Kaksiportaisen seutuhallinnon SEURANTARYHMÄ LIITE 2 selvitys 10.12.2010 LUONNOS LOPPURAPORTTI
Sisällys: Tiivistelmä 1. Johdanto... 3 2. Metropoliseutujen kansainväliset hallintomallit... 4 3. Helsingin seudun toimintaympäristö ja erityispiirteet... 6 4. Työryhmien arviot seutuhallinnon mahdollisuuksista ja laajuudesta... 11 Päätöksenteon, organisaatiorakenteen ja asukasvaikuttamisen näkökohtia... 11 Palvelutuotannon mahdollisuudet... 15 Konserninhallinnon näkökohtia... 18 Huomioita vero- ja valtionosuusjärjestelmään liittyvistä kysymyksistä... 19 Valtakunnallinen kehitys ja lainsäädännöllisiä näkökulmia... 21 Kansainvälinen kilpailukyky... 22 5. Työryhmien arviot seutuhallinnon eduista ja haitoista... 23 Hallinnon tehostuminen ja paikallisdemokratian toimivuus... 24 Kuntalaisen palvelujen saatavuus ja tehokkuus... 26 Seudun kilpailukyky... 28 Ympäristövaikutukset... 28 Maahanmuuttajat, segregaatio ja sosiaalinen eheys... 29 Alueellinen kattavuus... 29 Edunvalvonta valtioon... 29 6. Yhteenveto työryhmien arvioista... 30 Seutuhallinnon mahdollisuudet ja laajuus... 30 Seutuhallinnon edut ja haitat... 31 Lopuksi... 34 Lähteet... 35 Liitteet
1 Tiivistelmä Aloitteen selvityksen tekemiseen teki Vantaan kaupunginvaltuusto 6.4.2009. Selvitys tehtiin Helsingin seudun 14 kunnan yhteistyönä. Tavoitteeksi asetettiin yhteisesti selvittää kaksiportaisen seutuhallintomallin edut ja haitat ottaen huomioon hallinnon tehostuminen, paikallisdemokratian toimivuus sekä kuntalaisten palvelujen saatavuus ja tehokkuus. Selvitys tehtiin työryhmissä, jotka koostuivat kaupunkien asiantuntijoista (yhteensä 109 henkilöä). Selvitystä ohjasi ja seurasi kuntien ja kuntaryhmien luottamushenkilöistä koostuva poliittisesti edustava seurantaryhmä. Selvityksen ohjausryhmän tehtävänä oli ohjata ja valvoa selvityksen toteutusta. Ohjausryhmä koostui pääkaupunkiseudun kaupunginjohtajista, KUUMA-seudun sekä kuntaryhmä Nelosten edustajista ja Uudenmaan maakuntajohtajasta. Ohjasryhmän alaisuudessa toimi valmistelusihteeristö. Selvityksen tukipalvelut tulivat Vantaan kaupungilta. Uudenmaan liitto on tukenut taloudellisesti selvityksen toteutusta. Selvitys toteutettiin seurantaryhmän 11.12.2009 hyväksymän työsuunnitelman mukaisesti. Helsingin seudun nykytilan kuvaus ja kehitystarkastelu valmistui keväällä 2010. Työryhmien loppuraportit valmistuivat syksyllä 2010. Loppuraportit sisältävät työryhmän teeman nykytilan seudullisen tarkastelun sekä arvion kaksiportaisen seutuhallinnon eduista ja haitoista. Työryhmät arvioivat kaksiportaisen seutuhallinnon palvelutuotannon mahdollisuudet ja laajuuden sekä edut ja haitat. Sosiaali- ja terveyspalvelut työryhmä sekä varhaiskasvatus- ja opetuspalvelut, kulttuuri, liikunta- ja vapaa-ajan palvelut -työryhmä eivät pitäneet kaksiportaista seutuhallintoa tarpeellisena, vaikkakin yhteistyötä seudulla voidaan monella tapaa lisätä. Maankäyttö-, asumis-, liikenne- ja ympäristötyöryhmätyöryhmä esitti, että Helsingin seudulle tulisi laatia nykyistä maakuntakaavaa yksityiskohtaisempi metropolikaava, siihen sisältyvä liikennejärjestelmäsuunnitelma sekä asuntotuotanto-ohjelma. Valmisteluorganisaatio koottaisiin Uudenmaan liitosta, HSL:stä ja HSY:stä sekä kunnista. Metropolikaavan ja aiesopimuksen voisi hyväksyä Helsingin seudun yhteistyökokouksen pohjalta kehitetty toimielin. Seudun kansainvälistä kilpailukykyä pohtinut työryhmä piti tärkeänä, että syntyisi uusi seudullinen toimija, joka ottaa vastuulleen HSY:n, HSL:n ja ELY:n tehtävät MAL-ryhmän esittämällä tavalla sekä nykyiset maakuntaliiton tehtävät. Demokratiaa pohtinut työryhmä nosti esille mahdollisen seutuhallinnon päätöksenteon, organisaatiorakenteen ja asukasvaikuttamisen näkökohtia eri seutuhallintovaihtoehdoissa. Seudun kuntataloutta ja tukipalveluja pohtineen työryhmän mielestä yhteistyön lisääminen tukipalveluissa ei edellytä yhteisen seutuhallinto-organisaation perustamista, vaan se voidaan tehdä nykyisenkaltaisilla yhteistyömalleilla ja totesi myös, ettei seutuhallinnon toimintojen rahoitukseen ole olemassa vero- tai valtionosuuslainsäädäntöä. Työryhmien työn tulokset koottiin ohjausryhmän alaisuudessa valmistelusihteeristön toimesta tähän selvityksen loppuraporttiin. Seurantaryhmä ei sisällytä omia johtopäätöksiä tähän selvityksen loppuraporttiin. Tämä selvitys on yksi seudulla tehdyistä selvityksistä, jota toimivat pohjana jatkokeskustelulle Helsingin seudun tulevaisuudesta Seurantaryhmä hyväksyi loppuraportin ja totesi selvityksen loppuun tehdyksi 10.12.2010.
