Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston säädöksen antamiseksi Euroopan poliisiviraston perustamisesta tehdyn yleissopimuksen muuttamiseksi (Europol-yleissopimus) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle ehdotus neuvoston säädöksen antamiseksi Euroopan poliisiviraston perustamisesta tehdyn yleissopimuksen (EYVL 95/C 316/01) 43. artiklan 1 kohdan perusteella tehtävästä pöytäkirjasta kyseisen yleissopimuksen muuttamisesta ja asiaa koskeva muistio. Helsingissä 26 päivänä syyskuuta 2002 Sisäasiainministeri Ville Itälä Poliisiylitarkastaja Kaarle J. Lehmus
2 SISÄASIAINMINISTERIÖ MUISTIO EHDOTUS NEUVOSTON SÄÄDÖKSEN ANTAMISEKSI EUROOPAN POLIISIVIRASTON PERUSTAMISESTA TEHDYN YLEISSOPIMUKSEN (EUROPOL- YLEISSOPIMUS) 43 ARTIKLAN 1 KOHDAN PERUSTEELLA TEHTÄVÄSTÄ PÖYTÄKIRJASTA KYSEISEN YLEISSOPIMUKSEN MUUTTAMISESTA 1. Yleistä 1.1. Europol-yleissopimus ja sen muuttamismenettely Euroopan unionin oikeus- ja sisäasiain yhteistyön piiriin kuuluva Europolyleissopimus allekirjoitettiin 26.7.1995 (EYVL 95/C 316/01). Yleissopimuksella perustettiin 1.7.1999 toimintansa virallisesti aloittanut Euroopan poliisivirasto (Europol), jonka tehtävänä on avustaa Euroopan unionin jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia yleissopimuksessa määriteltyjen kansainvälisten rikollisuuden muotojen torjunnassa, ehkäisyssä ja tutkinnassa. Europol-yleissopimuksen 43 artiklan mukaan neuvosto antaa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastossa määrättyä menettelyä noudattaen jäsenvaltion aloitteesta ja saatuaan hallintoneuvoston lausunnon yksimielisesti Euroopan unionista tehdyn sopimuksen mukaisesti Europolyleissopimuksen muutokset, ja se suosittaa jäsenvaltioille niiden hyväksymistä kunkin jäsenmaan valtiosäännön asettamien vaatimusten mukaisesti. 1.2. Europol-yleissopimukseen tehdyt muutokset Europolin toimivaltaan kuuluviin rikollisuuden muotoihin kuuluu oikeus- ja sisäasiain neuvostossa 30.11.-1.12. 2000 päätetyn toimivallan laajentamisen jälkeen myös rahanpesu esirikoksesta riippumatta, kunhan kukin jäsenvaltio on laajennuksen hyväksynyt valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti. Neuvoston päätöksillä on myös täsmennetty Europolyleissopimuksen liitteessä olevaa ihmiskaupan määritelmää (päätös 3.12.1998 EYVL C 26 30.1.1999), lisätty terrorismin vastaiset toimet Europolin toimialaan (päätös 3.12.1998 EYVL C 26 30.1.1999) sekä lisätty rahan ja maksuvälineiden väärentämisen torjunta Europolin toimialaan (päätös 29.4.1999 EYVL C 149 28.5.1999). Lisäksi oikeus- ja sisäasiain neuvosto pääsi 25.-26.4.2002 poliittiseen yhteisymmärrykseen Europolin työntekijöiden osallistumisoikeudesta yhteisiin tutkintaryhmiin sekä Europolin oikeudesta pyytää jäsenvaltioita aloittamaan tutkinta tietyissä tapauksissa. Ehdotuksesta tarvitaan vielä Euroopan parlamentin lausunto ennen sen lopullista hyväksymistä neuvostossa. 