MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ 8.2.2016 Hallitusneuvos Vilppu Talvitie Metsäneuvos Marja Kokkonen EDUSKUNNAN YMPÄRISTÖVALIOKUNNALLE Viite: asiantuntijakuuleminen 9.2.2016 ASIA: HALLITUKSEN ESITYS METSÄHALLITUKSEN UUDELLEENORGANI- SOINTIA KOSKEVAKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI (HE 132/2015 vp.) LAKIEHDOTUKSEN TAUSTA JA SYYT ESITYKSEN ANTAMISEEN Tausta Metsähallitukseen sovellettava laki valtion liikelaitoksista (1185/2002; vuoden 2002 liikelaitoslaki) on kumottu vuonna 2010 annetulla lailla valtion liikelaitoksista (1062/2010; vuoden 2010 liikelaitoslaki). Nykyisen kaltaisen liikelaitosmallin jatkaminen siten, että metsätalousliiketoiminta olisi edelleen sijoitettuna osaksi liikelaitosta, ei ole mahdollista. Tämä perustuu ensisijassa siihen, että liikelaitos osana valtiota ei ole konkurssikelpoinen. Kilpailuoikeudellisesti tämä merkitsee sitä, että liikelaitoksella on rajoittamaton valtiontakaus. Komissio ei ole koskaan hyväksynyt markkinatoimijoiden rajoittamatonta valtiontakausta. Valtion liikelaitosta ei voida valtiosääntöoikeudellisten syiden vuoksi muuttaa konkurssikelpoiseksi. Vuoden 2010 liikelaitoslaki ei sovellu Metsähallitukseen, koska mainitussa laissa tarkoitettu liikelaitos ei voi hoitaa julkisia hallintotehtäviä eikä sitä voida rahoittaa talousarviosta. Toteuttamisvaihtoehdot Komission kilpailuoikeudelliset vaatimukset voitaisiin toteuttaa periaatteessa neljällä tavalla: 1) Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta lakkautetaan; 2) Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta ajetaan alas ja Metsähallitus ryhtyy myymään valtion maata koskevia hakkuuoikeuksia; 3) Valtion metsätalouskäytössä olevat maat myydään; tai 4) Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta siirretään markkinaehtoisesti toimivalle tytäryhtiölle. Valittu malli Toteutettavaksi on valittu malli, jossa Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta siirretään markkinaehtoisesti toimivalle Metsähallituksen tytäryhtiölle. Poliittisesti on linjattu, että valtion maat pysytetään valtion suorassa omistuksessa. Tämän vuoksi on rakennettu järjestely, jossa valtion maa- ja vesiomaisuuden omistusoikeuden sijasta perustettava osakeyhtiö saa siirtokelvottoman oikeuden metsätalouden harjoittamiseen Metsähallituksen hallinnassa olevalla tuottovaateen alaisella maa- ja vesiomaisuudella.
2 KESKEISIMMÄT EHDOTUKSET Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki Metsähallituksesta, jolla voimassa oleva Metsähallituksesta annettu laki kumottaisiin. Uuteen lakiin otettaisiin kaikki Metsähallitusta koskevat tarpeelliset lain tasoiset säännökset. Metsähallitus olisi ehdotettavalla Metsähallituksesta annettavalla lailla perustettava valtion liikelaitos, johon ei sovellettaisi vuoden 2010 lakia valtion liikelaitoksista. Metsähallituksen asema Metsähallitus olisi edelleen maa- ja metsätalousministeriön ohjauksessa ja hallinnonalalla toimiva perustuslain 84 :n 4 momentissa tarkoitettu valtion liikelaitos. Ympäristöministeriö tulosohjaisi Metsähallitusta ministeriön ohjausvastuulle säädettyjen, lain 5 :ssä tarkoitettujen julkisten hallintotehtävien hoidossa. Säännös tarkoittaa sitä, että ympäristöministeriö ohjaisi Metsähallitusta ministeriön toimialaan kuuluvissa julkisten hallintotehtävien hoitoa koskevissa asioissa. Esitetty Metsähallituksen asemaa ja ohjausta koskevat säännökset vastaavat voimassa olevaa lakia. Konsernikokonaisuus Metsähallituskonsernissa hoidettaisiin edelleen kaikki Metsähallituksen nykyisin hoitamat tehtävät. Metsähallituksen hallinnassa olevat valtion maa- ja vesialueet muodostavat kokonaisuuden, jota on tarkoituksenmukaista hoitaa yhdessä organisaatiossa. Metsähallituksen yleistehtävänä olisi valtion maa- ja vesialueiden haltijana hoitaa, käyttää ja suojella hallinnassaan olevaa omaisuutta kestävästi. Liikelaitos Metsähallitus hoitaisi tytäryhtiöidensä omistajaohjauksen. Metsähallituksen yhteiskunnallinen ohjaus Eduskunnan ja valtioneuvoston ohjaustehtäviin ei tule muutoksia. Eduskunta hyväksyisi edelleen vuosittain budjetin yhteydessä