Silja Siltala (toim.) Henkilökuljetusopas

Silja Siltala (toim.) Henkilökuljetusopas

TOIMITTANUT Silja Siltala TYÖRYHMÄ Leena Hoppu-Mäenpää (sopimusasiat) Juha Karvonen (perusopetuksen asiat) Juha Kontkanen (hankinta-asiat) Mika Paavilainen (sosiaali- ja terveyshuollon asiat) Sami Uotinen (sosiaali- ja terveyshuollon asiat) KANNEN KUVA Pekka Paloranta 1. painos isbn 978-952-213-808-8 (nid.) ISBN 978-952-213-809-5 (pdf) Helsinki 2012 Suomen Kuntaliitto Paino: Kuntatalon paino Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Faksi 09 771 2331 Tilausnumero 509367 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, 00530 Helsinki PL 200, 00101 Helsinki Puh. 09 7711 Faksi 09 771 2291 www.kunnat.net

Sisältö 1 Johdanto...5 2 Kuntien henkilökuljetusten järjestämisen lakitausta...7 2.1 Kunnan toimiala ja hallinnon yleiset periaatteet... 7 2.2 Perusopetuksen matkat... 8 2.3 Sosiaalihuollon lainsäädännön perusteella järjestettävät kuljetuspalvelut... 14 2.4 Sairaankuljetus ja ensihoito... 15 2.5 Joukkoliikenne... 17 2.6 Taksiliikenne... 21 2.7 Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittäminen... 23 2.8 Esteellisyys... 24 2.9 Kuntayhtymän ja kunnan yhteistyö... 25 3 Henkilökuljetusten suunnittelu...27 3.1 Palvelut ja liikkumistarve... 27 3.2 Henkilökuljetukset ja joukkoliikenne... 27 3.3 Kuljetusten suunnittelun organisointi kunnassa... 29 3.4 Kuljetusten toteuttamissuunnitelmat... 30 4 Liikennepalvelujen hankinta...31 4.1 Sovellettava lainsäädäntö... 31 4.2 Kynnysarvot... 32 4.3 Hankintamenettelyt... 34 4.4 Hankinnasta ilmoittaminen... 37 4.5 Tarjouspyynnön laatiminen... 39 4.6 Hankintasopimus tarjouspyynnössä... 41 4.7 Tarjousten käsittely... 42 4.8 Tarjouksen valintaperuste ja vertailu... 54 4.9 Hankinnan keskeyttäminen... 56 4.10 Hankintapäätös ja hankintasopimus... 58 4.11 Muutoksenhaku... 59 4.12 Väliaikaiset järjestelyt valituksesta johtuen... 63 4.13 Kuljetusten seuranta, sopimuksen valvonta ja reklamointi... 64 4.14 Sopimussakko ja vahingonkorvaus JYSE 2009 -ehdoissa... 65 4.15 Yhteistarjous vai tarjouskartelli... 65 4.16 Hankintamenettelyn julkisuus... 67 4.17 Liikennepalvelujen hankinnan eräitä käytännön kysymyksiä... 68 Liite 1. Yksinkertainen esimerkkimalli koulukuljetusten tarjouspyynnöstä... 74 Liite 2. Yksinkertainen esimerkkimalli koulu kuljetusten tarjouslomakkeesta... 84 3

Henkilökuljetusopas 4

1 Johdanto Kuntien toiminnalle ja palvelujen saavutettavuudelle on tärkeää, että kuntalaisia palveleva liikennejärjestelmä on toimiva ja liikkumismahdollisuudet turvatut. Suuri osa matkoista tehdään henkilöautolla, mutta myös kävelyllä, pyöräilyllä ja joukkoliikenteellä on merkittävä rooli liikkumisessa. Monet kunnat osallistuvat joukkoliikenteen kehittämiseen ja ylläpitämiseen varmistaakseen kuntalaisilleen hyvät liikkumisedellytykset, vaikka joukkoliikenteen järjestäminen ei olekaan kuntien lakisääteinen velvoite. Kunnille on lainsäädännössä kuitenkin asetettu eräitä velvoitteita kuntalaisten liikkumispalvelujen turvaamiseksi. Näitä lakisääteisiä tehtäviä ovat mm. koululaisten ja vammaisten kuljetusten järjestäminen. Joukkoliikenteellä voidaan hoitaa merkittävä osa näistä kuntien kuljetusvelvoitteista, joten joukkoliikennepalvelujen ylläpito on senkin vuoksi kunnille tärkeä. Kaikkia kuntien kuljetustarpeita ei kuitenkaan voida hoitaa joukkoliikenteellä, vaan tarvitaan myös muita järjestelyjä, joilla kunta voi korvata kuntalaisen erillisen matkan tai järjestää kuljetuksen. Pääosa kuntien erilliskuljetuksista järjestetään ostamalla kuljetuspalveluja liikenneyrityksiltä. Nämä kuljetusten ostot järjestetään hankintalain mukaisesti. Tämän oppaan tavoitteena on toimia apuvälineenä kunnille henkilökuljetusten hankinnoissa. Siihen on koottu tiivistetysti kuntien henkilökuljetusten lakitausta ja kuvattu henkilökuljetusten suunnittelua joukkoliikenteeseen liittyen. Pääosin on kuitenkin keskitytty liikennepalvelujen hankintaan ja hankintalain soveltamiseen kuljetushankinnoissa. Oppaassa ei ole käsitelty joukkoliikenteen viranomaisten liikennepalvelujen hankintoja, joissa noudatetaan PSA:n ja joukkoliikennelain hankintasäännöksiä. Oppaan laatimista on koordinoinut liikenneinsinööri Silja Siltala. Sen valmisteluun ovat mittavalla panoksella osallistuneet lakimies Leena Hoppu- Mäenpää (sopimusasiat), kehittämispäällikkö Juha Karvonen (perusopetuksen asiat), hankinta-asiantuntija Juha Kontkanen (hankinta-asiat), lakimies Mika Paavilainen (sosiaali- ja terveyshuollon asiat) ja johtava lakimies Sami Uotinen (sosiaali- ja terveyshuollon asiat). 5

