Rolf Büchi / Kohti osallistavaa demokratiaa

Rolf Büchi / Kohti osallistavaa demokratiaa

Kohti osallistavaa demokratiaa Kansanäänestykset demokratian välineenä

Rolf Büchi 2006 ISBN: 952-471-638-0 Paino: Otavan Kirjapaino Oy, Keuruu 2006 Suomen Rauhanpuolustajat Hämeentie 48 00500 Helsinki www.rauhanpuolustajat.fi Liisankatu 16 00170 Helsinki www.like.fi

Sisällys 1 Johdanto... 7 2 Edustuksellinen ja suora demokratia... 19 3 Mitä suora demokratia tarkoittaa nykyään?... 31 4 Suora demokratia käytännössä: Sveitsin esimerkki... 47 5 Kansanäänestys Suomessa... 65 6 Suora demokratia Euroopalle... 89 7 Mitä toimiva suora demokratia saa aikaan?...101 8 Perusteluja suoran demokratian puolesta ja sitä vastaan...109 9. Suoran demokratian muotoilu: miten rakennetaan toimiva kansanäänestysmenettely...119 Liite 1 Kunnalliset kansanäänestykset 1991 2004...125 Liite 3 Suoran demokratian menettelyt sekä plebiskiitit 32 valtion perustuslaissa...136 Liite 4 Kansalaisten välittömät poliittiset oikeudet (»Volksrechte»): Zürichin kantonin uudessa perustuslaissa...153 Sveitsin liittovaltion perustuslaissa...156 Liite 5 Suoran demokratian sanasto...158 Liite 6 Kirjallisuus ja nettisivut...160

1 Johdanto Tämän kirjan tarkoituksena on osallistua demokratiakeskusteluun, jossa punnitaan erilaisia kansalaisten osallistumisen tapoja demokratian toteuttamiseksi. Keskeisiä teemoja ovat kansanäänestys ja suora demokratia. Kirja on puheenvuoro suoran demokratian puolesta. Osallistava demokratia tarkoittaa tässä kirjassa modernia, hyvin toimivalla suoralla demokratialla täydennettyä edustuksellista demokratiaa. Sana osallistava tuo hyvin esiin sen, että kyseessä on demokratian tyyppi, joka tukee ihmisten aktiivista osallistumista politiikkaan ja sitoutumista demokratian periaatteisiin. Ihmisiä ei kuitenkaan pakoteta olemaan aktiivisia, vaan heillä on siihen oikeus ja mahdollisuus. Suomessa kansanäänestyskeskustelu on keskittynyt kysymykseen, pitäisikö järjestää jostakin asiasta Suomen liittymisestä sotilasliitto Natoon, Euroopan talous- ja rahaliiton (emun) jäsenyydestä tai sopimuksesta Euroopan perustuslaista kansanäänestys vai ei. Vastaus tähän kysymykseen on kiistanalainen, ja niin on ollut aina kun kansanäänestysvaatimus on noussut poliittiselle asialistalle. Suomen hallitus ja valtaosa puolueista ovat omaksuneet kielteisen kannan kansanäänestykseen.»moni seikka perustelee sitä, että kansanäänestys on tarpeeton EU:n tulevaisuudesta päätettäessä. Asia kuuluu Suomen perinteen mukaan kansalliselle parlamentille ja sen luottamuksen varassa toimivalle hallitukselle. ( ) Suomen eduskunta kantoi ryhdikkäästi vastuun kansallista perustuslakia uudistettaessa. Samaan täytyy kansanedustajien kyetä myös EU:ta kehitettäessä.» Uutispäivä Demari 30.9.2003, pääkirjoitus 7

»En ole kansanäänestystä vastaan, jos siihen on asialliset perusteet. Perustuslaillisen sopimuksen osalta koko EU:n laajuinen kansanäänestys olisi paikallaan, jos sopimus muuttaisi EU:n perusluonnetta kansallisvaltioiden yhteenliittymästä liittovaltioksi. Tästä ei ole kyse nyt viimeistelyä vailla olevassa sopimuksessa, joka nimestään huolimatta on valtiosopimus eikä perustuslaki. Sen sijaan kyse on nykyisen kaltaisen EU:n»trimmaamisesta», siis sen päätöksenteko- ja toimintakyvyn vahvistamisesta.» Helsingin Sanomat 9.5.2004, Olli Rehn»Kansanvallan kannalta taas olisi tärkeää saada kansalaisilta selkeä valtuutus tähän merkittävään askeleeseen Suomen kansan historiassa. Siihen on nykyisessä perustuslaissa säädetty mahdollisuus [PeL 53 neuvoa-antava kansanäänestys], jota tulisi käyttää.» Uutispäivä Demari 1.10.2003, Jacob Söderman»Käsityksemme mukaan EU:n kansalaishyväksynnän turvaaminen edellyttää, että perustuslaillinen sopimus alistetaan kansanäänestykseen kaikissa jäsenmaissa. Näin on riippumatta siitä, mikä sisällöllinen kanta sopimusluonnokseen otetaan. Mitä virkaa nimittäin olisi sellaisella EU:n perustuslailla, joka ei nojaudu kansalaisten tukeen?» Helsingin Sanomat 15.09.2003, Risto Heiskala & J. P. Roos Suomessa kansanäänestystä koskevat vaatimukset ovat viime vuosina selvästi voimistuneet ja suuntaus jatkuu edelleen. Käytännössä kansallinen kansanäänestys on järjestetty Suomessa vasta kaksi kertaa: vuonna 1931 kieltolaista ja 1994 eu-jäsenyydestä. Vain kaksi valtiollista kansanäänestystä koko itsenäisyyden aikana tämä tosiasia ilmentää Suomen hallituksen ja eduskunnan kielteistä asennetta kansanäänestysmenettelyä kohtaan. Perustuslain mukaan (53 ) ainoastaan hallitus ja eduskunta saavat päättää, järjestetäänkö kansanäänestys sekä mistä asiasta ja milloin se järjestetään. Sen sijaan kansalaisilla ei ole mitään sananvaltaa. Tässä kirjassa väitetään, että kansanäänestyksiä järjestettäisiin paljon useammin, jos kansalaiset saisivat 8

päättää ja että heidän valitsemansa menettely olisi toisenlainen kuin nykyinen neuvoa-antava kansanäänestys, joka tukee hallitusten eikä kansalaisten valtaa (ks. luvut 3 ja 5). Oikeudellisesti neuvoa-antava kansanäänestys ei ole kansalaispäätös vaan kansalaiskysely; menettely asettaa kansalaiset neuvonantajan ja poliitikot päättäjän rooliin. Perustuslain (2 ) mukaan asian pitäisi olla juuri toisinpäin:»valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle» ja poliitikkojen pitäisi toimia kansalaisten neuvonantajina. Edustuksellinen demokratia lupaa, että sen mukaisesti tehdyt poliittiset päätökset parhaiten edustavat ja toteuttavat kansalaisten tahtoa. Mutta käytännössä kansalaisten tahdon sijasta hallitsee kansanedustajien tahto, sillä heillä on yksinoikeus päättää kaikista poliittisista asiakysymyksistä. Syitä siihen, että hallitus ja eduskunta tuntevat vain ani harvoin tarvetta kysyä kansalaisten neuvoja jostakin poliittisesta asiakysymyksestä, ei tarvitse hakea kaukaa: päättäjät pelkäävät tilanteita, joissa kansalaiset päättävät toisin kuin he itse. Kansanäänestyksen vaatimiselle on erityyppisiä syitä. Toisaalta sitä voidaan vaatia sekä sisällöllisistä syistä (esimerkiksi Euroopan perustuslakia koskevan sopimuksen hylkääminen) että puoluetaktisista syistä (halusta profiloitua joko puolueena tai poliitikkona kansanäänestysvaatimusten avulla). Toisaalta kansanäänestyksen vaatimiselle voidaan esittää myös periaatteellisia syitä, jotka eivät liity haluun puolustaa tai vastustaa jotakin eivätkä siihen, kuuluuko hallituksen vai opposition leiriin. Kansalaisten oikeutta osallistua suoraan poliittiseen päätöksentekoon voidaan puolustaa demokratian nimessä. Tällöin kyseessä ei ole tietty poliittinen sisältö (esimerkiksi Nato-jäsenyyden tai Euroopan perustuslain puolustaminen tai vastustaminen) vaan demokratian toteuttaminen ja poliittisen vallan hyväksyttävyys. Jos demokratiaan, kansalaisiin ja perustuslakiin suhtaudutaan vakavasti, niin ainakin uudesta tai uudistetusta perustuslaista täytyy aina päättää kansanäänestyksessä, sillä perustuslaki joko perustuu kansalaisten hyväksyntään tai se ei ole demokraattinen. 9

