EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 11.6.2015 COM(2015) 290 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2014 {SWD(2015) 115 final} FI FI
SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO... 3 2. TAUSTA... 3 2.1. Viimeaikainen kehitys... 3 2.2. Makrotaloudellista rahoitusapua koskeva puiteasetus... 5 3. MAKROTALOUDELLISET RAHOITUSAPUTOIMET VUONNA 2014... 6 3.1. Yleiskatsaus... 6 3.2. Yksittäiset toimet avunsaajamaissa vuonna 2014... 7 3.2.1. Georgia... 7 3.2.3. Kirgisian tasavalta... 8 3.2.4. Tunisia... 9 3.2.5. Ukraina... 10 4. MAKROTALOUDELLISTEN RAHOITUSAPUVAROJEN ASIANMUKAISEN KÄYTÖN VARMISTAMINEN: OPERATIIVISET ARVIOINNIT JA JÄLKIARVIOINNIT... 11 4.1. Operatiiviset arvioinnit... 11 4.2. Jälkiarvioinnit... 12 5. RAHOITUSAPUPYYNNÖT JA KOMISSION TULEVAT EHDOTUKSET TALOUSARVIOTILANNE... 12 2
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2014 1. JOHDANTO Makrotaloudellinen rahoitusapu on rahoitusväline, jolla katetaan EU:ta maantieteellisesti, taloudellisesti ja poliittisesti lähellä olevien maiden poikkeuksellisia ulkoisia rahoitustarpeita. Sen tavoitteena on lisätä makrotalouden ja rahoitusjärjestelmän vakautta ehdokasmaissa, mahdollisissa ehdokasmaissa ja unionin naapuruusmaissa sekä kannustaa niitä samalla tarkoituksenmukaisten rakenneuudistusten täytäntöönpanoon. Sillä täydennetään Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) kanssa sovittua sopeutus- ja uudistusohjelmaa, joka on myös sen käyttöönoton edellytyksenä. Makrotaloudellinen rahoitusapu on maksutasetukiväline. Se toteutetaan joko lainoina, joita varten komissio lainaa tarvittavat varat pääomamarkkinoilta ja lainaa ne edelleen edunsaajamaalle, tai tietyissä olosuhteissa avustuksina, jotka rahoitetaan EU:n talousarviosta. Vuodelle 2014 oli leimallista edistyminen useiden aiemmin viivästyneiden makrotaloudellisten rahoitusaputoimien toteuttamisessa (Georgia, Jordania, Kirgisian tasavalta ja Tunisia) sekä poliittisen ja taloudellisen tilanteen nopea heikentyminen Ukrainassa, mikä aiheutti useita suuria makrotaloudellisia rahoitusaputoimia. Tämä kertomus on laadittu noudattaen komission tiedonantovelvoitteita, jotka perustuvat useisiin neuvoston päätöksiin ja Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteisiin päätöksiin, jotka koskevat makrotaloudellisia rahoitusaputoimia. Siihen liittyy komission yksiköiden valmisteluasiakirja, jossa on yksityiskohtaisempia tietoja ja analyysejä makrotalouden ympäristöstä ja yksittäisten makrotaloudellisten rahoitusaputoimien toteutuksesta. 2. TAUSTA 2.1. Viimeaikainen kehitys Vuosien 2008 ja 2009 maailmanlaajuinen talous- ja finanssikriisi, joka vaikutti voimakkaasti nousevan talouden maihin Euroopan unionin lähialueilla, lisäsi huomattavasti pyyntöjä EU:n rahoitustuesta, myös makrotaloudellisesta rahoitusavusta. Neuvosto hyväksyi vuoden 2009 lopussa neljä makrotaloudellista rahoitusapuohjelmaa, joilla myönnetään tukea Armenialle, Bosnia ja Hertsegovinalle, Georgialle ja Serbialle. Myös aiemmin hyväksyttyä Kosovon 1 makrotaloudellista rahoitusapua jatkettiin yhdellä vuodella vuonna 2009. EU:n lainsäädäntövallan käyttäjät, Euroopan parlamentti ja 1 Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen. 3
neuvosto, päättivät vuonna 2010 kahdesta uudesta ohjelmasta (Ukraina ja Moldova). Lissabonin sopimuksen voimaantulon vuoksi parlamentti ja neuvosto hyväksyivät päätökset tällä kertaa yhdessä. Georgiaa ja Kosovoa koskevat toimet saatiin päätökseen vuonna 2010. Komissio sai vuosina 2011, 2012 ja 2013 päätökseen Armenian, Bosnia ja Hertsegovinan, Moldovan ja Serbian makrotaloudellisten rahoitusapuohjelmien toteutuksen. Taloudellinen kokonaistilanne parani vuonna 2010 ja vuoden 2011 alkupuolella huomattavasti, mikä helpotti jonkin verran makrotaloudelliseen rahoitusapuun oikeutettujen maiden maksutaseisiin kohdistuvia paineita. Tämän ansiosta ehdotettujen ja hyväksyttyjen uusien makrotaloudellisten rahoitusaputoimien lukumäärä väheni: komissio ehdotti vain kahta rahoitusaputoimea (Georgialle ja Kirgisian tasavallalle vuonna 2011). Uusien makrotaloudellisten rahoitusaputoimien vähenemisen taustalla olivat myös lainsäädäntöprosessin viipeet. Ne johtuivat siitä, että lainsäädäntövallan käyttäjien välillä oli erimielisyyttä siitä, miten komiteamenettelyä koskevaa uutta asetusta sovelletaan makrotaloudellista rahoitusapua koskeviin päätöksiin. Tämä kysymys ratkaistiin vasta vuonna 2013 2. Rahoitusolosuhteet maailmanlaajuisilla pääomamarkkinoilla heikkenivät merkittävästi vuoden 2011 toiselta puoliskolta lähtien, mikä johtui osittain euroalueen valtionvelkakriisistä. Lisäksi arabikevät ja sitä seurannut poliittinen ja taloudellinen kuohunta Välimeren alueen arabikumppanimaissa lisäsivät näissä maissa talousarvioon ja ulkoiseen rahoitusasemaan kohdistuvia paineita. Kehitys johti makrotaloudellisen rahoitusavun kysynnän lisääntymiseen vuosina 2012 ja 2013. Tukea pyysivät Egyptin, Jordanian ja Tunisian viranomaiset. