Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta Omistajaohjauksessa huomioon otettavia asioita Helsinki 2006 ISBN 952-213-125-3 (pdf) ISBN 952-213-141-5 (painettu)
Juha Kaila Jukka Paavilainen Riitta Kojo Mika Penttilä Hannu Karhu 1. painos ISBN 952-213-125-3 Suomen Kuntaliitto Helsinki 2006 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net
Esipuhe Yhdyskuntien jätehuollossa pari vuosikymmentä sitten alkaneet muutokset ovat vaikuttaneet voimakkaasti kuntien rooliin jätehuollon hoitajina. Käytännön jätehuoltotehtävät on suurimmassa osassa maata siirretty alueellisten yhteistyöorganisaatioiden lähinnä kuntien omistamien yhtiöiden vastuulle. Kunnille on uudessa tilanteessa jäänyt lähinnä omistajan rooli. Kuntien roolin muutos oli lähtökohtana Suomen Kuntaliiton käynnistämässä hankkeessa, jonka tavoitteena oli tuottaa jätehuollon järjestämisestä ja omistajaohjauksesta vastuullisille kunnille heidän päätöstensä pohjaksi työkalu eli käsikirja, johon kootaan kokemuksia, tutkimustietoja ja muistilistoja jätehuoltoa järjestettäessä ja omistajapolitiikkaa linjattaessa huomioon otettavista asioista. Hankkeen rahoittamiseen on osallistunut Kuntaliiton lisäksi ympäristöministeriö ja Jätelaitosyhdistys ry. Hanketta on ohjannut ja valvonut ohjausryhmä, johon ovat kuuluneet: Johtaja Leena Karessuo, Kuntaliitto (pj) Ylitarkastaja Tarja-Riitta Blauberg, ympäristöministeriö Toimitusjohtaja Markku Salo, Jätelaitosyhdistys ry Toimialajohtaja Jouko Kettunen, Hämeenlinna Jätehuoltojohtaja Petri Kouvo, Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta YTV Jätehuoltopäällikkö Alpo Leinonen, Mikkeli Jätehuoltopäällikkö Leena Rautiainen, Kouvolan seudun kuntayhtymä Toimialajohtaja Osmo Rosti, Jyväskylä Ympäristöinsinööri Seija Paajanen, Kuntaliitto Käsikirjan laadinnasta on vastannut TkT Juha Kaila, Kasui Oy, yhdessä Suunnittelukeskus Oy:n asiantuntijoiden Jukka Paavilainen, Riitta Kojo, Hannu Penttilä ja Hannu Karhu kanssa. Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta 3
Sisältö 1 Johdanto 8 2 Kunnan jätehuoltoroolit 9 2.1 Kunnan jätehuollon tehtävien kohdistuminen 9 2.2 Kunnan jätehuollon tehtävien luonne 10 2.3 Viranomaistehtävät 10 2.4 Palvelutehtävät 11 2.4.1 Kunnalle kuuluvat jätehuollon palvelutehtävät 11 2.4.2 Järjestetty jätteenkuljetus 11 2.5 Ympäristönsuojeluviranomaisen valvontatehtävät 12 3 Keinoja vastata jätehuollon vaatimustason nousuun 13 3.1 Jätehuollossa tapahtuneet muutokset haaste kunnalle 13 3.2 Kunnan tehtävien hoitaminen yhteistyössä 14 3.2.1 Yleistä 14 3.2.2 Sopimuksenvarainen yhteistyö 14 3.2.3 Yhteislautakunta 15 3.2.4 Kuntayhtymä 15 3.2.5 Kuntien jätehuoltoyhtiö 16 3.2.6 Yhteistyömuotojen vertailu 18 3.2.7 Yhteistyö muiden tahojen kanssa 19 3.3 Tehtävien ulkoistaminen 20 3.3.1 Ulkoistettaviksi soveltuvat tehtävät 20 3.3.2 Ulkoistamisessa noudatettavat periaatteet 20 3.3.3 Miksi ja miten ulkoistaa? 21 4 Jätehuollon toimintaympäristön muutosten hallinta 23 4.1 Yhteistyön vaikutukset kunnan rooliin jätehuollossa 23 4.2 Jätepoliittinen ohjelma 25 4.2.1 Jätepoliittisen ohjelman sisältö 25 4.2.2 Jätteen synnyn ehkäisyn toteuttaminen 27 4.3 Yhteistyöstrategia 28 4.4 Tilaaja-tuottajamalli 29 4.5 Muutoksiin varautuminen 30 5 Palvelujen ulkoistamisen tavat 32 5.1 Järjestetty jätteen kuljetus 32 5.2 Muut jätehuollon palvelu-urakat 33 5.3 Yksityisrahoittamiseen perustuva ulkoistaminen (PPP-malli) 33 5.3.1 Yleistä 33 5.3.2 Miksi PPP-toimintamalli? 34 5.3.3 Jätehuollon PPP-malleissa huomioon otettavia kysymyksiä 34 4 Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta
6 Jätehuollon talouden järjestäminen 35 6.1 Jätemaksulla katettavat kustannukset 35 6.2 Yksi maksu vai useita maksuja 36 6.2.1 Tarve maksujen eriyttämiseen 36 6.2.2 Käsittelymaksu 36 6.2.3 Keräyksen ja kuljetuksen maksut 37 6.2.4 Muita maksuja 37 6.2.5 Esimerkki jätelaskusta 38 6.3 Jätemaksu ja taksa 39 6.4 Jätemaksu ja jätehuollon organisointitapa 40 6.4.1 Palvelut kunnan lukuun 40 6.4.2 Palvelut kunnan puolesta 40 6.4.3 Sopimusperusteinen kuljetus 41 6.5 Useiden toimijoiden jätemaksujen yhteensovittaminen 41 7 Jätehuollon hankkeiden arviointi 42 7.1 Vaihtoehtojen asettaminen, vertailu ja päätöksenteko 42 7.1.1 Vaihtoehtojen asettaminen 42 7.1.2 Vaihtoehtojen vertailu ja päätöksenteko 43 7.2 Toteutettavuuden vertailu 44 7.3 Ympäristövaikutusten vertailu 44 7.4 Vertailu jätepoliittisten tavoitteiden suhteen 46 7.5 Riskit ja niiden arviointi ja hallinta 46 7.5.1 Riskien hallinnan tavoitteet 46 7.5.2 Esimerkkejä kunnan jätehuoltotoimintaan liittyvistä riskeistä 47 7.5.3 Riskien arvioinnin ja hallinnan toteutus 48 7.6 Herkkyystarkastelut 50 8 Jätehuollon järjestelmäkokonaisuus 51 8.1 Jätteiden syntypaikkalajittelu 52 8.1.1 Tarkoitus 52 8.1.2 Syntypaikkalajittelun liittyminen jätehuollon järjestelmäkokonaisuuteen 52 8.1.3 Toimintatapa 53 8.1.4 Syntypaikkalajittelun talous jätehuollon järjestelmäkokonaisuudessa 54 8.1.5 Kunnan mahdollisuudet vaikuttaa syntypaikkalajitteluun 54 8.2 Jätteen keräys ja kuljetus 55 8.2.1 Tarkoitus 55 8.2.2 Toimintatapa 55 8.2.3 Talous 55 8.2.4 Kunnan mahdollisuudet vaikuttaa jätteiden keräys- ja kuljetusjärjestelmään 56 8.3 Jätteiden hyödyntämis- ja käsittelylaitokset 56 8.3.1 Tarkoitus ja toimintatapa 56 8.3.2 Talous 57 8.3.3 Hyvä jätteenkäsittelylaitos 57 8.4 Loppusijoitus 58 8.4.1 Tarkoitus ja toimintatapa 58 8.4.2 Talous 58 8.5 Kunnan mahdollisuudet vaikuttaa jätteiden hyödyntämis- ja käsittelyratkaisuihin 59 9 Jätteen käsittelyn tekniikka 61 9.1 Mekaaninen käsittely 61 9.1.1 Tarkoitus 61 Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta 5
