EUROOPAN PARLAMENTTI 1999 2004 Kansalaisvapauksien ja -oikeuksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta 14. marraskuuta 2003 TYÖASIAKIRJA 1. ehdotuksesta neuvoston asetukseksi kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisestä kaavasta annetun asetuksen (EY) N:o 1030/2002 muuttamisesta sekä 2. ehdotuksesta neuvoston asetukseksi yhtenäisestä viisumin kaavasta annetun asetuksen (EY) N:o 1683/95 muuttamisesta Kansalaisvapauksien ja -oikeuksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Esittelijä: Ole Sørensen DT\512895.doc PE 329.934
1. Taustaa Yhtenäisestä viisumin kaavasta annettiin asetus vuonna 1995 1. Silloin kyse oli Maastrichtin sopimuksen 100 c artiklan mukaisen velvoitteen noudattamisesta eli sisämarkkinoiden perustamisesta. Henkilöiden vapaan liikkuvuuden tavoitteen saavuttamiseksi tarvitaan useita toimia, joista yksi on viisumikäytäntöjen yhdenmukaistaminen. Vuonna 2001 komissiolla oli tarkoitus muuttaa säädöksiä Amsterdamin sopimuksen jälkeisen oikeudellisen tilanteen mukaiseksi. 11 päivän syyskuuta 2001 jälkeen päätettiin lisätä valokuva (joka tulostetaan viisumiin tai oleskelulupaan) vuodesta 2007 lähtien asiakirjaturvallisuuden parantamiseksi. 2 Sillä aikaa "jäsenvaltiot ovat kuitenkin painottaneet haluavansa, että (...) turvallisuusvaatimuksia kiristetään edelleen. Ne ovat ilmoittaneet kannattavansa biometristen tunnisteiden sisällyttämistä viisumiin ja kolmansien maiden kansalaisten oleskelulupaan, koska näin voidaan luoda entistä luotettavampi yhteys passin ja viisumin tai oleskeluluvan ja näiden asiakirjojen haltijan välille" (KOM(2003) 558, s. 2). Tämä kanta on vahvistettu useissa Eurooppa-neuvoston kokouksissa, viimeksi 16. 17. lokakuuta kokoontuneessa Brysselin Eurooppa-neuvoston kokouksessa, joka "panee tyytyväisenä merkille unionissa ja kansainvälisissä elimissä (ICAO ja G8) käynnissä olevan työn biometristen tunnisteiden käyttöönottamiseksi viisumeissa, oleskeluluvissa ja passeissa; pyytää oikeus- ja sisäasioiden neuvostoa pyrkimään vuoden 2003 loppuun mennessä poliittiseen yhteisymmärrykseen komission kahdesta ehdotuksesta neuvoston asetuksiksi, jotka koskevat biometrisiä tunnisteita,(...)", 3 ja oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kokouksessa 6 päivänä marraskuuta. 2. Ehdotusten sisältö Komissio ehdottaa valokuvan käyttöönoton takarajan aikaistamista vuodesta 2007 vuoteen 2005 ja että jäsenvaltiot sisällyttävät biometriset tunnisteet viisumeihin ja kolmansien maiden kansalaisten oleskelulupiin. Käytännössä tämä tarkoittaisi, että viisumia Ranskan konsulaatissa Rabatissa hakevasta kolmannen maan kansalaisesta, otetaan valokuva (tai hän tuo hyvälaatuisen valokuvan, joka voidaan skannata) ja kaksi sormenjälkeä. Viisumiin tulee valokuva. Valokuva ja sormenjäljet tallennetaan viisumissa olevaan mikrosiruun. Tämä tieto pysyy kansallisella tasolla. Kun henkilö matkustaa Euroopan unioniin, niin rajanylityspaikalla olevalla rajavartijalla on tekniset välineet mikrosirun lukemiseksi. Hän näkee tietokoneensa näytöllä henkilöstä Rabatissa otetun kuvan. Hän voi ensin verrata näytöllä olevaa kuvaa edessään olevaan henkilöön ja viisumissa olevaan kuvaan. Jos herää epäilys yhdenmukaisuudesta, voidaan vertailla mikrosirulle tallennettuja ja henkilön sormenjälkiä. 1 EYVL L 164, 14.7.1995, s. 1. 2 Yhtenäisestä viisumin kaavasta annetun asetuksen (EY) N:o 1683/95 muuttamisesta 18 päivänä helmikuuta 2002 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 334/2002, EYVL L 53, 23.2.2002, s. 7. 3 Päätelmien 31 kohta. PE 329.934 2/7 DT\512895.doc