Metsähallituksen keskeiset palvelu- ja muut toimintatavoitteet. Eduskunta hyväksyisi edelleen myös Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitetut talousarvion määrärahat, peruspääoman muutokset, tilikauden investointien enimmäismäärän sekä valtuutuksen tehdä investointeja, joista aiheutuu sitoumuksia useammalle tilikaudelle. Eduskunta antaisi myös suostumuksen lainanottoon. Yhteiskunnalliset velvoitteet Esitetyt Metsähallitusta koskevat yhteiskunnalliset velvoitteet jakaantuvat yleisiin yhteiskunnallisiin velvoitteisiin (lain 6 ) ja muihin yhteiskunnallisiin velvoitteisiin (lain 7 ). Metsähallituksen yhteiskunnalliset velvoitteet pysyisivät asiallisesti nykyisellään. Liiketoiminnan harjoittamisessa olisi yleisinä yhteiskunnallisina velvoitteina otettava huomioon biologisen monimuotoisuuden, luonnon virkistyskäytön ja työllisyyden sekä saamelaiskulttuurin ja poronhoidon edistämisen vaatimukset. Eduskunta hyväksyisi edelleen vuosittain valtion talousarvion yhteydessä Metsähallituksen keskeiset palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet. Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden vaikutukset otettaisiin huomioon Metsähallituksen tulosta alentavana tekijänä palveluja muiden toimintatavoitteiden asettamisen yhteydessä. Tässä yhteydessä on todettava, että työllisyyden edistämistä koskevien vaatimusten huomioon ottamisessa ei ole kyse työllistämisvelvoitteesta. Ehdotettu työllisyyden vaatimusten huomioon ottaminen voitaisiin osaltaan toteuttaa esimerkiksi siten, että Metsähallitukselta edellytettäisiin muita toimijoita tasaisempaa tuloutusta ja sitä kautta tasaisempaa työllistämistä erilaisissa suhdannetilan-
3 teissa. Metsätyön rakennemuutos ja Metsähallituksen vakinaisen metsurikunnan ikääntyminen tulevat jatkossa joka tapauksessa vähentämään metsurien määrää. Erikseen on todettava, että työllisyyttä koskevien vaatimusten huomioon ottaminen ei sinällään estä Metsähallitusta toteuttamasta tarpeellisia toiminnan rationalisointia ja kehittämistä koskevia toimenpiteitä. Tällaisten toimenpiteiden yhteydessä on mahdollista vähentää henkilöstöä, jos työvoiman tarve vähenee olennaisesti ja pysyvästi taloudellisista, tuotannollisista tai toiminnan uudelleenjärjestelyistä johtuvista syistä. Muina yhteiskunnallisina velvoitteina Metsähallituksen toiminnassa otettaisiin huomioon tutkimuksen, opetuksen, puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen maankäytön tarpeet. Tarkoituksena on, että menettelyistä tehdään sopimukset Metsähallituksen ja muiden tämän velvoitteen perusteella valtion maita käyttävien organisaatioiden välille. Valtion maita käyttävät organisaatiot suorittaisivat käytössään olevista alueista korvauksen, joka kattaisi Metsähallitukselle sopimuksesta aiheutuvan menetyksen. Metsähallitusta koskevat yhteiskunnalliset velvoitteet koskisivat myös metsätalousosakeyhtiötä. Esitetyn valtion metsätalousosakeyhtiöstä annettavan lain 3 :n mukaan maa- ja vesiomaisuutta koskevaa käyttöoikeutta luovutettaessa ja sen ehtoja tarkistettaessa on huolehdittava, että Metsähallituksesta koskevien yleisten ja muiden yhteiskunnallisten toteuttaminen turvataan ja Metsähallituksen hyväksymiä luonnonvarojen käyttöä koskevia alueellisia suunnitelmia noudatetaan. Eduskunnan hyväksymät Metsähallituksen palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet voisivat koskea myös valtion metsätalousyhtiössä hoidettavaa toimintaa. Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoito Perustuslaki ja muu lainsäädäntö asettavat reunaehdot lakisääteisten julkisten hallintotehtävien hoitamiselle liikelaitoksessa. Julkisten hallintotehtävien hoidossa on kyse alueiden, lajien ja elinympäristöjen suojelusta, hoidosta ja säilyttämisestä. Lisäksi julkiset hallintotehtävät sisältävät kansalaisille tarjottavia palveluja, kuten opastuspalveluja. Liiketoiminnassa on kyse luonnonvarojen hyödyntämisestä ja liiketaloudellisen voiton tavoittelusta. Koska Metsähallituksen tehtävillä on ristiriitaiset tavoitteet, päätöksenteko sekä puhevallan ja varojen käyttö liikelaitoksen julkisten hallintotehtävien hoidossa