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät päätökset makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Jordanialle joulukuussa 2013 ja Tunisialle toukokuussa 2014. Sen sijaan komission ehdotus päätökseksi makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Egyptille jäädytettiin maan poliittisten tapahtumien vuoksi ja koska Egyptin ja IMF:n välillä ei ollut vielä sovittu IMF:n maksuohjelmasta. Ukrainan itäosan konfliktin ja maan talous- ja rahoitustilanteen huomattavan heikentymisen vuoksi Ukrainalle myönnetty makrotaloudellinen rahoitusapu kasvoi ennätystasolle vuonna 2014. Rahoitusapu myönnettiin kokonaisuudessaan lainoina. Vuosina 2002 ja 2010 hyväksyttyjen kahden päätöksen mukaiset maksut alkoivat sen jälkeen, kun Ukrainan parlamentti ratifioi asianomaiset makrotaloudelliseen rahoitusapuun liittyvät asiakirjat. Lisäksi neuvosto hyväksyi huhtikuussa 2014 Ukrainaa koskevan uuden makrotaloudellisen rahoitusaputoimen nopeutetussa menettelyssä (SEUT 213 artikla). Siihen liittyvät maksut suoritettiin kokonaisuudessaan vuonna 2014. 2 Ks. lisätietoja komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle laatimista kertomuksista, jotka koskevat kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutusta vuonna 2012 (COM(2013) 426) ja vuonna 2013 (COM(2014) 372). 4
2.2. Makrotaloudellista rahoitusapua koskeva puiteasetus Euroopan parlamentti totesi jo vuonna 2003, että yksi makrotaloudellisen rahoitusavun keskeisistä puutteista oli pitkä päätöksentekoprosessi. Silloisen järjestelmän mukaisesti neuvosto hyväksyi tapauskohtaiset päätökset yksittäisistä rahoitusaputoimista Euroopan parlamenttia kuultuaan. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1. joulukuuta 2009 parlamentti ja neuvosto ovat hyväksyneet yksittäisiä makrotaloudellisia rahoitusaputoimia koskevat lainsäädännölliset päätökset tavanomaista lainsäätämisjärjestystä noudattaen (yhteispäätösmenettely), mikä on hidastanut päätöksentekoprosessia entisestään. Finanssikriisi ja valtionvelkakriisi ovat kuitenkin osoittaneet, että makrotalouden ja rahoitussektorin hätätilanteiden pikainen ratkaiseminen edellyttää kriisinhallintavälinettä, jota voidaan käyttää nopeasti ja tehokkaasti. Vastatakseen tarpeeseen nopeuttaa päätöksentekoa ja virtaviivaistaa makrotaloudellista rahoitusapuvälinettä komissio antoi 4. heinäkuuta 2011 ehdotuksen puiteasetukseksi kolmansille maille myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevista yleisistä säännöksistä 3. Ehdotuksen tärkeimpinä tavoitteina oli i) tehostaa makrotaloudellista rahoitusapua nopeamman ja tehokkaamman päätöksentekoprosessin avulla; ii) lähentää päätöksentekomenettelyä muihin, pääasiassa ulkosuhteisiin liittyviin rahoitusvälineisiin sovellettaviin päätöksentekomenettelyihin; iii) virallistaa makrotaloudellista rahoitusapua koskevat säännöt ja selkeyttää ja yksinkertaistaa niitä. Ehdotuksesta neuvoteltiin perusteellisesti neuvoston ja parlamentin kanssa. Komission mielestä ehdotuksen luonne oli muuttunut pitkittyneen lainsäädäntömenettelyn aikana. Se katsoi myös, että jos makrotaloudellista rahoitusapua koskeva puiteasetus hyväksyttäisiin, toimielinten välinen tasapaino järkkyisi pahasti etenkin siksi, että silloin puututtaisiin komission aloiteoikeuteen säädösasioissa 4. Tämän vuoksi komissio päätti 8. toukokuuta 2013 peruuttaa ehdotuksensa. Komission peruutettua ehdotuksensa neuvosto nosti 18. heinäkuuta 2013 komissiota vastaan kumoamiskanteen unionin tuomioistuimessa SEUT-sopimuksen 263 artiklan nojalla 5. Unionin tuomioistuin hylkäsi neuvoston kanteen 14. huhtikuuta 2015 antamassaan tuomiossa ja katsoi, että komissiolla oli perusteet peruuttaa ehdotuksensa. Tuomioistuin vahvisti myös, että komissio toimi asianmukaisesti peruuttaessaan ehdotuksensa, kun otetaan huomioon, että lainsäädäntövallan käyttäjien ehdottamat muutokset olisivat olennaisesti vääristäneet ehdotuksen sisältöä ja estäneet sen keskeisten tavoitteiden saavuttamisen. Tämän vuoksi parlamentti ja neuvosto hyväksyvät yksittäiset makrotaloudelliset rahoitusaputoimet jatkossakin tapauskohtaisesti tavallista lainsäätämismenettelyä noudattaen 6. 3 KOM(2011) 396 lopullinen, 4.7.2011. 4 Ks. lisätietoja komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle laatimasta kertomuksesta, joka koskee kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutusta vuonna 2013 (COM(2014) 372). 5 Asia C-409/13. 6 Hyväksyessään päätöksen N:o 778/2013/EU makrotaloudellisen lisärahoitusavun myöntämisestä Georgialle Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat yhteisen julistuksen. Siinä kuvastuvat kompromissit, joihin nämä kaksi lainsäädäntövallan käyttäjää päätyivät puiteasetusta koskevissa neuvotteluissa ja 5