2
1. Johdanto 3 Päätös seudullisen selvityksen tekemiseen kaksiportaisen seutuhallinnon eduista ja haitoista tehtiin Vantaan kaupungin valtuustossa 6.4.2009. Helsingin seudun kunnat ja kuntaryhmät tekivät syksyllä 2009 päätökset osallistumisestaan selvitykseen. Selvityksen toteutuksessa ovat olleet mukana Helsingin seudun 14 kuntaa: Helsinki, Espoo, Vantaa, Kauniainen, Kuuma-kunnat (Järvenpää, Kerava, Mäntsälä, Nurmijärvi, Pornainen, Tuusula) ja kuntaryhmä Neloset (Hyvinkää, Kirkkonummi, Sipoo ja Vihti) ja Uudenmaan liitto. Kaksiportaisen seutuhallinnon selvityksen tavoitteena on selvittää yhdessä Helsingin seudun kuntien kesken kaksiportaisen seutuhallintomallin edut ja haitat ottaen huomion hallinnon tehostuminen, paikallisdemokratian toimivuus sekä kuntalaisten palvelujen saatavuus ja tehokkuus. Selvitystä on ohjannut ja seurannut seudun kuntien ja kuntaryhmien luottamushenkilöistä koostuva poliittisesti edustava selvityksen seurantaryhmä. Seurantaryhmän puheenjohtajana on toiminut Helsingin kaupunginhallituksen puheenjohtaja Risto Rautava ja varapuheenjohtajana Järvenpään kaupunginvaltuuston puheenjohtaja Tapio Bergholm. Seurantaryhmä hyväksyi joulukuussa 2009 selvityksen tavoitteet ja työsuunnitelman. Seurantaryhmä on saanut säännöllisesti tilannekatsauksia selvityksen etenemisestä ja tuloksista. Puheenjohtajana on toiminut Helsingin kaupunginhallituksen puheenjohtaja Risto Rautava. Ryhmän jäsenet jakautuvat kuntien ja kuntaryhmien kesken seuraavasti: Helsinki (4), Espoo (3), Vantaa (3), Kauniainen (1), KUUMA -seutu (3), Kuntaryhmä Neloset (2). Seurantaryhmän kokoonpano on liitteenä (LIITE 1). Ohjausryhmän ovat muodostaneet PKS-kaupunkien kaupunginjohtajat (4), KUUMA-seudun edustajat (2), kuntaryhmä Nelosten edustajat (2), ja Uudenmaan liiton edustaja (1). Ohjausryhmän puheenjohtajana on toiminut Vantaan kaupunginjohtaja Juhani Paajanen ja varapuheenjohtajana Helsingin kaupunginjohtaja Jussi Pajunen. Ohjausryhmän kokoonpano on liitteenä (LIITE 1). Ohjausryhmän tehtävänä on ollut ohjata ja valvoa selvityksen toteutusta suhteessa tavoitteisiin ja työsuunnitelmaan. Ohjausryhmä on valmistellut asiat seurantaryhmälle, antanut työryhmille toimeksiannot, hyväksynyt työryhmien työsuunnitelmat ja raportit, seurannut tiiviisti työryhmien työtä ja hyväksynyt työryhmien kustannusarviot. Ohjausryhmän alaisuudessa on toiminut selvityksen valmistelusihteeristö, joka on ohjeistanut ja koordinoinut työryhmien työtä. Valmistelusihteeristössä on tehty Metropoliseutujen hallintomallit - taustamuistio (www. Helsinginseutu.fi/Seutuselvitykset ) Pääkaupunkiseudun henkilöstöseurantaryhmä ja KUUMA-seudun henkilöstöryhmä on seurannut selvityksen toteutusta. Selvitys on tehty työryhmissä, jotka muodostettiin mukana olevien kaupunkien asiantuntijoista sisältöteemojen pohjalta seuraavasti Työryhmien kokoonpano on liitteessä: - demokratia (päätöksenteko, asukasvaikuttaminen ja organisaatiorakenne) - sosiaali- ja terveyspalvelut - varhaiskasvatus ja opetuspalvelut, kulttuuri-, liikunta- ja vapaa-ajanpalvelut - kuntatalous ja tukipalvelut (tilahallinta, taloushallinto, tietohallinto, hankinta, energia) - maankäyttö, asuminen ja liikenne, ympäristö - kansainvälinen kilpailukyky (ml. elinkeinopalvelut) (LIITE 2). Seudun toimintaympäristön nykytilan kuvaus ja kehitystarkastelu valmistui toukokuussa 2010 ( www.helsinginseutu.fi/seutuselvitykset ). Uudenmaan liitto on tukenut taloudellisesti selvityksen toteutusta. Selvityksen tukipalvelut ovat tulleet Vantaan kaupungilta. Ulkoista viestinnän keskeiset periaatteet sisältyivät työsuunnitelmaan. Periaatteita on tarkennettu työn kuluessa. Keskeisistä ajankohtaisista selvitykseen liittyvistä tiedotettavista asioista on laadittu tiedote viestimille. Seurantaryhmän ja ohjausryhmän kokousasiakirjat ovat olleet nähtävillä osoitteessa www.helsinginseutu.fi/seutuselvitykset.
4 Kaupungit ovat noudattaneet omia viestintäperiaatteitaan sisäisessä viestinnässä luottamushenkilöille ja henkilöstölle. Kaupungin-/kunnanvaltuustoja ja -hallituksia on informoitu säännöllisesti kunkin omia käytäntöjä noudattaen. Lisäksi on järjestetty seudun valtuustoille yhteinen infotilaisuus. 2. Metropoliseutujen kansainväliset hallintomallit Tässä kappaleessa esitellään kansainvälisiä metropolien hallintamalleja. Metropolihallinta, neljä mallia maailmalta ja niiden sovellettavuus Suomessa -selvitys on tehty Tampereen yliopistossa Yhdyskuntatieteiden laitoksella. Aloitteen selvitystyöhön tekivät asuntoministeri Jan Vapaavuori ja selvityksen käynnistyessä kuntaministerinä toiminut Mari Kiviniemi. Kaksiportaisen seutuhallinnon selvityksen taustamuistioksi on tehty selvitys kuuden metropoliseudun hallintomalleista, tehtävistä, päätöksenteosta ja toiminnan rahoituksesta seudun, valtion ja kunnan kesken. Metropolihallinta Neljä mallia maailmalta ja niiden sovellettavuus Suomessa -selvitys Selvitystyön tarkoituksena on kansainvälisiä kokemuksia analysoimalla tuottaa tietoa metropolialueiden hallintamallien tavoitteista, haasteista, päätöksentekojärjestelmistä ja metropolitasolla ratkaistavista asioista. Selvityksen ensimmäinen vaihe osoitti, että metropolialueet, niiden määritelmät ja hallintarakenteet ovat lähes kautta linjan epäselviä. Epäselvien määritelmien lisäksi on havaittavissa, että metropoleiksi mielletyt alueet ovat kasvamassa. Metropolialueiden haasteet ovat läntisissä maissa varsin samankaltaisia. Hallinnan haasteiksi määritellään kaupunkialueiden rönsyily, keskuskaupungin ja ympäristökaupunkien jännitteinen suhde, segregaatiokehityksen pysäyttäminen sekä kasvun ja kestävän kehityksen välinen vaikea yhtälö. Vaikka haasteet ovat samankaltaisia, metropolihallinnassa on sovellettu varsin erilaisia ratkaisuja osin maan hallintokulttuurista ja perinteestä riippuen, osin niistä riippumatta. Hallinnan haasteisiin on pyritty vastaamaan erilaisten verkostomaisten rakenteiden, sektorikohtaisten organisaatioiden, ylikunnallisten välillisesti valittujen orgaanien, suoralla kansanvaalilla valittujen elimien, alueellisten pormestareiden tai kuntien yhdistämisen avulla. Rakenteen lisäksi metropolin tasolla ratkaistavien tehtävien laajuus ja kombinaatio vaihtelee huomattavasti. Perushavaintona kuitenkin on, että lähes kaikille metropolialueille on yhteistä sellaisten hallintarakenteiden kaipuu, joiden avulla maankäytön, asumisen ja liikenteen ongelmat saataisiin ratkaistua. Lisäksi etenkin pienemmissä maissa, joissa on yksi selkeästi johtava metropolialue, metropolitasoisten rakenteiden avulla pyritään edistämään koko maan kilpailukykyä. Stuttgartin alueella metropolivaltuustolla on keskeinen rooli. Valtuusto on valittu suorilla vaaleilla, minkä vuoksi valtuutetut voivat nojata koko alueen asukkaiden antamaan mandaattiin. Metropolivaltuuston tehtäviin kuuluu muun muassa alue- ja liikennesuunnittelu sekä joukkoliikenteen järjestäminen. Metropolivaltuusto on pääasiassa ohjauselin, sillä ei ole omia toimeenpanoelimiä. Lisäksi rakenteeseen kytkeytyy erilaisia verkostoja ja julkisen ja yksityisen sektorin yhteisomistuksessa olevia yrityksiä. Metropolivaltuuston toiminta rahoitetaan pääosin julkisin varoin erilaisina valtion ja osavaltion tukina ja kunnilta kerättävinä maksuina. Montrealin metropolialueella on Stuttgartin tapaan metropolivaltuusto, jolla on laaja suunnitteluvastuu. Montrealin metropolitason toimielin on kuitenkin valittu välillisesti alueen kuntien ja kaupunkien edustajien joukosta, ei suorilla vaaleilla kuten Stuttgartissa. Tämä aiheuttaa sen, että metropolivaltuusto on joiltain osin tehtäväkenttäänsä nähden heikohkossa asemassa, koska valtuutetut toimivat metropolielimessä oman kuntansa edustajina ja yhteisen tien löytäminen jää joiltain osin oman kunnan etujen turvaamisen varjoon. Montrealin alueen metropolirakenteen toiminta rahoitetaan pääosin kunnilta kerätyin varoin, loput tulevat provinssin budjetista. Alueen ydinalueiden voimavarojen kokoamisen keinona on käytetty myös kuntien yhdistämistä.