on eriytettävä tehokkaasti liiketoimintaan liittyvistä tehtävistä. Metsähallituksen liiketoiminnasta eriytettynä osana julkisten hallintotehtävien yksikkö vastaisi edelleen ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön ohjauksessa luonnonsuojelualueiden, kansallispuistojen ja muiden sen vastuulle osoitettujen alueiden käytöstä ja hoidosta sekä hoitaisi Metsähallitusta koskevan lakiesityksen 5 :ssä todetut julkiset hallintotehtävät. Julkisia hallintotehtäviä hoitava yksikkö valmistelisi ja esittelisi julkisten hallintotehtävien hoitoa koskevat asiat Metsähallituksen hallitukselle. Asiallisesti Metsähallituksen julkisiin hallintotehtäviin ei tule muutoksia. Julkisten hallintotehtävien yksikön päällikkönä toimisi luontopalvelujohtaja. Julkisten hallintotehtävien hoito rahoitettaisiin valtion budjetista ja toiminnasta kertyvillä tuloilla (esim. lupatulot). Julkisen rahoituksen käytössä, seurannassa ja raportoinnissa noudatettaisiin valtion talousarviolainsääsäädäntöä. Julkisten hallintotehtävien ja liiketoiminnan ristikkäinen subventio varainkäytössä estettäisiin. Julkisten hallintotehtävien hoidosta ja niihin käytetyistä varoista laadittaisiin erillinen tilinpäätös. Vaikka nykyisestä julkisten hallintotehtävien erilliskirjanpidosta luovuttaisiin, julkisten hallintotehtävien hoitoon osoitetut varat ja velat olisi pidettävä tehokkaasti erillään liiketoiminnan varoista ja veloista. Taloushallinnon järjestely, jossa julkisten hallintotehtävien hoitoon osoitetuilla varoilla
4 rahoitettaisiin liiketoimintaa tai liiketoiminnan varoilla rahoitettaisiin julkisten hallintotehtävien hoitoa, ei olisi mahdollinen. Tasejako Ehdotetun lain 25 :n mukaan Metsähallituksella on oma pääoma, joka muodostuu peruspääomasta, muusta omasta pääomasta ja arvonkorotusrahastosta. Peruspääoma on liikelaitokseen sijoitettua voiton tuloutuksen perusteena olevaa pääomaa. Muu oma pääoma on Metsähallitukselle sen voitosta osoitettua pääomaa tai pääomaa, joka on siirretty sille muun oman pääoman ehdoin. Ehdotetun 34 :n 1 momentin mukaan Metsähallituksen aloittaessa toimintansa valtioneuvosto päättäisi eduskunnan budjetin yhteydessä antaman valtuutuksen nojalla Metsähallituksen avaavasta taseesta eli Metsähallituksen hallintaan siirrettävästä valtion omaisuudesta, sekä siitä, mikä osa omaisuudesta merkitään Metsähallituksen peruspääomaksi, muuksi omaksi pääomaksi tai lainaehdoin annetuksi. Lähtökohta Metsähallituksen hallinnassa olevan omaisuuden osalta on se, että liiketoimintakäyttöön soveltuva omaisuus osoitetaan peruspääomaan, jota koskee tuottovaade. Metsähallituksen taseenjakamista koskeva päätös ei ole suojelupäätös, jolla taloudellisesti hyödynnettävissä olevia alueita siirrettäisiin pysyvästi talouskäytön ulkopuolelle. Peruspääoman muutoksista päättäisi eduskunta. Muu oma pääoma koostuisi pääosin julkisten hallintotehtävien hoitoon osoitetusta omaisuudesta sekä sellaisesta omaisuudesta, joka ei ole julkisten hallintotehtävien hoidon kannata tarpeen, mutta jolle ei perustellusta syystä asetettaisi tuottovaatimusta. Julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitetun omaisuuden ytimen muodostaisivat luonnonsuojelulain 10 :ssä tarkoitetut kansallispuistot, luonnonpuistot ja muut luonnonsuojelualueet sekä erämaa-alueet. Julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitettuun omaisuuteen kuuluisivat edelleen Metsähallituksen omistuksessa olevat luonnonsuojelulain 29 :ssä tarkoitetut suojeltavat luontotyypit ja 47 :ssä tarkoitettujen erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikat sen jälkeen, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lain 30 :n ja 47 :n nojalla tekemällään päätöksellä määrännyt alueiden rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueiden omistajille ja haltijoille. Julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitettuun omaisuuteen kuuluisivat lisäksi valtioneuvoston vahvistamiin luonnonsuojelulain nojalla toteutettaviin suojeluohjelmiin kuuluvat valtion alueet, Natura 2000 -verkostoon kuuluvat valtion alueet, joiden talouskäyttö ei ole mahdollista, vahvistetuissa