TALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 36/2013 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (toinen maksupalveludirektiivi) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 4 päivänä lokakuuta 2013 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (toinen maksupalveludirektiivi) (U 76/2013 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että talousvaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - finanssineuvos Harry Leinonen, valtiovarainministeriö - markkinavalvoja Eeva-Liisa Raitanen, Finanssivalvonta - lakimies Paula Hannula, Kilpailu- ja kuluttajavirasto - lakimies Essi Ruokanen, Finanssialan Keskusliitto - asiamies Matti Räisänen, Kaupan liitto - lakiasioiden päällikkö Mika Enäjärvi, Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto FiCom ry. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet liikenne- ja viestintäministeriö Öljyalan Keskusliitto ry. Viitetiedot Asiaa on aiemmin käsitelty valiokunnassa tunnuksella U 68/2013 vp. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Ehdotus Ehdotetun direktiivin uudelleentarkastelun tavoitteena on ajantasaistaa ja täydentää nykyistä maksupalveluita koskevaa direktiivikehystä lisäämällä kilpailua ja innovatiivisuutta edistäviä säännöksiä ja yhdenmukaistamalla kansallisia säännöksiä. Tavoitteena on oikeudellinen selkeys ja toimintaedellytyksien tasapuolisuus markkinatoimijoiden kesken. Muutoksilla pyritään edistämään sisämarkkinoita ja erityisen yhteisen SEPA-alueen (Single Euro Payment Area) maksupalvelujen tarjontaa ja käyttöä sekä sähköisten palvelujen laajempaa tarjontaa ja käyttöä. Direktiiviehdotus on osa laajempaa kokonaisuutta, johon liittyy komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi maksutileihin liittyvien maksujen vertailukelpoisuudesta, maksutilien siirtämisestä ja mahdollisuudesta käyttää perusmaksuti- U 76/2013 vp Versio 2.0
lejä KOM(2013) 266, jäljempänä perusmaksutilidirektiiviehdotus, ja ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi korttipohjaisista maksutapahtumista veloitettavista toimitusmaksuista KOM(2013) 550, jäljempänä siirtohinta-asetusehdotus, sekä kertomus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2007/64/EY, annettu 13 päivänä marraskuuta 2007 maksupalveluista sisämarkkinoilla (voimassa oleva ensimmäinen maksupalveludirektiivi) ja rajatylittävistä maksuista yhteisössä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 924/2009 soveltamisesta KOM(2013) 549. Keskeisiä muutoksia voimassa olevaan sääntelyyn verrattuna ovat asiakasvarojen suojaamisvelvollisuuksien muutokset, kolmannen osapuolen tarjoamien maksujen lähettämis- ja tilitietojen kyselymahdollisuuksien siirtäminen toimiluvanvaraisiksi maksupalvelumuodoiksi, kauppiaiden lisähintakäytäntöjen yhtenäistäminen ja rajoittaminen sekä maksupalveluntarjoajien tiedonantovelvollisuuksien ulottaminen myös sellaisiin maksuihin, joissa vain lähettävä tai vastaanottava pää on EU-alueella, sekä maksuvälinehaltijoiden omavastuun alentaminen katoamis- ja väärinkäytöstilanteissa. Kolmantena osapuolena toimivat palveluntarjoajat muodostaisivat uuden maksulaitosryhmän. Tällaiset maksulaitokset palvelisivat kuluttajia toimimalla varsinaisen tilipalveluja tarjoavan laitoksen ja kuluttajien välissä standardoimalla