Henkilökuljetusopas 6

2 Kuntien henkilökuljetusten järjestämisen lakitausta 2.1 Kunnan toimiala ja hallinnon yleiset periaatteet Kunta hoitaa kuntalain 2 :n mukaan itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla. Kunta voi sopimuksen nojalla itse ottaa hoidettavakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä. Kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Kunta voi hankkia tehtäviensä hoidon edellyttämiä palveluita myös muilta palveluntuottajilta. Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 4 :n mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät hoitamalla toiminnan itse, sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa taikka olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayhtymässä. Kunta voi täyttää lakiin perustuvan järjestämisvastuunsa myös hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä palvelujen tuottajalta, taikka antamalla palvelunkäyttäjälle palvelusetelin, jolla kunta sitoutuu maksamaan palvelun käyttäjän kunnan hyväksymältä yksityiseltä palvelujen tuottajalta hankkimat palvelut kunnan päätöksellä asetettuun setelin arvoon asti. Hallintolain 6 :ssä säädetään hallinnon oikeusperiaatteista, jotka osaltaan vaikuttavat myös kunnan toimialan tulkintaan. Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Hallintolain 6 voidaan ymmärtää luettelona yleisistä harkintavallan rajoitusperiaatteista. Lain kohdassa viitataan yhdenvertaisuus-, tarkoitussidonnaisuus-, objektiviteetti-, suhteellisuus- ja luottamuksensuojan periaatteisiin. Harkintavallan rajoitusperiaatteiden vastaista toimintaa voidaan yleisesti nimittää harkintavallan väärinkäytöksi. 7

Henkilökuljetusopas 2.2 Perusopetuksen matkat 2.2.1 Koulukuljetusten järjestäminen esi- ja perusopetuksessa Perusopetuslain 4 :n 1 momentin mukaan oppivelvollisuusikäisen lapsen perusopetuksen ja oppivelvollisuutta edeltävän esiopetuksen järjestämisvelvollisuus on sillä kunnalla, jossa lapsi asuu. Opetuksen järjestämisvelvollisuutta ei ole kytketty lapsen kotikuntalain mukaiseen kotikuntaan, vaan lapsen asuinkuntaan. Koulukuljetuksiin liittyvistä velvoitteista on säädetty perusopetuslain 32 :ssä. Sen mukaan jos perusopetusta tai lisäopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Jos esiopetusta saavan oppilaan matka kotoa esiopetukseen tai lasten päivähoidosta annetussa laissa tarkoitetusta päivähoidosta esiopetukseen on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on vastaavasti oikeus maksuttomaan kuljetukseen kotoa suoraan esiopetukseen tai päivähoidosta esiopetukseen ja esiopetuksesta kotiin tai päivähoitoon. Perusopetusta, lisäopetusta tai esiopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus. (19.12.2003/1139) Maahanmuuttajille järjestettävään perusopetukseen valmistavaan opetukseen osallistuvilla oppilailla matkaetua ei sen sijaan ole. Oppilaan voidaan myös viittä kilometriä pitemmillä matkoilla edellyttää kulkevan osan matkasta itse. Edellä 1 momentin mukaisesti järjestettävä oppilaan päivittäinen koulumatka odotuksineen saa kestää enintään kaksi ja puoli tuntia. Jos oppilas on lukuvuoden alkaessa täyttänyt 13 vuotta, saa koulumatka kestää enintään kolme tuntia. (24.6.2010/642) Oppilaan kilometriä kohti käyttämän keskimääräisen kävelyajan arvioimiseksi voidaan käyttää sivulla 9 olevaa taulukkoa. Jos oppilas otetaan muuhun kuin 6 :n 2 momentissa tarkoitettuun kouluun tai opetuksen järjestämispaikkaan, oppilaaksi ottamisen edellytykseksi voidaan asettaa, että huoltaja vastaa oppilaan kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvista kustannuksista. (19.12.2003/1139). Asiasta on syytä päättää kunnan kuljetussäännössä. Perusopetuslain 32 4 momentin mukaan kuljetusta odottavalle oppilaalle on järjestettävä mahdollisuus ohjattuun toimintaan. Perusopetuslain 34 :n mukaan koulumatkalla sattuneen tapaturman hoito on oppilaalle maksuton. 8