1.3. Tanskan aloite Tanskan kuningaskunta on 2.7.2002 tehnyt aloitteen neuvoston säädöksen antamiseksi Euroopan poliisiviraston perustamisesta tehdyn yleissopimuksen (Europolsopimuksen) 43 artiklan 1 kohdan perusteella tehtävästä pöytäkirjasta kyseisen yleissopimuksen muuttamisesta (10307/02 Europol 46). Ehdotettujen muutosten taustalla on pyrkimys lisätä Europolin toimintamahdollisuuksia ja jatkuvasti parantaa ja laajentaa yhteystyötä sen ja jäsenvaltioiden välillä, jotta se pystyy toiminnallisesti yhä paremmin tukemaan jäsenvaltioiden kansallisia lainvalvontaviranomaisia. Sopimukseen on myös tarkoitus kirjata esille käytäntöjä, joita jo nyt tosiasiassa sovelletaan. Tanska on esittänyt ehdotuksensa perusteluiksi, että Europolin valmiuksia kansallisten poliisiviranomaisten avustamisessa on tarpeen lisätä mikä samalla selkeyttäisi Europolin tehtäviä. Lisäksi on esitetty, että Europolin ja toimivaltaisten
3 poliisiviranomaisten yhteystyötä laajennettaisiin ja yhteistyön muotoja pyrittäisiin laatimaan välittömämmiksi. Tanska on todennut myös, että Europoliin kohdistuvaa demokraattista valvontaa tulisi tehostaa luomalla unionin kansalaisille mahdollisuuksia tutustua Europolin asiakirjoihin ja lisäämällä Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien roolia Europolin toiminnassa. Tanskan tekemä muutosehdotus koskee yleissopimuksen sisältöä. Samaan aikaan on myös käynnissä keskustelu Espanjan ja Belgian tekemästä aloitteesta itse yleissopimuksen muuttamista koskevan menettelyn keventämisestä ja yksinkertaistamisesta. Tästä aloitteesta valtioneuvosto on lähettänyt eduskunnalle perustuslain 96 :n 2 momentin kirjelmän 21.2.2002 (U 6/2002). 2. Säädösluonnoksen sisällöstä Europolin tavoitetta koskevan ehdotuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan aikaisemman rikollisuusluettelon sijaan käytettäisiin ilmaisua "vakava kansainvälinen rikollisuus". On katsottu, että tavoitteen määritteleminen edellä mainittujen käsitteiden avulla joustavoittaisi instrumenttia. Tarkoituksena on, että kansalliset viranomaiset määrittelisivät voimassaolevan kansallinen lainsäädännön puitteissa voidaanko tiettyä rikollisuuden muotoa pitää vakavana kansainvälisenä rikollisuutena. Europolin tehtäviä koskevan ehdotuksen 3 artiklan 1 kohdan 4 alakohtaa muutettaisiin siten, että myös tutkinnan tukemiseksi tapahtuvan analysointituen antaminen olisi mahdollista tukea pyytävän valtion kansallisen lainsäädännön puitteissa ja sen vastuulla, kun nykyisin voimassa olevan yleissopimuksen mukaan Europolin tehtäviin on tältä osin kuulunut pelkästään tiedon välittäminen kansalliselle yksikölle. Ehdotuksessa on myös uusi 4 kohta, jonka mukaan Europol toimisi eurooppalaisena yhteyspisteenä euron väärentämisen torjunnassa. Kansallisia yksiköitä koskevan 4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen virke on ehdotettu poistettavaksi. Siinä on määritelty kansallinen yksikkö ainoaksi Europolin ja kansallisen viranomaisen väliseksi yhteydenpitoelimeksi. Koska edellä mainittu rajaus on poistettu, on artiklaan lisätty uusi 4a kohta, jonka mukaan kansalliselle yksikölle määrättyjä tehtäviä saisivat tehdä myös muut toimivaltaiset viranomaiset pois lukien kuitenkin saman artiklan 4 kohdan 4 ja 6 alakohdissa mainitut tehtävät (kansallista lainsäädäntöä noudattaen käyttää ja toimittaa tietoja toimivaltaisten viranomaisten käyttöön ja välittää Europolille atkjärjestelmään tallennettavia tietoja). 