Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (lippuvaltiota koskevien vaatimusten noudattaminen) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään Eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 23 päivänä marraskuuta 2005 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi lippuvaltiota koskevien vaatimusten noudattamisesta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 15 päivänä kesäkuuta 2006 Liikenne- ja viestintäministeri Susanna Huovinen Hallitusneuvos Kaija Suvanto
2 EU/2006/0654 LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖ MUISTIO EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI LIP- PUVALTIOTA KOSKEVIEN VAATIMUSTEN NOUDATTAMISESTA; KOM (2005) 586 LOPULLINEN 1. Yleistä Euroopan yhteisön komissio antoi 23 päivänä marraskuuta 2005 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi lippuvaltiota koskevien vaatimusten noudattamisesta. Ehdotuksesta on saatu virallinen versio 27 päivänä helmikuuta 2006. Ehdotuksen tarkoituksena on yksilöidä yhteisön direktiivissä ne velvollisuudet, jotka jäsenvaltioilla on lippuvaltioina ottaen samalla huomioon Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) esittämät selvennykset. Lippuvaltiota koskevien vaatimusten noudattamiseen velvoitetaan jo alusten tarkastamiseen ja katsastamiseen valtuutettuja laitoksia sekä merenkulun viranomaisten asiaan liittyviä toimia koskevista yhteisistä säännöistä ja standardeista 22 päivänä marraskuuta 1994 annetun neuvoston direktiivin (ns. luokituslaitosdirektiivi) 94/57/EY 3 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2001/105/EY. Luokituslaitosdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan ottaessaan kantaakseen kansainvälisiin yleissopimuksiin perustuvan vastuunsa ja velvoitteensa jäsenvaltioiden on toimittava siten, että niiden asianomaiset viranomaiset voivat varmistaa mainittujen yleissopimusten määräysten tosiasiallisen soveltamisen, erityisesti alusten tarkastuksen ja katsastusten sekä todistuskirjojen ja vapautuskirjojen antamisen osalta. Jäsenvaltioiden on toimittava ohjeista lippuvaltioiden avustamiseksi IMO:n oikeudellisten välineiden täytäntöönpanossa annetun IMO:n päätöslauselman A.847(20) liitteen ja lisäyksen asianmukaisten määräysten mukaisesti. Tämä edellyttää käytännössä IMO:n päätöslauselman A.847(20) (ohjeet lippuvaltioiden avustamiseksi IMO:n asiakirjojen täytäntöönpanossa) täytäntöön panemista. IMO:n päätöslauselma A.847 (20) on kumottu IMO:n päätöslauselmalla A.973 (24) IMO:n velvoittavien asiakirjojen täytäntöönpanoa koskevasta säännöstöstä. Tämäkään säännöstö ei kuitenkaan sido IMO:n jäsenvaltioita. Tämän lisäksi IMO on täydentänyt säännöstöä laatimalla päätöslauselmalla A.974 (24) (IMO:n jäsenvaltioiden vapaaehtoisen auditointijärjestelmän puitteista ja menettelyistä) järjestelmän kansallisten hallintojen auditointia varten. Sekä säännöstö että auditointijärjestelmä hyväksyttiin IMO:n yleiskokouksessa joulukuussa 2005. Komission tarkoituksena on direktiiviehdotuksessa ottaa huomioon IMO:n uudet ohjeet ja saattaa osaksi yhteisön oikeutta ne IMO:n säännöstön osat, jotka koskevat lippuvaltioita. Koska kaikki jäsenvaltiot eivät vielä ole ratifioineet tiettyjä meriturvallisuuden ja ympäristön pilaantumisen kannalta tärkeitä kansainvälisiä