuttaminen merkitään valvontaa tukevaan tietojärjestelmään. Jokaisesta tarkastuksesta tehdään tarkastuskertomus valvonnan tietojärjestelmään. 3.7.3 REACH-valvonta määräaikaistarkastuksen yhteydessä Määräaikaistarkastuksen yhteydessä kemikaaleja käyttävissä laitoksissa valvotaan REACH-asetuksen kemikaalien käyttöolosuhteita, lupia ja rajoituksia koskevia velvoitteita. Valvonta voidaan suorittaa myös muun tarkastuksen yhteydessä. Jos tarkastuksesta ilmoitetaan toiminnanharjoittajalle etukäteen, tulee myös REACH-asetuksen valvonnan sisällyttämisestä tarkastuskäyntiin ilmoittaa. Valvontatoimena toiminnanharjoittajalta kysytään ja tarkastuksella todetaan: - onko laitokselle toimitettu altistumisskenaarioita 3 ja onko toiminta toiminnanharjoittajan oman ilmoituksen mukaan niiden mukaista 3 Altistumisskenaario on ohje siitä, kuinka vaarallista ainetta on käytettävä, jotta siitä ei aiheudu haittaa ympäristölle tai ihmisen terveydelle. Siinä kuvataan olosuhteet (käyttöolosuhteet, riskinhallintakeinot), joissa aineen tietyn käytön riskit ovat hallinnassa. Tietoja altistumisskenaarioista on saatavilla neuvontapalvelusta: http://www.reachneuvonta.fi.
15 - käytetäänkö laitoksella REACH-asetuksen liitteessä XIV mainittuja luvanvaraisia aineita, onko käytölle asianmukaiset luvat ja noudatetaanko niiden ehtoja 4, ja - käytetäänkö laitoksella REACH-asetuksen liitteessä XVII mainittuja kiellettyjä tai rajoitettuja aineita ja noudatetaanko rajoituksia 5. Jos altistumisskenaarioita on toimitettu tai toiminnanharjoittaja ilmoittaa käyttävänsä kyseessä olevia aineita, voidaan aineet kirjata tarkastuskertomukseen. Jos toiminnanharjoittaja ei pysty vastaamaan esitettyihin kysymyksiin, tulee valvontaviranomaisen velvoittaa toiminnanharjoittaja hankkimaan tarvittavat tiedot ja tarvittaessa käyttää ympäristönsuojelulain mukaista hallintopakkoa tietojen saamiseksi. Jos ympäristöluvassa ei ole velvoitettu edellä esitettyjen aineiden määrätietojen toimittamiseen, voivat valvontaviranomaiset ympäristönsuojelulain 83 :n nojalla esittää, että toiminnanharjoittajat lisäisivät kyseisten aineiden tiedot vuosiraportointiin. Määrätietoja voidaan käyttää hyväksi valvonnan suunnittelussa ja kohdentamisessa. REACH-asetus edellyttää jäsenvaltioita raportoimaan asetuksen täytäntöönpanosta joka viides vuosi. Jos edellä kuvattu valvontatieto sisällytetään tarkastuskertomukseen, on se raportoinnista vastaavan Turvallisuus- ja kemikaaliviraston käytettävissä suoraan eikä valvojien tarvitse erikseen vastata kyselyihin viisivuotisraportointia varten. 3.7.4 Valtioneuvoston asetus vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista Vesiympäristölle vaarallisista ja haitallista aineista annetun asetuksen (1022/2006) tarkoituksena on suojella pinta- ja pohjavesiä ja parantaa niiden laatua ehkäisemällä vaarallisista ja haitallisista aineista aiheutuvaa pilaantumista ja sen vaaraa. Tavoitteen saavuttamiseksi asetetaan päästökieltoja, päästörajaarvoja sekä ympäristölaatunormeja. Asetuksen 5 :n 2 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset tiukemmista päästöraja-arvoista kuin liitteen 1 B kohdassa esitetyt siten kuin ympäristönsuojelulain 43 ja 51 :ssä säädetään. Jos ympäristöluvassa ei ole määräyksiä asetuksessa tarkoitetuista vaarallisista tai haitallisista aineista, on valvojan määräaikaistarkastuksen yhteydessä tarkastettava, johdetaanko laitokselta pintaveteen tai vesihuoltolaitoksen viemäriin liitteen A-kohdassa mainittuja aineita, päästetäänkö vesiin liitteen B- kohdassa mainittuja aineita raja-arvoja korkeimpina pitoisuuksina sekä onko mahdollista, että laitoksen päästöt aiheuttavat suurempia pitoisuuksia ympäristössä kuin liitteen C- tai D-kohdassa on mainittu. Toiminnanharjoittajalta voidaan myös tarvittaessa edellyttää tarkempia selvityksiä mahdollisista vaarallisten ja haitallisten aineiden päästöistä ympäristönsuojelulain 84 :n 1 momentin 4 kohdan nojalla. Jos määräaikaistarkastukseen on pitkä aika ja on syytä epäillä, että laitoksen olisi tehtävä edellä esitetyt selvitykset, valvontaviranomaisen tulee olla yhteydessä toiminnanharjoittajaan, jotta tarpeelliset selvitykset tehdään. Vesiympäristölle vaarallisien ja haitallisien aineiden asetuksesta julkaistaan ohje viimeistään syksyllä 2012. 4 REACH-asetuksen liite XIV on saatavilla neuvontapalvelusta: http://www.reachneuvonta.fi. On huomattava, että siirtymäajat lupien hakemiselle ovat varsin pitkät. Ensimmäisille aineille tulee lupa olla haettuna helmikuussa 2013. 5 REACH-asetuksen liite XVII on saatavilla neuvontapalvelusta: http://www.reachneuvonta.fi.