9.1.2 Toimintatapa 62 9.1.3 Kokemuksia Suomessa 66 9.2 Biologinen käsittely 67 9.2.1 Tarkoitus 67 9.2.2 Kompostointi 68 9.2.3 Mädätys 71 9.2.4 Menetelmien vertailua 72 9.2.5 Kokemuksia Suomessa 73 9.3 Polttokäsittely/ energiasisällön hyödyntäminen 76 9.3.1 Tarkoitus 76 9.3.2 Kierrätyspolttoaine 76 9.3.3 Arinapoltto 77 9.3.4 Leijukerrospoltto 78 9.3.5 Leijukerroskaasutus 79 9.3.6 Tuotteet 80 9.3.7 Menetelmien vertailua 80 9.4 Kaatopaikkakäsittely 81 9.4.1 Tarkoitus 81 9.4.2 Toimintatapa 81 9.4.3 Suotovesien ja kaatopaikkakaasun käsittely 82 9.4.4 Ympäristöhaitat ja tarkkailu 83 9.4.5 Kaatopaikkojen ja kaatopaikkajätteen määrä 83 10 YVA, ympäristölupa ja vakuudet 85 10.1 Ympäristövaikutusten arviointi (YVA) 86 10.1.1 Jätehuollon YVA-hankkeet 86 10.1.2 YVA-menettely jätehuollossa 87 10.1.3 YVA-menettelyn sitovuus 89 10.2 Ympäristöluvat 90 10.2.1 Ympäristöluvan hakeminen 90 10.2.2 Valitusprosessit 92 10.2.3 Ympäristöluvan aikataulu 93 10.3 Jätehuollon vakuusasiat 94 10.3.1 Velvoite vakuuden asettamisesta 94 10.3.2 Vakuuden muodot 94 10.3.3 Vakuuden suuruus 95 6 Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta
Jätehuollon omistajaohjaus pähkinänkuoressa Päätöksenteko Omistajaohjauksesta vastaavat kunnanvaltuusto ja -hallitus sekä kunnan johtavat toimihenkilöt tai omistajaohjausta varten erikseen perustetut elimet Kunnassa on tehtävä selkeät päätökset siitä, mitä asioita päätetään milläkin tasolla Omistajaohjauksessa on olennaista päättää jätehuollon organisointiin ja rahoitukseen liittyvät asiat Valvonta ja jätehuollon käytännön toteutus Jätehuollon valvonta- ja järjestämistehtävät on pidettävä erillään toisistaan Ohjelma ja strategiat Kunnan jätepoliittinen ohjelma kertoo omistajien tahtotilan Yhteistyöstrategia tukee kuntien välisen yhteistyön kehittämistä Kuntalaisilla ja muilla asianosaisilla tulee olla riittävät osallistumismahdollisuudet ohjelman ja strategian valmisteluun Yhteistyö Kunnat voivat toteuttaa keskinäistä yhteistyötä mm. sopimusyhteistyönä tai perustamalla yhteislautakunnan, kuntayhtymän tai/ja yhteisen osakeyhtiön Yhteisiä viranomaistehtäviä varten on suositeltavaa perustaa yhteislautakunta Sopimukset Osakassopimuksiin ja yhteistyön puitesopimuksiin sisällytetään vain perusasiat ja sopimusten muutosmekanismit Hankkeet Suurten hankkeiden tärkeimpiä päätösnäkökulmia ovat jätepolitiikka, ympäristö, kustannukset, toteutet-tavuus, riskit ja niiden hallinta Palveluiden hankinta Tilaaja-tuottajamalli sopii hyvin jätehuoltoon Mallin käyttö edellyttää hankinta-, kilpailutus- ja sopimusosaamista Laadun hallinta on oleellinen osa tilaajan ja tuottajan välistä sopimusta Toimivien markkinoiden luonti ja ylläpito on perusedellytys palvelujen kilpailuttamiselle Lopuksi Viime kädessä kunta vastaa jätehuollosta riippumatta siitä, kenelle tehtävät on siirretty Yhteistyöhön osallistuvien yhteinen näkemys tavoitteista ja päämääristä on onnistuneen omistajaohjauksen edellytys kaikissa yhteistyömalleissa. Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta 7
1 Johdanto Työn tavoitteena on tuottaa jätehuollon järjestämisestä ja omistajaohjauksesta vastuullisille kunnille heidän päätöstensä pohjaksi työkalu eli käsikirja, johon kootaan kokemuksia, tutkimustietoja ja muistilistoja jätehuoltoa järjestettäessä huomioon otettavista asioista. Lähtökohta työlle on, että kuntien johtavat virkamiehet ja jäteasioista päättävät luottamushenkilöt tarvitsevat nykyisessä tilanteessa uuden tyyppistä tietoa jäteasioista päätöstensä pohjaksi. Tämä johtuu siitä, että yli 90 prosenttia kuntien vastuulla olevan jätehuollon operatiivisesta toiminnasta on annettu kuntien omistamien jäteyhtiöiden ja laitosten hoitoon. Kunnat ovat jo eriasteisesti sitoutuneet yhtiöihin ja yhteistyöhön. Lisäksi jätehuoltotoiminta on muuttunut yksinkertaisesta keräys-, kuljetus- ja kaatopaikkatoiminnasta monimutkaiseksi monen toimijan verkostoissa tapahtuvaksi korkeatasoista osaamista ja -tekniikkaa vaativaksi prosessiksi. Aikaisemmin, kun kunnat hoitivat jätehuoltonsa itsenäisesti ja yleensä, kuljetuksia ja koneurakointia lukuun ottamatta, omin voimin, olivat poliittinen päätöksenteko ja toteutus paljon lähempänä toisiaan. Toimintatapoja ja muotoja ei tarvinnut määritellä kovin selkeästi, koska tarvittaessa oli helppo suunnata toimintaa uudestaan. Muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta kunnat eivät myöskään olleet tehneet suuria, pitkäjänteistä sitoutumista vaativia investointeja jätteiden käsittelyyn. Kunnan päätöksenteon kannalta jätehuolto oli yksinkertaista ja helppoa hallita. Nykyisessä tilanteessa kuntien päätöksenteon kannalta tulee tärkeimmäksi muutostilanteiden ja saumakohtien hallinta. Tällöin nousevat merkittäviksi kysymyksiksi mm. miten sovittaa yhteen mahdollisesti muuttuneet kunnan jätepoliittiset tavoitteet ja tehdyt sopimukset/sitoumukset, miten arvioidaan omien jätepoliittisten tavoitteiden toteutumista suhteessa jätehuollon operatiiviseen toteutukseen, miten toteutetaan omistajaohjausta strategisten hankkeiden, suurten investointien ja yhteistyöhankkeiden suhteen ja miten hyvin ymmärretään näihin liittyvät riskit kunnan kannalta ja miten ratkaistaan osakassopimusten muuttamista ja muutoksia koskevia ongelmia. Nykyinen tilanne, jossa kunnat ovat sitoutuneet pitkäjänteiseen yhteistyöhön aset-taa sekä jäteasioiden käytännön hoitamiselle että päätöksenteolle uusia haasteita. Tekniset ja jätehuollon käytännön järjestämistä koskevat tiedot ja osaaminen eivät enää ole keskeisiä kunnan kannalta omistajan ja tilaajan roolissa. Sen sijaan korostuvat mm. hankinta-, kilpailutus- ja sopimusosaaminen, toimivien markkinoiden luonti ja ylläpito, strateginen suunnittelu, laadun hallinta sekä kehittyneet seuranta- ja laskentajärjestelmät. 8 Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta
2 Kunnan jätehuoltoroolit Kunnan tehtävänä on huolehtia jätehuollon julkisesta palvelujärjestelmästä sekä jätehuollon viranomaispäätöksenteosta. Kunnan tehtävät jätehuollon järjestämisessä kohdistuvat yhdyskuntajätteeseen. Kunnan jätehuoltomääräykset ja jäteneuvonta voivat kuitenkin koskea kaikkea jätehuoltotoimintaa kunnassa. Kunta voi antaa osan tehtävistään yksityisoikeudellisen organisaation hoidettavaksi. Tällaisia tehtäviä ovat nk. palvelutehtävät. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen valvoo jätelain noudattamista kunnassa eikä sille tule antaa jätehuollon järjestämiseen liittyviä tehtäviä. 2.1 Kunnan jätehuollon tehtävien kohdistuminen Kunnan palvelu- ja viranomaistehtävät jätehuollon järjestämisessä kohdistuvat asumisessa syntyneeseen jätteeseen sekä ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään asumisjätteeseen rinnastettava teollisuus-, palvelu- tms. toiminnassa syntyneeseen jätteeseen. Näitä jätteitä nimitetään usein myös yhdyskuntajätteeksi. Muu kuin asumisessa syntyvään jätteeseen rinnastettava teollisuus- tai muun toiminnan jäte on jätteen tuottajan vastuulla eikä kunnan ole pakko ottaa sitä jätehuoltoonsa, jos muitakin vaihtoehtoja on tarjolla. Julkinen palvelujärjestelmä jätteiden kuljetuksessa, hyödyntämisessä ja käsittelyssä takaa, että kotitaloudet ja muut jätteenhaltijat voivat toimittaa tavanomaiset jätteensä asianmukaisesti hyödynnettäväksi ja käsiteltäväksi ja samalla vapautua niiden hallintaan liittyvästä jätehuoltovastuusta. Kunnan vastuulle kuuluvissa jätteissä on tapahtunut viime vuosina muutoksia. Tuotteiden valmistajiin kohdistuva tuottajavastuu on laajenemassa ja se on siirtänyt tuotteista muodostuneita jätteitä pois kunnan vastuulla olevasta jätehuollosta. Asumisessa syntyvään jätteeseen ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään rinnastettava jäte ei ole käsitteenä yksiselitteinen, vaan jokainen kunta on tulkinnut sen omista lähtökohdistaan. Jätehuoltoon on tullut myös uusia toimijoita, joiden palvelut kohdistuvat yrityksiin. Käytännössä kunnat ja niiden omistamat jäteyhtiöt ja muut yhteistyöelimet ottavat vastaan ja käsittelevät suuren määrän myös sellaisia jätteitä, jotka eivät kuulu kunnan vastuulle. Lisäksi arvioidaan, että jopa lähes puolet kunnan järjestelmään tulevasta yhdyskuntajätteestä on asumisessa syntyvään jätteeseen rinnastettavaa jätettä teollisuudesta tai palveluelinkeinoista. Tällaisella määrällä on olennaista merkitystä paitsi yksityisen yritysten toimintaedellytysten kannalta myös kuntien ja kuntien jätehuoltoyhtiöiden vastuulle kuuluvien jätteiden käsittely- ja hyödyntämislaitosten mitoituksen arvioinnissa. Yhdyskuntajätehuollossa tapahtuneen kehityksen vaikutuksia eri toimijoihin on selvittänyt ns. Pelisääntötyöryhmä. Ympäristöministeriö asetti työryhmän vuonna 2003 ja sen tehtävänä oli yhdyskuntajätehuollon vastuu- ja kilpailukysymysten selvittäminen sekä Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta 9
ehdotusten tekeminen havaittujen epäkohtien korjaamiseksi (PESÄ, 2005) http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=129914&lan=fi. PESÄ-työryhmän ehdotusten pohjalta Jätelakiin ollaan tekemässä osittaisuudistusta, jolla siirretään ns. elinkeinojäte pois kunnan vastuulta. Samalla kunnan määräysvalta kotitalousjätteisiin kasvaa, koska jatkossa kunta voi määrätä myös kotitalousjätteiden hyödyntämisestä. 2.2 Kunnan jätehuollon tehtävien luonne Jätehuollon tehtävät voidaan jakaa viranomaistehtäviin, palvelutehtäviin ja ympäristönsuojeluviranomaisen valvontatehtäviin. Viranomaistehtäviä ja palvelutehtäviä ei ole yksilöity jätelaissa, vaan määrittely riippuu tehtävän luonteesta. Osa tehtävistä on luonteeltaan tulkinnanvaraisia. Tehtäviä, jotka tuntuvat viranomaistehtäviltä, mutta jotka ovat perustellusti myös palvelutehtäviksi sopivia, ovat tarjouspyynnöstä päättäminen ja urakoitsijan valinta kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa sekä neuvonta, tiedotus ja valistus. Kunkin tehtävän laatu on tärkeä tuntea, sillä selkeä työnjako jätehuoltoa valvovan ja toteuttavan viranomaisen välillä on välttämätön. On selvää, etteivät jätehuollon järjestämistehtävät sovellu valvontaviranomaisen tehtäviksi. Ympäristönsuojeluviranomaiselle on esimerkiksi joissain tapauksissa johtosäännöllä osoitettu tehtäviä, jotka saattavat vaarantaa viranomaisen puolueettomuuden ja uskottavuuden sekä itsenäisyyden. Tällaisia ovat esimerkiksi jätehuollon järjestämiseen liittyvät tehtävät, joiden osalta toimielin toimii myös lupa- ja valvontaviranomaisena. Viranomaistehtävän ja palvelutehtävän ero on tärkeä tuntea myös silloin, kun tehtäviä halutaan siirtää yksityisoikeudelliselle yhteisölle. Yksityisoikeudellisia yhteisöjä ovat esimerkiksi jätehuoltoyhtiöt sekä samaan kuntakonserniin kuuluvat kunnan kokonaan tai osittain muiden kuntien kanssa omistamat yhtiöt. Ainoastaan palvelutehtäviä voidaan siirtää yksityisoikeudelliselle yhteisölle. Seuraavassa on tarkasteltu tarkemmin viranomaistehtäviä ja palvelutehtäviä. Käytetty jako perustuu Suomen Kuntaliiton julkaisussa Jätehuollon suuntaviivat esitettyyn tulkintaan (Suomen Kuntaliitto 2000. Jätehuollon suuntaviivat, 24.2.2000). 2.3 Viranomaistehtävät Viranomaistehtävissä kunta käyttää julkista valtaa, esimerkiksi päättää siitä, miten jätteenkuljetus- ja käsittely järjestetään sekä minkälaisia maksuja siitä peritään. Kunta voi antaa jätehuoltoa koskevia yleisiä ja erityisiä määräyksiä sekä tehdä muita jätehuoltoa koskevia päätöksiä, jotka kohdistuvat kuntalaisiin tai kunnan alueella tapahtuvaan toimintaan. Viranomaistehtävät on säädetty kunnalle määrittelemättä, mikä toimielin ne hoitaa. Tällöin tehtävien hoito järjestetään kunnassa määräämällä siitä johtosäännöllä. Käytännössä kyseiset tehtävät on yleensä määrätty johtosäännöllä tekniselle lautakunnalle. Johtosäännössä voidaan antaa ja yleensä on annettukin lautakunnalle lupa siirtää päätöksellään toimivaltaansa edelleen alaiselleen viranhaltijalle. Näin onkin syytä menetellä mm. jätemaksujen maksuunpanoon ja niitä koskevien muistutusten käsittelyyn liittyvien päätösten osalta. Jätehuoltomääräyksissä yleensä on määrätty, mikä toimielin tai viranhaltija voi sallia määräyksistä poikkeamisen. Jätehuollon järjestämiseen liittyvät jätelaissa määritellyt kunnan viranomaistehtävät ovat seuraavat: 10 Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta
2.4 Palvelutehtävät Kunnan viranomaistehtävät jätehuollon järjestämisessä jätteen keräyspaikasta määrääminen (7 ) järjestetyn jätteenkuljetuksen järjestelmistä, alueesta yms. päättäminen (10 ) jätteen käsittelyn ja hyödyntämisen järjestämiseen liittyvät päätökset (13 ) jätehuoltomääräysten hyväksyminen (17 ) jätetaksan hyväksyminen ja maksuunpanosta päättäminen (30 ) jätemaksuihin liittyvät päätökset (28, 32, 33 :t). Aikaisemmin viranomaistehtäviä olivat myös jätelain yksittäiset järjestetyn jätteenkuljetuksen ulkopuolelle jättämispäätökset ja ns. vanhojen vapautusten peruuttaminen. Vuonna 2004 tehdyn jätelain muutoksen jälkeen liittymisvelvollisuudesta ei ole ei ole enää mahdollista myöntää vapautusta. Vanhat vapautukset kumoutuivat 1.1.2006. 2.4.1 Kunnalle kuuluvat jätehuollon palvelutehtävät Jätehuollon palvelutehtävät ovat lähinnä jätehuollon käytännön toteuttamista. Palvelutehtävät on säädetty kunnalle määrittelemättä, mikä toimielin ne hoitaa. Kunnalle säädetyt tehtävät voidaan järjestää kuntalain nojalla ja noudattaen kunnallisoikeudellisia periaatteita. Tehtäviä voidaan jakaa ja osa voidaan antaa kunnan ulkopuolisille yhteisöille tai yksityisille yrittäjille. Tehtävien ulkoistamista on tarkasteltu luvussa 5. Kunnan lakisääteisiä jätehuollon palvelutehtäviä ovat kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen käytännön hoitaminen (10 1 mom) ns. yhdyskuntajätteen yms. sekä sopimuksella otetun muunkin eli ns. teollisuusjätteen hyödyntämisen ja käsittelyn käytännön hoitaminen (13.1 ) jätteen hyödyntäminen ja käsittely silloin, kun se on annettu muun yhteisön tai yrittäjän hoidettavaksi (13.2 ) roskaantuneen alueen puhdistaminen alueellisen ympäristökeskuksen määräyksestä (21.2 ja 21.3 ). 2.4.2 Järjestetty jätteenkuljetus Kunnan tehtävistä jätteen kuljetusten järjestäminen on erityistapaus. Jätelaissa on erikseen todettu, että kunta voi järjestää jätteen kuljetuksen ns. kunnan järjestämänä jätteen kuljetuksena eli omana toimintanaan tai muuta yhteisöä tai yksityistä yrittäjää käyttäen. kunta voi myös päättää, että kuljetus järjestetään ns. sopimusperusteisesti. Sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa asumisjätteen kuljetukset sovitaan asukkaiden ja kuljetusyrittäjien kesken. Mikäli kunta järjestää jätteen kuljetuksen kunnan järjestämänä käyttäen muuta yhteisöä tai yrittäjää, kunnan tehtävänä on jätteenkuljetuksen urakoitsijan valinta. Urakoitsijan valinta on tulkittu palvelutehtäväksi. Sopimusperusteiseen kuljetukseen liittyy useita viranomaistehtäviä. Kunta voi mm. antaa kuljetusta koskevia ehtoja esimerkiksi siitä, millä alueella yrittäjien on tarjottava kuljetuspalvelua, mitä jätelajeja on kuljetettava ja kuinka korkeaa hintaa palveluista voidaan periä. Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta 11
Kunnan jätehuoltotehtävistä vastaava viranomainen, esim. tekninen lautakunta seuraa järjestettyyn jätteenkuljetukseen liittymistä alueellaan. Myös sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa lautakunnalla ja sen alaisella henkilöstöllä on oikeus saada kuljetusurakoitsijoilta järjestetyn jätteenkuljetuksen seurannan kannalta tarpeelliset tiedot kuten tiedot siitä, mitkä yhdyskuntajätettä tuottavat taloudet ja kiinteistöt ovat kuljetusurakoitsijan asiakkaina. Tällaisten tietojen antamisesta tai järjestettyyn jätteenkuljetukseen liittymisestä määräämiseen kunnan jätehuoltotehtävistä vastaavalla viranomaisella ei kuitenkaan ole omaa toimivaltaa. Jätelain noudattamiseksi tarpeellisten määräysten antamiseen ja hallintopakkoon on toimivalta kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella ja alueellisella ympäristökeskuksella jätelain valvontaviranomaisina. 2.5 Ympäristönsuojeluviranomaisen valvontatehtävät Jätelaissa on suoraan säädetty kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tehtäväksi jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten valvonta. Myös alueelliset ympäristökeskukset valvovat jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Valvontatehtäviin liittyvää toimivaltaa ei ole jaettu vaan se on päällekkäinen, joten valvontatoimiin voi ryhtyä tilanteen mukaan jompi kumpi viranomaisista. Käytännössä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle soveltuvat mm. paikallisiin ongelmiin, kuten roskaamiseen, jätteen haltijoitten laiminlyönteihin sekä jätehuoltomääräysten valvontaan liittyvät asiat, kun sen sijaan alueellisilla ympäristökeskuksilla on paremmat edellytykset puuttua laajempiin epäkohtiin, kuten jätehuoltojärjestelmien puutteellisuuksiin sekä valvoa kunnan tai elinkeinoelämän jätehuollon järjestämisestä vastuussa olevia ja jätehuollon eri tehtäviä toteuttavia tahoja. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen tai alueellinen ympäristökeskus voivat antaa jätelain vastaisesti toimivaa tahoa koskevia kieltoja, rajoituksia tai muita määräyksiä sekä liittää näihin määräyksiin uhkasakon taikka teettämis- tai keskeyttämisuhan. Tällainen laillisuusvalvonnan määräysmenettely on varsin raskas ja hidas eikä sen avulla useinkaan ratkaista varsinaisia ongelmia. Hyvällä jätehuollon palvelujärjestelmällä päästään käytännössä huomattavasti parempiin tuloksiin. Esimerkkejä ympäristöviranomaisen päivittäisessä työssään hoitamista jätehuollon valvontatehtävistä ovat mm. seuraavat: Jätehuollon valvontaviranomaisen tehtäviä laissa erikseen määriteltyjen kieltojen ja rajoitusten yms. valvonta jätehuoltomääräysten valvonta erilaisten jätelain mukaisten lupien tai vastaavien viranomaispäätösten valvonta koko jätehuollon toiminnan valvonta kunnan jätehuollon järjestämisestä vastuussa olevien ja jätehuollon eri tehtäviä toteuttavien toiminnan valvonta. 12 Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta
3 Keinoja vastata jätehuollon vaatimustason nousuun Jätehuollon vaatimukset ovat kasvaneet, mikä on lisännyt jätehuollon järjestämiskustannuksia ja edellyttänyt yhä suurempaa asiantuntemusta jätehuoltotehtävien hoidossa. Asiantuntemusta ja kustannustehokkuutta haetaan keskittämällä jätehuollon järjestämistehtäviä suurempiin alueellisiin yksiköihin. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle kuuluvia jätelain valvontatehtäviä ei pidä antaa samalle toimielimelle kuin jätehuollon järjestämistehtäviä. Viranomaistehtäviä varten voidaan perustaa yhteislautakunta tai kuntayhtymä. Palvelutehtävät voidaan antaa kuntayhtymälle tai kuntien yhteiselle jäteyhtiölle kuntien keskinäisellä sopimuksella. Palvelutehtävät voidaan antaa yksityisen yrityksen tai muun ulkopuolisen organisaation hoidettavaksi vain kilpailuttamalla. Kunta vastaa, että yhdyskuntajätehuolto toimii riippumatta siitä, kenelle kyseisten tehtävien hoito on siirretty. Kunnan tehtävänä on seurata alueensa yhdyskuntajätehuollon palvelutasoa riippumatta siitä, miten jätehuolto on järjestetty. 3.1 Jätehuollossa tapahtuneet muutokset haaste kunnalle Jätehuollon kehityksessä merkittävänä tekijänä on ollut yhdyskuntajätehuoltoa keskeisesti ohjaava EU:n kaatopaikkadirektiivi, joka on ollut voimassa heinäkuusta 2001. Direktiivillä oli kuitenkin kaatopaikkojen suunnittelua ja rakentamista ohjaavaa vaikutusta jo huomattavasti ennen voimaantuloaan. Valtakunnallisen jätehuoltopolitiikan yhtenä tavoitteena on ollut 1980-luvulta alkaen jätteiden käsittelyn tason parantaminen, käsittelypaikkojen lukumäärän vähentäminen ja jätteiden hyödyntämisen tehostaminen. Jätelainsäädännön keskeinen tavoite on ehkäistä jätteen syntymistä, edistää jätteen hyödyntämistä ja vähentää jätehuollosta aiheutuvia haittoja. Jätelain mukaan jäte on ensisijaisesti pyrittävä hyödyntämään aineena ja toissijaisesti energiana. Kaatopaikoille jäte voidaan sijoittaa vain, jos sen hyödyntäminen ei ole teknisesti tai taloudellisesti mahdollista. Jätteestä aiheutuvat vaarat ja haitat ympäristölle ja terveydelle on ehkäistävä, ja aiheutuneet haitat korjattava. Hyödyntämistavoitteet ja kaatopaikkakäsittelylle asetetut laatuvaatimukset ovat johtaneet jätteen käsittelyn monipuolistumiseen. Jätehuollon muuttuminen kaatopaikkakäsittelyyn perustuvasta järjestelmästä monipuolisten käsittely- ja kuljetuspalvelujen yhteensovittamiseen on lisännyt kuntien tarvetta panostaa jätehuollon asiantuntemukseen ja lisännyt investointitarvetta. Muutoksiin on pyritty vastaamaan keskittämällä jätehuollon palvelutehtäviä suurempiin yksiköihin. Myös viranomaistehtävien hoidossa on etsitty uusia ratkaisuja yhteistyössä. Käytännössä jätehuollon toteutuksesta huolehtii nykyään lähes 350 kunnan puolesta alueellinen jätehuoltoyhtiö tai muu yhteistyöelin. Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta 13
3.2 Kunnan tehtävien hoitaminen yhteistyössä 3.2.1 Yleistä Kunnan viranomaistehtäviä voidaan hoitaa myös kuntien välisenä julkisoikeudellisena yhteistyönä yhteisessä lautakunnassa tai kuntayhtymässä. Kuntien yhteinen lautakunta tarkoittaa sitä, että yhden kunnan lautakunnassa hoidetaan myös muiden yhteistyössä mukana olevien kuntien tehtävät. Tällöin sovitaan kuntien kesken tehtävien hoidosta, muiden kuntien mahdollisesti valitsemista jäsenistä toimielimeen, kustannusten jaosta yms. Kuntayhtymä on erillinen oikeushenkilö, jonka kunnat perustavat kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä perussopimuksella. Kuntayhtymällä on omat toimielimensä. Kunnan palvelutehtäviä voidaan hoitaa myös yhdessä sopimuksenvaraisesti tai antaa ne kuntien tätä varten perustamalle osakeyhtiölle. Osakeyhtiölle ei voida antaa viranomaistehtäviä. Yhteislautakunnan tai kuntayhtymän ja kunnan viranomaisten välinen tehtäväjako riippuu siitä, mitä tehtäviä kunnat ovat päättäneet hoitaa yhteistyössä asianomaisen julkisoikeudellisen sopimuksen nojalla. Kuntien omistaman osakeyhtiön palvelutehtävät riippuvat vastaavasti siitä, mitä yhtiöjärjestyksessä, osakassopimuksessa ja mahdollisessa yhteistyösopimuksessa on määrätty. On tärkeää määritellä tehtävät ja työnjako tarkoin päätöksissä ja sopimuksissa. Vuotta 2005 koskevan kyselyn tulosten perusteella yli kolmannes kunnista (158 kpl) hoitaa ympäristönsuojelutehtävät yhteistyönä. Yhteislautakuntia on 11 alueella käsittäen 42 kuntaa. Sopimusperusteista viranhaltijayhteistyötä tehdään 25 alueella 65 kunnan kesken. Kuntayhtymiä, joissa hoidetaan ympäristönsuojelutehtävät, on 16 kpl käsittäen 51 kuntaa. 3.2.2 Sopimuksenvarainen yhteistyö Kuntien välillä on tehty jo kauan yhteistyötä kuntien välisiin sopimuksiin perustuen. Sopimuksenvaraista yhteistyötä on järjestetty yleensä tapauksissa, joissa kysymyksessä on joku jätehuollon osa-alue, esimerkiksi kaatopaikkayhteistyö. Kaatopaikan hoidosta vastaa omistajakunta ja kustannukset katetaan käsittelymaksuilla. Mahdollisen yli- tai alijäämän jako tapahtuu kuntien asukasmäärien tai kaatopaikalle kunnista tuotujen jätemäärien suhteessa. Muista kunnista tulevalle jätteelle on usein sovellettu korotettua käsittelymaksua. Sopimuksenvaraisessa yhteistyössä on kyse julkisoikeudellisesta sopimuksesta, jolla sovitaan kuntien välisen yhteistyön muodoista ja ehdoista. Kaikkia sopimusosapuolia on kuultava ennen tärkeiden ratkaisujen tekemistä. Sopimuksenvaraisen yhteistyön huono puoli on se, että päätöksenteko voi olla hidasta, johtuen mm. kuntalain mahdollistamista otto- ja valitusoikeuksista sekä siitä, että määrätyt asiat on vietävä lautakuntaa ylempien tahojen (kunnanhallitus ja -valtuusto) käsiteltäviksi. Päätösten hitaus vaikeuttaa eniten investointihankkeita, jotka olisi toteutettava nopeassa aikataulussa, kuten esimerkiksi kesäolosuhteissa. Jätteiden kaatopaikkakäsittely on järjestetty sopimuksenvaraisena yhteistyönä esimerkiksi Porin seudulla. Porin jätehuolto hoitaa jätehuollon palvelutehtäviä Porissa ja huolehtii sopimuksen mukaan myös yhteistyökuntiensa (Harjavalta, Huittinen, Kokemäki, Luvia, Nakkila, Noormarkku, Pomarkku, Siikainen ja Ulvila) jätteiden kaatopaikkakäsittelystä sekä jäteneuvonnasta. Yhteislautakunnan ja kuntien omien lautakuntien välinen tehtävänjako samoin kuin kuntayhtymän/kunnan vastuualueet riippuvat siitä, mitä tehtäviä kunnat ovat päättäneet antaa yhteiselle lautakunnalle tai kuntayhtymälle. Vastuualuejaot yhteisesti hoidettavien ja kuntien omalle vastuulle jäävien tehtävien osalta on esitettävä selkeästi kuntien päätöksissä. 14 Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta
3.2.3 Yhteislautakunta Yhteistyöhön osallistuvien kuntien ohjauksen vahvistamiseksi voidaan kuntalain 77 : n mukaisesti sopia, että nämä kunnat valitsevat osan jäsenistä sen kunnan toimielimeen, joka vastaa tehtävistä. Yhteinen toimielin voi olla käytännössä lautakunta, johtokunta tai toimikunta. Yhteinen toimielin on nimestään huolimatta yhden sopimuskunnan valtuuston ja hallituksen alainen toimielin. Samoin yhteisen toimielimen hallinnonalaan kuuluva palveluja tuottava yksikkö on yhden sopimuskunnan tulosyksikkö tai liikelaitos. Yksikön kiinteistön ja irtaimiston omistusoikeus voi kuulua yhteisesti tai määräosuuksin sopimuskunnille. Yksikkö on hallinnollisesti osa sitä kuntaa, jonka toimielin yhteislautakunta on. Isäntäkuntana toimiva kunta vastaa viime kädessä yhteisen toimielimen päätöksistä ja niiden täytäntöönpanosta. Kuntalain 92 :n 2 momentin mukaan yhteisen toimielimen päätökseen voi hakea muutosta sopimukseen osallinen kunta ja sen jäsen. Yhteislautakuntaan valittavien jäsenten on oltava vaalikelpoisia asianomaisessa kunnassa ja valinnassa tulee ottaa huomioon tasa-arvolain säännökset, mutta ei ole tarpeen ottaa huomioon kuntien valtuustoissa edustettuna olevia eri ryhmiä vastaavasti kuin kuntayhtymän hallituksen valinnassa. Jätehuollon viranomaistehtäviä hoitamaan on käytännössä perustettu joitain yhteislautakuntia. Yhteislautakunta on mm. Pietarsaaren seudun jätelautakunta. Jätelautakunta hoitaa Ekorosk Oy:n 14 jäsenkunnan puolesta asutuksen jätehuoltoon liittyvät tehtävät. Jätelautakunta hoitaa jätelaissa ja lautakunnan ohjesäännössä määritellyt jätehuollon viranomaistehtävät. Kunnille kuuluu kuitenkin eräitä roskaantuneiden alueiden puhdistamiseen liittyviä tehtäviä. 3.2.4 Kuntayhtymä Kuntayhtymän päätöksenteosta ja toimielimistä määrätään kuntien valtuustojen hyväksymällä perussopimuksella. Päätösvallan siirtyessä kuntayhtymälle yksittäinen kunta luopuu kuntayhtymän toimialaan kuuluvissa asioissa päätösvallastaan ja voi vaikuttaa asiaan kuntayhtymään valittujen yhtymäkokousedustajien tai muiden luottamushenkilöiden kautta. Kuntayhtymällä tulee olla joko yhtymäkokous tai muu ylintä päätösvaltaa käyttävä toimielin. Kuntayhtymän hallituksen tms. toimielinten kokoonpano tulee sovittaa sellaiseksi, että se vastaa jäsenkuntien valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kunnallisvaaleissa saamaa ääniosuutta kuntayhtymän alueella kunnallisvaalilaissa säädetyn suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Kuntayhtymissä jäsenkunnat käyttävät päätösvaltaa yhtymäkokouksessa tai yhtymän valtuustossa. Viime aikoina on ollut yleistymässä käytäntö, että kuntayhtymän perussopimuksessa sovitaan yhtymän päätöksenteosta siten, että merkittävimmät kuntayhtymän asiat päätetään jäsenkuntien valtuustojen samansisältöisillä päätöksillä. Kuntayhtymän omistajaohjaukseen tai toiminnan tavoitteisiin liittyviä päätöksiä ei voida tehdä minkään yksittäisen jäsenkunnan elimissä vaan kunnat päättävät niistä yhdessä. Tavoitteista päätetään yhtymää perustettaessa ja ne kirjataan perussopimukseen. Tavoitteita voidaan myöhemmin käsitellä ja täsmentää yhtymän toimielimissä. Omistajaohjaus on tavallaan kaksivaiheista. Ensin on kuntien välisissä neuvotteluissa löydettävä yhteinen näkemys kuntayhtymän toiminnan suuntaamisesta ja kehittämisestä ja sitten tehtävä yhtymän toimielimissä tarvittavat päätökset. Ellei kuntien kesken ole yhteistä tahtotilaa, ei voi olla toimivaa omistajaohjaustakaan. Kuntayhtymän päätöksen tekoa hidastavat samat kuntalain määräykset kuin sopimusperusteista yhteistyötä. Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta 15
Kuntayhtymiä on perustettu sekä alueellisten jätehuoltoyhtiöiden rinnalle hoitamaan viranomaistehtäviä että hoitamaan sekä jätehuollon palvelu- että viranomaistehtävät. Suomessa on tällä hetkellä kaksi jätehuollosta vastaavaa kuntayhtymää. Kouvolan seudun kuntayhtymässä kunnat ovat antaneet kuntayhtymän tehtäväksi seudullisen edunvalvonnan, elinkeinopolitiikan, seudullisen yleisluonteisen maankäytön suunnittelun, ammatillisen- ja oppisopimuskoulutuksen sekä seudun jätehuollon. Kainuun jätehuollon kuntayhtymä (Eko-Kymppi) on jätehuollon viranomaisorganisaatio, joka huolehtii jäsenkuntiensa puolesta jätelaissa kunnan tehtäväksi säädetyn jätehuollon järjestämisestä. Käytännössä tämä tarkoittaa mm. asumisessa syntyvän jätteen keräilyn, kuljetuksen ja hyödyntämisen/käsittelyn järjestämisvastuuta. Sisäasiainministeriön asettama kuntakonserni- ja liikelaitostyöryhmä on esittänyt 15.2.2006 jättämässään mietinnössä, että kuntalakiin otettaisiin säädökset liikelaitoskuntayhtymästä, joka olisi uusi kuntien yhteistyömuoto, yhteinen liikelaitos. Oikeudelliselta asemaltaan yhteinen liikelaitos olisi kuntayhtymä. tavoitteena on saada lainmuutos voimaan vuonna 2007. 3.2.5 Kuntien jätehuoltoyhtiö Jätehuoltoyhtiö yhteistyömuotona poikkeaa julkisoikeudellisesta sopimuspohjaisesta ja kuntayhtymä-muotoisesta yhteistyöstä siinä, että yhtiö on yksityisoikeudellinen organisaatio. Koska vastuu jätehuollon järjestämisestä säilyy kunnilla, kunnissa tulee edelleen olla vastaavat viranomaiset. Viranomaistoimintaa voidaan järjestää myös yhteisen lautakunnan tai kuntayhtymän muodossa. Jätehuoltoyhtiö voi toimia toimeksiantoluonteisena eli kunnan lukuun tai kunnan puolesta. Kun yhtiö toimii kunnan lukuun, kunnat eivät anna yhtiölle jätehuollon järjestämistä, vaan käyttävät yhtiötä jätteenkäsittelyn teknisenä suorittajana samoin kuin kuljetusten järjestämisessä voidaan tehdä. Kunta määrää edelleen jätteenkäsittelyn taksat ja maksaa yhtiölle sen suorittamista palveluista. Kunnan puolesta toimittaessa yhtiö määrää kulloinkin noudatettavat jätemaksut. Jätemaksuja jätehuollon eri järjestämistavoissa on tarkasteltu luvussa 6. Kuntien jätehuoltoyhtiöillä ei voida antaa viranomaistehtäviä, kuten julkisoikeudellista päätöksentekoa. Siksi yhtiö ei voi hyväksyä jätetaksaa eikä panna maksuun julkisoikeudellisia jätemaksuja. Osakeyhtiö yhteistyön organisaatiomuotona on selvimmin itsenäinen talousyksikkö, joka kattaa sekä pääoma- että käyttökustannuksensa omalla tulorahoituksellaan. Toiminnallinen ja taloudellinen itsenäisyys sekä liiketalousperiaatteet korostuvat osakeyhtiössä selvemmin kuin kuntayhtymässä. Osakaskuntien rahoitusosuus muodostuu sijoitettavasta osakepääomasta ja kuntien mahdollisesta sitoutumisesta takaamaan tarvittaessa yhtiön lainoja. Jätehuollosta vastaavan kuntien omistaman osakeyhtiön tarkoituksena ei ole voiton tuottaminen ja osinkojen jakaminen. Maksut tulee määritellä sellaisiksi, että yhtiö selviää taloudellisista velvoitteistaan mukaan lukien kohtuullisen tuoton maksaminen sijoitetulle pääomalle, mutta ei tuota ylimääräistä voittoa. Osakeyhtiö mahdollistaa nopean ja vähän byrokratiaa vaativan tavan toteuttaa kuntien jätehuoltoa niiden puolesta. Erityisesti osakeyhtiömalli on hyvä, jos kyse on monipuolista, suuria investointeja vaativasta jätehuoltoyhteistyöstä. Kuntien mahdollisuudet vaikuttaa yhtiön päätöksentekoon ovat yhtiömallissa suhteellisen hyvät. 16 Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta
Jos kunnat ovat perustaneet yhteisen jäteyhtiön lisäksi yhteislautakunnan jätehuollon viranomaistehtäviä varten, on muistettava, että yhteislautakunta ei johda jäteyhtiötä eikä tee yhtiötä tai sen toimintaa koskevia päätöksiä. Osakeyhtiössä ylin päätösvalta kuuluu yhtiökokoukselle. Siinä osakkeenomistajat käyttävät päätösvaltaansa yhtiön asioissa. Yhtiön toiminnan ohjauksen kannalta olennaisin yhtiökokouksen toimivalta liittyy osakeyhtiölain mukaisesti oikeuteen valita ja tarvittaessa myös erottaa yhtiön hallitus. Yhtiökokous voi tehdä myös yhtiön toimintatapoja tai toiminnan linjauksia koskevia päätöksiä, joita hallituksen on toiminnassaan noudatettava. Tällaiset linjaukset voivat koskea esimerkiksi menettelyä yhtiön päättäessä asioista, joissa kunnan konsernijohto edellyttää yhteistoimintaa tai etukäteisinformaatiota ennen päätöksentekoa. Yhtiökokouksen toimintatapapäätökset voivat koskea myös menettelytapoja siitä, miten yhtiö raportoi kunnalle toiminnastaan. Yhtiön toimintatapoja linjaavien päätösten lisäksi yhtiökokous voi määrätä, että tietyt asiat tuodaan sen käsiteltäväksi. Tarvittaessa yhtiön hallitus voi täsmentää yhtiökokouksen päätöksiä ja näin määritellä tarkemmin yhtiön toimintatapoja. Ainoastaan yhtiön toimielimet eli käytännössä hallitus ja toimitusjohtaja voivat tehdä yhtiötä sitovia päätöksiä. Kunnan päätöksentekoelimissä ei tällaisia päätöksiä voida tehdä. Yhtiön hallitus vastaa yhtiön hallinnosta ja toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä sekä päättää yhtiön toiminnan laajuuteen ja laatuun nähden epätavallisista ja laajakantoisista asioista. Toimitusjohtaja vastaa yhtiön juoksevasta hallinnosta. Yhtiön hallituksen jäsenillä ja toimitusjohtajalla on osakeyhtiölain mukainen taloudellinen vastuu hallituksen tekemistä päätöksistä. Omistajaohjauksen kannalta tärkeitä välineitä ovat yhtiön yhtiöjärjestys, omistajan tai omistajien ja yhtiön välinen yhteistoimintasopimus ja useamman kunnan yhteisen yhtiön omistajien välinen osakassopimus. Yhtiöjärjestys, osakas- ja yhteistyösopimukset ovat asiakirjoja, joilla yhtiön omistajat määrittelevät yhtiön toimialan, toimintaperiaatteet ja yhtiön toiminnan tavoitteet. Yhtiöjärjestyksessä määritellään yhtiön toimiala sekä mahdollisesti yhtiön toiminnan keskeiset tavoitteet. Sopimuksilla omistajat täsmentävät yhtiöjärjestyk-sessä määriteltyä yhtiön tehtävää. Osakassopimuksessa yhtiön osakkaat sopivat keskinäisistä suhteistaan ja yhteisistä linjauksista suhteessa yhtiöön. Osakassopimuksessa voidaan sopia mm. yhtiön perustamiseen liittyvistä yksityiskohdista, kuntien edustuksesta yhtiön hallintoelimissä, yhtiön toiminnan tavoitteista ja päämääristä sekä niistä linjauksista, joita kunnat omistajina tulevat noudattamaan yhtiön hallinnossa. Jos kuntien omistamassa jäteyhtiössä on osakkaana yksityisiä yrityksiä, eivät kunnat voi antaa jätehuollon palvelutehtäviä yhtiölle ilman kilpailutusta. Tehtävät on tällöin kilpailutettava hankintalain mukaisesti samalla tavoin kuin ostettaessa palveluja yksityisiltä yrityksiltä (kohta 3.4). Hankintalainsäädäntö rajoittaa kuntien mahdollisuutta antaa tehtäviään suoraan osakeyhtiölle vaikka se olisikin kokonaan kunnallisessa omistuksessa. Esimerkiksi palvelujen tarjoaminen markkinoilla saattaa aiheuttaa ns. inhouse-statuksen menetyksen. Tästä saattaa seurata velvollisuus kilpailuttaa asianomainen palvelutehtävä sen sijaan, että se voitaisiin hoitaa kuntien yhtiössä. Suomessa on nykyisin yli 30 kuntien jätehuoltoyhtiötä. Niissä on mukana yhteensä lähes 300 kuntaa. Asukkaita on yhteisten jätehuoltoyhtiöiden piirissä yli kolme miljoonaa. Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta 17
3.2.6 Yhteistyömuotojen vertailu Sopimus- Yhteislauta- Yhteinen yhteistyö kunta Kuntayhtymä osakeyhtiö Palvelun tuottajan Kuntalaki Kuntalaki Kuntalaki Osakeyhtiölaki toimintaa ohjaavat Erityislait Erityislait Erityislait Erityislait lait ja sopimukset Kuntien välinen Kuntien välinen Kuntayhtymän Yhtiöjärjestys sopimus sopimus perussopimus Omistajakuntien ja Sopimukset kuntien yhtiön väliset kanssa sopimukset Hankintalain- Toiminnasta ja Pääsääntäisesti Pääsääntöisesti Pääsääntöisesti säädännön kuntien välisestä In-house -yksikkö In-house -yksikkö In-house -yksikkö soveltaminen sopimuksesta riippuen joko Myynti muille Ulkopuolisen hankintalain tar- kuin omistaja- omistuksen vaikukoittamaa palvelu- kunnille huo- tus In-house-asejen ostoa tai yhteis- mioitava maan huomioitava toimintaa, johon Myynti muille kuin hankintalakia ei omistajakunnille sovelleta huomioitava Palvelun tuotan- Tuottajakunnan Tuottajakunnan Yhtymäkokous Yhtiökokous nosta päättävät toimielimet valtuusto ja KY:n hallitus Yhtiön hallitus hallintoelimet hallitus Toimitusjohtaja Yhteislautakunta Tavoitteet palvelu- Tuottajakunnan Tuottajakunnan Perussopimus Yhtiöjärjestys tuotannolle asettaa toimielimet valtuusto ja hallitus KY:n talousarvio Yhtiön hallitus Kuntien välinen Yhteislautakunta ja -suunnitelma Osakaskuntien sopimus Kuntien välinen Jäsenkuntien omistajaohjaus Isäntäkunnan sopimus omistajaohjaus omistajaohjaus Yhteinen omistajaohjaus Henkilöstön asema Henkilöstö tuottaja- Henkilöstö tuottaja- Henkilöstö kunta- Henkilöstö yhtiön kunnan palveluksessa, kunnan palveluksessa,yhtymän palveluksessa virka- tai työehto- virka- tai työehto- Voi olla KuEL:n sopimus, keskitetty sopimus, keskitetty palveluksessa piirissä, työehtosopiminen sopiminen sopimus Verotus Ei tulo- ja varallisuus- Ei verovelvollisuutta Ei verovelvollisuutta Verovelvollinen verovelvollisuutta ALV ALV ALV ALV-velvollinen Riskit ja vastuut Tuottajakunta Tuottajakunta Kuntayhtymä Yhtiö Riskit voidaan so- Riskit voidaan so- Kunnilla perus- Omistajat: Osakepimuksella jakaa pimuksella jakaa sopimuksen pääoma ja takaustuottaja- ja käyttäjä- tuottaja- ja käyttäjä- mukaisesti vastuut kunnan välillä kunnan välillä Yksityinen omistus Ei mahdollinen Ei mahdollinen Ei mahdollinen Mahdollinen Voitonjako/ Kuntien välinen Kuntien välinen Kuntayhtymän Osingonjako ylijäämän tuloutus sopimus sopimus perussopimus Yhtiön voiton Ei vero- Ei vero- Kuntien välinen verotus seuraamuksia seuraamuksia sopimus Ei veroseuraamuksia Julkisen vallan Voi käyttää Voi käyttää Voi käyttää Ei voi käyttää käyttö julkista valtaa julkista valtaa julkista valtaa julkista valtaa Lähde: Jaakko Paloposki Suomen Kuntaliitto 18 Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta
3.2.7 Yhteistyö muiden tahojen kanssa Tuottajavastuu Tuottajavastuujärjestelmällä tarkoitetaan tuottajan tai maahantuojan velvollisuutta huolehtia markkinoille myymiensä tuotteiden ja niistä syntyvän jätteen uudelleenkäytöstä, hyödyntämisestä ja muusta jätehuollosta sekä vastata näistä aiheutuvista kustannuksista. Tuottajavastuun tarkoituksena on sisällyttää uuden tuotteen hintaan sen koko elinkaaren aiheuttamat kustannukset. Ne tuotteet, joiden hyödyntäminen ja jätehuolto ovat kalliimpia vaihtoehtoihin verrattuna, tulevat myös hankintahinnaltaan kalliimmiksi. Tuottajavastuun tavoitteena on ohjata taloudellisin keinoin kulutusta ympäristöys-tävällisempään suuntaan. Käytännössä tämä ohjaava vaikutus on toistaiseksi jäänyt vähäiseksi, kosta tuottajavastuun aiheuttaman hinnan lisäys tuotteen kokonaishinnassa on hyvin pieni. Toisaalta kuluttajalla ei myöskään useimmissa tapauksissa ole todellisia vaihtoehtoja valita vaihtoehtoista tuotetta, jolla ei ole tuottajavastuumaksua. Tuottajavastuun käytännön toteuttamiseksi ovat saman tuoteryhmän tuottajat ja maahantuojat yleensä järjestäytyneet tuottajayhteisöksi, joka järjestää käytöstä poistettujen tuotteiden hyödyntämisen ja jätehuollon kuvan 3-1 periaatteen mukaisesti. Tuottaja tai maahantuoja Tuottajayhteisö Palvelun tarjoaja (käytetyn tuotteen kierrätys ja jätehuolto) Tuottajavastuujätehuoltoon käytettävä raha (tuotteen hinnassa) Vähittäiskauppa Kuluttaja Käytöstä poistettu tuote Uusi tuote Kuva 3-1. Tuottajavastuuseen perustuvan jätehuollon periaate. Lainsäädännön mukaisen tuottajavastuun piirissä ovat vuonna 2006: Sanomalehti- yms. paino- ja toimistopaperit Pakkaukset, kukin pakkausmateriaali omana tuottajayhteisönään Sähkö- ja elektroniikkalaitteet (ser-laitteet) Ajoneuvojen renkaat Henkilö- ja pakettiautot Lisäksi vapaaehtoisella tuottajavasottujärjestelmällä kerätään käytöstä poistettua kyllästettyä puutavaraa asianmukaiseen käsittelyyn. Pakkausjätteen tuottajavastuu on osittainen. Tämä merkitsee sitä, että tuottajan on omalta osaltaan huolehdittava siitä, että pakkausjätteestä hyödynnetään yhteensä 61 prosenttia. Eri pakkausmateriaaleilla on erilaiset hyötykäyttötavoitteet. Minimi hyödyntämisasteen ylittävältä osalta pakkausjätteen jätehuollosta vastaa tällöin jätteen haltija ja kunta. Osittaisen tuottajavastuun tapauksessa on kunnalla harkintamahdollisuus järjestää pak- Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta 19
kausjätteiden erilliskeräystä kustannuksellaan. On kuitenkin tarkoituksenmukaista arvioida tämän toiminnan perusteita jätehuollon ympäristö- ja palvelutasotavoitteiden pohjalta. Muiden yllä mainittujen tuoteryhmien tapauksessa on kysymys ns. täydestä tuottajavastuusta. Kunnan yhteistoiminnassa tuottajavastuuorganisaatioiden kanssa tulee varmistua siitä, että ettei muusta jätehuollosta kerättävillä maksuilla lähdetä kustantamaan täyden tuottajavastuun jätteiden talteenottoa ja hyödyntämistä. Tuottajavastuuperiaatteen mukaisesti nämä kustannukset on katettava tuotteen myyntihinnassa kerättävillä maksuilla. Järjestöt, sosiaaliset yritykset ja muut tahot Vapaaehtoisjärjestöt ja sosiaaliset yritykset toimivat usein kunnan tai kuntien omistaman jätelaitoksen kumppanina ja palvelun tarjoajana esimerkiksi jäteneuvonnassa ja kierrätyskeskustoiminnassa. On suositeltavaa, että myös tällaisesta yhteistoiminnasta laaditaan riittävän yksityiskohtainen sopimus. Lisäksi tulee varmistua, että palveluntarjoajan valinnassa noudatetaan hankintalakia eikä muutoinkaan aseteta saman toimialan vapailla markkinoilla toimivia yrityksiä kilpailullisesti huonompaan asemaan. Myös mm. kaupat, apteekit, huoltoasemat ja Tielaitos ovat usein kuntien yhteistyökumppaneita jätehuoltoa järjestettäessä. 3.3 Tehtävien ulkoistaminen 3.3.1 Ulkoistettaviksi soveltuvat tehtävät Kunnalla on suhteellisen suuri käytännön vapaus määritellä, mitkä jätehuollon palvelutehtävät se tekee omana työnään ja mitkä tehtävät ulkoistetaan eli annetaan ulkopuolisen tahon suoritettavaksi. Esimerkkejä kunnan jätehuoltotehtävien ulkoistamisesta Jätteen keräys- ja kuljetustyöt Jätteenkäsittelytehtävät (esim. kaatopaikan hoito, kompostointi tai yksittäiset koneurakat) Jätteiden hyödyntäminen palvelu-urakkana (esim. energiahyödyntäminen) Eri järjestelmien (esim. kaatopaikkakaasu ja suotovesi) käyttö- ja ylläpitotehtävät Toimintaan liittyvä huolto ja kunnostustyöt Roskaantumistapausten käytännön hoitaminen Jäteneuvonta, asiakaspalvelu Laskutuksen hoitaminen Jätehuoltotoiminnan ympäristövaikutusten tarkkailu Jätehuollon suunnittelu- ja kehittämistehtävät 3.3.2 Ulkoistamisessa noudatettavat periaatteet Kunta voi antaa jätehuollon järjestämistehtäviä ilman kilpailutusta mm. yhteislautakunnalle ja kuntayhtymälle, joissa kunta on mukana sekä kuntien kokonaan omistamalle jätehuoltoyhtiölle. Palvelujen ostamisessa tulee noudattaa julkisiin hankintoihin liittyvää lainsäädäntöä. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että yksityisiltä tehtävien palveluhankintojen tulee perustua avoimeen tarjouskilpailuun. Kunnan palvelutehtäviä jätehuollossa on tarkasteltu edellä kohdassa 2.4. Vaikka kunta ulkoistaa sille kuuluvia tehtäviä, se kantaa jätelain mukaan viime kädessä vastuun palvelujen tarjonnasta ja toimivuudesta. 20 Jätehuollon järjestäminen kunnan näkökulmasta