Demokratia ilman kansalaisia? Kansalaisten äänestysoikeuden eli suoran demokratian puolustajilla ja vastustajilla on usein erilainen käsitys kansalaisesta ja myös demokratiasta. Pilapiirtäjä Terhon visio tavallisen kansalaisen asenteesta EU:n perustuslakiehdotukseen:»en minä tästä mitään ymmärrä, mutta hanttiin pistän!!!» (HS 2.10.2003) Ei ole salaisuus, että meillä»eliitti» hallitsee»kansan» puolesta ja että tämän eliitin enemmistö vastustaa edelleen kansalaisten oikeutta osallistua välittömästi poliittiseen päätöksentekoon. Perustelu tälle osallistavan demokratian torjunnalle on, että ns. tavallisella kansalaisella ei ole tarvittavaa tietoa eikä kykyä arvioida monimutkaisia poliittisia asiakysymyksiä.»nato-jäsenyydestä kansanäänestys olisi ainakin periaatteessa ajateltavissa. Sen sijaan EU:n perustuslaillisen sopimuksen hyväksymisen tai hylkäämisen siirtämistä eduskunnalta poikkeuksellisesti kansalaisten päätettäväksi olisi vaikea perustella vakuuttavasti. Kyse on sisällöllisesti ja vaikutuksiltaan niin monitahoisesta ja Suomen lisäksi koko unionin tulevaisuutta koskettavasta ratkaisusta, että sen tekeminen on vaativa tehtävä kansanedustajillekin, joilla on sentään käytettävissään paras mahdollinen asiantuntemus.» (HS 1.11.2003, pääkirjoitus)»eliitti» piirtää»tavallisesta kansalaisesta» käänteiskuvan itsestään; siinä kuvassa tavallinen kansalainen on huonosti informoitu, lyhytnäköinen, itsekäs ja järjen sijasta häntä ohjaavat tunteet. Eliitti näkee itsessään kaikki ne ominaisuudet ja kyvyt, joita tarvitaan valtion ohjaamiseen; se on omasta mielestään hyvin informoitu, kaukonäköinen, toimii järkevästi ja yhteisen hyvän puolesta. Näin nähtynä eliitti tarvitaan johtamaan kansaa ja päättämään poliittisista asiakysymyksistä. 10

Nämä mielikuvat eliitistä ja tavallisesta kansalaisesta toimivat välineenä kamppailussa kansanäänestysvaatimuksia vastaan. Samanlaisia mielikuvia ja väitteitä puutteellisista poliittisista kyvyistä käytettiin aikoinaan vastustamaan sekä miesten yleistä äänioikeutta että sukupuolten välistä poliittista tasa-arvoa. Sanomalehdistä löytyy paljon esimerkkejä kansanäänestyksenvastaisesta taistelusta: Etelä-Suomen Sanomat:»Kun perustuslakimme luovuttaa kansalaisten vallan kansanedustajille, heihin on eu:n perustuslakiasiassa voitava luottaa. On mahdotonta, että jokaisella kansalaisella olisi kansanedustajan mahdollisuus tai edes kyky hankkia asiaan kuuluvaa riittävää ja oleellista tietoa perustuslakiuudistuksesta.» (Lainaus hs 21.9.2003.) Demokraattisen elitismin kannattajien mielestä aktiivikansalaisuus ei kuulu demokratiaan ja poliittisia päätöksiä pitää tehdä tarvittaessa myös vastoin kansalaisten tahtoa. Aktiivikansalaisten asemesta demokraattiset elitistit kaipaavat passiivikansalaisia, jotka eivät häiritse hallitsemisen toimintaa. He näkevät»tavalliset kansalaiset» lapsikansalaisina, joilta odotetaan ei vastaan sanomista, ei omaa tahtoa, ei omia ajatuksia vaan valtaapitävien tukemista ja päättäjien tahtoon mukautumista. Heidän mielestään eliitin täytyy tehdä tärkeimmät poliittiset päätökset riippumatta kansalaisten tahdosta.»päättäjien on uskallettava tarvittaessa tehdä myös epäsuosittuja päätöksiä. Heillä on siihen täydet valtuudet.» (Ilta-Sanomat, lainaus hs 3.7.2002.) Tässä katsannossa kansalaisten poliittinen tahto ei velvoita poliitikkoja, vaan ensin poliitikot tekevät päätöksensä ja sitten heidän tehtävänsä on tuottaa päätökseen sopiva kansalaismielipide. Näkemyksen mukaista on kutsua kansalaisdemokratiaa»touhottajien diktatuuriksi» (Pentti Sadeniemi, hs 6.5.1996) ja kansanäänestystä»aitodemokraattiseksi huutoäänestykseksi» (Eero Silvasti 10.1.1998).»Antaa johtajien johtaa. Kansanvalta keskustelee ja äänestää, mutta tuomiot antaa vasta tulevaisuus muuttuessaan historiaksi.» (Eero Silvasti, HS 10.1.1998) 11

»Selvittäessään ajatuksiaan julkisuudessa pääministeri viittasi yleisesti kansanäänestysdemokratiaan, joka on levinnyt monissa EU-maissa. Kehitys on sitä huolestuttavampi, mitä enemmän maita EU:hun liittyy. Tärkeiden päätösten tekeminen käy mahdottomaksi, jos jäsenmaissa järjestetään koko ajan kansanäänestyksiä uudistuksista. Parempi vaihtoehto kansanäänestyksille on maamme perustuslain säätämä toimiva edustuksellinen demokratia. Edustuksellista demokratiaa täytyy vahvistaa, ei heikentää niin kuin kansanäänestykset tekevät.» (Olli Kivinen, kolumni, HS 24.8.2004) Kansalaisdemokratian puolustajia ohjaa toisenlainen kansalaiskuva ja vaativampi demokratiakäsitys. He pystyvät perustelemaan kantaansa vain, jos he näkevät kansalaiset henkilöinä, joilla on kyky tehdä vastuullisia ja järkeviä poliittisia päätöksiä.»demokratian perustana on usko ihmisluonnon kykyihin; usko inhimilliseen älykkyyteen sekä yhteiseen ja yhdistettyyn kokemuksen voimaan. Kyse ei ole siitä, että nämä asiat olisivat täydellisiä vaan että, jos niille annetaan mahdollisuus, ne voisi vähitellen tuottaa sellaista tietoa ja viisautta, joita tarvitaan kollektiivisen toiminnan ohjaamiseksi.» John Dewey 1937 Todellinen demokratia edellyttää täysivaltaisia aktiivikansalaisia. Se on enemmän kuin pelkkä hallitusmuoto, jonka mukaan kansalaisten ainoa mahdollisuus on joko hyväksyä tai hylätä eliitin edustajat, joiden on määrä hallita heitä. Osallistavassa demokratiassa kansalaisilla on oikeus osallistua päätöksentekoon. Jos lähtökohtana on, että demokratia on elämäntapa, niin kansalaisilla pitäisi olla oikeus ja mahdollisuus osallistua sekä vaaleihin että suoraan poliittisten asiakysymysten päättämiseen. 12