Taulukko 1: Oppilaan kilometriä kohti käyttämän keskimääräinen kävelyaika. Kävely- Ikä aika 5 16 6 15 7 14 8 13 9 12,5 10 12 11 11,8 12 11,6 13 11,4 14 11,2 15 11 16 10,8 2.2.2 Koulukuljetukset aamu- ja iltapäivätoiminnasta Perusopetuslain 48 b :n 4 momentin mukaan aamu- ja iltapäivätoimintaa järjestettäessä tulee ottaa huomioon, että niillä toimintaan osallistuvilla lapsilla, joilla on 32 :n mukainen oikeus koulumatkaetuun, on mahdollisuus käyttää tätä etuutta. Lain perusteluissa (HE 57/2003) on todettu, ettei kunnalla ole velvollisuutta erikseen järjestää koulukuljetusta iltapäivätoiminnasta. Lain perustelujen mukaan säännös on tarkoitettu toimintojen suunnittelua ohjaavaksi, eikä se siten esimerkiksi velvoita kuntaa kuljetusten järjestämiseen. Kunnan on kuitenkin kuljetusten suunnittelussa syytä huomioida asia. 2.2.3 Kuljetussääntö Useimmissa kunnissa on käytössä erillinen kuljetussääntö, jossa päätetään koulukuljetusten järjestämisestä kunnassa tarkemmin kuin perusopetuslaissa. Kuljetussäännöllä varmistetaan oppilaiden yhdenvertainen kohtelu koulukuljetuksia koskevissa asioissa. Siinä päätetään koulukuljetuksissa noudatettavista periaatteista ja toimintatavoista sekä määritellään muun muassa vaaralliseksi luokitellut tieosuudet. Seuraavaksi on koottu esimerkkejä niistä asioista, joka kuljetussäännössä olisi hyvä ottaa huomioon. 9

Henkilökuljetusopas 1. Lähikoulu Perusopetuslain 6 :n 2 momentin mukaan kunta osoittaa oppivelvolliselle lähikoulun. Oikeus maksuttomaan koulukuljetukseen koskee pääsääntöisesti oppilaan lähikoulua. Kuljetussäännössä on syytä todeta, että oppilaan käydessä muuta kuin hänelle osoitettua lähikoulua huoltaja vastaa oppilaan kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvista kustannuksista. 2. Toissijainen koulu Perusopetuslain 32 :n 3 momentin mukaan, jos oppilas otetaan muuhun kuin 6 :n 2 momentissa tarkoitettuun lähikouluun tai opetuksen järjestämispaikkaan, oppilaaksi ottamisen edellytykseksi voidaan asettaa, että huoltaja vastaa oppilaan kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvista kustannuksista. (19.12.2003/1139). Tästä on hyvää päättää kuljetussäännössä. 3. Koulumatka Koulumatkaa ei ole tarkemmin määrätty lainsäädännössä. Oppilaan koulumatkan pituus voidaan laskea lyhintä, jalankulkukelpoista ja yleisessä käytössä olevaa tietä pitkin kotiportilta kouluportille. Mikäli oppilas voi kulkea koulumatkansa vaihtoehtoisesti jalankulku-, kevyt- tai autoliikenteen käyttämää tietä pitkin, niin koulumatkaksi katsotaan lyhin reitti, jota pitkin koulumatka voidaan liikennesääntöjä noudattaen jalan kulkea. Koulumatkan pituuden mittaamistapa on hyvä kirjata kuljetussääntöön. Jos kuljetussäännössä käytetään koulumatkana kotiportilta kouluportille kuljettua matkaa, on edellä mainitut käsitteet syytä määritellä. 4. Oikeus maksuttomaan koulukuljetukseen Kuljetussäännössä määritellään ne perusteet, joiden nojalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen niissä tapauksissa, joissa koulumatkan pituus lähikouluun on alle viisi kilometriä. Monissa kunnissa oikeus on porrastettu ikäluokittain esimerkiksi niin, että esiopetusoppilailla ja 1.-2. vuosiluokan oppilailla on oikeus maksuttomaan koulukuljetukseen, jos matka on yli 3 kilometriä. Kunnissa on myönnetty enenevissä määrin oikeuksia maksuttomaan koulukuljetukseen teiden vaarallisuuden vuoksi. Koulumatkoilla käytettävien teiden vaarallisuuden päättää opetuksen järjestäjä. Kuljetussäännössä on syytä päättää niistä menettelytavoista, joilla teiden vaarallisuusluokitukset tehdään. Kuljetussäännössä on syytä luetella erikseen vaaralliseksi luokitellut tieosuudet. 5. Muita kuljetussäännössä määriteltäviä asioita Tarvittaessa kuljetussäännössä voidaan myös päättää niistä kuljetusperiaatteista, jotka koskevat kunnan muissa kouluissa tapahtuvaa kielten tai oman 10