3. Esittelijän kanta ja keskustelunaiheita Esittelijä korostaa, että hän periaatteessa kannattaa molempien ehdotusten tavoitetta, eli kolmansien maiden kansalaisten viisumien ja oleskelulupien turvallisuusvaatimuksien tiukentamista. On myös ilmeistä, että ehdotusten avulla tavoite saavutetaan. On kuitenkin harkittava, ovatko komission ehdottamat keinot tavoitteen saavuttamiseksi tarkoituksenmukaisia. Kysymykseen vastaamista varten on tarkasteltava suhteellisuusperiaatetta. 3.1 Biometristen tunnisteiden tarpeellisuus Biometristen tunnisteiden tarpeellisuuden arvioimiseksi olisi aluksi hyödyllistä tietää sen ongelman laajuus, jota ehdotuksilla yritetään ratkaista, eli montako viisumia todellisuudessa väärennetään. Komission ja neuvoston edustajat ovat esittäneet tämän kysymyksen. On erittäin yllättävää ja hyvin toivotonta, että tällä hetkellä ei ilmeisesti ole saatavilla tietoa väärennettyjen viisumien määrästä. 1 Tämän tilastotiedon puute vaikeuttaa hyvin paljon sen arvioimista, onko olemassa todellista tarvetta tiukentaa viisumien ja oleskelulupien turvallisuusvaatimuksia kahden käsiteltävänä olevan asetuksen tasolle. Sen lisäksi on kysyttävä, eikö parannetun turvallisuuden tavoitteen saavuttamiseksi ole muita keinoja, jotka olisivat vähemmän haitallisia. Esimerkiksi alkuperäisen asetuksen N:o 1683/95 2 artiklassa säädetään viisumien osalta, että "teknisiä lisäturvaominaisuuksia viisumien väärentämisen tai jäljentämisen estämiseksi" annetaan komiteamenettelyllä. Liitteessä olevien turvaominaisuuksien joukossa on merkki, joka muodostuu yhdeksästä ellipsin muotoisesta kuviosta viuhkamaisena muodostelmana, kinegrammi (optisesti muuttuva merkki), tunnus, sana "viisumi" optisesti vaihtelevan värisenä siitä riippuen, mistä kulmasta sanaa tarkastellaan, jne. Itse viisumi on liitetty passiin siten, että sen irrottaminen ja käyttö toisessa passissa ei ole mahdollista. 2 Asetusta N:o 1683/95 muuttavassa asetuksessa N:o 334/2002 mainitaan muun muassa "täydentävät tunnusmerkit ja turvaominaisuudet, muun muassa tehostetut vaatimukset väärentämisen ja jäljentämisen estämiseksi" (1 artiklan 1 kohta) ja valokuvan sisällyttäminen (1 artiklan 3 kohta). 3 On selvää, että asiakirjaturvallisuus voidaan saavuttaa erilaisilla tarkoilla turvallisuusmäärittelyillä ja että valokuvan käyttöönotolla muiden keinojen ohessa toimitaan jo erittäin tehokkaasti. Vielä voitaisiin saavuttaa paljon, jos esimerkiksi kaikki jäsenvaltiot voisivat täyttää koneellisesti luettavan kohdan sen sijaan, että ne täyttävät viisumin käsin. 1 Viisumihakemusten vuotuinen kokonaismäärä on tällä hetkellä noin 12 miljoonaa. 2 Sen irrottamisyritys aiheuttaisi ainakin sen osittaisen tuhoutumisen. 3 Viimeisimmät komission päätökset, jotka koskevat teknisiä tietoja, ovat komission päätökset C(2002) 2002 ja C(2002) 3069, ei julkaistu asetuksen 3 artiklan mukaisesti. DT\512895.doc 3/7 PE 329.934