Tuoreet kokemukset ja etenkin tarve käynnistää nopeasti uusia makrotaloudellisia rahoitusaputoimia Ukrainassa vuosina 2014 ja 2015 ovat jälleen tuoneet korostetusti esiin sen, että makrotaloudellisen rahoitusavun kaltainen hätäapuväline on voitava kriisitilanteissa ottaa käyttöön nopeasti. Komissio jatkaa siksi keinojen etsimistä tavoitteenaan tehokkaampi ja tuloksellisempi päätöksentekomenettely. 3. MAKROTALOUDELLISET RAHOITUSAPUTOIMET VUONNA 2014 3.1. Yleiskatsaus Vuonna 2014 edistyttiin seuraavissa makrotaloudellista rahoitusapua koskevissa päätöksissä: Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät elokuussa 2013 komission vuonna 2011 antaman ehdotuksen makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Georgialle (yhteensä 23 miljoonaa euroa lainoina ja 23 miljoonaa euroa avustuksina). Tähän rahoitusapuun liittyvät asiakirjat allekirjoitettiin vuonna 2014. Rahoitusavun ensimmäisen erän avustusosuus (13 miljoonaa euroa) maksettiin tammikuussa 2015 ja lainaosuus (10 miljoonaa euroa) huhtikuussa 2015. Toinen erä (23 miljoonaa euroa) on tarkoitus maksaa kesällä 2015 edellyttäen, että IMF:n ohjelma edistyy suunnitellusti ja Georgia toteuttaa yhteisymmärryspöytäkirjassa sovitut politiikkatoimet. Komissio antoi huhtikuussa 2013 ehdotuksen uudeksi päätökseksi, jolla Jordanialle myönnetään 180 miljoonan euron lainat. Ehdotus hyväksyttiin joulukuussa 2013. Jordanian viranomaiset ja EU allekirjoittivat yhteisymmärryspöytäkirjan ja lainajärjestelyä koskevan sopimuksen maaliskuussa 2014. Ensimmäinen 100 miljoonan euron erä maksettiin helmikuussa 2015. Toinen erä on tarkoitus maksaa vuoden 2015 aikana. Komission vuonna 2011 antama ehdotus poikkeuksellisen makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Kirgisian tasavallalle hyväksyttiin lokakuussa 2013 (15 miljoonaa euroa lainoina ja 15 miljoonaa euroa avustuksina). Rahoitusapua koskevat asiakirjat allekirjoitettiin vuonna 2014, ja Kirgisian parlamentti ratifioi ne helmikuussa 2015. Sekä ensimmäinen että toinen erä on tarkoitus maksaa vuoden 2015 aikana. Komissio antoi joulukuussa 2013 uuden ehdotuksen lainoista koostuvan, enintään 250 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Tunisialle. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät päätöksen toukokuussa 2014. Tunisian parlamentti ratifioi allekirjoitetun yhteisymmärryspöytäkirjan ja lainasopimuksen maaliskuussa 2015. Lainsäädäntömenettelyn aikana rahoitusavun määrää korotettiin 300 miljoonaan euroon. Rahoitusapu on määrä toteuttaa vuosina 2015 ja 2016, ja ensimmäinen erä (100 miljoonaa euroa) maksettiin suunnitelman mukaan toukokuussa 2015. Georgiasta annettua päätöstä koskevassa sovittelumenettelyssä (EUVL L 218, 14.8.2013, s. 18). Julistus on poliittinen sopimus, jolla ei ole oikeudellisesti sitovaa vaikutusta. 6
Ukrainalle maksettiin vuonna 2014 yhteensä 1,36 miljardia euroa lainoja osana kahta makrotaloudellista rahoitusapuohjelmaa. Ensimmäinen makrotaloudellinen rahoitusapuohjelma, joka perustui vuosina 2002 ja 2010 hyväksyttyihin päätöksiin, oli kokonaisarvoltaan 610 miljoonaa euroa. Ensimmäinen 100 miljoonan euron erä maksettiin toukokuussa 2014 pian sen jälkeen kun IMF hyväksyi Ukrainaa koskevan kaksivuotisen valmiusluottojärjestelyn. Toinen, 260 miljoonan euron erä maksettiin marraskuussa 2014 ja kolmas, 250 miljoonan euron erä huhtikuussa 2015. Neuvosto hyväksyi huhtikuussa 2014 nopeutetussa menettelyssä (SEUT 213 artikla) Ukrainaa koskevan toisen makrotaloudellisen rahoitusapuohjelman, joka muodostuu yhteensä miljardin euron suuruisista lainoista. Rahoitusapu maksettiin kokonaisuudessaan kahdessa 500 miljoonan euron erässä kesäkuussa ja joulukuussa 2014. Komissio ehdotti 8. tammikuuta 2015 kolmatta makrotaloudellista rahoitusapuohjelmaa, joka muodostuu enintään 1,8 miljardin euron suuruisista lainoista. Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät rahoitusapuohjelman 15. huhtikuuta 2015. Edellä mainitut Ukrainaa koskevat kolme makrotaloudellista rahoitusapuohjelmaa ovat arvoltaan yhteensä 3,41 miljardia euroa, mikä on suurin EU:n näin lyhyessä ajassa kolmannelle maalle myöntämä taloudellinen tuki. 3.2. Yksittäiset toimet avunsaajamaissa vuonna 2014 3.2.1. Georgia Vuonna 2013 hyväksyttiin päätös Georgian makrotaloudellisesta rahoitusapuohjelmasta, jonka kokonaisarvo on 46 miljoonaa euroa. Rahoitusavusta puolet myönnetään lainoina ja puolet avustuksina, ja se maksetaan kahdessa erässä. Makrotaloudellista rahoitusapua koskevat neuvottelut käynnistettiin uudelleen sen jälkeen kun Georgia sopi uudesta maksuohjelmasta IMF:n kanssa heinäkuussa 2014 (neuvottelut jäädytettiin vuonna 2011, koska Georgia ei ollut käyttänyt voimassa olevan IMF-ohjelman varoja). Georgian parlamentti allekirjoitti rahoitusapua koskevat asiakirjat ja teki tarvittavat ratifioinnit joulukuussa 2014. Rahoitusavun ensimmäisen erän avustusosuus (13 miljoonaa euroa) maksettiin tammikuussa 2015 ja lainaosuus (10 miljoonaa euroa) huhtikuussa 2015. Makrotaloudellisen rahoitusavun toinen erä (23 miljoonaa euroa) on tarkoitus maksaa vuoden 2015 jälkipuoliskolla edellyttäen, että Georgia pysyy IMF-ohjelmansa aikataulussa ja toteuttaa yhteistyöpöytäkirjassa sovitut toimenpiteet. Kulutuksen vilkastumisen ja yksityisten investointien elpymisen ansiosta Georgian bruttokansantuotteen kasvu kiihtyi vuonna 2014 4,7 prosenttiin, kun se oli 3,2 prosenttia vuonna 2013. Tästä huolimatta makrotalouden tilanne on edelleen haavoittuva. Kasvun rinnalla inflaatio kiihtyi 3,1 prosenttiin vuonna 2014 öljyn hintojen laskun hidastavasta vaikutuksesta huolimatta. Sen jälkeen kun valuuttakurssit kehittyivät marraskuusta 2014 epäsuotuisasti Venäjällä ja muissa Itsenäisten valtioiden yhteisön (IVY) maissa, larin arvo laski jyrkästi suhteessa Yhdysvaltain dollariin, mikä ruokki inflaatio-odotuksia. Tämän vuoksi keskuspankki nosti keskeistä ohjauskorkoaan 4,5 prosenttiin helmikuussa 2015. Hallitus on tukenut sosiaalisesti osallistavampaa talousmallia vuodesta 2013 muun muassa hyväksymällä yleisen terveydenhuoltojärjestelmän. Tästä johtuen talousarviopaineet ovat kasvaneet, ja julkisen talouden alijäämä kasvoi 2,9 prosenttiin vuonna 2014, kun se oli 2,6 prosenttia vuonna 2013. Ulkoiset paineet kasvoivat jälleen vuonna 2014. Vaihtotaseen alijäämä kasvoi vuoden 2013 5,9 prosentista 9,6 prosenttiin 7
vuonna 2014, kun talouskasvu lisäsi tuontia ja vienti ja rahalähetykset kärsivät epäsuotuisasta ulkoisesta ympäristöstä. Rakenneuudistuksissa edistyttiin tyydyttävästi vuonna 2014. Yleisen terveydenhuollon kattavuus parani, ja huomattavaa edistymistä saavutettiin kilpailussa, julkisen talouden läpinäkyvyydessä ja pankkivalvonnassa. IMF:n johtokunta sai joulukuussa 2014 päätökseen heinäkuussa 2014 sovitun 154 miljoonan Yhdysvaltain dollarin suuruisen valmiusluottojärjestelyn ensimmäisen tarkastelun. 3.2.2. Jordania Saatuaan joulukuussa 2012 makrotaloudellista rahoitusapua koskevan virallisen pyynnön komissio esitti 29. huhtikuuta 2013 päätösehdotuksen Jordanialle keskipitkän lainan muodossa myönnettävästä enintään 180 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta. Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät päätöksen 11. joulukuuta 2013. Vuoden 2014 alkupuolella saatettiin päätökseen neuvottelut lainajärjestelyä koskevasta sopimuksesta sekä yhteisymmärryspöytäkirjasta, jossa määritetään Jordanian viranomaisilta edellytettävät talouspoliittiset toimenpiteet. Kyseiset kaksi asiakirjaa allekirjoitettiin maaliskuussa 2014. Jordanialle myönnettävällä makrotaloudellisella rahoitusavulla on tarkoitus täydentää rahoitusta, jota IMF myöntää voimassa olevan valmiusluottojärjestelyn puitteissa. Ensimmäinen erä (100 miljoonaa euroa) maksettiin helmikuussa 2015, ja toinen erä on määrä maksaa syksyllä 2015. Vaikka Jordania on altistunut lisääntyneelle alueelliselle epävakaudelle (muun muassa Syyrian konfliktin jatkuminen ja terroritoiminta Siinain niemimaalla, joka on edelleen vaikuttanut Egyptistä tuleviin kaasutoimituksiin), sen talous kasvoi vuonna 2014. Reaalinen BKT kasvoi 3,1 prosenttia vuonna 2014, kun kasvu oli 2,8 prosenttia vuonna 2013. Kasvun vetureita olivat elpyminen kaivos-, rakennus- ja matkailualalla ja yleishyödyllisissä palveluissa sekä ulkomaalaisten avustusten voimakas kasvu. Inflaatio pysyi hitaana, mikä mahdollisti kasvua paremmin tukevan rahapolitiikan vuonna 2014. Julkisen talouden alijäämä (ottaen huomioon ulkomaiset avustukset ja siirrot kansalliselle sähköyhtiölle NEPCOlle) supistui hieman eli 10 prosenttiin vuonna 2014, kun se oli 11,5 prosenttia vuonna 2013. Tämä johtui kasvaneista verotuloista ja maahan tulleista suurista ulkomaisista avustuksista. Maksutase parani, koska maahan virtasi huomattavia virallisia avustuksia ja muuta pääomaa, erityisesti Persianlahden yhteistyöneuvoston (GCC) jäsenmaista. Ulkomaisten avustusten kokonaismäärän arvioidaan nousseen 7 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2014, kun niiden arvo oli 2,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2013. Rakenneuudistuksissa edistyminen on ollut vaihtelevaa. Erityisesti tarkistetun tuloverolain antaminen on viivästynyt huomattavasti. IMFohjelman viides tarkastelu saatiin onnistuneesti päätökseen marraskuussa 2014. Sen jälkeen voitiin maksaa 129 miljoonan Yhdysvaltain dollarin suuruinen erä. Ohjelman käynnistymisen jälkeen on maksettu kaikkiaan noin 1,4 miljardia Yhdysvaltain dollaria (2 miljardin Yhdysvaltain dollarin kokonaismäärästä). 