kaavoissa suojelualueiksi varatut Metsähallituksen alueet ja suojelutarkoituksiin hankitut alueet sekä muu Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoidon kannalta tarpeellinen omaisuus, josta Metsähallituksen tasetta koskevassa valtioneuvoston päätöksessä päätetään. Muun oman pääoman kuuluva omaisuus, jota ei osoitettaisi julkisten hallintotehtävien käyttöön, olisi voimassa olevaan sääntelyyn nähden uusi asia. Tällaisia muun pääoman luokkaan kuuluvia alueita voisivat olla esimerkiksi suojelualueisiin sisältymättömät yleiset vesialueet ja eräät Pohjois- Suomen luontaistalousalueet. Tällaisella omaisuudella ei olisi tuottovaadetta, mutta sitä koskeva omistajanpuhevalta kuuluisi liikelaitoksen hallitukselle. Ehdotetun 34 :n 2 momentin nojalla valtioneuvosto päättäisi 26 :n säännösten osoittamissa rajoissa muuhun omaan pääomaan kuuluvan omaisuuden osoittamisesta julkisten hallintotehtävien hoitoon tai muuhun tarkoitukseen. Maa- ja vesiomaisuutta koskeva omistajanhallinta
5 Tarkoitus on, että julkisten hallintotehtävien yksikön käyttöön osoitettaisiin sellainen valtion maaja vesiomaisuus, joka on Metsähallitukselle osoitettujen julkisten hallintotehtävien hoidon kannalta tarpeellista. Metsähallituksen julkisia hallintotehtäviä hoitava yksikkö vastaisi julkisten hallintotehtävien käyttöön osoitetun valtion maa- ja vesiomaisuuden omistajanhallintaan liittyvistä tehtävistä. Muun maa- ja vesiomaisuuden omistajanhallinnasta vastaisi liikelaitoksen hallitus. Hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti tavoitteena on, että Metsähallituksen käyttäessä puhevaltaa valtion maa- ja vesialueiden haltijana jatketaan nykyistä menettelyä, jossa pääsääntönä on Metsähallituksen kannan ilmaiseminen kokonaisuutena. Lakisääteisiin viranomaistehtäviin kuuluvissa asioissa Metsähallituksen kannan määrittely tapahtuisi kuitenkin riippumattomasti siitä vastaavien virkamiesten valmistelusta ja ratkaisusta, eikä liikelaitoksen hallituksella tai toimitusjohtajalla olisi kannanottojen sisältöön tältä osin toimivaltaa. Metsätalousliiketoiminnan yhtiöittäminen Metsähallituslaki on tarkoitus uudistaa vastaamaan kotimaisen lainsäädännön ja EU:n vaatimuksia. Metsähallitus toimii nyt vuonna 2010 kumotun valtion liikelaitoslain mukaisesti eikä täytä EU:n kilpailulainsäädännön vaatimuksia. Metsätalousliiketoiminta järjestetään kilpailuneutraalisti sijoittamalla se liikelaitoksen omistuksessa olevaan yhtiöön. Erillinen oikeushenkilöllisyys on kirjanpidollisesti läpinäkyvä järjestely, jossa toimintojen erillisyys ja valtiontukielementin puuttuminen on mahdollista todentaa. Yhtiö voi mennä konkurssiin ja sitä verotetaan kuten muitakin yhtiöitä. Yhtiölle luovutettaisiin Metsähallituksen hallinnassa olevaan tuottovaateen alaiseen omaisuuteen kohdistuva oikeus metsätalouden harjoittamiseen, Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta ja Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen käytössä olevat immateriaaliset oikeudet ja muu irtain omaisuus. Valtioneuvosto valtuutettaisiin sopimaan perustettavan yhtiön kanssa toistaiseksi voimassaolevasta yksinoikeudesta harjoittaa metsätalousliiketoimintaa valtion maalla. Yhtiö maksaisi käyttöoikeudesta Metsähallitukselle käyvän korvauksen. Käyttöoikeutta ja yhtiön osakkeita ei voisi luovuttaa ilman eduskunnan lupaa. Valtioneuvon tulisi huolehtia, että käyttöoikeussopimuksessa yhtiö velvoitettaisiin toteuttamaan yhteiskunnallisia velvoitteita ja liikelaitoksen johdolla laadittavia alueellisia luonnonvarasuunnitelmia. Yhtiön toiminta rajoittuisi vain valtion maalla tapahtuvaan metsätalouden harjoittamiseen ja puutavaran toimittamiseen asiakkaille. Yhtiö ei siis toimisi yksityismetsissä. Kaiken kaikkiaan maa- ja metsätalousministeriön tavoitteena on pitää uudistuksesta Metsähallituksen metsätaloudelle aiheutuvat muutokset mahdollisimman pieninä. Johtamisjärjestelmän yksinkertaistaminen Tällä hetkellä Metsähallituksessa tehdään taloushallinnossa päällekkäistä työtä, kun Luontopalvelujen osalta ylläpidetään erillistä kirjanpitoa. Tarkoitus on siirtyä yhteen kirjanpitoon, jonka