5 Oslo muistuttaa Helsingin metropolialuetta. Alueen hallinta perustuu pitkälti neuvotteluverkostoon, joka keskittyy alueen kilpailukyvyn vahvistamiseen. Rakenteen ohjausvalta on kuitenkin suhteellisen vähäinen ja päätökset tehdään pääasiassa muualla. Liikenteeseen ja maankäyttöön linkittyvät asiat päätetään metropolialuetta pienemmän alueen puitteissa. Dublinin metropolialueen hallinta perustuu erilaisiin ohjelmiin ja strategioihin, joiden juuret ovat valtakunnallisissa linjauksissa. Myös paikalliset toimijat osallistuvat strategiatyöhön sekä aluettaan koskevien strategioiden valmistelijoina että valtakunnallisten strategioiden toteuttajina. Irlannissa paikallis- ja aluehallinnon yksiköiden itsehallinto ja verotusoikeus ovat kuitenkin varsin rajallisia. Näin ohjelmien sisältö ja implementoinnin valvonta ovat pitkälti valtion käsissä ja ohjelmatyö kytkeytyy myös resurssien allokointiin. Metropoliseutujen hallintomallit Esimerkkejä edustuksellisuudesta, johtamisesta ja tehtävistä -selvitys Mukana tarkastelussa olivat Pariisin seutu, Suur-Tukholma, Kööpenhaminan seutu, Suur-Lontoo, Toronton seutu ja Wien. Taustamuistio löytyy kokonaisuudessaan osoitteesta www. Helsinginseutu.fi. Metropoliseutujen väestömäärä suhteessa koko maan väkilukuun vaihtelee. Seutujen kuntamäärät vaihtelevat myös suuresti. Tarkastelussa mukana olleista metropoleista eniten kuntia kuuluu Pariisin seutuun (1300 kuntaa). Wien koostuu vain yhdestä kunnasta. Loput vertailuseuduista koostuvat noin 30 kunnasta (Tukholma 26 kuntaa, Kööpenhamina 29 kuntaa, Lontoo 33 kuntaa). Tehtävien jakautuminen kunnan ja seudun kesken vaihtelee verrokkikunnissa melko paljon riippuen seudullisen toimielimen roolista. Yksi yhteinen nimittäjä seuduille on kuitenkin löydettävissä, sillä julkinen liikenne on pääsääntöisesti seudullisesti järjestetty. Terveydenhuollon järjestelyissä on toteutettu erilaisia malleja työnjaossa seudun ja kuntien välillä, esimerkiksi Tukholman seudulla terveydenhuolto on vahvasti seudullisesti järjestetty. Kööpenhaminassa terveydenhuollon järjestelyt on organisoitu niin, että seutu vastaa sairaaloista ja mielenterveyspalveluista, kun taas kunnat järjestävät ennaltaehkäisevän terveydenhuollon. Lontoossa seutu vastaa terveydenhuollosta. Wienissä osavaltio vastaa sairaaloista kunnan huolehtiessa terveydenhuollosta. Ranskassa terveydenhuolto on valtiollisesti järjestetty. Koulutus kuuluu harvoin seudulliselle toimijalle. Pariisissa seutu kuitenkin vastaa lukioiden rakentamisesta ja ylläpitämisestä sekä ammatillisesta perus- ja täydennyskoulutuksesta. Pariisin seutu huolehtii seudullisesti aluesuunnittelusta, mutta kuntien vastuulle kuuluvat kaava- ja rakennusasiat. Tukholmassa seutu huolehtii aluesuunnittelusta kuntien vastatessa kaava- ja rakennusasioista. Kööpenhaminassa aluekehityssuunnittelu on seudulla, mutta ympäristö ja maankäyttösuunnittelu kunnilla. Lontoon seutu huolehtii seutuna strategisesta maankäytön suunnittelusta. Pariisissa ja Lontoossa seutu vastaa kulttuurista, samoin Tukholmassa (erityisesti sen saatavuudesta). Kööpenhamina, Torontossa ja Wienissä kaupunki vastaa kulttuurista. Demokratia on seudullisissa päätöksentekoelimissä kaikilla verrokkiseuduilla huomioitu niin, että päätöksentekoelimet valitaan kaikki suoralla kansanvaalilla. Pariisin seudun valtuustoon valitaan suoralla kansanvaalilla 209 edustajaa kuudeksi vuodeksi. Tukholman seudun landstingetin 149 jäsentä valitaan myös suoralla kansanvaalilla. Jäsenistä 13 on kokopäiväisiä poliitikkoja. Kööpenhaminan seudulla on oma toimielimensä, johon valitaan joka neljäs vuosi 41 edustajaa. Suoralla kansanvaalilla valitaan myös Lontoon seudun neuvoston 25 jäsentä sekä pormestari. Myös Wienin 100 osavaltion valtuuston edustajaa valitaan suoralla kansanvaalilla. Samat henkilöt toimivat Wienissä myös kaupunginvaltuutettuina. Pohjoisamerikkalaisten metropolien rakenteiden ja tehtävien vertailussa pohjoismaalaisiin metropoleihin on huomattava, että kuntien asema on huomattavasti epäitsenäisempi Pohjois-Amerikassa kuin pohjoismaissa. Kuntien itsehallinnon puuttuessa valtion provinssit ovat voineet toteuttaa helposti tahtoaan.
6 Metropoliseutujen tehtävien hoidon rahoitus tulee kunnilta ja valtiolta, harvemmin seutuverotuksella. Pariisin ja Tukholman seutu keräävät seudullista veroa. Wien saa rahoituksensa valtiolta, sillä osavaltiolla ja kunnalla ei ole mahdollisuuksia puuttua verotukseen. 3. Helsingin seudun toimintaympäristö ja erityispiirteet Tämän kappaleen sisältö on suoraa lainausta selvityksen toimintaympäristötyöryhmän tuottamasta raportista Helsingin seudun toimintaympäristöselvitys (4.6.2010) Helsingin seudun väestönkasvu kiihtyi 2000-luvun puolivälistä alkaen erityisesti kasvaneen ulkomaisen muuttoliikkeen vuoksi, jonka osuus Helsingin seudun kasvusta on jo 35 %. Nopea väestönkasvu on ollut selvästi Euroopan keskiarvoa nopeampaa. Helsingin seudun väestömäärä on vuonna 2010 n. 1,3 miljoonaa, kun sen ennustetaan vuonna 2030 olevan n. 1,6 miljoonaa. Euroopan kaupunkiseutujen joukossa Helsingin seutu on asukasluvultaan suunnilleen samaa luokkaa Brysselin, Kööpenhaminan ja Wienin kaupunkiseutujen kanssa. Kuva: Euroopan metropolialueiden asukasmäärät vuonna 2008 Kuva: Väestönkasvu Euroopan metropoleissa 2003 2007 Seudun asukkaista 86 % on suomenkielisiä, 6 % ruotsinkielisiä ja 8 % on jokin muu äidinkieli, joista yleisin on venäjä. Ulkomaalaisväestö keskittyy edelleen selvästi pääkaupunkiseudulle. Seudun väestö on koko maan väestöä nuorempaa ja terveempää. Helsingin seudun asukkaat ovat myös hyvinvoivia muihin eurooppalaisiin verrattuna. Seudun muuton dynamiikka on pääsääntöisesti ollut sama jo vuosikymmenten ajan, Helsinki saa seudun ulkopuolisesta Suomesta ja ulkomailta tulevista enemmistön, ja Helsinki taas menettää väestöä muuttotappiona sekä muulle Pääkaupunkiseudulle että kehyskuntiin. Espoo ja Vantaa taas saavat muuttajia sekä Helsingistä että muusta Suomesta ja menettävät muuttotappiona väestöä kehyskuntiin. Laajeneva seutu eli aiemmin mainitut alueet saavat taas muuttovoittoa kehyskunnista. Helsingin seudun asuntokuntien käytettävissä olevien tulojen osuus on noin 29 % koko maan tuloista. Helsingin seutu on koko maahan verrattuna varakasta aluetta verotuloilla mitaten. Kaupunginosien väliset tu-