3.2.3. Kirgisian tasavalta Etniset ja poliittiset väkivaltaisuudet Kirgisian tasavallassa ovat johtaneet talouden toimeliaisuuden jyrkkään laskuun ja tuntuvaan ulkoiseen rahoitusvajeeseen. Tämän vuoksi EU sitoutui tukemaan Kirgisian tasavallan talouden elvyttämistä Biškekissä heinäkuussa 2010 pidetyssä kansainvälisessä avunantajien konferenssissa. Komissio antoi joulukuussa 2011 päätösehdotuksen Kirgisian tasavallalle myönnettävästä enintään 30 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta (15 miljoonaa euroa lainoina ja 8
15 miljoonaa euroa suorina avustuksina). Tämä Kirgisiaa koskeva poikkeuksellinen rahoitusaputoimi toteutettiin makrotaloudellisen rahoitusavun tavanomaisen maantieteelliseen soveltamisalan ulkopuolella. Sen tekivät perustelluksi demokratiaa tukevien poliittisten ja taloudellisten uudistusten nopea eteneminen sekä maan sijainti alueella, jolla on taloudellista ja poliittista merkitystä EU:lle. Makrotaloudellista rahoitusapua koskeva päätös hyväksyttiin lokakuussa 2013. Rahoitusapua koskevat asiakirjat allekirjoitettiin vuoden 2014 lopulla, ja Kirgisian parlamentti ratifioi ne helmikuussa 2015. Sekä ensimmäinen että toinen erä on tarkoitus maksaa vuoden 2015 aikana. Vuoden 2013 vahvan kehityksen jälkeen, jolloin BKT kasvoi 10,5 prosenttia suhteessa BKT:hen kullan tuotannon elpymisen ansiosta, Kirgisian talouskasvu hidastui merkittävästi vuonna 2014, jolloin BKT:n kasvun arvioidaan olleen 3,6 prosenttia. Tämä johtui ulkomaankaupan supistumisesta, rahalähetysten vähentymisestä (joka liittyy Venäjän talouden taantumaan ja keskeisten kauppakumppanien, erityisesti IVY-maiden talouskasvun hidastumiseen) ja kullan tuotannon vähentymisestä. Paikallisen valuutan arvo suhteessa Yhdysvaltain dollariin laski 16,3 prosenttia vuonna 2014, ja vuotuinen inflaatiovauhti oli 10,9 prosenttia helmikuussa 2015. Keskuspankki toimi valuuttamarkkinoilla vähentääkseen paikallisen valuutan arvonalentumispaineita. Tämän seurauksena keskuspankin valuuttavaranto supistui 17,1 prosenttia heinäkuun 2014 ja tammikuun 2015 välisenä aikana. Julkisen talouden alijäämän arvioidaan olleen 3,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2014. Julkinen velka puolestaan oli 54,1 prosenttia suhteessa BKT:hen. Vaihtotaseen alijäämä pysyi huomattavana eli 13,7 prosentissa suhteessa BKT:hen vuonna 2014. Maksutase on tämän vuoksi haavoittuva. Tilanteen vuoksi Kirgisian viranomaiset pyysivät IMF:ltä uutta rahoitusjärjestelyä. Neuvottelut saatiin päätökseen vuoden 2015 alussa, ja IMF:n johtokunta hyväksyi laajennettuun luottojärjestelyyn kuuluvan uuden kolmivuotisen ohjelman huhtikuussa 2015. Vuosia 2013 2017 koskevaa kansallista kestävän kehityksen strategiaa ollaan toteuttamassa, mutta finanssisektorin kehitys on jäljessä aikataulusta. Pankkisäännöstö, jolla lujitetaan pankkialan sääntelyä sekä keskuspankin toimivaltuuksia ja riippumattomuutta, odottaa vielä parlamentin hyväksymistä. 3.2.4. Tunisia IMF:n johtokunta hyväksyi kesäkuussa 2013 Tunisialle myönnettävän uuden 24 kuukauden valmiusluottojärjestelyn, jonka arvo on 1,75 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Tunisian hallitus pyysi tässä yhteydessä elokuussa 2013 EU:lta 500 miljoonaa euroa makrotaloudellista rahoitusapua. Komissio antoi tämän johdosta joulukuussa 2013 ehdotuksen Tunisialle lainoina myönnettävästä enintään 250 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta, joka maksetaan kolmessa yhtä suuressa erässä. Parlamentissa ja neuvostossa käydyissä neuvotteluissa rahoitusavun määrää korotettiin 300 miljoonaan euroon. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät tätä rahoitusaputoimea koskevan päätöksen toukokuussa 2014. Yhteisymmärryspöytäkirjasta ja lainasopimuksesta sovittiin ja ne allekirjoitettiin heinäkuussa ja syyskuussa 2014. Tunisian parlamentti ratifioi asiakirjat maaliskuussa 2015. Ensimmäinen erä maksettiin toukokuussa 2015. Toisen ja kolmannen erän maksamisen edellytyksenä on, että IMF:n ohjelma edistyy suunnitellusti ja että Tunisian viranomaiset noudattavat yhteisymmärryspöytäkirjassa vahvistettuja ehtoja. 9