yleissopimuksia, komissio pyrkii direktiiviehdotuksellaan edistämään niiden ratifiointia. Lisäksi komissio esittää direktiiviehdotuksessa, että käyttöön otettaisiin komiteamenettelyyn perustuva mekanismi, jonka tehtävänä olisi tarvittaessa varmistaa sellaisten normien ja määräysten yhdenmukainen soveltaminen, jotka on nykyisin jätetty jäsenvaltioiden harkintavaltaan. Direktiiviehdotuksen oikeusperusta on perustamissopimuksen 80(2) artikla ja direktiivin 94/57/EY artikla 3(1). Ehdotus käsitellään 251 artiklan mukaisesti (yhteispäätösmenettely). Direktiiviehdotus on osa kolmatta merenkulun turvallisuuspakettia. Taustalla on myös Erika-I ja Erika-II paketit. Säiliöalus Presti-
3 gen onnettomuuden jälkeen vuonna 2002 neuvoston ja parlamentin kannanotoissa kiinnitettiin vakavaa huomiota merenkulun turvallisuuden kehittämiseen. Turvallisuuspaketin tavoitteena on vähentää merenkulun riskiä ihmisille ja ympäristölle ja lisätä eurooppalaisten lippujen kilpailukykyä. 2. Direktiiviehdotuksen pääasiallinen sisältö Direktiiviehdotuksen tarkoituksena on 1 artiklan mukaan varmistaa, että jäsenvaltiot täyttävät tosiasiallisesti ja yhdenmukaisesti velvollisuutensa lippuvaltioina IMO:n yleissopimusten mukaisesti. Lisäksi tarkoituksena on parantaa merenkulun turvallisuutta ja ehkäistä kansainvälisessä liikenteessä käytettävien jonkin jäsenvaltion lipun alla purjehtivien alusten aiheuttamaa meren pilaantumista. Direktiivillä tarjottaisiin myös mekanismi, jonka avulla voidaan yhtenäistää IMO:n yleissopimuksissa vahvistettujen ja kyseisten yleissopimusten sopimuspuolten harkintavaltaan jätettyjen toimenpiteiden tulkintoja. Direktiiviehdotuksen 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on liityttävä IMO:n yleissopimuksiin, jotka on määritelty 2 artiklassa. Jäsenvaltioiden, jotka eivät direktiivin voimaantulopäivänä vielä ole kaikkien IMO:n yleissopimusten tai IMO:n erityisten yleissopimusten sopijapuolia, tulisi käynnistää kansallisen lainsäädäntönsä mukaiset menettelyt kyseisten yleissopimusten ratifioimiseksi tai niihin liittymiseksi. Samalla pyritään siihen, että sopimusten asettamat velvoitteet täytettäisiin yhtenäisellä tavalla. Direktiivillä mahdollistettaisiin muun muassa yhdenmukaisten menettelyjen kehittäminen IMO:n yleissopimusten mukaisesti sovellettavia vapautuksia ja vastaavuuksia varten. Lisäksi toteutettaisiin toimenpiteitä tulkintojen yhtenäistämiseksi sellaisissa tapauksissa, jotka on yleissopimuksissa jätetty hallintojen harkintavaltaan, ja yleissopimusten määräyksiä koskevien yhtenäisten tulkintojen soveltamiseksi. Direktiiviehdotuksen 4 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan hallinnolle riittävät resurssit ja järjestelmät turvallisuuden parantamiseksi ja saastumisen estämiseksi. Resurssien riittävyys edellyttää erityisesti pätevää henkilökuntaa direktiivissä edellytettyjen tehtävien hoitamiseen. Direktiiviehdotuksen 5 artiklassa säädetään toimenpiteistä ennen aluksen rekisteröintiä ja rekisteröinnin tapahtuessa ja tiedonantovelvollisuudesta toiselle lippuvaltiolle sen jälkeen, kun alus ei ole enää jäsenvaltion rekisterissä. Direktiiviehdotuksen 6 artiklassa säädetään jäsenvaltion lipun alla kulkevien alusten turvallisuuden varmistamisesta. Artikla sisältää IMO:n säännöstön pakolliset