7 loerot ovat kuitenkin suuria ja suhteellinen köyhyys on kasvanut neljän vuoden jaksolla 2004 2008 kaikissa seudun kunnissa. Useimmat seudun lapset ja nuoret voivat hyvin, mutta toisaalta monet lapset ja nuoret ovat syrjäytymisvaarassa. Helsingin seudulla on pahoinvoivien lasten/nuorten määrä kasvanut viime vuosina, kun hyvinvointia arvioidaan kodin ulkopuolelle sijoitettujen alle 18-vuotiaiden määrän perusteella. Seudulla on koko maan kodin ulkopuolelle sijoitettujen alle 17-vuotiaiden lasten määrästä noin kolmasosa. Lasten pienituloisuusaste ei noudata kaikissa seudun kunnissa selkeää kasvun trendiä, mutta se on kasvanut erityisesti pääkaupunkiseudun kaupungeissa. Vaurauden ja taloudellisen hyvinvoinnin viimeaikainen kehitys näyttääkin lisänneen eriarvoisuutta. Helsingin seudun kunnissa koulutustason muutoksen suunta on ollut myönteinen ajanjaksona 2004 2008. Korkean asteen tutkinnon suorittaneita on seudun kaikissa kunnissa vähintään kolmannes. Koulutuksen ulkopuolelle jääneiden määrä on ollut kuitenkin tasaisessa kasvussa viimeisen viiden vuoden aikana ja Helsingin seudun kunnissa on lähes kaikissa koulutuksen ulkopuolelle jääneiden 17 24-vuotiaiden nuorten yhteisosuus korkeampi kuin koko maassa. Seudun nuoret joutuvat kilpailemaan muualta tulevien nuorten kanssa opiskelupaikoista, mikä lisää koulutuksen ulkopuolelle jäämistä. Helsingin seudulla 42 % käy työssä oman kuntansa ulkopuolella. Helsingin seutu on kunnanrajat ylittävä, toiminnallisesti yhtenäinen alue, jossa asuin- ja työpaikka eivät yleensä sijaitse samassa kunnassa. Liikennemäärät seudulla ovat kasvaneet väestökasvun myötä jatkuvasti lukuun ottamatta Helsingin keskustaa. Autojen määrä seudulla on kasvanut jatkuvasti. Erityisesti kehyskunnissa autolla matkustetaan huomattavasti Helsingin keskustaa ja radanvarsikuntia enemmän (kaksi kolmasosaa matkoista autolla). Vuosien 2000 2008 aikana asuntojen rakentamisen painopiste siirtyi hieman kehyskuntiin. Erityisesti Helsingissä asuntorakentaminen väheni lähes puoleen. Vuonna 2009 asuntoja valmistui vielä edellisvuottakin vähemmän. Euroopan mitassa Helsingin seudun asuntojen lukumäärä asettuu samaan suuruusluokkaan kuin Amsterdamin, Liverpoolin ja Hannoverin. Asumistiheys pääkaupungeissa on korkein Pariisissa ja Ateenassa, neliökilometrillä yli 20 000 henkeä. Keskuskaupunkien ympärillä väestötiheys pienenee kuitenkin tuntuvasti. Esimerkiksi Ateenan seudulla oli vuonna 2004 asukkaita 1 054 henkeä neliökilometriä kohden. Helsingin seudun asumistiheys on 412 henkeä neliökilometrillä. Helsingin seudulla asumisväljyys on 35,4 m² henkeä kohden, millä se asettuu Amsterdamin kanssa samaan luokkaan. Euroopan pääkaupungeista väljimmin asutaan Oslossa (v. 2001 47,7 m²). Helsingin seudulla asutaan useammin omistus- kuin vuokra-asunnoissa. Eurooppalaiset pääkaupunkien asuntojen hallintaperusteiden jakaumat poikkeavat toisistaan.
8 Kuva: Omistusasuntojen osuudet Euroopan kaupunkiseuduilla vuosina 2001 ja 2004 Helsingin seutu on sähkön ja lämmön suhteen energiaomavarainen. Seudun voimakkaasta väestönkasvusta johtuen asukaskohtaiset päästöt laskivat Uudellamaalla kahdeksan prosenttia aikavälillä 1990 2006. Sähkölämmityksen ja muun sähkön käytön aiheuttamat päästöt lisääntyivät eniten edellä mainittuna ajanjaksona, joka johtuu mm. sähkölämmitteisten rakennusten lisääntyminen, asumisväljyyden kasvu ja tietokoneiden ym. laitteiden lisääntyminen. Helsingin seudun investointitaso asukasta kohden on suurien kaupunkiseutujen korkein. Helsingin seudun 11,9 miljardin euron suuruiset bruttoinvestoinnit olivat kolmannes koko kansantalouden investoinneista vuonna 2007. Helsingin seudun arvonlisäys koko maan arvonlisäyksestä on 32 %, josta Espoon, Helsingin ja Vantaan osuus on 28 %. Kuva: Arvonlisäys kunnittain v. 2007. Lähde: MML Tilastokeskus
9 Helsingin seudun tuottama markkinahintainen bruttokansantuote oli vuonna 2007 noin 60,7 miljardia euroa, ei 33,8 % koko Suomen kansantuotteesta. Luku on omaa luokkaansa kotimaan suurten kaupunkiseutujen joukossa. Helsingin seudun tuottamasta kansantuotteesta 77 % on peräisin palvelualoilta (koko maassa 64 %), loppuosa syntyy tavarantuotannossa. Koko kansantalouteen verraten Helsingin seudulla ovat vahvasti edustettuna kuljetus ja tietoliikenne, rahoitus ja vakuutustoiminta sekä kiinteistö- ja liike-elämän palvelut, jotka yhdessä tuottivat 33 % seudun arvonlisäyksestä (koko maassa näiden alojen osuus oli 23 %). Helsingin seutu muodostaa ylivoimaisesti maamme suurimman työssäkäyntialueen. Alueen 14 kunnassa oli työpaikkoja vuoden 2007 lopussa kaikkiaan 704 000, mikä oli 30 % maamme työpaikoista. Helsingin seudun työpaikoista yli puolet (55 %) sijaitsi Helsingissä (Espoossa 16,5%, Vantaalla 14,6%). Vuodesta 2002 vuoteen 2007 luotiin koko maan työpaikkojen lisäyksestä kolmasosa Helsingin seudulla. Työpaikkamäärällä mitattuna neljä suurinta toimialaa Helsingin seudulla ovat kauppa, sosiaali- ja terveysala, teollisuus sekä ammatillinen, tieteellinen ja tekninen toiminta. Työpaikkaomavaraisuus ylittää 100 % kahdessa Helsingin seudun kunnassa: Helsingissä ja Vantaalla. Kuva: Työpaikkaomavaraisuus pääkaupunkiseudulla Koko Helsingin seudun kuntien elinkeinorakenne on suhteellisen monipuolinen. Yksikään kunta ei ole vain yhden toimialan varassa. Elinkeinorakenteessa palveluilla on merkittävä asema Helsingin seudulla samoin kuin useimmilla muillakin Euroopan suurkaupunkialueilla. Helsingin seudulla palvelujen osuus kaikista työpaikoista on keskimäärin 83 % (koko maassa 71 %) Eurooppalaisissa metropoleissa osuus oli keskimäärin 78 %.
10 Kuva: Tuottavuus (GVA) henkeä kohti Euroopan kaupunkiseuduilla 2008 Euroopan metropolien tuottavuus (tuotannon jalostusarvo per capita) on noin 40 % korkeampi kuin EU:ssa keskimäärin. EU:n tuottavuudesta kolmasosa tulee metropolialueilta, vaikka niiden yhteenlaskettu asukasluku on vain neljännes EU:n asukkaista. Helsingin seudun sijoittuminen Euroopan pääkaupunkiseutujen joukossa on tuottavuudessa laskettuna kahdeksas ja suunnilleen samaa tasoa Kööpenhaminan, Pariisin ja Wienin kanssa. EU:n keskimääräiseen tuottavuuteen verrattuna Helsingin seudun arvo on lähes kaksinkertainen. EU-metropolialueiden työllisyyskasvun ennakoidaan 2008 2013 olevan lähellä nolla prosenttia keskimäärin vuodessa, kun se 2002 2007 oli vielä 1,6 %. Helsingin seudun ennakoidaan kuitenkin yltävän keskimäärin lähes 0,5 % vuosittaiseen työllisyyskasvuun eli ylittävän EU-metropolialueiden ja kansantalouksien kasvun. Helsingin seudun kasvun ylittää Pietari, Oslo ja Tukholma. Suomen työllisestä työvoimasta 28 % asuu Helsingin seudulla. Keskimäärin työllisten määrän kasvu on Helsingin seudulla nopeampaa (9%) kuin koko maassa (6%). Vuonna 2009 alkanut talouden taantuma ei näy vielä näissä tilastoissa. Tilastokeskuksen mukaan vuoden 2009 aikana Helsingin seudun työllisten määrä kääntyi laskuun kahdella prosentilla koko maan vastaavan pudotuksen ollessa kolme prosenttia. Työllisyysluvut ovat Helsingin seudulla pääsääntöisesti korkeammat kuin muualla maassa. Vuonna 2008 Helsingin seudulla oli lähes 40 000 työtöntä työnhakijaa, mikä on 17 % koko maan työttömistä. Helsinkiläisten osuus Helsingin seudun työttömistä oli lähes puolet. Helsingin seudulla työttömien määrä lisääntyi vuodessa (2009) 43 % ja koko maassa 29 %. Seudun keskiarvoa korkeimpien työttömyysasteiden kuntia ovat Helsinki, Vantaa, Hyvinkää ja Järvenpää. Maahanmuuttajien osuus työvoimasta kasvaa vuosi vuodelta. Maahanmuuttajien ja suomea tai ruotsia äidinkielenään puhuvien työllisyysprosenteissa on kahdenkymmenen prosentin ero. Maahanmuuttajien työllisyys on kuitenkin jatkuvassa kasvussa. Työvoiman saatavuuteen yleisesti vaikuttava tekijä on väestön ikärakenteen muutos: työelämään siirtymisikäisiä on vähemmän kuin sieltä poistumisikäisiä (ns. demografinen työvoimapula). Positiivisen muuttotaseen lisäksi työvoimaa voi saada alueen ulkopuolelta myös työmatkapendelöinnin kautta. Seudun rajan ylittävä työmatkaliikenne onkin kasvanut lähes trendinomaisesti. Helsingin seudun nettopendelöintiluku on lähes 42 000, mikä vastaa noin kuutta prosenttia seudun työpaikoista vuonna 2007.