»Pääasia demokratiassa elämäntapana on mielestäni välttämättömyys, että jokainen kypsä ihminen osallistuu niiden arvojen muodostamiseen, jotka säätelevät yhteiselämää: se on tarpeellista sekä yleisen hyvinvoinnin että ihmisten kokonaisvaltaisen yksilöiksi kasvamisen kannalta.» John Dewey 1937 Uusi näkökulma kansanäänestyskeskusteluun Keskusteluissa kansanäänestyksen järjestämisen puolesta ja sitä vastaan itse äänestysmenettely on jäänyt vaille ansaitsemaansa huomiota. Tässä kirjassa ehdotetaan toisenlaista perspektiiviä kansanäänestyskeskusteluun ja nostetaan menettelytavat pohdinnan keskipisteeseen. Kysytään esimerkiksi: Minkälainen kansanäänestysmenettely on Suomen perustuslaissa määritelty neuvoa-antava kansanäänestys? Millaisia muita kansanäänestysmenettelyitä on olemassa? Miten ne toimivat ja minkälaiset ovat niiden välittömät ja välilliset vaikutukset? Millä sanoilla tai käsiteillä voidaan puhua näistä asioista? Miten neuvoa-antava kansanäänestys eroaa muista kansanäänestyksistä? Kuka määrää kansanäänestyksen järjestämisestä? Kenen etuja kansanäänestys palvelee? Miten rakennetaan toimiva kansanäänestysmenettely? Onko kansanäänestysmenettely demokraattinen väline? Kirjan rakenne on seuraava: Luku 2 käsittelee edustuksellista ja modernia suoraa demokratiaa ja kahta tapaa suhtautua niihin. Toiset ovat vahvasti sitä mieltä, että suora demokratia vain heikentäisi edustuksellista demokratiaa. He näkevät kaksi vastakkaista tai kilpailevaa päätöksentekojärjestelmää. Toiset päinvastoin ovat sitä mieltä, että suora demokratia täydentää edustuksellista demokratiaa. Tässä kirjassa puolustetaan jälkimmäistä kantaa. Luku 3 käsittelee suoran demokratian perusteita vastaamalla seuraavanlaisiin kysymyksiin: 13

Mistä asioista pitäisi voida järjestää kansanäänestys? Kuka päättää, mistä asiasta ja milloin toimitetaan kansanäänestys? Mitä merkitsevät kansalaisaloite ja kansalaisreferendumi ja miten ne toimivat? Millainen menettely Suomen neuvoa-antava kansanäänestys on? Suora demokratia tarkoittaa, että ihmisillä on oikeus tehdä päätöksiä asioista kansanäänestyksissä. Jotta se on mahdollista, ihmisillä pitää olla välineitä ja poliittisia oikeuksia. Luku 4 antaa sveitsiläisen esimerkin siitä, kuinka suora demokratia toimii käytännössä. Se kertoo kansalaisaloitteesta, joka kääntää liikennepolitiikan suunnan Sveitsissä ja Euroopassa. Se tarkastelee suoran demokratian roolia yrityksissä ratkaista vuosisatoja kestänyt Jura-konflikti, jossa vastakkain ovat saksankielinen Bernin kantoni ja ranskankielinen juralainen vähemmistö. Esimerkki osoittaa suoran demokratian merkityksen monikulttuurisessa yhteiskunnassa, joka pyrkii säätelemään valtaenemmistön ja eri vähemmistöjen välisiä konflikteja rauhanomaisin keinoin. Luku 5 tarkastelee kansanäänestyskäytäntöä Suomessa sekä valtion että kunnan tasolla. Myös kunnissa voidaan järjestää neuvoa-antava kansanäänestys. Lisäksi on olemassa mahdollisuus tehdä kansanäänestysaloite. Kuntalaisten keskuudessa on halua ja kykyä osallistua suoraan päätöksentekoprosessiin. Järvenpään kaupungissa kulttuurimaisemaa puolustanut kansalaisliike on tästä hyvä esimerkki. Viranomaisten ja poliitikkojen keskuudessa ajatus, että kansalaisilla olisi todellista poliittista päätösvaltaa, saa vain vähän kannatusta. Luku 6 analysoi eurooppalaista asialista-kansalaisaloitetta. Se kuuluu osallistuvan demokratian periaatteeseen, jonka sopimus Euroopan perustuslaista sisältää. Asialista-kansalaisaloite voidaan nähdä ensimmäisenä askeleena kohti suoraa demokratiaa ja kansalaisten Eurooppaa. Euroopan integraatio on ainutlaatuinen prosessi: monenlaiset pienet ja suuret valtiot liittyvät vapaaehtoisesti yhteen ja pyrkivät noudattamaan demokraattisia pelisääntöjä. Euroopan yhdistäminen on kuitenkin ollut 14

talous- ja johtajavetoinen hanke, ja kansalaisten Eurooppa on vasta idullaan. Jos päämääränä on demokraattinen Eurooppa, sen yhdistämisen ja perustuslain luomisen tapa pitäisi demokratisoida. Luku 7 käsittelee suoran demokratian hyviä puolia, ja luku 8 esittää perusteluja suoran demokratian puolesta ja sitä vastaan. Luku 9 vastaa tärkeään käytännön kysymykseen siitä, millainen on hyvin toimiva suoran demokratian menettely. Liitteet sisältävät tietoa Suomen kunnallisista kansanäänestyksistä (liite 1), Euroopan integraatiota koskevista kansanäänestyksistä (liite 2) ja suorasta demokratiasta 32 Euroopan valtion perustuslaeissa (liite 3) sekä kansalaisten poliittisia oikeuksia koskevat otteet Zürichin kantonin ja Sveitsin liittovaltion perustuslaeista (liite 4) ja suoran demokratian sanaston (liite 5). Yhtä oikeaa määrittelyä suorasta demokratiasta ei tietenkään ole olemassa. Käytössä on»löyhiä» määritelmiä, joissa kaikki kansanäänestysmenettelyt kuuluvat suoraan demokratiaan (ks. Dag Anckar 2001, Markku Suksi 2002). Tässä kirjassa sen sijaan korostetaan, että suora demokratia ei ole sama kuin kansanäänestys (ks. luku 3).»Tiukka» määritelmä johtuu muun muassa seuraavista syistä: Se tuo hyvin esiin eri kansanäänestysmenettelyjen väliset olennaiset erot. Se tuottaa yksinkertaisemman typologian käytössä olevista kansanäänestysmenettelyistä. Se mahdollistaa eri maissa käytössä olevien kansanäänestysmenettelyjen vertailun (ks. liite 3). Suora demokratia on taas ajankohtainen Viimeisten 200 vuoden aikana maailmassa on järjestetty noin 1 400 valtiollista kansanäänestystä. Vuodesta 1991 vuoden 2005 puoliväliin kirjattiin 548 valtiollista kansanäänestystä: Aasiassa 38, Afrikassa 58, Amerikassa 96, Euroopassa 326 ja Oseaniassa 30. 15

On tosiasia, että kansanäänestystä käytetään yhä enemmän. Tämä pätee erityisesti Euroopassa, missä kansanäänestysten määrä on kasvanut nopeasti. Kasvun taustalla on kaksi tekijää: itäblokin hajoaminen ja Euroopan integraatio. Kommunismin romahduksen jälkeen Keski- ja Itä-Euroopan maiden demokratisoinnin pohjaksi luotiin uudet perustuslait, ja esimerkiksi Bosniassa, Liettuassa, Puolassa, Romaniassa, Venäjällä ja Virossa uusi perustuslaki hyväksyttiin kansanäänestyksellä. Monet uusista perustuslaeista sisältävät yhden tai useamman kansanäänestysmenettelyn. Euroopan integraation myötä kansanäänestykset ovat yleistyneet. Vuosina 1972 2005 (syyskuu) järjestettiin 46 valtiollisen tason kansanäänestystä Euroopan integraatiosta (ks. liite 2). Kohteina olivat jäsenyys Euroopan yhteisössä/unionissa sekä Euroopan talous- ja rahaliitossa (27), sopimukset (14) ja perustuslaki (5). Äänestystulos oli 34 kertaa»kyllä» ja 12 kertaa»ei». Osallistumisprosentti vaihteli 34,8 prosentin ja 92,5 prosentin välillä, keskimäärin se oli 66,7 prosenttia. Viidessätoista Euroopan unionin nykyisessä jäsenmaassa järjestettiin kansanäänestys eu/ey-jäsenyydestä: vuonna 1972 Irlannissa ja Tanskassa, vuonna 1975 Britanniassa, vuonna 1994 Itävallassa, Ruotsissa ja Suomessa, vuonna 2003 Latviassa, Liettuassa, Maltassa, Puolassa, Slovakiassa, Sloveniassa, Tšekin tasavallassa, Unkarissa ja Virossa. Norjassa ja Sveitsissä eu-jäsenyys torjuttiin kansanäänestyksessä. Tanskassa ja Ruotsissa äänestäjät hylkäsivät maansa liittymisen Euroopan talousja rahaliittoon. Tanskassa ja Irlannissa äänestettiin yhtenäisasiakirjasta sekä Maastrichtin ja Amsterdamin sopimuksista. Ranskassa Maastrichtin sopimus hyväksyttiin niukasti. Tanskalaiset hyväksyivät Maastrichtin sopimuksen ja irlantilaiset Nizzan sopimuksen vasta toisessa kansanäänestyksessä. Kymmenen Euroopan unionin jäsenmaata ilmoitti järjestävänsä kansanäänestyksen Euroopan perustuslakia koskevan sopimuksen ratifioinnista. Espanja aloitti kansanäänestyskierroksen, ja perustuslakisopimus hyväksyttiin suurella enemmistöllä. Sen jälkeen Ranskassa ja Alankomaissa äänestäjät hylkäsivät sopimuksen ratifioinnin selvällä enemmistöllä. Luxemburgissa sen sijaan kansanäänestyksen tulos oli»kyllä» (ks. liite 2). 16