Reaalisen BKT:n kasvu pysyi hitaana 2,3 prosentissa vuonna 2014, kun se oli 2,4 prosenttia vuonna 2013. Poliittinen epävarmuus ja turvallisuuteen liittyvät jännitteet haittaavat edelleen taloudellista toimintaa. Inflaatio oli keskimäärin 5,5 prosenttia vuonna 2014, suuntaus on laskeva. Ulkoinen epätasapaino ja julkisen talouden epätasapainot ovat edelleen suuria, mikä aiheuttaa merkittäviä rahoitustarpeita. Julkisen talouden alijäämä oli vuonna 2014 IMF-ohjelman tavoitetta pienempi (4,8 prosenttia suhteessa BKT:hen, kun alkuperäinen ennuste oli 6,7 prosenttia suhteessa BKT:hen). Tämä ei tosin johtunut toistuvien menojen optimaalisista leikkauksista vaan pääasiassa siitä, että investointeja tehtiin suunniteltua vähemmän ja tiettyjä menoja lykättiin vuodelle 2015. Vaihtotaseen alijäämä pysyi suurena 8,9 prosentissa suhteessa BKT:hen (8,3 prosenttia vuonna 2013). Varannot olivat noin 7,8 miljardia Yhdysvaltain dollaria vuoden 2014 lopussa, mikä vastaa vain kolmen kuukauden tuontia. IMF-ohjelman mukainen alkuperäinen tavoite oli 9 miljardia Yhdysvaltain dollaria. IMF saattoi joulukuussa 2014 päätökseen käynnissä olevan valmiusluottojärjestelyn viidennen tarkastelun. IMF totesi, että kaikki tuloskriteerit täyttyivät ja että monet rakenneuudistukset olivat edistyneet huolimatta epäsuotuisasta taloudellisesta, sosiaalisesta ja turvallisuusympäristöstä. 3.2.5. Ukraina Ukrainan taloudellisen tilanteen ja maksutaseen nopean heikentymisen vuoksi neuvosto hyväksyi huhtikuussa 2014 nopeutetussa menettelyssä (SEUT 213 artikla) uuden Ukrainaa koskevan makrotaloudellisen rahoitusaputoimen. Kyseinen ohjelma muodostuu enintään miljardin euron lainasta, joka maksetaan kahdessa 500 miljoonan euron erässä. Tämä toinen järjestely täydentää ensimmäistä makrotaloudellista rahoitusapuohjelmaa, joka on perustettu kahdella vuosina 2002 ja 2010 annetulla päätöksellä. Se on arvoltaan enintään 610 miljoonaa euroa lainoina, jotka maksetaan kolmessa erässä. Ukrainalle on myönnetty makrotaloudellista rahoitusapua yhteensä 1,61 miljardia euroa 7. Näiden kahden rahoitusapuohjelman maksut voitiin aloittaa IMF:n johtokunnan hyväksyttyä uuden kaksivuotisen valmiusluottojärjestelyn huhtikuussa 2014. Ukrainalle maksettiin makrotaloudellista rahoitusapua 1,36 miljardia euroa vuonna 2014, mukaan lukien jälkimmäistä rahoitusapua koskevan päätöksen mukainen koko määrä (1,0 miljardia euroa). Ensimmäiseen rahoitusapuohjelmaan kuuluva 250 miljoonan euron loppuerä maksettiin huhtikuussa 2015. Kaksi vuotta kestäneen pysähtyneisyyden jälkeen Ukrainan talous vajosi vuonna 2014 syvään taantumaan maan itäosassa käytävän aseellisen konfliktin aiheuttaman luottamuspulan vuoksi. Kriisi johti valuutan arvon, investointien ja kulutuksen jyrkkään laskuun. Konfliktin aiheuttamat tuotantokapasiteetin menetykset Ukrainan itäosassa, joka on maan teollisuuden keskus, johtivat osaltaan BKT:n reaalimääräiseen 6,8 prosentin supistumiseen vuonna 2014. Valuutan heikentyminen yhdessä säänneltyjen hintojen voimakkaan nousun kanssa johtivat kuluttajahintaindeksin (KHI) mukaisen inflaation nopeaan kiihtymiseen. Vaikka sekä tulo- että menopuolella toteutettiin useita korjaavia 7 Edellä mainitut kaksi makrotaloudellista rahoitusapuohjelmaa ovat tärkeä osa komission 5. maaliskuuta 2014 ilmoittamasta Ukrainan tukipaketista, jonka arvo on yli 11 miljardia euroa (http://europa.eu/rapid/press-release_memo-14-159_en.htm). Makrotaloudellisen rahoitusavun lisäksi pakettiin sisältyy tukea muista rahoitusvälineistä, kuten avustuksina myönnettävää kehitysapua, sekä Euroopan investointipankin ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin myöntämää rahoitusta. 10
toimenpiteitä, julkisen talouden kokonaisalijäämä kasvoi arviolta 10,3 prosenttiin vuonna 2014. Julkinen velka kasvoi jyrkästi noin 70,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuoden 2014 lopussa. Tuonnin vähentymisen vuoksi vaihtotaseen alijäämä supistui 8,7 prosentista (vuonna 2013) 4,0 prosenttiin (vuonna 2014). Samaan aikaan huomattava määrä yksityissektorin varoja virtasi ulkomaille, ja Ukraina maksoi rästissä olleita kaasulaskuja. Tämän seurauksena Ukrainan bruttomääräinen valuuttavaranto supistui lähes 60 prosenttia (10 miljardia euroa) vuonna 2014 ja oli vain 6,2 miljardia euroa vuoden lopussa. Luottamuspulasta johtuva talouden taantuma ja valuutan heikkeneminen ovat jarruttaneet pankkisektorin toimintaa. Tämä on johtanut suuriin talletusvirtoihin ulkomaille, merkittäviin liiketappioihin ja järjestämättömien lainojen osuuden kasvuun. Keskuspankki on yrittänyt vakauttaa pankkisektoria käynnistämällä elinkelvottomien pankkien purkamisen ja koko sektorin kattavan pääomapohjan vahvistamisen. Myös energia-alalla