11 Kuva: Työmatkapendelöinti pääkaupunkiseudulle 2007 Lähde: HSY Helsingin seutu tarvitsee vuositasolla keskimäärin 20 350 uutta työntekijää vuosina 2006 2020. Suhteellisesti katsottuna omat nuorisoikäluokat tyydyttävät noin kaksi kolmasosaa ennakoidusta työvoimatarpeesta. Joka viides työntekijä saataisiin työllisten muuttovoiton kautta ja seudun ulkopuolella asuvat täyttäisivät nettomääräisesti perinteiset kuusi prosenttia seudun työpaikoista. Omista työvoimavarannoista eli työttömistä ja työvoiman ulkopuolella olevista tarvitaan työntekijä siis lähes joka kymmenenteen työpaikkaan, jotta ennakoitu työvoimatarve saataisiin tyydytettyä. 4. Työryhmien arviot seutuhallinnon mahdollisuuksista ja laajuudesta Tässä luvussa on koottuna työryhmien arviot seutuhallinnon mahdollisuuksista ja laajuudesta suorina lainauksina työryhmien loppuraporteista. Päätöksenteon, organisaatiorakenteen ja asukasvaikuttamisen näkökohtia Demokratia -työryhmän arvio Työryhmä on tarkastellut toimeksiannon seudullisia yhteisöjä ja toimijoita niiden päätöksenteon, organisaatiorakenteen ja asukasvaikuttamisen kannalta.
12 Kartta 1 Seudulliset toimijat kunnittain Työryhmä keskittyi seutuhallinnon tarkastelussaan päätöksenteon, organisaatiorakenteen ja asukasvaikuttamisen näkökulmiin. kuvasi eri seutuhallintomalleja näistä näkökulmista. Kaikessa seutuhallinnossa on olennaista asukasvaikuttamiseen panostaminen, päätöksenteon läpinäkyvyys ja kuntalaisten muutoksenhakumahdollisuudet. Seudullisista asioista tiedottamisen ja kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämisen tulee olla lähtökohtana kaikissa malleissa. Oleellista on myös se, että tehtävät ja vastuualueet seudun ja kuntien välillä tulee määritellä tarkasti.
13 Kuva: Kuntalaisten seutuhallinto Kuntalaisten seutuhallinnossa ylin päättävä elin valitaan suorilla vaaleilla. Vaalit on syytä järjestää samaan aikaan jonkun jo olemassa olevan vaalin kanssa. Luontevin aika seudullisille vaaleille on kunnallisvaalien yhteydessä. Tällöin kunnallisten kysymysten rinnalle nousisivat vaalikeskusteluissa myös seudulliset agendat. Erillisiä vaalipiirejä ei seudullisissa vaaleissa olisi. Mikäli kuntakohtaisia kiintiöitä haluttaisiin, tulisi ne olla käytössä vain siirtymävaiheessa. Uusi seudullisilla vaaleilla valittu toimielin olisi seutua kokonaisuutena tarkasteleva, eikä sen vuoksi sen päättäjien tulisi olla kuntien vaan koko seudun edustajia. Tämän vuoksi ei olisi myöskään luontevaa, että seudun rahoitus tulisi kuntakohtaisista maksuista, vaan tässä seutuhallintomallissa rahoitus tulisi ratkaista jollain toisella tavalla. Kuntalaisten seutuhallintomalli saattaa johtaa uuteen veromuotoon (seutuvero). Päättävien toimielinten kokoonpanoon voidaan soveltaa monenlaisia eri malleja. Työryhmän näkemyksen mukaan seutuvaltuusto voisi olla kooltaan kohtuullisen pieni, esimerkiksi 21 valtuutettua. Kohtuullisen pieni päättävä elin olisi dynaaminen ja koostuisi motivoituneista ja seudullisiin kysymyksiin perehtyneistä luottamushenkilöistä. Tällöin erillinen seutuhallitus ei ole tarpeen. Puheenjohtajan seutuvaltuusto valitsisi keskuudestaan itse. Jos halutaan hakea esimerkkiä muualla käytössä olevista malleista, niin Kööpenhaminan seudulla on 1,6 miljoonaa asukasta ja seutuvaltuustossa on 41 jäsentä. Jos noudatetaan samaa suhdetta valtuutettu / kuntalainen, olisi Helsingin seudulla, jossa on 1,4 miljoonaa asukasta, seutuvaltuuston koko 35 valtuutettua. Käyttöön voidaan ottaa myös perinteisempi toimielinmalli, jossa valtuusto on kooltaan suurempi ja sen rinnalla on erillinen seutuhallitus. Tällöin seutuvaltuustossa voisi olla esimerkiksi 85 valtuutettua, joka on nykyisen kuntalain sallima enimmäiskoko kunnanvaltuustoille. Mikäli sovelletaan Tukholman mallia, jossa seudulla on 1,9 miljoonaa asukasta ja seutuvaltuustossa on 149 luottamushenkilöä, olisi samalla laskukaavalla Helsingin seudun valtuustossa 109 jäsentä. Kaikissa näissä kokonpanomalleissa seutuhallinnolla tulisi olla tarpeeksi laaja ja osaava valmistelukoneisto valmistelemassa päätettäviä asioita seutuvaltuustolle. Tämä merkitsee käytännössä uuden hallintotason perustamista.
14 Kuva: Kuntien seutuhallinto Kuntien seutuhallinnossa kunnat valitsevat edustajansa seudulliseen toimielimeen. Asiaa voidaan tarkastella siten, että perustetaan uusi seudullinen toimielin, jonka alle kootaan nykyisiä ja mahdollisesti uusia seudullisia toimijoita tai siten, että nykyisten toimielinten aluerajoja tai tehtäväkenttiä laajennetaan. Kokonaan uuden kuntien seutuhallinnon organisaatiorakenteeseen voidaan hakea mallia esimerkiksi YTV:n alkuvuosien organisaatiomallista. Kuntien seutuhallintomalli olisi rakennettavissa siten, että seudulliseen päätöksentekoelimen valittavien tulee olla kuntien valtuutettuja ja mahdollisesti jopa kaupunginhallituksen ja -valtuuston puheenjohtajistoon kuuluvia. Etuna on se, että näin varmistettaisiin seutuasioiden tehokkaampi huomioonottaminen peruskuntien omassa päätöksenteossa. Kuntavaalit olisivat samalla seutuvaalit. Kuntalainen tietäisi etukäteen, että valtuutettujen joukosta valittaisiin seutupäättäjät ja hän pääsisi osallistumaan heidän valintaansa. Tämä lieventäisi kuntalaisen demokratiavajetta. Kuntien seutuhallinto voisi olla yhteistyö- ja neuvottelupohjalta toimiva tai sille voidaan rakentaa uudenlainen päätöksentekomalli. Mikäli kuntien seutuhallinnossa ei ole lainsäädännöllistä tai muuta pohjaa asioiden käsittelylle ja päätöksenteolle, on vaarana, että yhteistyö hiipuu. Uuden, 14 kunnan yhteisen, seudullisen toimielimen perustaminen korvaisi joko osin tai kokonaan nykyisiä seudullisia toimijoita. Siirrettävät tehtävät määrittelisivät sen, mihin nykyisiin seudullisiin toimijoihin vaikutus kohdistuisi.