uskonnon opetusta. Kuljetussäännössä voidaan päättää myös saattokorvauksesta ja sen suuruudesta. Kuljetussäännön hyväksyy yleensä lautakunta. 2.2.4 Vaaralliseksi luokiteltujen tieosuuksien määrittäminen Opetuksen järjestäjä päättää siitä, mitkä tieosuudet ovat kunnassa perusopetuslain 32 :n 1 momentissa tarkoitettuja vaarallisia tieosuuksia. Tieosuuksien vaarallisuuden arvioinnissa käytettävistä menetelmistä päättää opetuksen järjestäjä. Vaaralliseksi luokitellut tieosuudet on hyvä määritellä kunnan kuljetussäännössä. Arvioinnin tukena voidaan käyttää erilaisia arviointimenetelmiä, esimerkiksi Koululiitu-ohjelmaa. Yleistä Koululiitu-ohjelmasta Koululiitu on tietokoneavusteinen arviointimenetelmä, joka on tarkoitettu yhdeksi apuvälineeksi vaaralliseksi luokiteltujen tieosuuksien arvioinnissa. Koululiitu-ohjelmassa käytetään Liikenneviraston tierekisteristä saatavia tiestön ja liikenteen ominaisuustietoja. Vaarallisuusindeksin määrittelyssä on lisäksi otettu huomioon oppilaan vuosiluokka. Ohjelman avulla on kunnittain laskettu kaikille maanteille ja osalle muita teitä tieosuuksittain riskilukujen raja-arvot. Arvioita tehtäessä tulee ottaa myös huomioon, että Koululiitu-ohjelmassa olevat riskilukujen raja-arvot ovat suosituksia. Lopullisen päätöksen tieosuuden vaarallisuudesta tekee aina kunta paikalliset olosuhteet huomioiden. Myös riskilukujen raja-arvoja voidaan soveltaa paikallisesti ja suosituksena olevia raja-arvoja voidaan muuttaa vastaamaan paremmin paikallisia olosuhteita. Uudessa Koululiitu-versiossa on teiden riskilukujen raja-arvoja muutettu jonkin verran alaspäin. Raja-arvojen määrittelyssä on otettu huomioon kunnista saatu palaute ja asiantuntijoiden näkemykset. Uudessa versiossa ei ole määritelty raja-arvoja esikoululaisille. Tältä osin kunnat voivat halutessaan antaa omat raja-arvot paikalliset olosuhteet huomioiden. Koulumatkan pituudella saattaa olla merkitystä arvioitaessa koulumatkan vaarallisuutta. Koululiitu-ohjelmassa suositellaan lisättäväksi tien vaarallisuusindeksiä 1 pisteellä jokaista oppilaan kulkemaa 200 metrin matkaa kohden. 2.2.5 Alkolukon käyttö koulu- ja päivähoitokuljetuksissa Alkolukon käyttö tilausajoina suoritettavissa koulu- ja päivähoitokuljetuksissa tuli pakolliseksi 1.8.2011. Alkolukon käytöstä säädetään laissa alkolukon käytöstä koulu- ja päivähoitokuljetuksissa (1110/2010). Lain mukaan alkolukolla varustettua ajoneuvoa on käytettävä: 1) esiopetukseen, perusopetukseen ja lisäopetukseen osallistuvien oppilaiden kuljetuksissa; 2) toisen asteen koulutukseen osallistuvien opiskelijoiden kuljetuksissa; 11

Henkilökuljetusopas ja 3) päivähoitokuljetuksissa, jos kuljetuksen järjestää kunta, kuntayhtymä, koulu tai laitos tilausliikenteenä ja kuljetukseen saadaan kunnan tai valtion tukea. Edellä mainitun lain soveltamisalaan kuuluvilla koulu- ja päivähoitokuljetuksilla tarkoitetaan tilausajoja, joita ajetaan takseilla tai linja-autoilla ja jotka kuuluvat liikenne- ja viestintäministeriön antaman koulu- ja päivähoitokuljetusten kuormitusta ja turvallisuusjärjestelyjä koskevan asetuksen soveltamisalaan. Nämä kuljetukset merkitään muista kuljetuksista erottuvasti koulukyytikilvellä tai -kuvulla. Koulu- ja päivähoitokuljetuksia tilausajoina suorittavat ajot jakautuvat säännöllisiin kuljetuksiin ja yksittäisiin kuljetuksiin, kuten uimahallimatkoihin, opinto- ja luokkaretkiin. Myös oppilaiden kuljettaminen muussa koulussa järjestettäville oppitunneille tai sairaalaan koulupäivän aikana kuuluvat lain soveltamisalan piiriin. Tapaturman tai muun vastaavan asian vuoksi kuljetuksen piiriin joutuneen oppilaan kuljetus edellyttää alkolukon käyttöä. Myös lukiolaisten ja ammatillisen oppilaitoksen opiskelijoiden opintoretket ym. vastaavat kuljetukset edellyttävät alkolukon käyttöä, mikäli kyseessä on kunnan, kuntayhtymän tai oppilaitoksen tilausajona suorittamasta ajosta. Koulumatkoja tehdään myös kaikille avoimissa osto- ja linjaliikenteen kuljetuksissa, mutta näitä ei alkolukkovelvoite koske. Joissakin ammatillisissa oppilaitoksissa on omaa kuljetuskalustoa, jota käytetään opiskelijoiden kuljetuksiin. Nämä kuljetukset eivät kuulu alkolukko velvoitteen piiriin. Kuljetuksista vastaava liikenteenharjoittaja on vastuussa alkolukon asennuksesta ja alkolukon pitämisestä toimintakuntoisena. Ajoneuvon rikkoutumisesta tai muusta vastaavasta syystä kuljetuksesta vastaava liikenteenharjoittaja voi tilapäisesti, enintään viiden arkipäivän ajan, käyttää muuta kuin alkolukolla varustettua ajoneuvoa. Muun kuin alkolukolla varustetun ajoneuvon käytöstä on liikenteenharjoittajan viipymättä ilmoitettava kuljetuksen tilaajalle. Jos kuljetuksesta vastaava liikenteenharjoittaja ei edellä esitetyssä määräajassa kuitenkaan kykene suorittamaan kuljetusta, kuljetuksen tilaaja voi tilapäisesti, enintään kuitenkin kolmen arkipäivän ajan, käyttää kuljetuksessa muuta kuin alkolukolla varustettua ajoneuvoa. Edellytyksenä on, ettei alkolukolla varustettua ja kuljetukseen sopivaa ajoneuvoa ole käytettävissä. Poliisi valvoo alkolukkovelvoitteen noudattamista ja tarvittaessa antaa alkolukon käytön rikkomisesta tai laiminlyönnistä sakkorangaistuksen. Koulu- ja päivähoitokuljetusten valvonta tapahtuu osana normaalia liikennevalvontaa. Poliisin on ilmoitettava alkolukon käyttörikkomuksesta kuljetuksen tilaajalle, mutta tilaajaan ei kohdistu tällä hetkellä mitään sanktiota alkolukon käyttövelvoitteen rikkomisesta. 12