ja julkisessa varainhoidossa on toteutettu uudistuksia, joita on tuettu EU:n ja muiden kansainvälisten velkojien kanssa toteutettavilla ohjelmilla. Talouden toimeliaisuuden ja maksutaseen jatkuvan heikentymisen vuoksi kansainvälinen yhteisö on IMF:n johdolla koonnut Ukrainaa koskevan uuden rahoitustukipaketin. Tähän liittyen Ukraina pyysi uutta makrotaloudellista rahoitusapuohjelmaa syyskuussa 2014 ja uudisti pyyntönsä joulukuussa 2014. Ottaen huomioon suuret ulkoisen rahoituksen lisätarpeet ja jotta voidaan tukea Ukrainan viranomaisten kunnianhimoista uudistusohjelmaa, komissio antoi 8. tammikuuta 2015 ehdotuksen uudeksi (kolmanneksi) makrotaloudelliseksi rahoitusapuohjelmaksi, joka muodostuu enintään 1,8 miljardin euron lainoista. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät tätä uutta makrotaloudellista rahoitusapuohjelmaa koskevan päätöksen huhtikuussa 2015. Rahoitusapu on tarkoitus maksaa kolmessa yhtä suuressa erässä vuosina 2015 2016. IMF:n johtokunta hyväksyi 11. maaliskuuta 2015 Ukrainaa koskevan uuden nelivuotisen laajennetun rahoitusjärjestelyn, johon sisältyy 12,348 miljardin erityisnosto-oikeudet (noin 17,5 miljardia Yhdysvaltain dollaria). Sillä korvataan huhtikuussa 2014 sovittu kaksivuotinen valmiusluottojärjestely. 4. MAKROTALOUDELLISTEN RAHOITUSAPUVAROJEN ASIANMUKAISEN KÄYTÖN VARMISTAMINEN: OPERATIIVISET ARVIOINNIT JA JÄLKIARVIOINNIT 4.1. Operatiiviset arvioinnit EU:n varainhoitoasetuksen vaatimusten mukaisesti komissio toteuttaa ulkopuolisten konsulttien tuella operatiivisia arviointeja saadakseen riittävät takeet siitä, että hallintomenettelyt ja rahoitusketjut toimivat edunsaajamaissa. Operatiivisissa arvioinneissa keskitytään julkisen talouden hallinnointijärjestelmiin ja erityisesti valtiovarainministeriöiden ja keskuspankkien menettelyihin ja organisaatioon ja ennen kaikkea niiden tilien hoitoon, joille maksetaan EU:n varoja. Arvioinneissa kiinnitetään lisäksi erityishuomiota ulkoisten tilintarkastuslaitosten työskentelytapaan, riippumattomuuteen, työohjelmiin ja niiden tekemien tarkastusten tehokkuuteen. Myös julkisten hankintojen keskusjärjestelmiä tarkastellaan. Komissio toteutti vuonna 2014 Ukrainassa yhden operatiivisen arvioinnin, jolla valmisteltiin kyseisenä vuonna hyväksyttyä uutta makrotaloudellista rahoitusaputoimea. 11
4.2. Jälkiarvioinnit Komissio tekee EU:n varainhoitoasetuksen mukaisesti makrotaloudellisten rahoitusapuohjelmien jälkiarviointeja 8 rahoitusavun vaikutusten arvioimiseksi. Jälkiarviointien päätavoitteena on i) analysoida makrotaloudellisen rahoitusavun taloudellisia vaikutuksia edunsaajamaan talouteen ja erityisesti sen ulkoisen rahoitusaseman kestävyyteen ja ii) arvioida EU:n tukitoimien lisäarvoa. Vuonna 2014 aloitettiin Bosnia ja Hertsegovinalle myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun jälkiarviointi; se saatiin päätökseen maaliskuussa 2015. 5. RAHOITUSAPUPYYNNÖT JA KOMISSION TULEVAT EHDOTUKSET TALOUSARVIOTILANNE Vuonna 2015 on tarkoitus toteuttaa seuraavat makrotaloudelliset rahoitusaputoimet: i) pannaan täytäntöön jo hyväksytyt viisi päätöstä, jotka koskevat Georgialle, Jordanialle, Kirgisian tasavallalle, Tunisialle ja Ukrainalle (ensimmäisen rahoitusapuohjelman viimeinen erä) myönnettyä makrotaloudellista rahoitusapua; ii) pannaan täytäntöön Ukrainan kolmatta makrotaloudellista rahoitusapuohjelmaa koskeva uusi päätös, joka hyväksyttiin huhtikuussa 2015; ja iii) hyväksytään mahdolliset uudet ohjelmat, jotka perustuvat Armenialta ja Egyptiltä tähän mennessä vastaanotettuihin pyyntöihin sekä mahdollisiin uusiin pyyntöihin (erityisesti Moldovalta odotetaan yhtä pyyntöä). Kuten edellä todetaan, Georgian, Jordanian ja Kirgisian tasavallan kanssa toteutettaviin makrotaloudellisiin rahoitusaputoimiin ja Ukrainan ensimmäiseen rahoitusapuohjelmaan liittyvät maksut on tarkoitus suorittaa kokonaisuudessaan vuonna 2015. Sen sijaan Tunisian kanssa toteutettavaan makrotaloudelliseen rahoitusapuun ja Ukrainan kolmanteen rahoitusapuohjelmaan liittyvät maksut suoritetaan vuosina 2015 ja 2016. Edellä mainittujen toimien täysimääräinen täytäntöönpano edellyttää niitä koskevissa yhteisymmärryspöytäkirjoissa vahvistettujen poliittisten ehtojen noudattamista. Komissio vastaanotti helmikuussa 2014 makrotaloudellista rahoitusapua koskevan uuden pyynnön Armenialta. Armenian maksutasetilannetta ei kuitenkaan pidetty niin kriittisenä, että komissio olisi ehdottanut makrotaloudellista rahoitusapua huolimatta IMF:n 7. maaliskuuta 2014 hyväksymästä uudesta rahoitusjärjestelystä (laajennettuun rahoitusjärjestelyyn kuuluva 125 miljoonan Yhdysvaltain dollarin erä). Komissio seuraa tiiviisti Armenian talous- ja rahoitustilannetta erityisesti siksi, että maan ulkoinen taloudellinen ympäristö muuttui aiempaa haasteellisemmaksi vuoden 2014 lopussa. Egypti uusi pyyntönsä 500 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta marraskuussa 2012. Komissio harkitsi tämän perusteella antavansa ehdotuksen, joka 8 Kaikki jälkiarvioinnit ovat luettavissa talouden ja rahoituksen pääosaston verkkosivustolla: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm. 12