Demokratia yli rajojen Moderni demokratia, sellaisena kuin se tunnetaan nykypäivänä, on historiallisen kehityksen osa ja tulos; se on edustuksellinen ja kansallisvaltion sisäinen demokratia. Maailmanlaajuistamisen prosessissa demokratian olemassaolon ja kehittämisen olosuhteet ovat muuttumassa perusteellisesti. Klassinen demokratia kehittyi kaupunkivaltioissa, moderni eli edustuksellinen demokratia muodostui yhdessä kansallisvaltion kanssa. Siirryttäessä kaupunkivaltion tasolta kansallisvaltion tasolle demokratia piti saattaa kaupunginvaltion rajojen ylitse. Nykyään ihmisten yhdistäminen (sosiaalinen integraatio) laajenee eurooppalaiselle ja maailmanlaajuiselle tasolle ja demokratia on samanlaisen rajojen ylittämisen haasteen edessä. Monia meidän arkielämämme kannalta tärkeitä päätöksiä on tehtävä myös ylikansallisella ja globaalilla tasolla. Euroopalla ja ihmiskunnalla on edessään monenlaisia yhteisiä haasteita, esimerkiksi ekologiaan, turvallisuuteen, terveyteen ja köyhyyteen liittyviä kysymyksiä. Vastaaminen näihin haasteisiin edellyttää rajat ylittävää yhteistyötä ja yhteisymmärrystä sekä ylikansallista päätöksentekoa. Kansallisvaltion sisäinen demokratiakehitys on riippuvainen valtioiden välisten ja poikkikansallisten suhteiden demokraattisuuden asteesta. Nykyoloissa kansallisvaltiollinen demokratia säilyy vain, jos paikallisen demokratian vahvistamisen lisäksi demokratiaa kehitetään myös poikkikansallisella tasolla, Euroopassa ja maailmanlaajuisesti. Ihmisten kiinnostus demokratiaan riippuu siitä, millainen eloonjäämisarvo demokratialla heidän silmissään on. Jos demokratia ei pysy talouselämän vallan kasvun vauhdissa mukana, sen merkitys vähenee. Jos demokratia heikkenee, lisääntyy mahdollisuus, että ihmiset etsivät muita keinoja ja tapoja ajaa omia asioitaan. Suora demokratia voi auttaa välttymään sellaiselta kehitykseltä. Se antaa erilaisille ryhmille keinoja ja kanavia tuoda poliittiselle asialistalle ja kansanäänestyksellä päätettäviksi myös sellaisia asioita, jotka viranomaiset ja puolueet ovat joko laiminlyöneet tai torjuneet. Se voi auttaa saamaan maailmanlaajuistamisen prosessit demokraattiseen valvontaan lähtien siitä, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia vahvistetaan lähiympäristöstä alkaen. 17

2 Edustuksellinen ja suora demokratia Historiallisessa perspektiivissä edustuksellinen demokratia on aika uusi sosiaalinen keksintö. Ennen sitä demokratia tarkoitti klassista kokousdemokratiaa: vapaat kansalaiset kokoontuivat torilla ja tekivät poliittiset päätökset suoraan itse. Klassista suoraa demokratiaa on edelleen olemassa pienissä kunnissa, joissa poliittiset päätökset tekee kuntakokous. Antiikista lähtien uskottiin, että demokratia on mahdollinen vain pienessä poliittisessa yhteisössä, jossa kaikki kansalaiset voivat kokoontua yhteen aina tarpeen vaatiessa. Tällaisen demokratian laajentuminen kansallisvaltion rajoihin asti näytti mahdottomalta. Ongelman ratkaisu tiedetään: edustuksellisuuden avulla klassisen (suoran) demokratian luonnolliset rajat voitiin ylittää. Se oli keino, jolla kansan tahto muutetaan kansanedustajien tahdoksi. Syntyi edustuksellinen eli moderni demokratia. Moderni demokratia ja moderni kansallisvaltio institutionalisoitiin käsi kädessä. Demokratiaa kehitettiin vain valtioiden sisällä muttei valtioiden välillä. Robert Dahl (1989) jakaa modernin demokratian institutionaalisen kehityksen kolmeen osaan: ensimmäinen demokratiavaihe alkoi Amerikan vallankumouksesta ja loppui fasismin nousuun maailmansotien välisenä aikana, toinen demokratiavaihe alkoi toisen maailmansodan jälkeen ja kesti 1960-luvun alkuun asti, kolmas eli meidän aikamme demokratiavaihe alkoi 1980-luvun alussa. Valtaosa moderneista demokratioista kehittyi edustuksellisiksi demokratioiksi. Arend Lijphart (1999) luokittelee edustuksellisen demokratian muodot akselilla, jonka toisessa päässä on puhdas enemmistödemokratia ja toisessa päässä puhdas konsensusdemokratia. Englannin 19

demokratia on esimerkki puhtaasta enemmistödemokratiasta, Sveitsin demokratia on esimerkki melkein puhtaasta konsensusdemokratiasta, Suomen demokratia sijoittuu näiden kahden mallin väliin. Demokratiakehitys leimaa ajattelua demokratiasta. Sana demokratia tuo mieleen kuvan kansallisvaltiollisesta demokratiasta, jolla on selkeät alueelliset rajat ja korostuneesti kansallinen luonne. Vallitseva mielikuva demokratiasta on kuva puhtaasti edustuksellisesta demokratiasta, jossa edustuksellinen ja suora demokratia nähdään yhteensopimattomina periaatteina. On kuitenkin olemassa vaihtoehtoinen kehitystie, jolla edustuksellinen ja suora demokratia yhdistyvät. Kyseessä ei ole suoran demokratian klassinen muoto, vaan sen moderni versio, joka perustuu kansalaisaloitteisiin ja kansalaispäätöksiin. Tämä vaihtoehtoinen modernin demokratian tyyppi institutionalisoitiin ensimmäisen kerran Sveitsissä 1800-luvulla ja myöhemmin esimerkiksi monissa Yhdysvaltain osavaltioissa ja Uruguayssa. 1 TauluKKO 2.1: KlaSSINen ja moderni edustuksellinen demokratia: typologia. Klassinen demokratia Moderni demokratia Kansankokousdemokratia (antiikin Ateena;»Landsgemeinde»-demokratia Sveitsissä) Edustuksellinen demokratia (Englanti, Ruotsi, Suomi) Osallistava demokratia (Kalifornia, Sveitsi, Uruguay) 1900-luku on ollut paitsi barbaarinen»äärimmäisyyksien aikakausi» (Eric Hobsbawm) myös modernin liberaalin demokratian voittokulun vuosisata. Freedom House -järjestön arvion mukaan vuonna 1900 todella demokraattisia valtioita ei ole ollut lainkaan, vuonna 1. Ks. Cronin 1989 (Yhdysvalloista) sekä Butler & Ranney 1994 ja Wili 2003 (maailmanlaajuisesti). 20