2.2.6 Yhteishuoltajuus ja koulukuljetusten järjestäminen Korkein hallinto-oikeus tehnyt vuosikirjapäätöksen (KHO:2006:10) kunnan velvollisuudesta järjestää maksuton koulukuljetus oppilaalle, jonka huoltajat asuvat saman kunnan alueella, mutta eri paikoissa (yhteishuoltajuus). KHO:n ratkaisun mukaan kunnalla ei ollut velvollisuutta järjestää kuljetuksia sen huoltajan luota, joka asui muualla kuin lapsen väestörekisteriin merkitty vakituinen asuinpaikka oli. Se, että lapsella vanhempien valitseman asumisjärjestelyn seurauksena ei ollut mahdollisuutta maksuttomaan koulukuljetukseen tai sitä vastaavaan avustukseen toisen vakituisen oleskelupaikkansa osalta, ei loukannut perustuslain 16 :n 1 momentin mukaista oikeutta maksuttomaan perusopetukseen eikä lapsen oikeutta tavata sitä vanhempaa, jonka luona hän ei asu. KHO:n päätöksen perusteluissa todetaan mm. että oppilaalla on POL 32 :ssä säädetyin edellytyksin oikeus maksuttomaan kuljetukseen/avustukseen siihen kouluun, jonka kunta on hänelle osoittanut POL 6 :n 2 momentin mukaisesti (oppilaan lähikoulu). Lisäksi perusteluissa todetaan, että lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain mukaan lapsen on katsottava asuvan jommankumman vanhempansa luona myös silloin, kun huolto on uskottu molemmille vanhemmille yhteisesti ja lapsen oikeus tavata toista vanhempaansa on määrätty niin laajaksi, että lapsen oleskelu tämän luona käytännössä muistuttaa asumista. 2.2.7 Saattoavustus ensisijaisena maksuttoman kuljetuksen järjestämistapana Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu (vuosikirjanumero KHO:2009:103): KHO katsoi, että kunta oli täyttänyt perusopetuslain 32 :n 1 momentissa säädetyn velvollisuutensa maksuttoman koulukuljetuksen järjestämiseen myöntämällä esiopetukseen osallistuvan huoltajille joukkoliikenteen taksan mukaisen saattoavustuksen. Vanhemmilla, joiden tuli vastata lapsen huollosta ja elatuksesta, ei ollut oikeutta taksikuljetukseen yksinomaan sillä perusteella, että he olivat vuorotyössä. KHO katsoi, että Perusopetuslain 32 :ssä ei ole määritelty maksuttoman kuljetuksen tapaa tai todettu, että maksuton kuljetus olisi ensisijainen avustukseen nähden. Laissa kuitenkin todetaan, että avustuksen on oltava riittävä. Riittävyydestä on oikeuskirjallisuudessa todettu, että määränä on pidettävä välttämättömiä ja välittömiä menoja, jotka kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvat huoltajalle ottaen huomioon pysyvästä kuljetuksesta saatavat alennukset. Jos kunta voi järjestää kuljetuksen tai saattamisen halvemmalla kuin huoltaja, tulisi kunnan se yleensä järjestää tai rajoittaa avustuksensa tähän määrään. 13

Henkilökuljetusopas KHO: Perusopetuslain 32 :n 1 momentin säännöksellä maksuttomasta koulukuljetuksesta on vähennetty lähtökohtaisesti vanhemmille kuuluvaa velvollisuutta vastata lapsen koulukuljetuksista aiheutuvista kustannuksista. Laissa opetuksen järjestäjälle ei ole säädetty velvollisuutta kuljetuksen järjestämiseen, vaan sille on annettu oikeus valita, järjestääkö se maksuttoman koulukuljetuksen vai maksaako se kuljettamista tai saattamista varten avustuksen. Näin ollen lainkohdassa lapselle ei ole säädetty myöskään oikeutta mihinkään tiettyyn kuljetusmuotoon, esimerkiksi taksikuljetukseen. Kunta voi kaikissa tapauksissa korvata kuljetuksen avustuksella, jonka on oltava riittävä. 2.3 Sosiaalihuollon lainsäädännön perusteella järjestettävät kuljetuspalvelut Sosiaalihuoltolaissa, vammaisuuden perusteella myönnettävistä tukitoimista ja etuuksista annetussa laissa (vammaispalvelulaki) ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa ja vastaavassa asetuksessa (kehitysvammalaki ja -asetus) on säännöksiä kuljetuksista. Näistä laeista vammaispalvelulaki ja kehitysvammalaki ovat toissijaisia suhteessa muuhun lainsäädäntöön kuten esimerkiksi sosiaalihuoltolakiin. Vammaislakien keskinäistä suhdetta määrittää kehitysvammalain toissijaisuus suhteessa vammaispalvelulakiin. Sosiaalihuoltolain 17.1 :ssä on lueteltu sosiaalihuoltolaissa säädetyt kunnan sosiaalipalvelut. Pykälän 2 momentissa on mainittu erityislakien perusteella järjestettävät kunnan sosiaalipalvelut. Näihin kuuluvat mm. vammaisuuden perusteella järjestettävät palvelut ja tukitoimet ja kehitysvammaisten erityshuolto. 2.3.1 Sosiaalihuoltolain mukaiset kuljetuspalvelut Sosiaalihuoltolain mukaan kunnan on huolehdittava kotipalvelujen järjestämisestä. Sosiaalihuoltoasetuksen 9 :n mukaan kotipalveluina järjestetään mm. tukipalveluja, joita voivat olla esimerkiksi kuljetuspalvelut. Sosiaalihuoltolain 17 :ssä ei erikseen nimetä muita kuljetuspalveluita, mutta kunta voi harkintansa mukaan päättää järjestää kuljetuksia muillekin kuin niille kuntalaisille, jotka kuuluvat vammaispalvelulain soveltamisalaan. Sosiaalihuoltolain 17 :n 4 momentissa on nimenomaan todettu, että kunta voi laissa mainittujen sosiaalipalvelujen lisäksi järjestää muitakin tarpeellisia sosiaalipalveluja. 2.3.2 Vammaispalvelulain perusteella järjestettävät kuljetuspalvelut Vammaispalvelulain mukaan vaikeavammaisella henkilöllä on subjektiivinen oikeus (ehdoton oikeus) mm. kuljetuspalveluihin. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa asetuksessa säädetään vaikeavammaiselta 14