mahdollisesti koostuisi 450 miljoonan euron lainasta ja 50 miljoonan euron avustuksesta. Kesäkuussa 2013 toteutettiin myös operatiivinen arviointi, jossa tarkasteltiin Egyptin julkisen talouden hallinnointijärjestelmän rahoitusketjuja ja tarkastusmenettelyjä. Makrotaloudellista rahoitusapua koskevan ehdotuksen käsittely on kuitenkin keskeytetty heinäkuussa 2013 alkaneiden poliittisten tapahtumien vuoksi ja koska Egypti ja IMF eivät ole vielä sopineet IMF:n maksuohjelmasta. Komissio odottaa saavansa Moldovalta makrotaloudellista rahoitusapua koskevan virallisen pyynnön vuonna 2015, koska maan taloudellinen tilanne on heikentynyt ja se käy IMF:n kanssa neuvotteluja uudesta ohjelmasta. Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään yleiskatsaus avustuksina myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun maksusitoumuksista ja maksuista vuosina 2013, 2014 ja (suuntaa-antavasti) vuodelta 2015. Vuoden 2015 ennuste on hyvin alustava ja sisältää vain ne makrotaloudelliset rahoitusaputoimet, joista komissio on antanut ehdotuksen tai jotka lainsäädäntövallan käyttäjät ovat jo hyväksyneet. Lainoina myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun kokonaislainakanta oli vuoden 2014 lopussa 1 842 miljoonaa euroa. Tämä summa katetaan EU:n talousarvioon kuuluvasta ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastosta 9, joka kattaa myös Euratomin lainat ja Euroopan investointipankin (EIP) kolmansille maille myöntämät lainat. Takuurahaston 9 prosentin rahoitusasteella katetaan makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen lisäksi Euratomin lainat ja EIP:n lainat kolmansille maille. Sen toiminta rahoitetaan EU:n talousarviosta. Makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen maksujen arvioidaan vuonna 2015 olevan lähes 1,9 miljardia euroa, mikä vastaisi takuurahaston rahoittamista noin 168 miljoonalla eurolla. Luvuissa ei kuitenkaan ole otettu huomioon mahdollisia uusia rahoitusaputoimia, joista komissio ei vielä ole antanut ehdotusta. 9 Lisätietoja löytyy komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle antamasta kertomuksesta, joka koskee yleisestä talousarviosta katettavia takauksia (COM(2014) 540). 13
Makrotaloudellisen rahoitusavun (MFA) maksusitoumukset ja maksut vuosina 2013 2015 (euroa) 2013 2014 2015 (suuntaa-antava)* Avustusten maksusitoumusmäärärahat talousarviossa 94 550 000 60 000 000 77 955 000 Operatiiviset arvioinnit, jälkiarvioinnit, julkisia menoja ja 173 856 181 874 250 000 taloudellista vastuuta koskevat PEFA-arvioinnit MFA Kirgisian tasavalta (päätös hyväksytty) 15 000 000 MFA Georgia (päätös hyväksytty) 23 000 000 Muut mahdolliset MFA-toimet (esim. Moldova, Egypti, Armenia) päätetään myöhemmin Maksusitoumukset, yhteensä 173 856 38 181 874 Sitomattomat talousarviomäärärahat 94 376 144 21 818 126 Avustusten maksumäärärahat talousarviossa 56 339 890 52 153 011 74 218 061 Operatiiviset arvioinnit, jälkiarvioinnit, julkisia menoja ja 529 345 179 806 taloudellista vastuuta koskevat PEFA-arvioinnit MFA Kirgisian tasavalta (päätös hyväksytty) 15 000 000 MFA Georgia (päätös hyväksytty) 23 000 000 Muut mahdolliset MFA-toimet (esim. Moldova, Egypti, Armenia) päätetään myöhemmin Maksut yhteensä 529 345 179 806 Avustusmaksujen käyttämättömät määrärahat 55 810 545 51 973 205 Lainoina myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun maksut Bosnia ja Hertsegovina (päätös hyväksytty) 100 000 000 Ukraina I (päätös hyväksytty) 360 000 000 250 000 000 Ukraina II (päätös hyväksytty) 1000 000 000 Georgia (päätös hyvksytty) 23 000 000 Jordania (päätös hyväksytty) 180 000 000 Tunisia (päätös hyväksytty) 200 000 000 Kirgisian tasavalta (päätös hyväksytty) 15 000 000 Ukrainan kolmas MFA-ohjelma (päätös hyväksytty)** 1200 000 000 Muut mahdolliset MFA-toimet (esim. Moldova, Egypti, Armenia) Lainoina myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun maksut yhteensä 100 000 000 1360 000 000 1868 000 000 * Lukuun ottamatta talousarviomäärärahoja koskevia lukuja, jotka vastaavat vuodelle 2015 hyväksyttyä talousarviota. ** Vuonna 2015 on tarkoitus maksaa ainoastaan kaksi maksuerää kolmesta. Viimeinen erä on tarkoitus maksaa vuoden 2016 aikana. 14