määräykset, jotka koskevat alusten tarkastuksia ja todistuskirjojen myöntämistä. Tarkoituksena on yhdenmukaistaa tarkastuksia ja todistuskirjojen myöntämistä IMO:n sääntöjen pohjalta. Alusten merelle lähtö olisi estettävä, kunnes alukset ovat merikelpoisia kansainvälisten sääntöjen ja normien mukaisesti. Direktiiviehdotuksen 7 artiklassa selkeytetään lippuvaltioiden velvollisuuksia valvoa sellaisia hyväksyttyjä laitoksia (luokituslaitoksia), jotka lippuvaltiot ovat valtuuttaneet suorittamaan lippunsa alla purjehtivien alusten tarkastuksiin ja todistuskirjojen myöntämiseen liittyviä tehtäviä. Direktiiviehdotuksen 8 artiklassa säädetään lippuvaltion katsastajista. Siinä määritellään valtioiden velvollisuudet sellaisen henkilöstön osalta, joka suorittaa meriturvallisuuteen ja meren pilaantumisen ehkäisemiseen liittyviä tehtäviä. Lippuvaltion tulee määritellä kaikkien sellaisten lippuvaltion työntekijöiden vastuut, valtuudet ja keskinäiset suhteet, joiden työtehtävät liittyvät kyseisen valtion lipun alla liikkuvien aluksien turvallisuuteen tai aluksista aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseen. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että katsastuksista, tarkastuksista sekä alusten ja yhtiöiden auditoinneista vastaava tai niitä suorittava henkilöstö täyttää direktiivin liitteessä säädetyt vähimmäisvaatimukset. Direktiiviehdotuksen 9 artiklassa säädetään lippuvaltion velvollisuudesta järjestää onnettomuustutkinta, kun sen lipun alla kulkeva alus on ollut mukana merionnettomuudessa tai ympäristön pilaantumista aiheuttavissa tapahtumissa. Ehdotetussa 10 artiklassa jäsenvaltioita velvoitetaan varmistamaan, että niiden lipun alla kulkevalla aluksella on ihmishengen turvallisuuden kannalta asianmukainen miehitys. Samalla artikla velvoittaa noudattamaan
4 IMO:n päätöslauselmaa A.890 (21) (turvallisen miehityksen periaatteet). Direktiiviehdotuksen 11 artiklassa luetellaan eräitä liitännäistoimenpiteitä. Jäsenvaltioita velvoitetaan luomaan lippunsa alla purjehtivia aluksia koskeva alustietokanta. Komissiolla tulisi olla pääsy tietokantoihin. Ehdotetussa 12 artiklassa jäsenvaltio velvoitetaan arvioimaan ja tarkastamaan toimintaansa lippuvaltiona vuosittain. Direktiiviehdotuksen 13 artiklan tarkoituksena on ottaa käyttöön lippuvaltion hallinnon puolueeton auditointi. Auditointi tulisi järjestää kolmen vuoden kuluttua direktiivin voimaantulosta ja säännöllisin väliajoin sen jälkeen. Lisäksi tunnustettaisiin IMO:n laatima auditointijärjestelmä. Ehdotetussa 14 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava merenkulkuhallintonsa ISO-sertifiointi laatumerkin saamiseksi. Ehdotuksen 15 artiklassa komissio velvoitettaisiin tutkimaan mahdollisuutta yhteistyösopimuksiin kolmansien valtioiden kanssa. Direktiiviehdotuksen 16 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta toimittaa olennaisia tietoja, kuten jäsenvaltioiden lippuvaltioina suorittamien tarkastusten ja auditointien määrästä sekä resursseista, komissiolle, jotta komissio voi arvioida direktiivin soveltamista ja laatia siitä kertomuksen. Direktiiviehdotuksen 17 artiklan mukaan komissio voi muuttaa direktiiviä IMO:n ja ILO:n tekemien päätösten johdosta ja 18 artiklassa annettaisiin direktiivin eri artikloissa tarkoitetut