7. alakohdan muutoksella kansallisten yksiköiden johtajien kokoontuminen muuttuisi säännölliseksi ja tapahtuisi omaaloitteisesti tai pyydettäessä. Europolin atk-tietojärjestelmän sisällöstä säätävään 6 artiklaan lisättäisiin uusi 3 kohta, jonka mukaan Europol saisi käsitellä myös muuta tietoa kuin kohdasta 1 käy ilmi edellyttäen, että se on tarpeen taustatietona Europolin tehtävien suorittamisessa. Tietojärjestelmän sisältöä koskevaan 8 artiklaan on tehty vain teknisiä muutoksia. Oikeudesta käyttää tietojärjestelmää säätelevän 9 artiklan 1 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että tietojen tallentamiseen ja hakemiseen oikeutettuja koskevan luettelon alusta poistetaan sana "ainoastaan" jolloin se ei olisi enää tyhjentävä. Tällä on suora liityntä artiklan 4 kohdan osalta tehdyn lisäyksen kanssa missä todetaan, että myös muut toimivaltaiset viranomaiset ovat oikeutettuja tekemään hakuja Europolin tietojärjestelmästä, tosin sillä rajoituksella, että hakutuloksesta käy tältä osin ilmi vain se, että kyseinen tieto on Europolin järjestelmässä. Lisätietoja voisi saada vain kansallisen yksikön välityksellä. Henkilötietojen keräämistä, käsittelyä ja käyttöä koskevan 10 artiklan johdantokappaleen muutokset ovat lähinnä teknisiä. 2 kohdan muutokset vaikuttavat analyytikoiden asemaan sikäli, että myös muille Europolin johdon määräämille tahoille sallittaisiin tiedon hakeminen tietokannasta. Vain analyytikoilla olisi kuitenkin oikeus muuttaa tietoa. Artiklan 5 kohdan muutoksille on lähinnä teknisiä perusteita. Artiklan 8 kohdan muutos parantaa tiedon toimittavan jäsenvaltion asemaa koska
4 ehdotuksen mukaan se päättäisi yksistään, ilman muiden analysointiin osallistuvien myötävaikutusta, myös toimitettujen tietojen levittämisestä ja niiden operatiivisesta käytöstä sen lisäksi, että se jo nykyisen artiklan mukaan päättää tiedon arkaluontoisuuden asteesta ja vaihtelusta. Artiklan uuden 9 kohdan mukaan analyysiryhmä voi pyytää kolmansien valtioiden ja järjestöjen edustajia osallistumaan analyysiin tarkkailijoina ja että tällaisille tahoille tietojen toimittaminen analyysitietokannasta tapahtuu sovellettavan yhteistyösopimuksen mukaan. Tietokannan perustamista koskevia määräyksiä sisältävää 12 artiklaa muutettaisiin siten, että hallintoneuvoston ei enää tarvitse hyväksyä rekisteriselosteen sisältöä. 1 kohdan toiseen kappaleeseen tulisi aikavelvoite koskien yhteisen valvontaviranomaisen huomautusten toimittamista hallintoneuvostolle. Ehdotettu aika on 2 kuukautta. 2 kohdan muutos on huomattava sikäli, että sen mukaan hallintoneuvosto voi, yhteisen valvontaviranomaisen lausunnon saatuaan tai kahden kuukauden määräajan kuluttua umpeen, kahden kuukauden kuluessa antaa Europolin johtajalle tehtäväksi muuttaa tietokannan perustamista koskevaa määräystä tai sulkea tietokanta. Nykyisen artiklan mukaan johtajalla on kiiretilanteissa mahdollisuus päättää tietokantojen avaamisesta mutta tätä mahdollisuutta ei ole sisällytetty ehdotukseen. Tarkastuskertomusten laatimista koskevia määräyksiä käsittelevässä 16 artiklassa ei enää vaadita tiettyä määrää tarkastuskertomuksia vaan velvoitetaan Europol varmistamaan atk-tietojärjestelmiin tehtyjen pyyntöjen lainmukaisuus muutoin tehokkaasti. Tietojen käyttämistä koskevia säännöksiä sisältävään 17 artiklaan ehdotetaan teknisiä muutoksia. Tietojen välittämistä kolmansille valtioille ja kolmansille elimille käsittelevän 18 artiklan