3.2 Kahden biometrisen tunnisteen tarve Jos hyväksytään se, että nykyinen taso ei ole riittävän korkea, pitää kysyä eikö yksi biometrinen tunniste riittäisi, eli valokuva. Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö (ICAO) on valinnut kasvoista otetun valokuvan ensisijaiseksi yhteensopivaksi biometriseksi tunnisteeksi ja muut valinnaisiksi. Neuvoston asetuksessa (EY 334/2002) säädetään jo valokuvasta, mutta voidaan väittää, että asiakirjaturvallisuutta voitaisiin tehostaa jos sitä ei olisi pelkästään painettu viisumiin tai oleskelulupaan, vaan se olisi lisäksi mikrosirussa. Voidaan tavallisesti olettaa, että koulutetun rajavalvontavirkailijan pitäisi pystyä tarkistamaan, onko hänen edessään oleva henkilö sama, joka on viisumissa ja/tai mikrosirussa ja passissa. 3.3 Tarkoituksenmukaisuus: taloudellinen suhteellisuus Jos hyväksytään, että ehdotetut toimet ovat tarpeellisia, herää kysymys tarkoituksenmukaisuudesta. Kaikkea, mikä on mahdollista ja tarpeellista, ei voida tehdä, eikä pitäisikään tehdä. On välttämättömästi tarkasteltava toimen taloudellista vaikutusta. Ehdotuksen täytäntöönpano on erittäin kallista jäsenvaltioille. Niiden pitää sijoittaa rahaa jokaiseen viisumiin ja oleskelulupaan sisällytettävään tallennusvälineeseen (mikrosiru), rekisteröintivälineisiin (kamerat ja sormenjälkiä tallentavat laitteet jokaiselle toimivaltaiselle viranomaiselle) ja jokaiselle raja-asemalle tulevaan tarkistusjärjestelmään, jolla voidaan lukea mikrosirulla oleva tieto. Komission ehdotuksessa on rahoitusvaikutuksia käsittelevä kappale, mutta siihen ei sisälly mitään lukuja. Komissio korosti, että niiden antaminen on mahdotonta (esimerkiksi siksi, että käyttöön parhaiten soveltuvan 64 KB:n mikrosirun hintaa "ei ole vielä tiedossa", koska sitä ei vielä ole markkinoilla 1 ). Esittelijä pahoittelee sitä, ettei mitään yksityiskohtaista rahoitusvaikutuksia koskevaa tutkimusta ole käytettävissä turvallisuuden lisäämisen tavoitteen ja ilmeisen merkittävien kustannusten suhteen arvioimiseksi. Esittelijä epäilee myös, että jäsenvaltioita houkuttelisi viisumin hinnan nosto, koska kustannukset ovat korkeat, ja sen vuoksi kolmansien maiden kansalaisten olisi lopulta pakko käyttää laittomia keinoja unionin alueelle tullakseen. 3.4 Tarkoituksenmukaisuus: poliittinen suhteellisuus ja tietosuoja Yhtenäisen viisumin kaavan yhteydessä käsiteltäviin henkilötietoihin sovelletaan yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annettua direktiiviä 95/46/EY 2. Komission ehdotusten tietosuojaa koskeva kappale on hyvin yksityiskohtainen ja yllättävän vilpitön. Siinä viitataan ensimmäiseen kertomukseen (KOM (2003) 265) tietosuojadirektiivin täytäntöönpanosta korostaen erityisesti, että valvontaviranomaisten "nykyiset resurssit ovat alimitoitetut niiden lukuisten tehtävien hoitamiseen. Koska biometristen tietojen käsittely 1 Asiantuntijat eivät ole edes yksimielisiä siitä, riittäisikö 32 KB:n mikrosiru suunniteltuun käyttötarkoitukseen (valokuvan ja kahden sormenjäljen tallennus). 2 EYVL L 281, 23.11.1995, s. 31. PE 329.934 4/7 DT\512895.doc
lisää niiden työmäärää, niille on välttämättä saatava lisäresursseja." 1 Sanamuoto on vilpitön, mutta se sisältää seuraavan vihjauksen: kyse on jäsenvaltioiden ongelmasta, emmekä me voi tehdä sille mitään. Komissio oli pyytänyt 29 artiklan perusteella perustetulta tietosuojatyöryhmältä lausunnon käsiteltävänä olevista ehdotuksista. Biometriikkaa yleisesti käsittelevä valmisteluasiakirja, jonka työryhmä antoi 1. elokuuta 2003, on saatavilla ja komissio lainaa sitä. 2 Tässä yhteydessä tärkeitä ovat yleiset huomautukset yleisön herkkyyden heikentymisestä sekä muistutus, että biometrisen