pohjalta laaditaan erillinen julkisten hallintotehtävien hoitoa koskeva tilinpäätös. Eduskunnan budjettivallan turvaamiseksi Metsähallituksen tulisi huolehtia siitä, että määrärahan käytön seuranta kyetään toteuttamaan ja eduskunnan tarvitsemat tiedot ovat taloushallinnon järjestelmistä saatavissa. Muutoksella tosiasiallisesti toteutetaan Sipilän hallitusohjelman kirjausta johtamisjärjestelmän yksinkertaistamisesta, kun liikelaitoksen johto saa suuremman roolin koko liikelaitoksen taloushallinnossa. Metsähallituksen ohjaus- ja johtamisjärjestelmää kehitetään ministeriöiden ja Metsähallituksen yhteistyönä nykyistä strategisemmaksi ja samalla parannetaan liikelaitoksen johdon sekä ministeriöi-
6 den yhteistyötä. Tämä tapahtuu ennen kaikkea toimintatapoja ja organisaatiota kehittämällä. Tavoitteena on luoda edellytykset Metsähallituksen yhtenäisemmälle johtamisjärjestelmälle siltä osin kuin se julkisten hallintotehtävien hoidon riippumattomuudelle ja puolueettomuudelle asetettujen vaatimusten vuoksi on mahdollista. Liikelaitoksen hallituksen ja toimitusjohtajan toimivaltaan kuuluisivat sellaiset koko liikelaitosta koskevat ratkaisut, jotka eivät koske julkisten hallintotehtävien hoitoa. Tarkoituksena on, että liikelaitoksen hallituksen ja toimitusjohtajan päätösvaltaan kuuluvat esimerkiksi luonnonvarasuunnittelu, koko liikelaitoksen henkilöstöpolitiikka, yhteinen henkilöstöja taloushallinto, tietohallinto, viestintä sekä julkaisutoiminta. Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto Esitys ei sisällä saamelaisten asemaa heikentäviä muutoksia. Ehdotetun Metsähallituksesta annettavan lain 6 :n mukaan Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu on sovitettava yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytykset turvataan. Ehdotetun valtion metsätalousosakeyhtiöstä annettavan lain 3 :n mukaan yhtiölle annettavaa maa- ja vesiomaisuutta koskevaa käyttöoikeutta luovutettaessa ja sen ehtoja tarkistettaessa on huolehdittava, että Metsähallituksesta annettava lain 6 :ssä tarkoitettujen yleisten yhteiskunnallisten ja 7 :ssä tarkoitettujen muiden yhteiskunnallisten velvoitteiden toteuttaminen turvataan ja Metsähallituksen hyväksymiä luonnonvarojen käyttöä koskevia alueellisia suunnitelmia noudatetaan. Saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) mukaisen neuvotteluvelvoitteen piiriin kuuluvat esimerkiksi valtionmaan, suojelualueiden ja erämaa-alueiden hoito, käyttö, vuokraus ja luovutus, kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsintää ja hyödyntämistä koskevat asiat sekä muut vastaavat saamelaisten kieleen, kulttuuriin tai asemaan alkuperäiskansana vaikuttavat asiat. Saamelaisten kotiseutualueelle perustettavien neuvottelukuntien vuoksi esitys jossain määrin vahvistaa voimassa olevaan lakiin nähden saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan. Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että ehdotetut säännökset yhdessä saamelaiskäräjistä annetun lain 9 :ssä tarkoitetun neuvotteluvelvoitteen kanssa turvaavat riittävällä tavalla perustuslain 17 :n 3 momentin mukaisen saamelaisten oikeuden ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Esitykseen sisältyvät muut lait (lakiehdotukset 3.-13.) Metsähallituksesta annettavaan lakiin liittyen esityksessä ehdotetaan lisäksi muutettaviksi kalastuslain, oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta annetun lain, valtion talousarviosta annetun lain, kaupparekisterilain, kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain, maantielain, ratalain, kaupallisten sopimusten maksuehdoista annetun lain, julkisista hankinnoista annetun lain, julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista annetun lain sekä työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain viittaukset valtion liikelaitoksiin siten, että lainsäädännössä mainittaisiin yleisesti valtion liikelaitos ilman mainintaa valtion liikelaitoksia koskevasta laista ESITYKSEN VAIKUTUKSET Taloudelliset vaikutukset Esityksellä ei ole vaikutuksia Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitettujen talousarvion määrärahoihin.