muutos väljentäisi tietojen luovutusohjeita, koska 1 kohdan 3 alakohtaan lisätään mahdollisuus poiketa tietojen välittämistä koskevista säännöistä ja uudessa 4 alakohdassa todetaan, että tietojen luovuttaminen on mahdollista myös 1 kohdan alussa mainituista edellytyksistä poiketen erityistapauksissa mikäli tiedot Europolille toimittanut jäsenvaltio nimenomaan antaa luvan niiden välittämiseen. Artiklan 4 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi sikäli, että jäsenvaltioiden nimenomaisen suostumuksen lisäksi Europol voi välittää tietoa kolmansille valtioille ja kolmansille elimille jos Europolin ja vastaanottavan valtion tai elimen välillä on voimassa sopimus, jonka mukaan tietoja voidaan välittää, sillä tällaisissa tilanteissa oletetaan, että alustava suostumus on voimassa ellei jäsenvaltio toisin ilmoita. Tietojen säilyttämistä ja poistamista koskevia määräaikoja sisältävän 21 artiklan muutos väljentää tiedon säilyttämisen rajoja siten, että siinä on mainittu 5 vuoden säilytysaika entisen 3 vuoden sijaan. Asiakirjoissa olevien tietojen säilyttämistä ja oikaisemista koskevaan 22 artiklaan tehty muutosehdotus vahvistaa, että sähköisiä ja asiakirjoista ilmeneviä tietoja on kohdeltava yhdenmukaisesti. Yhteistä valvontaviranomaista koskevaan 24 artiklaan ehdotettu muutos edellyttää, että toimintaraportti on toimitettava neuvoston lisäksi Euroopan parlamentille. Hallintoneuvostoa koskevaan 28 artiklaan on esitetty useita muutoksia. 1 kohdan 1 alakohdassa lisätään hallintoneuvoston tehtäväksi yksimielisesti päättää Europolin tuesta jäsenvaltiolle 3 artiklan 3 kohdan tapauksissa (toimivaltaisten viranomaisten jäsenten koulutus, näiden yksiköiden organisointi ja välineet, rikostorjuntamenetelmät, poliisin tekniset ja tieteelliset menetelmät ja rikostutkintamenetelmät); 4 kohdassa lisätään tehtäväksi päättää tietojen käsittelystä; 8 kohdassa velvoitetaan päättämään määräysten antamisesta Europolin johtajalle liittyen tietokantojen perustamiseen, muuttamiseen tai sulkemiseen mikä johtuu 12 artiklaan tehdyistä muutoksista; 10 kohdan toinen alakohta selkiyttää kertomusten antamisen neuvostolle merkille pantaviksi ja että kertomukset toimitetaan tiedoksi myös Euroopan Parlamentille; 16 kohdassa velvoitetaan laatimaan säännöt Europolin johtajan
5 osallistumisesta Euroopan parlamentin ja valiokuntien kokouksiin. Uudessa 32 a artiklassa on ehdotettu säädettäväksi yksityisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden oikeudesta Europolin asiakirjoihin. tutustua Asiakirjoissa käytettävää kieltä sekä käännöspalveluita koskevaan ehdotettu muutos on tekninen. 33 :ään Tietojen antamista Euroopan parlamentille koskevassa 34 artiklan 1 kohdassa tarkennettaisiin mihin artikloihin liittyvien toimien yhteydessä neuvoston olisi pyydettävä Euroopan parlamentin lausunto. Lisäksi on mainittu, että parlamentin tulee antaa lausuntonsa tietyn ajan (vähintään 3 kk) kuluessa. Artiklan nykyisessä kohdassa on todettu pelkästään, että puheenjohtajanvaltio toimittaa parlamentille raportin Europolin toiminnasta. Artiklan 2 kohta kirjaisi nykyisen käytännön ja demokraattisen kontrollin lisäämiseen sisältyvän kanavien toivomuksen tietojenvaihdon sisällyttämiseksi säädöksiin. Kohdan mukaan neuvoston puheenjohtajistoa