Kuva: Aluekuntamalli maakuntapohjalta 15 Tässä seutuhallintomallissa jo olemassa olevan organisaation, Uudenmaan liiton, alle perustettaisiin Helsingin seudun asioita käsittelevä jaosto. Työryhmän mielestä jaostossa tulisi olla mukana myös Lohja ja Porvoo. Myös tässä mallissa kunnat valitsevat edustajansa päättävään toimielimeen. Tämä edellyttää Helsingin seudun maakuntahallinnon tehtäväkentän uudelleenmäärittelyä ja rajausta valtionhallinnon kanssa. Helsingin kaupungin edustajat työryhmässä jättivät eriävän lausuman työryhmän loppuraporttiin. (LIITE 3) Palvelutuotannon mahdollisuudet Sosiaali- ja terveyspalvelut -työryhmän arvio Seudullinen yhteistyö sosiaali- ja terveyspalveluissa on jo nyt verrattain laajaa. Yhteistyötä ja verkostoitumista on tehty myös ennen Paras -lain voimaantuloa ja sen edellyttämää yhteistoimintaa. Kaikkien tässä selvityksessä mukana olevien kuntien väestömäärä on Paras -lain mukaan riittävä (yli 20 000 asukasta) sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelujen järjestämiseksi joko yksin tai yhteistyössä muitten kanssa. Erityispalvelujen osalta seudullinen yhteistyö ja sen kehittäminen on ensiarvoisen tärkeää väestön tasaarvoisen kohtelun sekä terveyden ja hyvinvoinnin edistämisen aikaansaamiseksi, mutta se ei edellytä erillistä kaksiportaista seutuhallintoa. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ovat pääosin lähipalveluja ja nämä palvelut on enenevässä määrin tarkoitus integroida muihin paikallisiin palveluihin. Verkostoituminen, yhteistyö ja strateginen kumppanuus kuntien välillä erityisesti pienten erityisryhmien palvelujen tuottamisen osalta ovat erittäin tärkeitä. Työryhmän näkemyksen mukaan seuraavat asiakokonaisuudet tulisi suunnitella ja toteuttaa mahdollisimman tiiviissä yhteistyössä ja yhdenmukaisesti selvityksessä mukana olevien kuntien kesken: yhteinen ja yhdenmukainen ohjeistus sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin, yhdenmukaiset kriteerit sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakkuuksille, yhtenevät sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksut koko alueella, seudullisten kuntayhtymien omistajaohjauksen terävöittäminen ja kuntayhtymien toiminnan integroiminen tiiviimmin kuntien järjestämään palvelutuotantoon sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen kehittäminen yhteisten suuntaviivojen mukaisesti ja seudullisen yhteistyön lisääminen Edellä mainitut asiakokonaisuudet voidaan toteuttaa tiiviillä kuntien välisellä yhteistyöllä eikä siihen tarvita erillistä seutuhallintoa.
16 Työryhmän näkemyksen mukaan uusi seudullinen hallintomalli ei ole ratkaisu sosiaali- ja terveydenhuoltoon kohdistuviin muutospaineisiin eikä palvelukokonaisuuksien ihmiskeskeiseen kehittämiseen. Seutuhallinto ei myöskään sinällään tuo kustannussäästöjä. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ovat pääosin lähipalveluja, jotka muotoutuvat vuorovaikutussuhteessa asiakkaan kanssa, jolloin seutuhallinto sinällään ei edistä tuloksen saavuttamista eikä tehosta johtamista. Lainsäädäntö ja joissain palveluissa jopa yksityiskohtiin menevä ohjeistus, yhteen sopimattomat tietojärjestelmät sekä tietosuoja osittain estävät luovia innovaatioita ja toiminnan vapaata kehittämistä. Työryhmän näkemyksen mukaan toiminnan kehittämisessä vahva asiakasnäkökulma ja ketterät, yli kuntarajojen menevät seudulliset verkostot saavat aikaan parhaat tulokset ihmiskeskeisiksi palvelukokonaisuuksiksi sosiaali- ja terveydenhuollossa. Seudullisen yhteistyön ja verkostoitumisen tarve on erittäin merkittävä, mutta sen tulee perustua joustavasti tarpeen mukaan verkostoituvaan yhteistyöhön ja vapaaehtoisuuteen Tämä selvitys ei ota kantaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin rakenteisiin, koska tässä selvityksessä on vain puolet HUS:in omistajakunnista. Kaikkien kuntayhtymien omistajaohjauksen terävöittäminen on kuitenkin välttämätöntä nopeasti kehittyvässä ja globalisoituvassa yhteiskunnassa. Varhaiskasvatus ja opetuspalvelut, kulttuuri-, liikunta- ja vapaa-ajanpalvelut -työryhmän arvio Kaikkien työryhmän tarkastelemien palveluiden kohdalla voidaan todeta, ettei yhteiselle seutuhallinnolle nähdä tarvetta sivistystoimen palveluissa. Nykyisen yhteistyön jatkaminen ja tehostaminen tarpeen mukaan nähdään hyvänä. Analysoitaessa mahdollista seutuhallintoa palvelujen tuottamisen nykytilan pohjalta nousi lisäksi esiin lukuisia mahdollisuuksia kehittää seutuyhteistyötä nykyisten hallintorakenteiden puitteissa. Keskeisinä mahdollisuuksina työryhmä näki kuntalaislähtöisen sähköisen palvelun rakentamisen ja osaamisen vahvistamisen. Nämä eivät edellytä muutoksia hallintorakenteisiin, mutta voivat vaikuttaa palvelujen tuottamistapoihin. Muita yhteistyömahdollisuuksia on esitetty palveluittain raportissa (mm. päivähoitopalveluissa vuorohoidon järjestäminen, erityisopetus, yhteinen henkilöstökoulutus, yhteiset kehittämisfoorumit, maahanmuuttajaopetus, liikuntarakentamishankkeet, liikuntareitit, taiteen perusopetus). Vaikka seutuhallintomallia ei sinänsä pidetty tarkoituksenmukaisena, seudullinen järjestelmä voitaisiin luoda koulutustarpeen ennakointiin ja koulutustakuusta huolehtimiseen. Pääkaupunkiseudun sivistystoimen johdon yhteistyöryhmässä selvitetään pysyvää ennakointijärjestelmää yhteistyössä Uudenmaanliiton ja ELY-keskuksen kanssa. Myös koulutustakuun toteuttaminen seudullisena yhteistyönä on perusteltua, ettei yksikään nuori jäisi jatko-opintojen ulkopuolelle. Kuntatalous- ja tukipalvelut -työryhmän arvio seudullisista tukipalveluista Kuntatalous- ja tukipalvelut -työryhmän mielestä yhteistyön lisääminen tukipalveluiden tuottamisessa ei edellytä seudulla kaksiportainen seutuhallinto-organisaation luomista. Tukipalveluita voidaan tuottaa tehokkaasti erilaisilla nykyisenkaltaisilla kuntien välisillä yhteistyömalleilla. Esimerkkinä tällaisista yhteistyömalleista ovat KUUMA-kuntien yhteistyön pohjalta rakennetut tukipalveluiden tuotantotavat. Kaiken kaikkiaan on todettava, että tukipalvelut ovat kokoluokaltaan pieniä asioita verrattuna varsinaiseen peruspalvelujen tuotantoon. Riippumatta siitä, toteutuuko kaksiportainen seutuhallintomalli vai ei, voivat Helsingin seudun kunnat lisätä yhteistyötään tukipalveluissa eri organisaatiomuodoissa ja kokoonpanoissa. Lisäksi Helsingin seudun kunnat voivat lisätä yhteistyötään konserniohjaukseen liittyvissä kysymyksissä tukipalveluiden osalta. 14 kunnan tukipalvelujen ulkoistaminen yhdessä tai kunnittain vaikeutuu markkinoiden toimimattomuudesta johtuen. Mm. tietojärjestelmien yhtenäistämisen ja taloushallinnon palvelujen yhdistämisen esteeksi saattaisi muodostua, että Suomesta ei löydy riittävästi palvelun tarjoamiseen kykeneviä toimijoita. Volyymit ovat niin suuret, että palvelun toteuttajasta muodostuu helposti yhden toimittajan ratkaisu, joka kilpailun puuttuessa ei tuo sellaista laadullista ja tuottavuutta edistävää kehitystä, jota yhteistyön lisäämisellä tulisi saavuttaa.