tiedon käsittelyä voidaan pitää laillisena vain, jos tiedon rekisteröinnistä alkaen kaikkia siihen kuuluvia menetelmiä käytetään tietosuojadirektiiviä noudattaen. On myös olennaista ottaa huomioon tarkoituksenmukaisuuden ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisen tarve ja virheriski silloin, kun kuvitellaan, että "virheet ovat mahdottomia". Tietosuojan näkökulmasta tarkasteltuna valmisteluasiakirjassa oleva karkea tulkinta tilanteesta on, ettei hajautettu tiedon tallentaminen mikrosirulla ole ongelma. Sen sijaan keskitetty tiedon tallentaminen ja toissijaiset käyttötarkoitukset ovat ongelma. 4. Laajempi kuva: VIS ja SIS sekä EU-passit ja henkilöllisyystodistukset 4.1 Viisumitietojärjestelmä (The Visa Information System, VIS) On hyvin todennäköistä, että biometrinen tieto lisätään myöhemmin viisumitietojärjestelmään 3, jolloin se tekee yhden suhde moneen -tarkistukset mahdolliseksi (kenen sormenjäljet on käytettävissä?), kun nyt käsiteltävänä oleva asia on varmistaminen (onko edessä oleva henkilö se, joka hän väittää olevansa?). Sen vuoksi toissijaisten käyttötarkoitusten ja tiedon keskitetyn tallentamisen ongelma on nyt jo esillä. Neuvoston tarkoituksena on tehdä VIS:ä koskevat poliittiset linjaukset joulukuuhun 2003 mennessä. 1 Ks. kertomuksen s. 12 ja 13. 2 Valmisteluasiakirja nro WP 80. 3 VIS:n keskeiset tavoitteet ovat erityisesti: helpottaa petostentorjuntaa, estää visa shopping -ilmiötä eli edullisimman viisumikohtelun hakemista, helpottaa viisumien tarkastusta sekä Dublin II -asetuksen soveltamisen ja laittomien maahanmuuttajien palauttamisen edellyttämää henkilöiden tunnistusta, parantaa yhteisen viisumipolitiikan hoitoa ja sisäistä turvallisuutta ja edistää terrorismin torjuntaa. VIS koostuu keskustietojärjestelmästä (C-VIS) sekä kunkin jäsenvaltion kansallisesta tietojärjestelmästä (N-VIS). Komissio korostaa "biometriikan merkitystä järjestelmän kokonaistehokkuudelle." Kustannusten arvioidaan olevan noin 130 ja melkein 200 miljoonan euron välillä riippuen siitä, mikä perusrakenne ja mitkä toiminnot valitaan. Biometriikkayksikön kehitys- ja käyttökustannukset muodostavat suuren osuuden näistä kustannuksista. (KOM (2003) 232). DT\512895.doc 5/7 PE 329.934
4.2. EU:n passit ja Yhdysvaltojen vaatimukset Kolmansien maiden kansalaisten viisumien ja oleskelulupien biometristen tunnisteiden valinta määrittää toisena tekijänä EU:n kansalaisten passeihin tulevan biometrisen tunnisteen valinnan. 1 Yhdysvallat edellyttää 26 päivästä lokakuuta 2004 lähtien, että viisumivapausohjelmaan 2 osallistuvat maat myöntävät passeja, joissa on vähintään yksi biometrinen tunniste, valokuva. 3 Jäsenvaltioiden yksipuolisten toimien välttämiseksi komissio tekee ehdotuksen EU:n passista tammikuussa 2004. Esittelijä haluaisi siksi varmistaa, että käsiteltävänä olevat asetukset vastaavat biometristen tunnisteiden valinnan osalta viisumivapausohjelman ja EU:n passin johdosta tulevaisuudessa asetettavia edellytyksiä. Pitäisi varmistaa, että sovitaan yhden kansainvälisesti sovellettavan ja ICAO:n suositusten mukaisen standardin kehittämisestä. 