tai sen edustajia ja Europolin johtajaa voidaan kuulla parlamentissa tai valiokunnissa ja että hallintoneuvosto laatii johtajaa koskevat säännökset. kuulemiseen liittyvät Talousarviota koskevan 35 artiklan muutoksen suunnitelma mukaan annettaisiin viisivuotinen tiedoksi sekä neuvostolle että Euroopan parlamentille. Artiklaan 39, jossa säännellään muusta vastuusta, ehdotettu muutos on lähinnä tekninen. Suhteista kolmansiin maihin ja kolmansiin elimiin säätävään 42 artiklaan lisättäisiin uusi 3 kohta joka säätäisi suhteista Eurojustiin. Ehdotuksen mukaan Europol luo tiiviit yhteistyösuhteet ja ylläpitää niitä Eurojustin kanssa siltä osin kuin se on tarpeellista Europolin tehtävien suorittamiseksi ja sen tavoitteiden toteuttamiseksi sekä päällekkäisten toimien välttämiseksi. Yhteistyön keskeiset kohdat määritetään sopimuksessa, joka tehdään tämän yleissopimuksen ja sen täytäntöönpanotoimenpiteiden mukaisesti. Yleissopimuksen muuttamista koskevaan 43 artiklaan ehdotettu muutos on tekninen. 3. Valtiosääntöoikeudellinen vaikutus Mikäli Tanskan esitys hyväksytään ennen kuin Belgian ja Espanjan esitys muutosmenettelyn yksinkertaistamisesta saatetaan päätökseen, edellyttää Europolyleissopimuksen muuttaminen Suomessa voimassa olevan menettelyn mukaan perustuslain 94 ja 95 :iin perustuen eduskunnan ratifiointia ja tasavallan presidentin vahvistusta. Mikäli Belgian ja Espanjan aloite saatettaisiin ensin päätökseen siirtäisi se, vaihtoehtojen 2 tai 3 tullessa hyväksytyiksi, ainakin osan ehdotuksen kohdista neuvoston päätöksellä muutettavaksi jolloin kansallinen ratifiointi ja tasavallan presidentin vahvistus eivät tältä osin olisi tarpeen. 4. Ehdotuksen suhde kansalliseen lainsäädäntöön ja taloudelliset vaikutukset Ehdotuksen vaikutus kansalliseen lainsäädäntöön on vähäinen eikä sillä ole taloudellisia vaikutuksia. 5. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu Tanskan kuningaskunnan myönteisesti esitykseen Europol-yleissopimuksen sisällön muuttamisesta mutta pitäisi parempana, että aloitetta käsiteltäisiin vasta kun parhaillaan vireillä oleva Belgian ja Espanjan aloitteeseen yleissopimuksen perustuva Europol- muuttamismenettelyn yksinkertaistamista koskeva ja jo aloitettu työskentely on saatettu päätökseen. Belgian ja Espanjan aloitteessa on esitetty kolme vaihtoehtoa Europol-yleissopimuksen muuttamiseksi, joista kahden (vaihtoehdot 2 ja 3) osalta asian käsittely on vielä kansallisesti kesken. Vaihtoehdon 2 osalta yleissopimuksen yksinkertaistaminen muuttamisen ulotettaisiin vain vähäisiin ja teknisiin artikloihin muiden artiklojen ennallaan. muuttamismenettelyn Vaihtoehdon 3 säilyessä mukaan yleissopimus kumottaisiin ja se korvattaisiin
6 asiallisesti samansisältöisellä neuvoston päätöksellä. Artikla 36-tasolla on saanut tukea ajatus, että Europol-yleissopimuksen sisältöä ei tultaisi avaamaan yksinkertaistamisprosessin tässä vaiheessa muilta osin, kuin yhteisiä tutkintaryhmiä ja Europolin aloiteoikeutta koskien minkä lisäksi huomioitaisiin laajentunut toimivalta rahanpesupöytäkirjan perusteella ja yleissopimuksen liitteen kaksi mukaisesti. Valtioneuvosto on ilmoittanut (asiakirja U 6/2002), että se lähtökohtaisesti kannattaa yleissopimuksen korvaamista neuvoston päätöksellä, eli