7 Metsätalousliiketoiminnan yhtiöittämisen jälkeen liikelaitoksen tulot muodostuisivat tytäryhtiön maksamista käyttöoikeuskorvauksista (noin 80 miljoonaa euroa), tytäryhtiöiden maksamista osingoista (noin 15 miljoonaa euroa) sekä liikelaitoksen omista maanmyynti- ja vuokratuloista ja muista tuloa tuottavista tehtävistä (noin 35 miljoonaa euroa). Metsähallituksen tuloutus valtiolle on ollut hallitusohjelman linjauksen mukaisesti 120 miljoonaa euroa vuodessa. Vuoden 2016 tuloksesta tehtävä liikelaitoksen tuloutus ei vielä sisältäisi metsätalousliiketoimintaa harjoittavan tytäryhtiön osinkoja, jotka maksetaan liikelaitokselle vasta seuraavana vuonna. Tästä johtuen liikelaitoksen vuoden 2016 tuloksesta tehtävä tuloutus jäisi arviolta 10 miljoonaa euroa pienemmäksi kuin valtion metsien tuotto muuten mahdollistaisi. Seuraavina vuosina tytäryhtiön edellisen vuoden tuloksesta maksetut osingot olisivat käytettävissä liikelaitoksen tuloutuksessa. Vuonna 2015 Metsähallitus suorittaa veronalaisesta tulostaan tuloveroa 7,93 prosentin verokannan mukaan. Perustettavan osakeyhtiön liikevaihdoksi arvioidaan ensimmäisenä toimintavuonna noin 340 miljoonaa euroa vuodessa. Perustettava osakeyhtiö on normaalin yhtiöverotuksen piirissä. Henkilöstövaikutukset Metsätalousliiketoiminnan yhtiöittäminen sinänsä ei vaikuta metsätalouden henkilöstön määrään eikä tehtäviin. Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen henkilöstö siirtyisi perustettavan osakeyhtiön palvelukseen. Siirtyvän henkilöstön määrä on noin 700-800 henkilöä, ja kaikki heistä ovat työsopimussuhteisia. Metsätalousliiketoiminnan yhtiöittämisen yhteydessä yhtiöön siirtyvä henkilöstö siirtyy valtion eläkejärjestelmästä yksityisen työeläkejärjestelmän piiriin. Tavoitteena on, että liikelaitoksesta osakeyhtiön palvelukseen siirtyvän henkilöstön ansaitut eläke-edut turvataan ja siirtyvien uusi eläketurva vastaa nykyistä eläketurvaa. Tämä järjestetään erillisellä ryhmäeläkevakuutuksella. Metsähallituksen palveluksessa on noin 600 henkilöä, joilla on oikeus valtion niin sanottuun lisäeläketurvaan. Lisäeläketurvan määräksi arvioidaan noin 7 miljoonaa euroa. Lopullinen vastuusumma ratkeaa kilpailutuksen jälkeen. Alueelliset vaikutukset Metsähallitus on alueellisesti merkittävä työnantaja. Metsähallituskonsernin palveluksessa on noin 1750 työntekijää ja toimihenkilöä, joista metsureita on noin 470. Metsähallitus työllistää lisäksi yli 1300 ulkopuolisten yrittäjien palveluksessa olevaa henkilöä. Esityksellä ei ole Metsähallituksen työllistämiseen liittyviä vaikutuksia. Työllisyyden edistämisen vaatimusten huomioon ottaminen säilyisi edelleen Metsähallituksen yleisenä yhteiskunnallisena velvoitteena. Tehtyjen laskelmien perusteella esitys ei aiheuta merkittäviä muutoksia kuntien yhteisöverotuloihin. Vuoden 2014 tietojen perusteella liikelaitos on maksanut yhteisöveroja kunnille noin 7,7 M. Esityksen mukaisella organisaatiorakenteella kunnille tilitettävät yhteisöverot olisivat jakautuneet liikelaitoksen maksamaan noin 4,9 M :oon ja metsätalousosakeyhtiön maksamaan noin 1,8 M :oon. Lisäksi osakeyhtiö olisi maksanut yhteisöveroa valtiolle noin 3,7 M. Valtionvarainministeriö valmistelee erillisenä hankkeena kuntien yhteisöverojen tilitysjärjestelmän uudistamista vuoden 2017 alusta lukien. Hanke ei ole kytköksissä Metsähallituksen uudelleenorganisointia koskevaan lainsäädäntökokonaisuuteen. Muut vaikutukset