perittävästä asiakasmaksusta. Vammaispalvelulain mukaisia kuljetuspalveluja ja niihin liittyviä saattajapalveluja järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia. Kuljetuspalveluihin niihin liittyvine saattajapalveluineen kuuluvat vaikeavammaisen henkilön työssä käymisen, opiskelun, asioimisen, yhteiskunnallisen osallistumisen, virkistyksen tai muun sellaisen syyn vuoksi tarpeelliset jokapäiväiseen elämään kuuluvat kuljetukset. Välttämättömien työhön tai opiskeluun liittyvien matkojen lisäksi on kunnan järjestettävä jokapäiväiseen elämään kuuluvia yhdensuuntaisia matkoja vähintään kahdeksantoista kuukaudessa. Kuljetuspalveluja järjestettäessä on otettava huomioon mm. vaikeavammaisen henkilön avun ja kuljetusajankohtien tarve. Maantieteellisesti matkat on rajattu lähikuntiin, jota ei määritellä lainsäädännössä sen tarkemmin. Lähikuntiin voidaan katsoa kuuluvan kohtuullisella etäisyydellä olevat ns. toiminnalliset lähikunnat, jotka kunnan on määriteltävä. 2.3.3 Kehitysvammalain mukaiset kuljetuspalvelut Kehitysvammalain 39 :n mukaan erityishuoltopiirin kuntayhtymän on huolehdittava tutkimukseen määrätyn tai järjestämässään erityishuollossa olevan henkilön kuljetuksesta kuntainliiton toimintayksiköiden välillä sekä muusta kuljetuksesta siten, kuin asetuksella säädetään. Kehitysvamma-asetuksen 3 :ssä on puolestaan säädetty, että erityishuoltopiirin kuntainliitto tai erityshuoltoa järjestävä kunta huolehtii kuljetuksista, jotka erityishuollon saamiseksi ovat välttämättömiä, tai suorittaa niistä aiheutuvat kustannukset. 2.4 Sairaankuljetus ja ensihoito Toukokuun alussa 2011 voimaan tulleessa terveydenhuoltolaissa (1326/2010) tarkoitetun ensihoitopalvelun järjestämisvastuu on siirrettävä kunnilta sairaanhoitopiireille viimeistään vuoden 2013 alusta lukien (ks. lain 79 ). Ensihoitopalvelun käsite kattaa nykyisessä kansanterveyslaissa, erikoissairaanhoitolaissa ja sairaankuljetuksesta annetussa asetuksessa käytetyt käsitteet sairaankuljetus, ensihoito ja lääkinnällinen pelastustoiminta. Tarkemmat määräykset ensihoitopalvelusta on annettu sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella (340/2011). Sairaanhoitopiiri päättää järjestämisvastuun siirtymisestä lukien siitä, miten ensihoitoon sisältyvät palvelut tuotetaan ja minkälaisella kalustolla alueen ensihoitopalvelun tehtävät hoidetaan. Sairaanhoitopiiri voi hoitaa toiminnan itse, yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin 15

Henkilökuljetusopas kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta. Silloin kun sairaanhoitopiiri järjestää ensihoitopalvelun omana toimintanaan, ensihoitopalvelun järjestämiseen tarvittava henkilöstö on sairaanhoitopiirin palveluksessa ja kalusto sen hallinnassa. Uuden pelastuslain (379/2011) 24 :n mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa pelastustoimen alueilla (alueen pelastustoimi). Valtioneuvosto päättää maan jakamisesta pelastustoimen alueisiin ja vahvistetun aluejaon muuttamisesta. Pelastustoimen alueeseen kuuluvilla kunnilla tulee olla sopimus pelastustoimen järjestämisestä. Pelastuslain 27 :n mukaisesti pelastuslaitos voi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain (1326/2010) mukaisella tavalla. Sairaanhoitopiiri voi järjestää alueensa ensihoitopalvelun tai osan sitä hankkimalla palvelut hankintalakia noudattaen yksityiseltä palvelun tarjoajalta. Sairaanhoitopiirin tekemässä ensihoidon palvelutasopäätöksessä määritellään hankinnan kohde ja laatukriteerit. Vielä hallituksen esityksessä terveydenhuoltolaiksi (HE 90/2010, 79 ) lähtökohtana oli se, että kunnan tai vastaavasti terveyskeskusta ylläpitävän kuntayhtymän kansanterveyslain nojalla tekemät sairaankuljetusta koskevat sopimukset olisivat päättyneet viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2012. Lakiesitys hyväksyttiin muutettuna ilman tätä säännöstä (ks. StVM 40/2010). Kuntien tai terveyskeskusta ylläpitävien kuntayhtymien tekemät sairaankuljetussopimukset eivät siis pääty itsestään järjestämisvastuun siirtymisen yhteydessä. Ennen järjestämisvastuun siirtymistä sairaanhoitopiirin sekä sen alueen kuntien ja terveyskeskusta ylläpitävien kuntayhtymien on huolehdittava yhteistyössä siitä, että olemassa oleva sopimuskanta kartoitetaan ja sopimukset joko siirretään sairaanhoitopiirille, taikka pyrittävä irtisanomaan ne niin, että ne lakkaisivat viimeistään 2012 lopussa. Jos terveyskeskusta ylläpitävä kunta tai kuntayhtymä on itse hoitanut ensihoitoa ja sairaankuljetusta, on myös tällaisen terveyskeskuksen oman toiminnan jatkuminen selvitettävä yhteistyössä sairaanhoitopiirin kanssa. Koordinaatiovastuu on terveydenhuoltolain mukaan sairaanhoitopiirillä, mutta ennen järjestämisvastuun siirtymistä sopimuskumppanina suhteessa ulkopuolisiin ensihoitopalvelun tuottajiin on edelleen kunta tai terveyskeskusta ylläpitävä kuntayhtymä. Sopimusten siirtoon tai päättämiseen liittyvät kysymykset ratkeavat sopimusoikeudellisten oppien mukaan. Toistaiseksi voimassa olevat sopimukset on mahdollista päättää irtisanomalla. Määräaikaisissa sopimuksissa tällaista mahdollisuutta ei ole. Mikäli sopimus jatkuu sen jälkeen kun järjestämisvastuu on siirtynyt sairaanhoitopiirille, mutta sairaanhoitopiiri ei ole tullut so- 16