vaihtoehtoa 3 mutta että myös vaihtoehtoa 2 koskevaa tarkastelua tulee jatkaa. Huolimatta jäsenvaltioiden antamasta tuesta edellä mainitulle Belgian ja Espanjan aloitteelle Tanska on esittänyt yleissopimukseen sekä teknisiä että yleissopimuksen asiallista sisältöä koskevia muutoksia. Toisaalta Tanskan esitys ei kuitenkaan täysin noudata myöskään aikaisemmin esillä ollutta ns. toivomuslistaa (shoppinglist 11840/01 Europol 76) siitä, mitä sisällöllisiä muutoksia jäsenvaltiot haluaisivat tehdä yleissopimuksen asiasisältöön. Tanskan esitykseen ei myöskään sisälly yhteisiä tutkintaryhmiä ja Europolin aloiteoikeutta koskevia ehdotuksia joiden käsiteltäväksi ottaminen on saanut tukea jäsenvaltioilta Artikla 36-kokouksessa. Koska kyseessä on uusi ehdotus, jota on käsitelty vasta kertaalleen Europoltyöryhmän ja Artikla 36:n kokouksessa ja koska ehdotus tulee todennäköisesti muuttumaan asian jatkokäsittelyissä, ei valtioneuvostolla ole tässä vaiheessa vielä asiasta lopullista kantaa. Yleisellä tasolla valtioneuvosto suhtautuu kuitenkin myönteisesti Europolin toiminnan tehostamiseen ja sen aseman parantamiseen yleissopimusta sisällöllisesti muuttamalla. Alustavasti valtioneuvosto katsoo, että artiklaan 2 esitetty muutos Europolin tavoitteiden määrittämisestä vakavan kansainvälisen rikollisuuden käsitteen avulla saattaisi olla tarkoituksenmukaista koska tämä osaltaan joustavoittaisi instrumentin soveltamismahdollisuuksia. Artikla voimassa olevassa muodossaan saattaa kuitenkin vaikuttaa Europolin toimintaan siten, että se tosiasiassa estää tietynasteisen joustavuuden mukanaan tuomaa toiminnan tehokkuutta jo siitäkin syystä, että rikosten täsmällinen määrittely eri rikosnimikkeisiin ja vakavuusasteisiin jo tutkinnan alkuvaiheissa ei aina ole mahdollista. 4 artiklan osalta on vaikea havaita mitä lisäarvoa kansallisen yksikön tehtävien jakaminen muille toimivaltaisille viranomaisille toisi. Artiklassa oleva maininta kansallisten yksiköiden päälliköiden kokousten säännöllistämisestä vastannee nykykäytäntöä ja on sikäli hyväksyttävissä. On kuitenkin syytä yleisesti todeta, ja mikä voi toteutua jos artiklat 4, 12 ja 28 mahdollisesti hyväksytään, että Europolin toimielinten aseman muuttaminen ei saisi johtaa siihen, että muutoksilla tosiasiassa hidastetaan ja byrokratisoidaan Europolin toimintaa. Valtioneuvosto katsoo, että Euroopan parlamentin informoimista koskevan 34 artiklan 1 kohdan muutoksen osalta on pohdittava onko avoimuuden lisäämiseksi asiasta todella tarpeen säädellä näin yksityiskohtaisesti. 34 artiklan 2 kohtaan tehdyt muutosehdotukset ovat sopusoinnussa vireillä olevan demokraattisen kontrollin lisäämisen kanssa. Valtioneuvoston alustavan kannan mukaan ei ole estettä sille, että harkitaan voidaanko Euroopan parlamentille antaa virallisesti oikeus pyytää mahdollisuutta mielipiteiden vaihtoon Europolin vuosikertomuksesta puheenjohtajavaltion kanssa tai että harkintaan Euroopan parlamentille antaa virallisesti oikeus pyytää Europolin johtaja parlamentin toimivaltaisen valiokunnan kuultavaksi. Valtioneuvosto katsoo, että ainakin 21, 24 ja 35 artiklojen osalta on tarve pyytää tietosuojavaltuutetun kannanotto. Valtioneuvosto katsoo alustavasti, että artiklat 3, 16, 21 ja 22 olisivat hyväksyttävissä.