17 Tukipalvelujen seudullisen yhteistyön lisääminen koko 14 kunnan alueella ei automaattisesti takaa volyymista aiheutuvia hyötyjä. Suuremmasta koosta ja hallintoyksiköstä ja varsinkin usean hallintoyksikön yhteistyöstä koituu myös kustannuksia. Kustannuksia aiheuttavat myös esimerkiksi pitkittyvät valmisteluprosessit. Lisäksi järjestelmien uudistamisiin liittyy aina kustannuksia. Tukipalvelujen järjestämisestä saatavaan hyötyyn tarvittava volyymi oletettavasti vaihtelee palveluittain. Joissakin tukipalveluissa volyymihyödyt saatetaan saavuttaa kuntatasolla, joissakin seudun muutamasta kunnasta koostuvan kuntaryhmän tasolla ja joissakin palveluissa koko seudun tasolla. Kuntatalous- ja tukipalvelut -työryhmä toteaa lisäksi, että tukipalvelujen tuottaminen kuntien yhteisten palveluorganisaatioiden toimesta saattaa aiheuttaa kilpailuoikeudellisia ongelmia tilanteissa, joissa tällaisella organisaatiolla on niin merkittävä asema kyseisillä palvelumarkkinoilla, että se vääristää kilpailua. Maankäyttö, asuminen, liikenne, ympäristö -työryhmän arvio Työskentelyn kautta työryhmälle on muodostunut käsitys, miten maankäyttöä, asumista ja liikennettä tulisi seudulla yhteisesti järjestää ja rationalisoida. Nykyinen käytäntö, jossa lakisääteisen kaavoituksen ja liikennejärjestelmäsuunnittelun lisäksi tehdään laajaa vapaaehtoista MAL-yhteistyötä, ja useita aiesopimuksia valtion kanssa, sisältää päällekkäisyyksiä ja vaatii kunnilta huomattavia henkilöresursseja. Poliittiselle päätöksenteolle nykyinen järjestelmä ei ole selkeä eikä läpinäkyvä. Kuva: Nykytila. Maankäytön, asumisen, liikenteen ja ympäristön työryhmän loppuraportti 2010 Jatkossa Helsingin seudulle tulisi laatia nykyistä maakuntakaavaa yksityiskohtaisempi metropolikaava ja siihen sisältyvä Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelma sekä asuntotuotanto-ohjelma. Metropolikaava korvaisi maankäyttö- ja rakennuslaissa mainitun maakuntakaavan, pääkaupunkiseudun yhteisen yleiskaavan ja kuntien kokonaisyleiskaavan. Sen jälkeen kun metropolikaava olisi vahvistettu ympäristöministeriössä, Uudenmaan ELY-keskuksen kuntien kaavaohjauksesta voitaisiin luopua. Metropolikaavan, siihen sisältyvän liikennejärjestelmäsuunnitelman sekä aiesopimuksen valmisteluorganisaatio koottaisiin Uudenmaan liitosta, HSL:stä ja HSY:stä sekä kunnista. Metropolikaavan ja aiesopimuksen voisi hyväksyä Helsingin seudun yhteistyökokouksen pohjalta kehitetty toimielin. Metropolikaavaa toteutettaisiin toisaalta kuntakaavoituksen ja muun kuntien suunnittelun kautta ja toisaalta aiesopimusmenettelyllä valtion kanssa. Useat eri aihepiireihin liittyvät aiesopimukset koottaisiin yhteen ja aiesopimuksen sitovuutta sekä valtion että kuntien osalta lisättäisiin. Metropolikaavaan sisällytettäisiin toteuttamissuunnitelma, joka toimisi pohjana maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteiselle aiesopimukselle.
18 Konserninhallinnon näkökohtia Kuntatalous- ja tukipalvelut -työryhmän arvio Työryhmä on tarkastellut merkittävimpiä seudullisia kuntayhtymiä mahdollisen seutuhallinnon osalta. Kaiken kaikkiaan kuntatalous ja tukipalvelut työryhmä ei omistajaohjauksellisista syistä näe mielekkääksi edellä mainittujen toimintojen siirtoa seutuhallinto-organisaatiolle. Kunnille vastuutetuista julkisista palveluista varsin merkittävä osa tuotetaan jo tällä hetkellä erilaisten seudullisten organisaatioiden kautta. Tämä tuo haasteen kuntien omistajaohjaukselle, jotta valta palveluntuotantoon liittyvissä kysymyksissä pysyisi peruskuntien päätöksentekoelinten hallussa. Taulukko: Kuntien maksut merkittävimmille seudullisille toimijoille, euroa *** Helsingin seudun ympäristöpalvelut (HSY) -kuntayhtymän vesihuollon toimiala tulouttaa jäsenkunnilleen korvausta kuntayhtymään siirretystä vesilaitosomaisuudesta
19 Edellä esitetyt taulukot osoittavat, että kunnat maksavat jo tällä hetkellä varsin suuren osan vuosittaisista toimintamenoistaan listauksessa mainituille seudullisille toimijoille. Taulukoista havaitaan, että Espoo tuottaa suhteellisesti eniten (reilun viidenneksen) palveluistaan kyseisten seudullisten toimijoiden kautta. Kaiken kaikkiaan erot kuntien välillä ovat kuitenkin melko pieniä. Siitä, kuinka paljon kunnat ylipäätään tuottavat järjestämisvastuullaan olevista palveluista oman peruskuntansa ulkopuolella, ei edellä esitetty taulukko anna täyttä kuvaa. Taulukkoon on valikoitunut vain koko seudun kannalta merkittävimpiä yhteistyöelimiä ja toisaalta tarkastelusta puuttuu joitakin seudun pienempien kuntien välisiä kokoluokaltaan pieniä yhteistyöelimiä. Monet seudulliset toimijat ovat huomattavasti suurempia organisaatioita kuin valtaosa seudun peruskunnista. Mm. HUS on vuosittaisilla toimintamenoilla mitattuna suurempi toimija kuin seudun toiseksi suurin peruskunta Espoo. Yhteistyö energiatoiminnoissa Helsingin seudun kuntien omistuksessa olevien energiatoimintojen kesken on mahdollista miettiä monen tasoista yhteistyön tiivistämistä energia-alan palvelujen tuotannossa sekä yhteishankinnoissa kaupallisin ehdoin. Huomioita vero- ja valtionosuusjärjestelmään liittyvistä kysymyksistä Kuntatalous- ja tukipalvelut -työryhmän arvio Mahdollisen seutuhallinto-organisaation palveluntuotannon rahoitusmallia voidaan tarkastella yleisellä tasolla nostamalla esiin havaintoja nykyisistä kunnallisten palveluiden rahoitusmalleista.