1950 niitä oli 22, vuonna 2000 jo 119 ja nykyään noin 130; 2/3 ihmiskunnasta elää tänä päivänä valtioissa, jotka täyttävät jotenkin jonkinlaisen»vähimmäisdemokratian» vaatimukset. Näihin kuuluvat esimerkiksi yleinen ja yhtäläinen äänioikeus, oikeusvaltio, perusoikeuksien suoja, monipuoluejärjestelmä ja vapaat vaalit (ks. www. freedomhouse.org). Kun yhteiskunnallinen järjestys ei ole enää Jumalan tai luonnon antama vaan ihmisten tekemä, kaiken poliittisen vallan hyväksyttävyys (legitimiteetti) voi perustua ainoastaan demokratian periaatteeseen. Käytännössä tämä periaate tarkoittaa sitä, että hyväksyttävä päätös on kohtuullinen kaikille ja sillä on enemmistön tuki. Demokratian periaate ei siis ole yhtä kuin enemmistön periaate. Amerikan ja Ranskan vallankumouksiin asti (klassisella) demokratialla oli huono maine ja useimmat modernin poliittisen ajattelun klassikot puhuivat monarkian puolesta ja demokratiaa vastaan. 2 Antiikin poliittiset ajattelijat kuten Platon, Aristoteles ja Cicero eivät koskaan pitäneet demokratiaa oikeudenmukaisen ja kestävän valtion poliittisena ihanteena. Vasta 1900-luvulla demokratiasta tuli suosittua, ja sosiologi Anthony Giddensin mukaan demokratia on tämän vuosisadan tärkein keksintö. Se mikä ranskalaisen valtiomiehen ja intellektuellin François Guizot n (1787-1874) mukaan päti Ranskassa jo 1800- luvulla, pätee tänä päivänä myös Suomessa ja maailmanlaajuisesti: demokratiaa eli kansanvaltaa kannatetaan ajatuksena lähes kaikkialla; mikään kunnioitettava valtio, hallitus tai puolue ei voi olla vannomatta sen nimeen. Puhtaasti edustuksellisessa demokratiassa kansalaisilla on ainoastaan vaalioikeus eli oikeus päättää vaaleissa henkilöistä, heillä ei ole äänestysoikeutta eli oikeutta päättää kansanäänestyksessä asioista. Institutionalisoidun virallisen politiikan puitteissa kansalaisilta puuttuu oikeus osallistua päätöksentekoon asiakysymyksistä suoraan ja omaehtoisesti. Kansalaiset eivät ole toimijoita siinä missä poliitikot, vaan kansalaisosallistuminen sijoittuu edustuksellisen päätöksenteon 2. Bobbio 1989, 142. 21

ulkopuolelle ja sen säätelijänä ja rajoittajana toimivat kansanedustajat ja hallinto. Osallistavassa demokratiassa hallituksen ja eduskunnan ohella myös kansalaisilla on oikeus osallistua suoraan poliittiseen päätöksentekoon. Osallistavaan demokratiaan pääsemiseksi nykyistä edustuksellista demokratiaa pitäisi täydentää suoralla demokratialla (ks. luku 3). Tällaisessa siirrossa ratkaisevaa on kansalaisosallistumisen menettelyjen muotoilu: osallistumisen pitää voida tapahtua tavalla, joka elvyttää ja vahvistaa demokratiaa (ks. luku 9). Vastakohtia vai kumppaneita? Sopimusta Euroopan perustuslaista koskeva kansanäänestyskeskustelu eduskunnassa 2.3.2005: Astrid Thors (r):»det här att föra en medborgardiskussion skulle vara till fördel, men den uppväger ändå inte de nackdelar man har av att vi får ett konkurrerande beslutssystem.» Jouko Laxell (kok):»onko demokratia sitä, että EU:n perustuslaista äänestellään»kyllä» ja»ei» -vaihtoehdoilla, mutta äänestäjät eivät tarkalleen tiedä, mistä kaikesta äänestävät, vai onko demokratia sitä, että kansan vaaleissa valitsema eduskunta, joka tietää, mitä EU:n perustuslaki sisältää, hyväksyy sen?» Perinteisen ajattelutavan mukaan edustuksellinen ja suora demokratia ovat ristiriidassa keskenään. Päättäjät ja eliitit ovat yleensä suhtautuneet torjuvasti ajatukseen, että kansalaisillakin olisi poliittista päätösvaltaa eli äänestysoikeus. Monien asiantuntijoiden ja valtamedian mielestä ajatus sotii edustuksellisen demokratiamme periaatteita vastaan. Tämä näkemys on hallinnut pitkään Suomen politiikassa (ks. luku 5). Sen nimissä poliitikkojen yksinoikeutta sekä poliittiseen päätöksentekoon että poliittisen asialistan muodostamiseen on puolustettu eli 22

kaikki yritykset täydentää edustuksellista demokratiaa suoralla demokratialla on torjuttu. Toistaiseksi kansalaisten äänestysoikeuden torjunta on ollut menestyksekästä:»näin on saatu suora demokratia tai ylipäätään vapaampi kansanäänestyskulttuuri näyttäytymään jonain meidän kulttuurillemme, meidän demokratiallemme vieraana ja jopa vastakkaisena», Inkeri Suutari tiivistää. 3 Viime vuosien ja nykyhetken keskusteluissa kansanäänestyksestä perinteinen näkemys on edelleen vahvasti läsnä sekä mediassa että eliittien keskuudessa ja tieteessäkin. Mediassa suora demokratia liitetään milloin enemmistödiktatuuriin, milloin vähemmistö- eli»touhottajien diktatuuriin». Helsingin Sanomien pääkirjoituksessa»kansalaisdemokratia» esitetään syypäänä Kalifornian vaikeuksiin, ja toimittaja Jyri Raivio varoittaa meitä, että kansalaisdemokratia»johtaa kuitenkin täydelliseen sekamelskaan». (hs 9.10.2003, pääkirjoitus sekä s. A 11.) Perinteisen näkemyksen rinnalla on aina ollut olemassa toinen, kilpaileva ajattelutapa, jonka mukaan edustuksellinen ja suora demokratia täydentävät toisiaan. Kansansuvereenisuuden periaatteen toteuttamisen kannalta ei alun perin ollut väliä, käyttivätkö lainsäädäntövaltaa kansalaiset itse vai vaaleissa valitut kansanedustajat. Esimerkiksi Alex de Tocqueville ja James Stuart Mill edustivat tällaista ajattelua, ja vuoden 1903 Forssan ohjelmassa Suomen»sosiaalidemokraattisen puolueen lähimpinä vaatimuksina» oli kansalaispäätös- ja kansalaisaloiteoikeus eli»välitön lainsäädäntöoikeus kansalle lakien esittämis- ja hylkäämisoikeuden kautta». Matkalla alkuperäisestä kansanvallan ideasta ranskalaiseen yhtä hyvin kuin suomalaiseen ja monen muun maan kansanvaltaan, jota kutsutaan edustukselliseksi demokratiaksi,»unohdettiin», että kansalaiset voisivat käyttää valtiovaltaa yhtä hyvin kuin edustajatkin. Kansanvalta menetti toisen jalkansa, ja kansan edustajat omivat päätösvallan kokonaan itselleen, jolloin demokratia käännettiin ylösalaisin. Käytännössä valtiovalta ei kuulukaan kansalle vaan sen edustajille ja kansalaiset muodostavat yleisön, jolta ani harvoin, silloin kun se hallitseville syystä tai toisesta sopii, kysytään neuvoa. 3. Osallistava taide ja aktiivikansalaisuus -seminaarissa, Helsingin yliopisto, sl 2003. 23