8 Esityksellä pyritään saattamaan Metsähallituksen markkinoilla tapahtuva liiketoiminta kilpailuneutraaliksi siten, että konkurssikelvottomuuteen ja verotukseen liittyvät kilpailuedut poistetaan. Kilpailua vääristävien tekijöiden poistaminen parantaa kaikkien metsätaloutta harjoittavien yritysten toimintaedellytyksiä. Järjestelyllä ei ole vaikutuksia puun ostajien puusta maksamaan hintaan tai puumarkkinoiden toimintaan, koska järjestely ei vaikuta Metsähallituksen tarjoaman puun määrään ja koska yhtiö maksaa yksinoikeudesta käyvän vastikkeen. Metsähallitus on hankkinut ulkopuolisilta urakoitsijoilta puutavaran korjuuseen ja kuljetukseen, metsänhoitotöiden suorittamiseen ja metsäautoteiden rakentamiseen ja ylläpitoon liittyviä ostopalveluja vuosittain noin 165 M :lla. Urakointimaksut muodostavat noin 60 70 prosenttia Metsähallituksen menoista. Valtion metsätalousosakeyhtiön perustamisella ei ole välitöntä vaikutusta ulkopuolisten urakoitsijoiden käyttöön. Valtion metsätalousosakeyhtiö olisi julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä tarkoitettu hankintayksikkö. LIITYNTÄ BUDJETTIIN Esitys liittyy valtion vuoden 2016 ensimmäiseen lisätalousarvioon, joka on tarkoitus antaa eduskunnalle helmikuussa 2016. ASIAN VALMISTELU Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmä käsitteli Metsähallituksen organisointia 22.5.2012 ja puolsi valmistelun jatkamista. Hallituksen esityksen jatkovalmistelu on tehty virkatyönä maa- ja metsätalousministeriössä, ja valmisteluun on kytketty maa- ja metsätalousministeriön, ympäristöministeriön, oikeusministeriön, valtiovarainministeriön ja työ- ja elinkeinoministeriön edustajista sekä Metsähallituksen asiantuntijoista muodostuva epävirallinen valmisteluryhmä. Jatkovalmisteluun liittyen on pidetty osallistavia seminaareja Helsingissä 14.6.2012, 31.1.2014 ja 19.10.2015, Oulussa 30.10.2013 ja 21.10.2015 sekä Rovaniemellä 16.1.2014 ja 23.10.2015. Asian valmisteluun liittyen on pidetty kolme saamelaiskäräjistä annetun lain 9 :ssä tarkoitettua neuvottelua 21.6.2011, 16.1.2014 ja 23.10.2015. Esitys oli laajalla lausuntokierroksella touko-kesäkuussa 2014. Lausuntokierroksen jälkeen esityksen valmistelua jatkettiin ja se lähetettiin vielä marraskuussa 2015 lyhyelle lausuntokierrokselle. VOIMAANTULO Esityksen voimaantulo Hallituksen esityksen mukaan lait ehdotetaan tulevaksi voimaan 15 päivänä maaliskuuta 2016 ennen hankintalainsäädännön kokonaisuudistuksen voimaantuloa. TEM:stä saadun tiedon mukaan hankintalainsäädännön kokonaisuudistusta koskevan hallituksen esityksen antaminen eduskunnalle viivästyy ja todennäköistä on, että kokonaisuudistusta koskevat lait saadaan voimaan aikaisintaan 1.8.2015. Tämä ei kuitenkaan aiheuta muutosta julkisia hankintoja koskevien direktiivien voimaantuloon. EU-parlamentin ja neuvoston keväällä 2014 antama julkisia käyttöoikeussopimuksia koskevan uuden direktiivin (2014/23/EU; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi käyttöoikeussopimusten tekemisestä; käyttöoikeusdirektiivi) on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä kahden vuoden kuluessa direktiivin voimaantulosta eli 17.4.2016 mennessä, minkä jälkeen direktiiviä sovelletaan sellaisenaan. Direktiiviä sovelletaan muun muassa sellaisten julkisten yritysten kanssa