pimuspuoleksi, kunta tai terveyskeskusta ylläpitävä kuntayhtymä on edelleen vastuussa sopimukseen perustuvista velvoitteista. Kunnan tai kuntayhtymän on tämän johdosta syytä selvittää ajoissa, onko sairaanhoitopiiri halukas tulemaan sen tilalle sopimuspuoleksi vai ei - sopimuksia ei voida siirtää sairaanhoitopiirille ilman sen suostumusta. Julkisten hankintojen yleisten sopimusehtojen (JYSE 2009 palvelut) kohdan 22.1 mukaisesti Tilaajalla on oikeus siirtää sopimus sellaiselle kolmannelle osapuolelle, jolle tilaajan tehtävät siirtyvät kokonaan tai osittain. Tällöin kunnan tai kuntayhtymän sopimuskumppanin erillistä suostumusta sopimuksen siirtoon sairaanhoitopiirille ei tarvita, vaan riittää, että sairaanhoitopiiri on halukas tulemaan sopimuspuoleksi. Mikäli JYSE-ehdot on tältä osin otettu osaksi ensihoitopalvelua koskevaa sopimusta, sopimus on siirrettävissä sairaanhoitopiirille ensihoidon järjestämisvastuun siirtyessä. Tällöin on selvää, että kyse ei ole uudesta kilpailutettavasta hankinnasta. Vaikka JYSEehdot eivät olisikaan käytössä, pelkästään sopimuskumppanin vaihtumista järjestämisvastuun siirron yhteydessä ei voitane katsoa sellaiseksi merkittäväksi sopimusmuutokseksi, jonka takia hankinta olisi kilpailutettava uudelleen. Lähtökohtana sopimusten siirron yhteydessä on, että ne siirretään sellaisenaan. Hankintasopimusten laajentaminen alueellisesti tai uusiin palveluihin voidaan tulkita uudeksi hankinnaksi. Kokonaisuuden kannalta pienten muutosten tekeminen voi olla mahdollista ilman uutta kilpailutusta mutta vähänkin isommat muutokset voivat johtaa siihen, että kyseessä on uusi hankinta. Voimassa olevien sopimusten muuttaminen edellyttää osapuolten yksimielisyyttä tai sopimuksen muuttamisen mahdollistavaa ehtoa. Terveydenhuoltolain perusteluissa on lähdetty siitä, että pelastuslaitosten kanssa tehtävät sopimukset ensihoitopalvelun järjestämisestä eivät ole hankintalain mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden piirissä, mikäli tilanne voidaan kokonaisarvion perusteella katsoa julkishallinnon toimijoiden väliseksi yhteistoimintasopimukseksi. Näin ollen pelastuslaitoksen kanssa tehtävän sopimuksen muuttaminen ei voi johtaa kilpailutukseen, mikäli sopimusta ei ole alun perinkään pitänyt kilpailuttaa hankintalain mukaan. 2.5 Joukkoliikenne 2.5.1 Joukkoliikennelaki Joukkoliikennepalvelujen järjestämistä ohjaavat seuraavat säädökset: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus n:o 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista (eli joukkoliikenteen palvelusopimusasetus, PSA), joka tuli voimaan 3.12.2009 Joukkoliikennelaki 869/2009, joka tuli voimaan 3.12.2009. 17