Edustuksellinen demokratia vaikeuksissa Usko suomalaiseen edustukselliseen demokratiaan on ollut vahva 1980- luvulle asti. Kansalaisten enemmistö näytti olevan tyytyväinen, eikä viranomaisilla ollut aihetta täydentää poliittista järjestelmää uusilla suoran kansalaisosallistumisen menettelyillä. 1980-luvulta lähtien ja erityisesti kylmän sodan jälkeen suora demokratia on saanut lisää kannatusta ja uutta potkua maailmassa (ks. luku 6). Suomessa kehitys näkyy esimerkiksi siinä, että perinteisen näkemyksen rinnalla on vahvistumassa vaihtoehtoinen ajattelutapa, jonka mukaan»edustuksellinen ja suora demokratia elävät parhaiten yhdessä». (Cay Sevón, ylijohtaja, sisäasiainministeriön kuntaosasto.) Suoran demokratian merkitys näyttää lisääntyvän samassa tahdissa kuin kansallisvaltiollisen ja edustuksellisen demokratiamme vaikeudet syvenevät. Yhteiskunnallinen muutos, siirtyminen jälkiteolliseen yhteiskuntaan ja Euroopan integraatio asettavat kansallisen edustuksellisen demokratian koetukselle ja paljastavat poliittisen järjestelmämme heikkoja kohtia. Mikko Elo (sd):»demokratia on kriisissä lähes kaikissa EU-maissa, ja se näkyy alentuvina äänestysprosentteina, se näkyy ihmisten vähentyvänä mielenkiintona politiikkaan yleensä, yleisiin asioihin, ja kyllä me kansanedustajat kannamme suuren vastuun siitä.» Sopimusta Euroopan perustuslaista koskeva kansanäänestyskeskustelu eduskunnassa 2.3.2005 Useat tutkimukset osoittavat, että pulmia liittyy sekä edustukselliseen että kansallisvaltion demokratiaan. Toisaalta edustuksellisuus ei enää toimi riittävästi: liian moni kansalainen kokee, ettei ole tarpeeksi hyvin edustettuna virallisessa politiikassa. Toisaalta pulmana on kansallisvaltion demokratian rajallisuus. Euroopan unioni säätää jo nyt merkittävän ja kasvavan osan laeistamme. Monia 24

ihmisille tärkeitä päätöksiä tehdään demokraattisen valvonnan ulkopuolella, esimerkiksi monikansallisissa yrityksissä tai hallitusten välisissä kokouksissa. Kehityksen seurauksena demokratian merkitys vähenee. Se vähenee sitä enemmän, mitä laajemmin päätöksentekovaltaa siirretään demokraattisen päätöksenteon ulkopuolelle, kansalliselta kansainväliselle tasolle tai politiikasta talouden eli rahavallan piiriin. Edustuksellisen demokratian»kriisin» oireet tunnistetaan ja tunnustetaan (ks. esim. Hellsten & Martikainen 2001, Ruostetsaari 2003, Valtioneuvoston selonteko Eduskunnalle kansalaisten suoran osallistumisen kehittymisestä 2002, Elinkeinoelämän Valtuuskunta eva 2003, Borg 2005): - äänestysaktiivisuuden jatkuva aleneminen sekä eduskuntavaaleissa että kunnallisvaaleissa - uusi liikkuva äänestäjä - vieraantuminen perinteisestä politiikasta, eli ihmisten kiinnostus viralliseen politiikkaan on vähentynyt - eliitin ja kansalaisten välisen kuilun kasvaminen Kansalaisten näkökulmasta demokratian kaventuminen merkitsee vapauden vähenemistä. Voidaan puhua moninkertaisesta voimattomuudesta: Toisaalta kansalaisen voimattomuudesta suhteessa omaan valtioonsa, mikä johtuu paljolti puoluedemokratian puutteellisuudesta. Toisaalta kansalaisen ja myös valtion voimattomuudesta suhteessa maailmanmarkkinoihin ja»sotaan terrorismia vastaan», mikä on paljolti seurausta demokratian puuttumisesta sekä taloudesta että valtioiden välisistä ja ylikansallisista suhteista. Usein näyttää siltä, että niin sanotut taloudelliset realiteetit sanelevat politiikan tekoa kokonaan eivätkä jätä demokratialle yhtään tilaa. Valtion ja viranomaisten näkökulmasta demokratian kaventuminen merkitsee poliittisen legitimiteetin vähenemistä ja luottamuksen heikkenemistä institutionaalista päätöksentekoa kohtaan eli kasvavia vaikeuksia yhteiskunnan ohjaamisessa. Nykyistä monimutkaistuvaa ja moniarvoista yhteiskuntaa ei voida hallinnoida menestyksekkäästi pelkästään ylhäältä päin tai jopa ihmisiä vastaan, vaan valtio tarvitsee paljon tietoa ja taitoa omaavien aktiivisten yksilöiden tukea. 25

Samaa pätee tietysti myös Euroopan integraatioon. Ilman kansalaisten myötävaikutusta Euroopan unionin rakentaminen ei voi enää onnistua; integraatio, joka perustuu jäsenvaltioiden välisiin sopimuksiin ja jättää ihmiset sivuun, on tullut tiensä päähän. Kansalaisten ja erityisesti nuorten lisääntyvä vetäytyminen ei politiikasta, vaan nimenomaan virallisesta politiikasta, on saanut hälytyskellot soimaan. Vastauksena edustuksellisen demokratian luottamusja legitimiteettipulaan virallinen Suomi on ruvennut tutkimaan suoran osallistumisen mahdollisuuksia erilaisten kehittämishankkeiden avulla (ks. Mutanen 2002). Nämä pyrkimykset kertovat asennemuutoksesta: suoraa demokratiaa ei enää nähdä yksinkertaisesti edustuksellisen demokratian vastakohtana vaan täydentävänä elementtinä ja mahdollisuutena kaventaa politiikkojen ja ihmisten välistä kuilua (ks. luku 7). Asennemuutos ja uusi ajattelutapa on tarpeellinen muttei vielä riittävä edellytys ihmisten suoralle osallistumiselle. Osallisuushankkeet pyrkivät oikeaan suuntaan, mutta ratkaiseva askel aitoon kansalaisosallistumiseen jää niissä vielä ottamatta. Sen edellytys on, että kansalaisilla on oikeus osallistua suoraan päätöksentekoon. Kokemukset esimerkiksi lähidemokratiakokeiluista osoittavat selkeästi, ettei symbolinen tai pelkästään päätöksenteon legitimaatiota hakeva osallistuminen saa ihmisiä liikkeelle. Ilman suoraa päätösvaltaa kansalaisia ei voida motivoida osallistumaan ja ottamaan vastuuta. Päättäjät etäällä kansalaisilta Suomalaisen demokratian kenties suurin pulma on kansalaisten ja päättäjien välinen»kuilu». Euroopan unionissa tämä ongelma on entisestään kärjistynyt. Kuilu tarkoittaa tässä kahta asiaa: Ensiksi monet tutkimukset osoittavat, että kansalaisten silmissä suomalainen demokratia ei toimi riittävän hyvin. Se ei tarjoa ihmisille tarpeeksi vaikuttamis- ja osallistumiskanavia, ja samalla arkielämän kannalta tärkeitä asioita puuttuu poliittiselta asialistalta (ks. laatikko 2.1). 26

LaaTIKKO 2.1: eliitin ja kansan välinen etäisyys ON kasvanut Väite: Demokratia toimii Suomessa niin hyvin, että puheet kansalaisten huonoista vaikutusmahdollisuuksista ovat vailla pohjaa. samaa mieltä 1991 2001 eri mieltä 1991 2001 Kansa 18 % 20 % 63 % 65 % Eliitti 28 % 48 % 60 % 42 % Lähde: Ruostetsaari, Ilkka. 2003. Valta muutoksessa. WSOY, s. 276 283. Kansalaisten enemmistö kokee, etteivät poliitikot ja puolueet ota tarpeeksi huomioon ihmisten mielipiteitä eivätkä aineellisia ja henkisiä tarpeita ja etuja.»raportti suomalaisten asenteista» osoittaa, että»kansalaisten arvio politiikasta on yksiselitteisesti tyly» (ks. Elinkeinoelämän valtuuskunta eva 2003): politiikka on yhdenmukaistunut liiaksi, ja puolueiden erot ovat hämärtyneet (68 %) politiikka on muuttunut liian ammattimaiseksi ja pelkäksi leipätyöksi (75 %) on aina samaa riippumatta siitä, ketkä ovat vallassa (62 %) on vailla selkeitä ideologisia linjanvetoja (64 %) valta on keskittynyt liian harvoihin käsiin (79 %) henkilöitynyt liiaksi asiakysymysten kustannuksella (59 %) toimii liiaksi kabineteissa ja piilossa julkisuudelta ja kontrollilta (62 %) on yhteistyökyvytöntä taktikointia ja riitelyä (60 %) tahmeaa ja tehotonta, tuottaa vain vesittyneitä kompromisseja (50 %) Toiseksi kansalaisten mielestä suomalainen demokratia on etääntynyt liian kauaksi siitä, mitä sen tulisi olla; demokratian käytäntö ei vastaa enää riittävässä määrin demokratian ihannetta, eli kansalaiset ovat menettämässä luottamuksensa poliitikkoihin, puolueisiin ja mahdollisesti poliittiseen järjestelmään. Raportissa suomalaisten asenteista kuvataan myös»kansalaisten käsityksiä siitä, mitä politiikka ei ole»: 27