5. Päätelmät Esitysten arvioimiseksi on vastattava useisiin kysymyksiin: Onko olemassa useita lisäturvakeinoja, joita voitaisiin käyttää ennen kuin käytetään biometristä tietoa, joka tallennetaan mikrosirulla viisumiin tai oleskelulupaan? Eikö nykyisestä viisumista, jonka jotkut jäsenvaltiot täyttävät vielä käsin, ole aika pitkä matka sellaisen viisumin käyttöönottoon, jossa on kaksi biometristä tunnistetta mikrosirulla tallennettuina ja eikö sellaisen järjestelmän toimivaksi saaminen vaadi merkittäviä rahasijoituksia? Kuinka monta viisumia tosiasiallisesti myönnetään ja montako väärennetään eli minkä suuruista ongelmaa ehdotuksilla yritetään ratkaista? Jos hyväksytään, että ylimääräiset turvatoimet ovat tarpeellisia (jo nyt tiedossa olevan valokuvan asiakirjaan tulostamisen lisäksi), eikö riittäisi yhden biometrisen tunnisteen eli valokuvan tallentaminen mikrosirulle? Eikö yksi vaihtoehto voisi olla jättää sormenjäljet pois tai jättää ne valinnaisiksi, kuten ICAO suosittaa? Eikä ehdotettu toimi ole suhteellisesti liian kallis? 1 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 18 artiklan 3 kohdan mukaisesti. 2 Tiettyjen valtioiden kansalaisilla on mahdollisuus matkustaa Yhdysvaltoihin viisumivapausohjelman perusteella hakematta viisumia ennen matkaa. Tämä koskee useimpia EU:n jäsenvaltioita. 3 Yhdysvaltojen vuonna 2002 annetun rajaturvallisuutta tehostamista ja viisumien uudistamista koskevan lain (Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act of 2002) Sec. 303(b)(3) mukaan viimeistään 26 päivänä lokakuuta 2004 jokaisen viisumivapausohjelmaan osallistuvan valtion hallituksen on vahvistettava ohjelmaan liittymisen tai sen jatkamisen edellytyksenä, että sillä on kansallisten koneellisesti luettavien passien, joita ei voida väärentää, antamista koskeva ohjelma, ja että niihin liitetään biometrinen ja asiakirjan aitouden varmistava tunniste, joka on kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) biometrisiä ja asiakirjojen aitoutta koskevien tunnistestandardien mukainen. ICAO:n standardit löytyvät osoitteesta http://www.icao.int/mrtd/biometrics/recommendation.cfm. PE 329.934 6/7 DT\512895.doc
Eikö ole vastuutonta ottaa näin suuri askel kohti biometriikkaa, jos tietosuojaviranomaisten "nykyiset resurssit ovat alimitoitetut niiden lukuisten tehtävien hoitamiseen" ja "biometristen tietojen käsittely tulee lisäämään niiden työmäärää"? Jos ehdotukset päätetään hyväksyä, mihin toimiin komissio ja neuvosto aikovat ryhtyä ratkaistakseen resurssiongelmat, jotka "voivat vaarantaa riippumattomuuden" ja "jos (...) todetaan olevan todellisia, ne ovat hyvin huolestuttavia"? Kun keskustellaan viisumitietojärjestelmän kehittämisestä, johon kuuluu mahdollinen yhteistoiminta Shengenin tietojärjestelmän kanssa, ja siten biometrisen tiedon keskitetystä tallentamisesta ja sen toissijaisesta käytöstä, eikö olisi parempi lähestyä asiaa varovaisemmin? Tässä yhteydessä esittelijä haluaisi tietää muun muassa, miten nykyään (ja tulevaisuudessa) tietoa tallennetaan, mitä tietoa tallennetaan, kuinka pitkään tietoa tallennetaan, kuka tietoon pääsee käsiksi, ja mihin tarkoitukseen tietoa voidaan käyttää ja tullaan käyttämään? Kun odotetaan biometrisen tiedon lisäämisestä EU:n passeihin tammikuussa 2004 (ja EU:n kansalaisten henkilöllisyystodistuksiin seuraavassa vaiheessa) tehtävää ehdotusta, joka on mahdollisesti samoilla linjoilla kuin käsiteltävänä oleva ehdotus, eikö olisi parempi rajoittaa biometriikan käyttö mikrosirulle tallennettavaan valokuvaan, kuten Yhdysvallat edellyttää viisumivapausohjelmaan osallistuvilta valtioilta, ja kuten ICAO suosittelee? DT\512895.doc 7/7 PE 329.934