ja monipuolistamalla maksamiseen liittyviä verkkopankkipalveluita Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto pitää ensimmäisen maksupalveludirektiivin uudelleentarkastelua tarpeellisena ja katsoo, että komissio on tehnyt oleellisia ja tarpeellisia muutosehdotuksia direktiiviin sekä sen rinnalla tehtyihin ehdotuksiin perusmaksutilidirektiiviksi ja siirtohinta-asetukseksi. Valtioneuvosto kannattaa lähtökohtaisesti soveltamisalan laajentamista soveltuvin osin koskemaan kaikissa valuutoissa tehtyjä maksuja ja kolmansiin maihin lähetettäviä maksuja tai sieltä saapuvia maksuja. On tärkeää, että maksajille ja maksunsaajille annetaan tarpeelliset tiedot kaikista heidän maksuistaan sekä täsmälliset kirjaamisaikataulut EU:n sisällä tapahtuvasta maksujen käsittelystä. Ehdotuksesta neuvoteltaessa on kuitenkin syytä arvioida tarkemmin, mitä kaikkia direktiivin säännöksiä soveltamisalan laajennus ulotetaan koskemaan. Koska maksujenkäsittelyvalmiudet ja kansalliset lainsäädännöt poikkeavat kansainvälisesti merkittävästi, poikkeussäännökset saattavat olla tarpeen sellaisia tilanteita varten, joissa liian tiukka EU-sääntely voisi erikoistilanteissa uhata palveluntarjontamahdollisuuksia kolmansiin maihin. Voimassa olevan direktiivin osalta on syntynyt soveltamisalan rajanveto-ongelmia erityisesti teleyritysten tarjoamien maksutyyppisten palvelujen sekä suppeiden maksamisverkkojen maksuvälineiden osalta. Valtioneuvosto katsoo, että tehdyt soveltamisalan täsmennykset vähentäisivät rajanveto-ongelmia perinteisten maksupalvelujen osalta ja asettaisivat erilaiset maksupalveluja laajemmin tuottavat yritykset yhdenvertaisesti yleisten maksulaitosvaatimusten alaisiksi. Valtioneuvosto katsoo myös, että teleyritykset ovat tarjonneet hyvin erikoistuneita maksamisen palveluita osana muita telepalveluita ja mikromaksamisessa. Näiden osalta on syytä selvittää tarkemmin esitettyjen euromääräisten rajojen ja muiden tiukennusten vaikutuksia, koska sellaisia tilanteita tulisi välttää, jotka johtaisivat toimiviksi osoittautuneiden erityispalvelujen rajoittamiseen tai ylimääräisiin kustannusrasitteisiin ja markkinatoimijoiden pitkän aikavälin investointien vaarantumiseen. Suomalaisten kokemusten perusteella pienmaksuja koskevat sääntelyn euromääräiset rajat ovat olleet sopivia ja ne olisi syytä jättää ennalleen. Merkittävä osa direktiivin muutosehdotuksista koskee niin kutsuttuja kolmantena osapuolena toimivia maksupalvelujen tarjoajia, jotka toimivat maksajien ja maksutiliä pitävien palveluntarjoajien välissä internet- ja matkapuhelinverkoissa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että selvitetään tarkemmin näiden palvelujen sääntelytarpeita ja maksulaitosvaatimuksien soveltamisen tehokkuutta näihin ilman asiakastilejä toimiviin 2
toimijoihin. Verkkopankkien ja matkapuhelinpohjaisten maksupalvelujen turvallisuustasoa ja käsittelystandardeja olisi yleensä kehitettävä siten, että väärinkäytöksiä mahdollistavat ulkopuolisten väliintulot minimoituisivat. Toisaalta tämän kehityksen ei tulisi rajoittaa erilaisten lisäpalveluntuottajien mahdollisuuksia tarjota asiakkailleen maksujen kirjanpito-, reskontra-, raportointi- yms. palveluita reaaliaikaisesti sisältäen maksujen toimittamista tiliä pitävälle laitokselle ja tilitietojen