täytäntöönpanotehtävät meriturvallisuutta ja alusten aiheuttaman pilaantumisen ehkäisemistä käsittelevälle komitealla (COSS). Direktiiviehdotuksen 19 ja 20 artiklassa säädetään määräajasta, johon mennessä direktiivi on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja direktiivin voimaantuloajasta. Direktiiviehdotus sisältää kolme liitettä. Liitteessä I on IMO:n lippuvaltioita koskeva säännöstö (FSC-säännöstö), joka käsittää IMO:n velvoittavien asiakirjojen täytäntöönpanoa koskevat 1 ja 2 osat. Liite II sisältää lippuvaltioiden katsastajia koskevat vähimmäisvaatimukset ja liite III ohjeet satamavaltion pysäyttämiä aluksia koskevia jatkotoimia varten. 3. Ehdotuksen käsittely EU:ssa Komissio esitteli kolmannen merenkulun turvallisuuspaketin neuvostossa 5 päivänä joulukuuta 2005 ja neuvoston merenkulun työryhmässä 8 päivänä tammikuuta 2006. Direktiiviehdotusta ei aiota käsitellä Itävallan puheenjohtajuuskauden aikana. 4. Direktiiviehdotuksen vaikutukset kansalliseen lainsäädäntöön Suomi on sopimuspuoli direktiiviehdotuksen 2 artiklan määritelmissä tarkoitetuissa IMO:n yleissopimuksissa. Sen sijaan Suomi ei ole sopimuspuoli IMO:n erityisissä yleissopimuksissa, joita määritelmien mukaan ovat vuonna 1993 tehty Torremolinoksen pöytäkirja, joka liittyy Torremolinoksessa 1977 tehtyyn kalastusalusten turvallisuutta koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen, sekä vuonna 2001 tehty kansainvälinen yleissopimus alusten haitallisten kiinnittymisenestojärjestelmien rajoittamisesta. Direktiiviehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden olisi liityttävä näihin IMO:n erityisiin yleissopimuksiin. Yleissopimusten määräykset sisältyvät Suomen kansallisessa lainsäädännössä eri lakeihin ja asetuksiin. Merilaissa (674/1994) ja sen nojalla annetuissa lukuisissa asetuksissa on säännöksiä ihmishengen turvallisuudesta merellä vuonna 1974 tehtyyn kansainväliseen yleissopimukseen (SOLAS 74) sisältyvistä määräyksistä. SOLAS 74 -yleissopimuksen määräyksiä sisältyy myös alusturvallisuuden valvonnasta annettuun lakiin (370/1995) ja sen nojalla annettuihin asetuksiin. Alusten aiheuttaman meren pilaantumisen ehkäisemisestä tehty kansainvälinen yleissopimus (Marpol 73/78) on Suomessa otettu kansalliseen lainsäädäntöön aluksista aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä annetulla lailla (300/1979). Vuonna 1969 tehty kansainvälinen aluksenmittausyleissopimusta (Tonnage 69) koskeva kansallinen sääntely sisältyy aluksenmittauksesta vuoden 1969 kansainvälisen aluksenmittausyleissopimuksen mukaan annettuun asetukseen (522/1982). Merenkulkijoiden koulutuksesta, pätevyyskirjoista ja vahdinpidosta tehtyä yleissopimusta (STCW 78) koskeva kansallinen sääntely on pääosin aluksen miehitykses-
5 tä, laivaväen pätevyydestä ja vahdinpidosta annetussa asetuksessa (1256/1997). Vuonna 1966 tehty kansainvälinen lastiviivayleissopimus (LL 66) on saatettu voimaan blankettiasetuksella eikä sitä koskevaa erityistä kansallista sääntelyä ole. Sama koskee kansainvälisistä säännöistä yhteentörmäämisen estämiseksi merellä vuonna 1972 tehtyä yleissopimusta (COLREG 72). Direktiiviehdotus sisältää useita säännöksiä, joiden täytäntöönpano edellyttää lakitasoista sääntelyä. IMO:n lippuvaltioita koskevan säännöstön (FSC-säännöstö; IMO:n