9 tehtäviin käyttöoikeussopimuksiin, joissa hankintaviranomainen voi suoraan tai välillisesti käyttää määräysvaltaa omistuksen, rahoitusosuuden tai yritystä koskevien sääntöjen perusteella. Direktiivin mukaan käyttöoikeussopimukset, joiden arvo on vähintään 5 186 000 euroa, on kilpailutettava. Direktiiviä sovellettaisiin hyvin suurella todennäköisyydellä valtion metsätalousosakeyhtiölle annettavaan metsätalouden harjoittamista koskevaan yksinoikeuteen. Yhtiöittämiselle ei ole asetettu komission toimesta mitään tarkkaa määräaikaa. Käyttöoikeussopimusten osalta tilanne kuitenkin muuttuu olennaisesti huhtikuussa 2016, jonka jälkeen yhtiölle mahdollisesti annettava käyttöoikeus olisi kilpailutettava. Jotta suunniteltu Metsähallituksen kilpailuneutraliteettiongelmien ratkaisua koskeva järjestely voitaisiin toteuttaa, järjestelyn tulee olla kokonaisuudessaan voimassa huhtikuun alussa. Tämän vuoksi maa- ja metsätalousministeriö esittää, että esitykseen sisältyvät lait tulisivat voimaan 1.4.2016. Ministeriön tietojen mukaan myös helmikuussa annettava 1. lisätalousarvio on tarkoitus saada voimaan 1.4.2016. Käyttöoikeussopimusdirektiivin voimaantulo merkitsee sitä, että Metsähallitusta koskevien lakien vahvistaminen pitää saada tasavallan presidentin esittelyyn 18.3.2016 mennessä. Tämän jälkeen valtioneuvoston yleisistunnossa käsiteltäisiin Metsähallitusta koskeva valtioneuvoston asetus, perustettavalle yhtiölle annettavaa omaisuutta koskeva apporttiasia, yhtiölle annettavan käyttöoikeuden hyväksyminen ja tehtäisiin Metsähallituksen avaavaa tasetta koskeva päätös. Kun esitykseen sisätyvien lakien täysistuntokäsittelylle on varatta viikko ja eduskunnan vastauksen valmistumiselle viikko, se merkitsee sitä, että lakiesitystä koskeva maa- ja metsätalousvaliokunnan mietintö pitäisi olla hyväksytty helmikuun lopussa. Myöhästymisen vaikutukset Keväällä, kun käyttöoikeusdirektiivin voimaansaattamiselle varattu aika päättyy, tuskin tapahtuu heti mitään. Suomi on Destia -päätöksen jälkeen antanut komissiolle sitoumuksen siitä, että valtion liikelaitoksiin liittyvät kilpailuneutraliteettiongelmat hoidetaan. Komissio seuraa jatkuvasti Metsähallitusta koskevan lainsäädännön tilannetta. On hyvin todennäköistä, että komissio 1-2 vuoden sisällä ryhtyy asiassa toimenpiteisiin ja edellyttää asian saattamista kilpailuneutraaliin tilaan. Tässä vaiheessa on menetetty mahdollisuus organisoida metsätalous käyttöoikeussopimukseen perustuen liikelaitoksen tytäryhtiöön. Asiassa tullaan tällöin päätymään seuraaviin vaihtoehtoihin: 1) lopetetaan valtion metsätalous 2) siirretään metsätalousmaat osakeyhtiön omistukseen 3) Metsähallitus luopuu nykymuotoisesta omaan lukuun harjoitetusta metsätaloudesta ja ryhtyy pyörittämään kankeaa ja byrokraattista käyttöoikeussopimus/yksinoikeussopimus- salkkua, jossa puuta myydään pystyyn. Tässä vaihtoehdossa on kyse käänteisestä hankintamenettelystä, jossa Metsähallitus kilpailuttaa yksinoikeudet ja antaa parhaan tarjouksen tehneelle yritykselle yksinoikeuden alueen hakkaamiseen ja muuhun hyödyntämiseen. Merkitsee sitä, että metsätaloustoiminta ei ole enää Metsähallituksen omissa käsissä ja menetetään hakkuiden optimoinnista ja puun toimittamisesta asiakkaalle syntyvä kate. Tätä kautta vähentää Metsähallituksen tulosta ja tuloutusta valtiolle. Todennäköisesti merkitsee myös Metsähallituksen metsätalouden henkilöstön vähentämistarvetta ja Metsähallituksen toimintaa koskevien yhteiskunnallisten velvoitteiden heikentymistä. Järjestely heikentää yhteiskunnan mahdollisuuksia ohjata Metsähallituksen metsätaloutta. Järjestely heikentää puuhuoltoa, koska valtion mailta ei todennäköisesti tulisi puuta markkinoille tasaisesti. Myös KKV kansallisena viranomaisena voi puuttua malliin ja sieltä on viestitty, että asialle on tehtävä kiireesti jotain.
10 LIITTEET - luonnos valtioneuvoston asetukseksi Metsähallituksesta - luonnos valtioneuvoston asetukseksi Metsähallituksen lainanoton rajoista ja ehdoista - luonnos valtion ja perustettavan valtion metsätalousosakeyhtiön väliseksi käyttöoikeussopimukseksi