yhdistämistä. Ulkopuolisten tahojen mahdollisuuksia tarjota käyttäjäystävällisiä ja yhtenäisiä asiakasliittymiä useaan pankkiin samanaikaisesti on myös syytä ylläpitää palvelukehityksen ja kilpailun edistämiseksi. Valtioneuvosto pitää turvallisuusvaatimuksien ja asiakastunnistamisen parantamista tarpeellisena samoin kuin ehdotettuja täsmällisempiä raportointivelvollisuuksia turvaongelmista kaikille maksupalveluntarjoajille. Vahvan tunnistamisen vaatimuksia on kuitenkin syytä arvioida turvatarvetta vastaan erityisesti yksinkertaisissa ja nopeissa alhaisemman riskitason pienmaksuissa, joissa vahvan tunnistamisen vaatimuksia mitoitettaessa tulisi myös ottaa huomioon mahdolliset vaikutukset palveluiden helppokäyttöisyyteen ja yleensä sähköisten palvelujen kehitykseen. Palveluntarjoajat tarvitsevat myös toimivat tiedonvaihtomahdollisuudet väärennöksien ja muiden rikollisten toimintamuotojen estämiseksi ja selvittämiseksi. Lisäksi voisi olla tarkoituksenmukaista, että alati kasvavan verkkorikollisuuden vähentämiseksi perustettaisiin erillinen selvityshanke, jonka tehtävänä olisi ehdottaa pitkällä aikavälillä toimivia turvallisuusratkaisuja maksupalveluille. Maksulaitoksille liittymismahdollisuudet pankkienvälisiin maksujärjestelmiin ovat tärkeitä, jotta maksulaitokset voisivat taata käsittelemiensä maksujen perille menon kaikille saajille. Valtioneuvosto suhtautuu sen vuoksi positiivisesti esitettyyn vaatimukseen syrjimättömistä välillisistä liittymismahdollisuuksista maksulaitoksille. Tämän lisäksi voisi olla aiheellista vaatia, että jokaisessa luottolaitosten välisessä maksujärjestelmässä olisi tarjolla vähintään yksi välillinen liittymä maksulaitoksille. Maksujärjestelmät kansainvälistyvät luultavasti jatkossa yhä enemmän, minkä vuoksi pienten maiden etuna on turvata isäntävaltioiden mahdollisuus osallistua valvontayhteistyöhön. Valtioneuvosto kannattaa komission ehdotuksia lisätä täysharmonisointia yleensä ja erityisesti maksunsaajia koskevaa yhtenäistä maksutapalisäsääntelyä, mikä perustuu maksunsaajan valinnanvapaudelle. Maksunsaajille eli käytännössä kaupoille on toisaalta aiheellista komission ehdottamin ja Suomen lainsäädännössä jo nykyisin toteutetuin tavoin asettaa kustannuksia vastaava yläraja maksajilta mahdollisesti perittäville maksutapalisille, eli poistaa mahdollisuus ylisuurille maksutapalisille. Valtioneuvosto pitää yhtäältä tarpeettomana kieltää maksutapalisien käyttö siirtohinta-asetuksen alaisilta korteilta, koska tämä vähentäisi kilpailua siirtohintojen ja kauppiaiden maksupalveluveloituksien osaalueilla. Toisaalta valtioneuvosto pitää tarpeellisena säätää, että kauppiaiden on hyväksyttävä ainakin yksi yleinen maksuväline ilman maksutapalisää ja että niiden on luotonannossaan meneteltävä vastuullisesti. Komissio esittää maksuvälineen käyttäjän omavastuun alentamista 150 eurosta 50 euroon. Tähän valtioneuvosto suhtautuu kuitenkin varauksellisesti, koska se voi olla muun muassa omiaan vähentämään käyttäjien huolellisuutta nykyisestä ja sitä kautta lisätä palveluntarjoajien väärinkäytöskustannuksia, mikä kasvavien palvelumaksujen kautta johtaisi siihen, että kuluttajat maksaisivat jatkossa maksuvälinepalveluista aikaisempaa enemmän. Lisäksi on mahdollista, että kuluttajien ja palveluntarjoajien välisten