kuuntelee tarkoin kansalaisten mielipiteitä, toteuttaa kansan tahtoa (8 % samaa mieltä, 78 % eri mieltä) kiinnostavaa, aktivoi kansalaisia osallistumaan ja vaikuttamaan (8 % samaa mieltä, 75 % eri mieltä) uhrautuvaa työtä yhteiseksi hyväksi (11 % samaa mieltä, 68 % eri mieltä) avointa ja läpinäkyvää (13 % samaa mieltä, 57 % eri mieltä) Suomalaisen demokratian toinen suuri pulma on, että kunnallisen ja kansallisvaltion demokratian pelivara kapenee siinä määrin kuin päätöksentekovaltaa siirtyy demokratian ulottumattomiin. Globalisoitumisen ja Euroopan integraation yhteydessä kansallisvaltioiden demokratian merkitys ja päätösvallan ulottuvuus vähenevät. Nämä menetykset voidaan kompensoida ainoastaan poliittisilla vastatoimilla. Vastaus byrokratian ja markkinatalouden eurooppalaistamiselle ja maailmanlaajuistamiselle on demokratian eurooppalaistaminen ja maailmanlaajuistaminen. Mitä tehdä? Kansalaisten ja päättäjien välisen kuilun kaventamiseksi edustuksellista demokratiaa pitäisi täydentää suoralla demokratialla eli kansalaispäätös- ja kansalaisaloitemenettelyillä. Kansallisvaltion ja kunnallisen demokratian tueksi demokratia pitäisi saattaa valtiollisten rajojen ylitse. Kunnallisdemokratiaa ja kansallisvaltion demokratiaa pitäisi täydentää eurooppalaisella demokratialla. Tulevaisuudessa, kun ihmiset ovat ottaneet takaisin itselleen kuuluvaa poliittista päätösvaltaa, Euroopan unioni voi saavuttaa suoran demokratian avulla sen, mikä siltä nykyään eniten puuttuu: kansalaisten luottamuksen, poliittisen valtansa suuremman hyväksyttävyyden (legitimiteetin), eurooppalaisen julkisuuden. Kansalaisten osallistumisen kautta voi syntyä eurooppalainen yhteenkuuluvuudentunne, joka on luonteeltaan poliittinen eikä nationalistinen. Eurooppalainen poliittinen identiteetti olisi yksi kerros ihmisen monikerroksisessa poliittisessa identiteetissä. Kunnan poliittinen identiteetti olisi toinen ja valtion kolmas kerros. 28

Suomen tilanne on verrattavissa monien muiden maiden tilanteisiin, samat haasteet nakertavat demokratiaa muuallakin. Vakiintuneiden demokratioiden eroosiota ei esiinny ainoastaan Euroopassa vaan koko läntisessä maailmassa ja myös Japanissa, mutta tietysti joka maalla ja alueella on oma paikallisvärinsä (ks. Rosanvallon 1998, Weidenfeld 1996). Käsitykseni mukaan monien nyky-yhteiskuntamme keskeisten ongelmien taustalla on liian vähän demokratiaa eikä liian paljon, kuten usein väitetään. Demokratiaa pitäisi lisätä kaikilla tasoilla: kunnissa, valtioissa, Euroopassa, maailmassa. Yhteistä Eurooppaa ei voida rakentaa ilman kansalaisia, ja kansallisvaltion demokratiat eivät säily ilman että demokratia laajennetaan valtion rajojen ylitse: nykymaailmassa Eurooppa tarvitsee demokratiaa ja demokratia tarvitsee Eurooppaa. 29

3 Mitä suora demokratia tarkoittaa nykyään? Kuvitellaan, että meillä Suomessa olisi osallistava demokratia. Mitä se muuttaisi kansalaisten ja päättäjien elämässä? Osallistavassa demokratiassa kansalaiset osallistuvat edelleen entiseen tapaan kunnallisvaaleihin ja eduskunnan ja presidentin valitsemiseen. Sen lisäksi he tekevät päätöksiä kansanäänestyksissä asiakysymyksistä, joita he pitävät tärkeinä. Kansanäänestykset toimitetaan esimerkiksi kahdesta neljään kertaan vuodessa. Vaaleja on harvemmin kuin kansanäänestyksiä, mutta suurin osa lainsäädännöstä tapahtuisi edelleen totuttuun parlamentaariseen tapaan eduskunnassa. 4 Toisin kuin nykyisessä suomalaisessa demokratiassa osallistavassa demokratiassa myös kansalainen on päättäjä, hänellä on sekä oikeus äänestää henkilövaaleissa että oikeus päättää asiakysymyksistä kansanäänestyksissä omasta tahdosta ja riippumatta hallituksen tahdosta. Kansalaisilla on siis vaalioikeuden lisäksi myös äänestysoikeus. Osallistavassa demokratiassa ihmisillä on oikeus osallistua välittömästi poliittiseen päätöksentekoon, toimia osaltaan lainsäätäjänä. Moderni osallistava demokratia syntyy, kun edustukselliseen demokratiaan yhdistetään suora demokratia. Toimivalla tavalla yhdistettynä välitön ja välillinen demokratia tukevat ja täydentävät toisiaan (ks. luvut 7 9). 4. Sveitsissä oikeutta kansanäänestykseen käytetään säännöllisesti liittovaltion, kantonin ja kunnan tasolla, liittovaltiossa kuitenkin vain noin seitsemän prosenttia kaikista laeista päätetään kansanäänestyksellä. Kansanäänestyksiä järjestetään vuosittain 2 4 kertaa. Ks. www.admin.ch/ch/d/pore/va/liste.html 31

Siirtyminen edustuksellisesta demokratiasta osallistavaan demokratiaan muuttaa hallitsevien ja hallittujen välisen suhteen laatua. Valtaa kansalaisten ja heidän edustajiensa välillä jaetaan tasaisemmin. Kansalaiset ja kansanedustajat tulevat lähemmäksi toisiaan. Edustajien yksinoikeus poliittiseen päätöksentekoon ja poliittisen asialistan muotoilemiseen murtuu. Nyt myös kansalaiset käyttävät päätösvaltaa, ja osallistavan demokratian perusidea on, että ihmiset tekevät tärkeimmät poliittiset päätökset itse (ks. taulukko 3.1). Kaikki muut päätökset eli suurimman osan päätöksistä tekevät edelleen vaaleissa valitut kansalaisten edustajat valtuustoissa, eduskunnassa ja eu:n elimissä. TauluKKO 3.1: PeRIaate: OSaLLISTavaSSa demokratiassa päättävät kansalaiset Poliittisten päätösten tärkeysaste Tärkeimmät päätökset Oikeudellinen normitaso Asiaa käsittelee Kansalaisten osallistuminen päätöksentekoon perustuslaki eduskunta Kansalaiset tekevät lopulliset päätökset suoran demokratian menettelyjen avulla. Tärkeät päätökset laki eduskunta Tavalliset päätökset asetus eduskunta hallitus ei osallistumista Lähde: Linder, Wolf. 1999. Schweizerische Demokratie (Sveitsiläinen demokratia). Bern/Stuttgart/Wien, Verlag Paul Haupt, s. 237, taulukko 10.1. Mistä asioista pitäisi voida päättää kansanäänestyksessä? Vastataksemme tähän kysymykseen siirrymme hetkeksi menneisyyteen, aikaan jolloin moderni, individualistinen demokratia sai alkunsa, Amerikan ja Ranskan vallankumousten aikaan 1700-luvulle. Sieltä on peräisin modernin demokratian keskeisin periaate, joka siirtyi aikanaan myös Suomen perustuslakiin ja jonka mukaan valtiovalta kuuluu tasavertaisten yksilöiden muodostamalle kansalle eli kansalaisille. Uusi kansansuvereeniuden periaate löytyy esimerkiksi ranskalaisesta ihmis- ja kansalaisoikeuksien julistuksesta vuodelta 32