20 Mahdollisen seutuhallinnon toiminnot voidaan rahoittaa tällä hetkellä käytössä olevien rahoitusmallien pohjalta. Perusmallit ovat seuraavat: 1. osa verotusoikeudesta ja / tai valtionosuuksista siirtyisi peruskunnasta seutuhallintotasolle edellyttäisi palvelujen tuotannon siirtämistä merkittävissä määrin seutuhallintoelimelle muistuttaisi osaltaan Kainuun hallintokokeilun rahoitusmuotoa hajauttaisi julkisten palvelujen rahoituspohjaa ja johtaisi todennäköisesti kohti korkeampaa kokonaisveroastetta kansainvälisten esimerkkien mukaisesti 2. seutuhallinnon järjestämien palvelujen rahoitus kerättäisiin peruskunnilta kerättävillä kunnan kokoon suhteutettavilla maksuosuuksilla olisi vastaava malli, jolla nyt rahoitetaan mm. Uudenmaan liittoa sekä monia muita palveluntuotantovolyymiltaan pieniä nykyisiä seudullisia organisaatioita muistuttaisi Kuuma-kuntien yhteistyön rahoitusmuotoa 3. seutuhallinnon järjestämien palvelujen rahoitus kerättäisiin peruskunnilta kerättävillä suoriteperusteisesti määräytyvillä maksuosuuksilla tällaiseen malliin sisältyy useissa tapauksissa myös palvelunkäyttäjältä perittävä maksu olisi vastaava malli, jolla nyt rahoitetaan pääosin mm. HUS:sia 4. Edellä esitettyjen rahoitusmallien yhdistelmät Suomessa ei ole siirretty verotusoikeutta seutuhallinnolliselle elimelle. Kainuun hallintokokeilussa verotusoikeus on peruskunnalla. Hallintokokeilun mallissa rahavirrat (osuudet verotuloista ja valtionosuuksista) on ainoastaan kanavoitu ohjautumaan peruskunnalta maakuntahallinnolle. On muistettava, että Kainuun hallintokokeilun mukainen palveluntuotannon toteuttamistapa ei sellaisenaan sovi kaikille seuduille Suomessa. Kaikki verotusoikeuteen ja valtionosuuksien uudelleenkohdentamiseen liittyvät uudistukset vaatisivat joka tapauksessa koko vero- ja valtionosuusjärjestelmän perustavanlaatuisen muutoksen. Erityisesti valtionosuusjärjestelmän uudistaminen on osoittautunut Suomessa erittäin vaikeaksi. Valtionosuuksien kohdentuminen seutuhallinto-organisaatiolle edellyttäisi valtionosuusjärjestelmän täydellisen uudistamisen. Tämä valtionosuusjärjestelmän uudistaminen edellyttäisi todennäköisesti muutoksia myös verotuskysymyksiin valtionosuuksien verotulotasausjärjestelmän kautta. Tämän kokonaisuuden uudistaminen vaatisi mittavaa jatkoselvitystyötä. Kuntien kokoon suhteutettavat maksuosuudet soveltuvat pitkälti volyymiltaan pienien palveluntuotantotehtävien rahoittamiseen. Tällainen malli ei ota huomioon palveluntarvetekijöitä, jotka saattavat eri peruskuntien välillä erota paljonkin. Myöskään valtaosaa paikallishallinnon tuottamista peruspalveluista ei voida rahoittaa peruskunnilta kerättävillä suoriteperusteisesti määräytyvillä maksuosuuksilla. Jos näin toimittaisiin, ei peruskunnille jäisi juurikaan mahdollisuutta vaikuttaa palveluntarjontaan. Peruskunnat jäisivät tällaisessa järjestelmässä vain maksajan rooliin. Yleisesti voidaan todeta, että se millaisia variaatioita yllä mainituista rahoitusmalleista voitaisiin mahdollisessa Helsingin seudun seutuhallinto-organisaatiossa käyttää, riippuu siitä mitä palveluntuotantotehtäviä seutuhallinto-organisaatiolle vastuutettaisiin. Yksityiskohtaisen mallin luominen ei ole mahdollista ilman että tiedetään mitä palveluita tuotettaisiin seutuhallinto-organisaation kautta.
Valtakunnallinen kehitys ja lainsäädännöllisiä näkökulmia 21 Sosiaali- ja terveyspalvelut -työryhmän arvio Valtakunnallisesti on valmisteilla merkittäviä lainsäädännöllisiä ja rakenteellisia muutoksia, joiden tavoitteena on sosiaali- ja terveydenhuollon palvelukokonaisuuksien kehittäminen ihmiskeskeisesti. Nämä uudistukset tulevat vaikuttamaan sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen hallinnon rakenteista riippumatta. Sosiaali- ja terveyspalveluissa erilaisten palvelutuotteiden määrä on suuri ja niiden järjestämisratkaisut vaihtelevat kuntien välillä. Myös tuotantotapojen kirjo on laaja ja kunnan oma toiminta joissakin palveluissa saattaa olla vain puolet kustannuksista. Kuntien sosiaali- ja terveystoimen strategisten tavoitteiden lisäksi myös sosiaali- ja terveydenhuollon kansalliset uudistushankkeet, esimerkiksi uusi terveydenhuoltolaki ja kotikuntalaki, tulevat vaikuttamaan asiakkaan oikeuteen valita hoitopaikkansa. Käynnissä olevat rakenteelliset muutokset kuten avopalvelujen kehittäminen, laitoshoidon purkaminen ja uudet palvelujen järjestämistavat (esim. palveluseteli, sähköinen asiointi, liikelaitokset) tulevat muuttamaan tilannetta hallinnon rakenteista riippumatta. Näiden muutosten osalta seudun palvelurakenteen tavoitteet ovat varsin samankaltaisia ja kaksiportainen seutuhallinto voi vauhdittaa muutosten toteuttamista olematta kuitenkaan niiden edellytys. Toisaalta alueen kuntien tavoitteet palvelujen järjestämis- ja tuotantotavoista ovat joiltakin osin erilaisia. Kuntatalous- ja tukipalvelut -työryhmän arvio Nykyinen kuntalaki on ollut voimassa vuodesta 1995 ja sen jälkeen on tehty lukuisia osittaisuudistuksia. Kunnat ovat erilaistuneet ja kuntien toimintaympäristö on muuttunut olennaisesti. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä on toteutettu lukuisia kuntaliitoksia ja samoin yhteistoiminta on lisääntynyt. Vapaaehtoinen yhteistoiminta ja sektorikohtaiset yhteistoimintavelvoitteet lainsäädännössä ovat muutoinkin lisääntyneet. Kuntatalouden sisäisen ohjauksen tarve sekä kuntien mahdollisuudet ohjata erityisesti kuntayhtymien toimintaa ja taloutta korostuu tulevaisuudessa uusien yhteistoimintajärjestelyjen vuoksi. Valtiovarainministeriössä on valmisteilla esitys kuntalain muuttamisesta. Tavoitteena on säätää periaatteet, joilla kunta voi toimia kilpailluilla markkinoilla ja tuottaa tukipalveluja kuntakonsernin sisällä omille tytäryhteisöilleen. Asiaa selvittäneen valtiovarainministeriön nimeämän työryhmän ehdotuksen mukaan kuntalakia tulisi muuttaa siten, että kunnan hoitaessa tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla kunnan tulisi antaa tehtävä yhtiön, muun yhteisön tai säätiön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus). Työryhmäehdotuksen mukaan kunnan tuottamien tukipalvelujen myyntiä kunnan omille tytäryhteisöille ei katsottaisi toiminnaksi kilpailutilanteessa markkinoilla. Työryhmä ei kuitenkaan ehdota muutoksia hankintalainsäädäntöön siten, että se mahdollistaisi vastaavasti kuntakonserneissa tytäryhteisöille ja kuntayhtymissä (esim. HUS:n liikelaitokset) jäsenkunnille tällaisten tukipalvelujen hankkimisen ilman kilpailutusta kilpailuttamisrajan ylittävissä hankinnoissa. Uusi lainsäädäntö ei tulisi siten käytännössä lisäämään kuntien yhteistyömahdollisuuksia tukipalvelujen tuottamisessa eikä myöskään seutuorganisaatioiden mahdollisuuksia tuottaa tukipalveluja jäsenkunnilleen. Nykytilanteessa seudullisten toimintojen rahoittamiseen liittyen ei Suomessa ole olemassa vero- tai valtionosuuslainsäädäntöä. Seudullisen verotuksen ja valtionosuusjärjestelmän kysymyksiä on tarkasteltu tarkemmin edellä omassa luvussaan. Demokratia-työryhmän arvio Jatkossa selvitettäviksi asioiksi on listattu mm. seutuhallinnon vaatimat lainsäädäntömuutokset. Maakuntahallinnon tehtäväalueen uudelleenmäärittely edellyttää rajausta valtionhallinnon kanssa. Maankäyttö, asuminen, liikenne ja ympäristö -työryhmän arvio Työryhmä teki nykytila-analyysin yhteydessä kuvauksen teemansa osalta lakisääteisistä tehtävistä. Työryhmän esittämän metropolikaavan hyväksymiseen ja toteuttamiseen liittyvä päätöksentekojärjestelmä edellyttää myös täsmennyksiä ja muutoksia lainsäädäntöön.