velvoittavien asiakirjojen täytäntöönpanoa koskeva säännöstö) pakolliseksi tuleminen saattaa aiheuttaa tarvetta tarkistaa alusturvallisuuslainsäädäntöä. Aluksen rekisteröinnistä säädetään alusrekisterilaissa (512/1993). Laki sisältää myös säännökset aluksen historiarekisteristä. Direktiiviehdotus sisältää lisäsäännöksiä, joita ei sisälly Suomen lainsäädäntöön ja jotka edellyttävät alusrekisterisäännösten tarkistamista. Alusturvallisuuden valvonnasta annetussa laissa (370/1995) säädetään muun muassa aluksen pysäyttämisestä, jos alusturvallisuudessa oleva vika tai puute on sellainen, että aluksen käyttö siinä liikenteessä, johon se on tarkoitettu aiheuttaa vaaraa ihmishengelle tai välitöntä vaaraa alukselle, muulle liikenteelle tai meriympäristölle. Direktiiviehdotus sisältää lippuvaltioiden alusten osalta tiukemman vaatimuksen. Sen mukaan alusten merelle lähtö olisi estettävä, kunnes alukset ovat merikelpoisia kansainvälisten sääntöjen ja normien mukaisesti. Tämä säännösehdotus edellyttää muutoksia Suomen lainsäädäntöön. Hyväksytyistä laitoksista (luokituslaitoksista) säädetään alusten katsastuksista annetussa asetuksessa (1123/1999). Suomi on valtuuttanut hyväksyttyjä luokituslaitoksia suorittamaan katsastuksia. Todistuskirjojen antamista ei kuitenkaan ole siirretty luokituslaitoksille. Sillä perusteella ei sovellettane 7 artiklan 1 kohtaa ja muita artiklan säännöksiä. Myös katsastajista säädetään edellä mainitussa alusten katsastuksista annetussa asetuksessa. Direktiiviehdotuksen mukaisista katsastajia koskevista vähimmäisvaatimuksista on tarpeen säätää lakitasolla. Merionnettomuuksien tutkinnasta säädetään tarkemmin erillisessä direktiivissä, jonka täytäntöönpano edellyttänee lakitasoista sääntelyä. Alustietokantaa koskeva säännösehdotukset edellyttänevät lakitasoista sääntelyä. Lippuvaltioiden auditointia ja laadun sertifiointia koskevat säännösehdotukset edellyttävät myös lakitasoista sääntelyä Suomessa. 5. Direktiiviehdotuksen vaikutukset Jäsenvaltioille syntyy kustannuksia ainakin pakollisesta auditoinnista. 6. Osapuolten kuuleminen Asianomaisia viranomaisia ja eri intressitahoja on kuultu. 7. Valtioneuvoston alustava kanta Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti ehdotuksiin, joiden tarkoituksena on vahvistaa meriturvallisuutta koskevien kansainvälisten instrumenttien ratifiointia ja niiden määräysten noudattamista. Valtioneuvosto katsoo edelleen, että IMO:n yleissopimusten tulkintojen yhtenäistäminen on kannatettavaa, mutta toisaalta pitäisi kuitenkin jättää jossain määrin joustoa, jotta esimerkiksi alueelliset erityisolosuhteet voidaan ottaa huomioon. Lippuvaltioiden hallintojen auditointi on keskeinen kohta ehdotuksessa. IMO:n yleiskokous hyväksyi vuonna 2005 uuden vapaaehtoisen auditointijärjestelmän. Tähän mennessä 19 maata on ilmoittautunut vapaaehtoiseksi auditoinnin kohteeksi. Koska komission ehdotuksen mukainen pakollinen auditointiprosessi aiheuttaisi EU-maille sellaisia velvoitteita, joista EU:n ulkopuoliset maat välttyisivät, tulisi ensin saada kokemusta IMO:n puitteissa suoritettavista vapaaehtoisista auditoinneista. Direktiiviehdotukseen liittyvä kysymys toimivallan siirrosta yhteisölle lippuvaltion keskeisiä velvollisuuksia koskevissa asioissa edellyttää tarkkaa analyysia.