1789. 5 Siinä sanotaan, että kansalaiset käyttävät valtiovaltaa joko suoraan itse tai edustajiensa kautta. Kansanvalta toteutuu siis kahdella tasavertaisella tavalla, kun lainsäädäntövaltaa käyttävät a) kansalaiset itse tai b) kansanedustajat. Alkuperäisessä modernin kansanvallan muodossa on vastaus kysymykseen, mistä asioista kansalaiset voivat päättää: he voivat päättää samoista asioista kuin eduskunta valtion tasolla tai valtuusto kunnan tasolla perustuslain, sitovan kansainvälisen oikeuden ja ihmisoikeuksien rajoissa. Kansanäänestyksiä voidaan siis järjestää mitä erilaisimmista kysymyksistä kaikilta poliittisen elämän alueilta: koulutus, terveydenhuolto, verotus, työelämä, asuminen, luonnonsuojelu, maatalous, ulko- ja turvallisuuspolitiikka ja niin edelleen. Valtion tasolla kansalaiset voisivat päättää esimerkiksi Nato-jäsenyydestä tai uuden ydinvoimalan rakentamisesta. Kunnan tasolla helsinkiläiset voisivat päättää esimerkiksi vanhojen makasiinien kohtalosta ja uuden musiikkitalon rakentamisesta. Jos on teemoja, joista ei voida järjestää kansanäänestystä, kansanvalta kaventuu. Mutta millä perusteella kansalaisten pitäisi saada päättää vähemmästä kuin heidän edustajiensa? Tietysti demokratiassa päätöksenteolla on rajansakin, jotka asettavat perustuslaki, perusoikeudet ja sitova kansainvälinen oikeus. Nämä rajat sitovat sekä kansalaisten että parlamentaarista päätöksentekoa. Kuka päättää, milloin ja mistä asiasta kansanäänestys toimitetaan? Päättääkö hallitus vai päättävätkö kansalaiset itse? On helppo ymmärtää, että tämä ero on ratkaisevan tärkeä: se on itsemääräämisen ja hallituksi tulemisen välinen ero. Ylhäältä päin eli hallituksen kontrollissa järjestetty kansanäänestys on tyystin eri asia ja vaikuttaa ihan eri tavalla kuin alhaalta päin eli kansalaisten tai vähemmistön omasta tahdosta toimitettu kansanäänestys. Kun kansanäänestys toimitetaan yksinomaan vallanpitäjän aloitteesta, vallanpitäjä asettaa päämäärän ja kansa(näänestys) on keino sen 5. Modernin kansansuvereeniuden käsitteen mukaan yksilöiden muodostama kansa on valtiovallan lähde ja käyttäjä. Esimodernin kansansuvereeniuden käsitteen mukaan kansa kollektiivina on valtiovallan lähde, mutta edustajat käyttävät valtaa kansan asemesta (ks. Rosanvallon 1998). 33

saavuttamiseksi. Tarkoituksena on vahvistaa vallanpitäjän asemaa tai päätöksen hyväksyttävyyttä. Hallitus saattaa myös siirtää pulmallisen ongelman, josta on tullut rasite,»kansalle» ratkaistavaksi. Vallanpitäjien valvonnassa tapahtuva kansanäänestys on hallitsijoiden vallan väline, jolla nämä pyrkivät vahvistamaan tai pelastamaan omaa valtaansa»kansan» tuella. Kansainvälisesti tämäntyyppistä kansanäänestysmenettelyä kutsutaan usein nimellä plebiskiitti 6, Suomessa se tunnetaan neuvoaantavana kansanäänestyksenä (ks. laatikko 3.1). 7 LaaTIKKO 3.1: neuvoa-antava kansanäänestys ON määritelty Suomen perustuslain neljännessä luvussa, joka KOSKee eduskunnan TOImINTaa: 53 Kansanäänestyksen järjestäminen Neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämisestä päätetään lailla, jossa on säädettävä äänestyksen ajankohdasta ja äänestäjille esitettävistä vaihtoehdoista. Kansanäänestyksissä noudatettavasta menettelystä säädetään lailla. Kansalaisten valvonnassa tapahtuva eli suoran demokratian kansanäänestys sen sijaan on vallanjakoväline, ja sen tarkoituksena on demokratian toteuttaminen. Suoran demokratian vallanjakomenettelyjen avulla valtaa jaetaan tasa-arvoisemmin kuin neuvoa-antavalla kansanäänestyksellä, joka ei ole kansalaisten itsehallinnon instrumentti vaan valtaapitävien keino hallita kansalaisia. Suomalaisen neuvoa-antavan kansanäänestyksen tapainen kansanäänestysmenettely, jonka käytöstä eivät päätä kansalaiset vaan yksin- 6. Englannisksi: plebiscite; saksaksi: Plebiszit. 7. Suomalaisen plebiskiitin tarkoituksena on»lisätä valtiollisten päätösten hyväksyttävyyttä eli legitimiteettiä kansan silmissä». (Komiteamietintö 1983:25, s.51.) 34

omaan viranomaiset, ei kuuluu suoran demokratian piiriin. Ilman erityyppisten menettelytapojen erottelua suoraa demokratiaa on vaikea ymmärtää asianmukaisesti. Valitettavasti nykyään on melkein tapana olla tekemättä tätä erottelua, mikä tuottaa paljon sekaannusta keskusteltaessa ja kiisteltäessä suoran demokratian puolesta ja sitä vastaan. 8 Suoran demokratian sanasto Vastauksena kysymykseen»kuka päättää kansanäänestyksen toimittamisesta?» saadaan»neuvoa-antavan kansanäänestyksen» eli plebiskiitin ja suoran demokratian välinen raja näkyviin (ks. taulukko 3.2). Erottelun merkitys on sinänsä helppo ymmärtää, mutta siihen liittyy terminologinen vaikeus: millä sanoilla asiasta voidaan puhua? Moni ei luultavasti ole kuullut puhuttavankaan plebiskiitistä, eikä tiedä mitä se tarkoittaa. Suomessa on vain vähän kokemusta suorasta demokratiasta, ja siksi ei ole myöskään vakiintuneita käsitteitä, joilla kuvata monipuolista suoran demokratian välineistöä. Sanana kansanäänestys ei yksin tähän tehtävään riitä. Päätöksentekomenetelmänä kansanäänestys on vain yksi vaihe monivaiheisessa poliittisessa osallistumisprosessissa (ks. laatikko 3.2). Lisäksi sanan kansanäänestys epämääräisyys tuottaa ongelmia. 9 Epämääräisyyden ongelma ei ratkea kokonaan, vaikka puhuisimmekin sitovasta tai päättävästä kansanäänestyksestä.»sitova kansanäänestys» 8. Sekaannus syntyy helpommin, jos lähtökohtana on löyhä suoran demokratian määrittely, jonka mukaan kaikki kansanäänestysmenettelyt kuuluvat suoran demokratian piiriin. 9. Suomessa sitä käytetään nykyään sekä presidenttivaalien yhteydessä, jolloin äänestetään henkilöä, että silloin, kun järjestetään neuvoa-antava kansanäänestys, jolloin äänestetään asiasta, kuten Suomen eu-jäsenyydestä vuonna 1994. Jälkimmäisessä tapauksessa kansanäänestyksellä kysyttiin vain kansalaisten mielipidettä ja päätöksen teki sen jälkeen eduskunta. Kansanäänestys tarkoittaa siis kumpaakin, että äänestämällä kansalaiset a) tekevät päätöksiä tai b) ilmaisevat mielipiteensä jostakin asiasta. Mietinnössään kansanäänestyskomitea määritteli kansanäänestyksen mielipiteenilmaukseksi ja lisäsi, että äänestystuloksella pitäisi olla»jokin merkitys päätöksenteossa». (Komiteanmietintö 1983:25, s. 5, 9.) Päätöksentekomenetelmänä taas kansanäänestys voi olla yksi vaihe suoran demokratian prosessissa, mutta se voi myös olla parlamentaarisen päätöksentekoprosessin tai suoran presidenttivaalin osana, jotka kumpikaan eivät kuulu suoraan demokratiaan. 35