riitatilanteiden ja sitä kautta sovittelujen määrä kasvaa. Valtioneuvosto kannattaa ehdotettua sisäistä ja nopeaa kirjallista riitojen ratkaisumenettelyä, koska se parantaisi selvästi asiakkaiden asemaa ja vähentäisi ongelmatilanteita ja kehittäisi niiden hallintaa. Säännöksiä voi olla tarvetta täsmentää, jotta ne toimisivat paremmin käytännössä. Valtioneuvosto pitää tarpeellisena, että neuvottelujen aikana kehitetään direktiivin määritelmiä ja säännöksiä riittävän täsmällisiksi ja 3
selkeiksi muun muassa kolmansien maksupalvelutarjoajien ja tunnistamisen osalta. Merkittäville atk-pohjaisille teknisille muutoksille on syytä varata riittävästi siirtymäaikaa muutoskustannusten vähentämiseksi ja palvelun laadun turvaamiseksi muutosvaiheessa. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Komission ehdotus on osa laajempaa lainsäädännön uudistushanketta, jonka tavoitteena on ajantasaistaa ja kehittää voimassa olevaa maksupalveluihin liittyvää sääntelyä. Valiokunta on ottanut jo osaan uudistusesityksiä kantaa aiemmissa lausunnoissaan (TaVL 19/2013 vp; perusmaksutilidirektiivi ja TaVL 27/2013 vp; korttimaksujen siirtohinta-asetus). Maksupalveludirektiiviin tehtävien muutosten tavoitteena on edistää digitaalisten sisämarkkinoiden kehittymistä sähköisen maksamisen osalta tekemällä siitä aiempaa helpompaa, huokeampaa ja turvallisempaa. Yksittäiset muutosesitykset, jotka on kuvattu kattavasti valtioneuvoston kirjelmässä, kohdistuvat mm. sääntelyn soveltamisalaan, turvallisuuskysymyksiin, kauppiaiden maksutapalisiin ja kuluttajan omavastuuseen korttien katoamis- ja varkaustapausten yhteydessä. Talousvaliokunta pitää esityksen lähtökohtia kannatettavina. EU:n kortti-, verkko- ja mobiilimaksumarkkinat ovat edelleen hajanaiset, eikä rajat ylittävä vähittäismaksuliikenne ole kehittynyt oletetulla tavalla. Valtioneuvoston tapaan valiokunta suhtautuu ehdotuksen päälinjauksiin myönteisesti. Valiokunta katsoo, että valtioneuvoston kannassa on hyvin tuotu esille ehdotuksen vahvuudet sekä vielä selvitystä edellyttävät seikat. Asian käsittelyn yhteydessä ovat periaatteellisesti merkittävinä kysymyksinä nousseet erityisesti esille sähköinen tunnistautuminen ja osin siihen liittyen ns. kolmansia maksupalveluntarjoajia koskeva sääntely. Kolmannet maksupalveluntarjoajat. Uudenlaisena toimintana ehdotuksessa esitetään säänneltäväksi ns. kolmansien maksupalveluntarjoajien toimintaa. Kyseinen toiminta, joka ei ole vielä laajemmin käytössä Suomessa, perustuu verkkopankkipalvelujen kautta saataviin tietoihin. Näiden ns. overlay-palvelujen puitteissa mm. välitetään maksuja siirtämällä rahaa tililtä toiselle, annetaan varmistus luottokelpoisuudesta ja tarjotaan moniverkkopankkipalveluja, joissa yhdistetään yhdestä tai useammasta pankista saatavia tili- ja saldotietoja. Palvelua käyttävät tällä hetkellä erityisesti internetissä toimivat pelikasinot. Valiokunta pitää valtioneuvoston tapaan tarpeellisena, että toiminta sisällytetään sääntelyn ja luvanvaraisen toiminnan piiriin. Jotta sääntelyssä kyettäisiin ottamaan huomioon myös tuleva kehitys, on kuitenkin tarpeen vielä tarkemmin arvioida sääntelyn sisältöä ja ottaa huomioon, etteivät toiminnan vaikutukset välttämättä kohdistu vain verkkomaksamiseen. Huomiota on kiinnitettävä mm. tasapuoliseen