16 3.8 Määräaikaisesti toimitettujen tietojen tarkastaminen Isoissa laitoksissa, joissa ympäristönsuojelun taso määräytyy pääasiassa päästöraja-arvojen avulla, määräaikais- ja häiriöraporttien sekä vaikutustarkkailuraporttien tarkastaminen on keskeinen osa lupavalvontaa. Luvissa, jotka sisältävät lupamääräyksinä raja-arvoja, on määrättävä paitsi päästöjen seurannan järjestämisestä myös tietojen toimittamisesta määräajoin. Tiedot voidaan toimittaa kuukausittain, usean kuukauden, puolen vuoden taikka vuoden välein. Luvassa voidaan määrätä toimitettavien tietojen sisällöstä ja siitä, että toiminnanharjoittaja lähettää ne sähköisesti asiointipalvelun (nyt www.tyvi.fi, jatkossa www.yrityssuomi.fi) kautta. Valvoja saa tiedon saapuneista tiedoista asiointipalvelusta. Yhdellä laitoksella voi olla yksi tai useampi sektorikohtainen (päästöt ilmaan, jäte ja päästöt veteen) valvoja, jolloin jokainen saa omaa osuuttaan koskevan ilmoituksen. Saadut tiedot tulee käsitellä joutuisasti, mutta vähintään siinä ajassa kuin mitä kohdassa 3.4 on esitetty. Toimitetut vuosi- tai kuukausitiedot voidaan kuitata VAHTI-järjestelmässä tarkastetuksi, kun kaikki asianmukaiset tiedot on saatu toiminnanharjoittajalta, tiedot tarkastettu ja hyväksytty. Jos toiminnanharjoittaja ei ole toimittanut tietoja, voidaan asia kuitata käsitellyksi heti kun toiminnanharjoittajaa vastaan on ryhdytty hallinnollisiin (huomautus, hallintopakkopäätös) tai rikosoikeudellisiin (tehty ilmoitus poliisille) toimiin. Päästöraja-arvojen ylitykseen puuttuminen ja häiriöilmoitus voidaan merkitä käsitellyiksi, kun syyt ylitykseen tai häiriöön on selvitetty ja toiminnanharjoittajan kanssa on sovittu jatkotoimista tai toiminnanharjoittajaa vastaan on ryhdytty hallinnollisiin (huomautus, hallintopakkopäätös) tai rikosoikeudellisiin (tehty ilmoitus poliisille) toimiin. Jos toimitetut tiedot ovat epätäydelliset tai jos valvoja ei voi tietojen tai lisäselvityksenkään perusteella vakuuttua laitoksen toiminnan ympäristöluvanmukaisuudesta, on valvontaviranomaisen ryhdyttävä kohdassa 3.12 esitettyihin toimiin laitoksella. Jos tietoja tarkastettaessa tai tietojen saamiseksi tehtävässä tarkastuksessa ilmenee seikkoja, jotka ovat ristiriidassa lainsäädännön, laitokselle myönnetyn luvan tai toimintaa koskevien määräysten kanssa, tulee ryhtyä osan 3.12 viimeisessä kappaleessa kuvattuihin toimiin. 3.9 Tiedot häiriöistä, raja-arvojen ylityksistä ja yleisöilmoitukset Ympäristöluvissa on määräykset päästöihin oleellisesti vaikuttavien häiriöiden ja raja-arvojen ylittymisen ilmoittamisesta. Laitoksen valvoja saa tiedot toiminnanharjoittajan lähettämistä häiriö- ja raja-arvojen ylitysilmoituksista tietojärjestelmästä. Toiminnanharjoittajia tulisi kannustaa sähköisen valvontajärjestelmän häiriö- ja ylitysraportin käyttämiseen, koska tällöin tietojen manuaalista syöttämistä ei tarvita ja järjestelmään on rakennettu ilmoitusten dokumentointi. Häiriötilanteissa ja jos toimintaa koskevaa lainsäädäntöä tai lupamääräyksiä ei ole noudatettu, valvontaviranomaisen on: varmistettava, että tapahtumien syyt selvitetään, huolehdittava siitä, että toiminnanharjoittaja ja mahdollisesti viranomaiset tekevät asianmukaiset toimet ympäristövaikutusten selvittämiseksi, torjumiseksi ja lieventämiseksi sekä epäkohtien korjaamiseksi, varmistettava, että tarvittaviin toimiin uusien vastaavien tilanteiden välttämiseksi ryhdytään, pantava vireille toimet luvattoman tilan oikaisemiseksi ja annettava tästä tarvittavat määräykset saatettava asia muiden viranomaisten tiedoksi, joiden velvollisuuksiin tilanteen hoitaminen kuuluu (esim. ilmoitus poliisille), ja