kustannustenjakoon, riskin- ja vastuunjakoon sekä tietosuojaan. Sähköinen tunnistautuminen. Luotettavan sähköisen tunnistautumisen turvaaminen on olennainen edellytys digitaalisten sisämarkkinoiden kehittymiselle. Suomessa sähköinen tunnistautuminen perustuu sekä pankki- että viranomaispalvelujen osalta pankkien ylläpitämään TUPAS-järjestelmään. Komission ehdotuksessa nostetaan esille tarve ottaa maksupalvelujen osalta käyttöön vahva tunnistautuminen. Saadun selvityksen mukaan on mahdollista, ettei TUPAS-tunnistautuminen riitä kattamaan vahvalle tunnistautumiselle asetettuja kriteerejä. Vastaava seikka on tullut esille myös vireillä olevan sähköistä tunnistamista ja sähköisiin transaktioihin liittyviä luottamuspalveluja koskevan komission asetusehdotuksen yhteydessä (U 48/2013 vp). TUPAS-järjestelmään liittyvät seikat nousevat esille myös ehdotuksen kolmansia maksupalveluntarjoajia 4
koskevan sääntelyn osalta. Tämänkaltaisten palvelujen käyttäminen voi edellyttää, että asiakas luovuttaa verkkopankkitunnuksensa kolmannelle osapuolelle. Suomen osalta näin mahdollistuisi myös tilanne, jossa kolmas osapuoli voi käyttää asiakkaan henkilöllisyyttä viranomaisjärjestelmissä. Nykysääntelyn puitteissa tunnusten luovuttaminen ei ole sallittua. Talousvaliokunta on tuonut TUPAS-tunnistautumiseen liittyviä ongelmia esille myös aiemmissa lausunnoissaan (TaVL 19/2013 vp ja TaVL 34/2013 vp). Näissä nousee keskeisimpänä esille tarve kehittää nykyistä sähköistä tunnistautumisjärjestelmäämme siten, että se mahdollistaa kaikille kansalaisille tasapuoliset mahdollisuudet sähköiseen asiointiin. Talousvaliokunta katsoo, että edellä mainitut kansalliset lähtökohdat, EU:n digitaalimarkkinoiden kehittäminen ja tarve turvata luottamuksellinen sähköinen asiointi asettavat sähköiselle tunnistautumiselle ja suojaukselle uusia vaatimuksia, joihin vastaaminen edellyttää, että nykyisen tunnistautumisjärjestelmämme kehittämistarpeet kattavasti selvitetään. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että koordinaatio EU:ssa vireillä olevien eri hankkeiden välillä varmistetaan ja että Suomen kansalliset intressit tulevat yhdenmukaisesti huomioon otetuiksi eri säädöshankkeissa. Muuta. Ehdotuksen mukaisesti yhä pienemmät toimijat tulisivat sääntelyn piiriin nykyisen keskimääräisen kolmen miljoonan euron suuruisen maksutapahtumien kuukausirajan alentuessa miljoonaan euroon. Direktiiviehdotus kaventaisi näin kansallista harkintavaltaa olla vaatimatta toimilupaa pienimuotoiselta maksupalvelujen tarjoamiselta. Valiokunta katsoo, että näin lisätään hallinnollista taakkaa ja vaikeutetaan direktiivin tavoitteiden vastaisesti uusien toimijoiden tuloa markkinoille ilman, että hyödyt, ainakaan saadun selvityksen perusteella, olisivat vastaavanlaiset. Lausunto Lausuntonaan talousvaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia. Helsingissä 19 päivänä marraskuuta 2013 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa vpj. Marjo Matikainen-Kallström /kok jäs. Lars Erik Gästgivars /r Teuvo Hakkarainen /ps Harri Jaskari /kok Johanna Karimäki /vihr Pia Kauma /kok Jukka Kärnä /sd Jari Myllykoski /vas Martti Mölsä /ps Sirpa Paatero /sd Arto Pirttilahti /kesk Kaj Turunen /ps. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Tuula Kulovesi. 5