Henkilökuljetusopas Palvelusopimusasetuksen tarkoituksena on määritellä, miten voidaan varmistaa sellaisten joukkoliikennepalvelujen tarjoaminen, jotka ovat monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoin. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että jos palvelujen ylläpitämiseen tai lipunhintojen tukemiseen käytetään valtion tai kuntien rahaa, tulee palvelut järjestää PSA- asetuksen määräysten mukaan. Asetus on sellaisenaan Suomessa noudatettavaa lainsäädäntöä. Palvelusopimusasetusta täydentää joukkoliikennelaki, jota sovelletaan asetuksen lisäksi silloin, kun käsitellään ammattimaista henkilöiden kuljettamista tiellä linja-autolla. Joukkoliikennelaki korvasi vanhan henkilöliikennelain, joka on kumottu. 2.5.2 Luvanvarainen liikenne Joukkoliikennelain mukaan ammattimainen henkilöiden kuljettaminen tiellä linja-autolla edellyttää liikennelupaa. Ilman liikennelupaa saa kuitenkin suorittaa konsernin tai siihen verrattavan yhtymän, kunnan, kuntayhtymän tai yhteisön, jossa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 :ssä tarkoitettu määräysvalta, sisäisiä henkilökuljetuksia niiden hallinnassa olevilla linja-autoilla. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolain 1 luvun 5 :ssä tarkoitettu määräysvalta, on kuntakonsernia koskevan kuntalain 16 a :n mukaan kunnan tytäryhteisö. Kunnan tytäryhteisöä koskevia säännöksiä sovelletaan myös kunnan määräysvaltaan kuuluvaan säätiöön. Mikäli kunta on esimerkiksi osakeyhtiön ainoa osakas, on selvää, että kyseessä on kunnan tytäryhteisö. Määräysvalta voi kirjanpitolain mukaan perustua paitsi suoraan omistukseen, myös esimerkiksi oikeuteen valita enemmistö hallituksen tai siihen verrattavan toimielimen jäsenistä, tai tosiasialliseen määräysvaltaan yhteisössä. Joukkoliikennelaissa tarkoitetaan: 1) joukkoliikenteellä yleisesti käytettävissä tai tilattavissa olevaa, useiden ihmisten kuljettamiseen tarkoitettua: a) ammattimaista linja-autoliikennettä, riippumatta siitä harjoitetaanko liikennettä markkinaehtoisesti vai palvelusopimusasetuksen mukaisesti; b) palvelusopimusasetuksen mukaisesti harjoitettua raideliikennettä; 2) markkinaehtoisella liikenteellä linja-autolla harjoitettavaa muuta kuin palvelusopimusasetuksen mukaista liikennettä; 3) tilausliikenteellä markkinaehtoista liikennettä, jota harjoitetaan vain tilauksesta tilaajan määräämällä tavalla; 18

4) reittiliikenteellä markkinaehtoista liikennettä, joka on säännöllistä, jonka palvelut ovat yleisesti käytettävissä ja jonka reitin päätepisteet, pysäkit tai tärkeimmät pysäkit sekä aikataulun luvan myöntävä viranomainen vahvistaa; 5) kutsujoukkoliikenteellä markkinaehtoista liikennettä, joka on paikallista tai seudullista taikka alueellista ja jatkuvaluonteista, jota ajetaan ainoastaan etukäteen tehdystä tilauksesta ja jonka reitti ja aikataulu määräytyvät näiden ennakkoon tehtyjen tilausten perusteella ja tilattujen kuljetusten yhdistelyn avulla; kuljetusten yhdistelyllä tarkoitetaan vähintään kolmen ennakkoon tilatun kuljetuksen yhdistämistä yhdeksi reitiksi. Entisessä henkilöliikennelaissa oli määritelty myös ostoliikenne. Sille ei enää ole laissa määritystä, vaan se on yleistermi ostetuille liikennepalveluille. Ammattimainen henkilöiden kuljettaminen tiellä linja-autolla korvausta vastaan on sallittu joukkoliikenneluvan, reittiliikenneluvan tai kutsujoukkoliikenneluvan perusteella. Joukkoliikennelupa on alalle tulolupa, joka oikeuttaa harjoittamaan linja-autolla palvelusopimusasetuksessa tarkoitettua liikennettä toimivaltaisen viranomaisen tai kunnan taikka kuntayhtymän kanssa tehdyn sopimuksen mukaan sekä tilausliikennettä koko maassa Ahvenanmaan maakuntaa lukuun ottamatta. Harjoitettaessa tilausliikennettä ajoja ei saa kuitenkaan ottaa taksiasemilta. Joukkoliikenneluvan myöntää hakemuksesta hakijan kotipaikan toimivaltainen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Reittiliikennelupa oikeuttaa harjoittamaan reittiliikennettä linja-autolla. Kutsujoukkoliikennelupa oikeuttaa harjoittamaan kutsujoukkoliikennettä linja-autolla. Kutsujoukkoliikennettä harjoitettaessa ajoja ei saa ottaa taksiasemilta tai ilman ennalta tehtyä tilausta linja-autopysäkeiltä eikä tarjota niitä julkisella paikalla, kuten esimerkiksi hotellien tai ravintoloiden edustoilla. Nämä luvat myöntävät toimivalta-alueellaan ELYt ja laissa määritellyt kunnalliset toimivaltaiset viranomaiset. Jos kunta hankkii linja-autolla suoritettavia kuljetuspalveluja, tarvitaan kuljetusten suorittamiseen joukkoliikennelupa. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjouksentekohetkellä olla käytettävissään liikenteen harjoittamista varten tarpeelliset liikenneluvat. Riittävää on, että tarjoaja on osoittanut hankintayksilölle luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä sopimuksen täyttämisen alkaessa on siihen edellytykset. 2.5.3 Tavarankuljetus joukkoliikenteessä Reittiliikenteessä ja kutsujoukkoliikenteessä saa kuljettaa myös tavaraa. Reittiliikenteessä ei auton matkustajatiloissa saa kuljettaa muuta tavaraa kuin 19

Henkilökuljetusopas matkustajien käsimatkatavaroita. Palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetussa liikenteessä saa kuljettaa tavaraa, jos siitä on sovittu toimivaltaisen viranomaisen tai kunnan taikka kuntayhtymän kanssa. Alle 100 kilon tavaralähetyksiä saa kuljettaa tilausliikenteessä tilaajan kanssa sovitun mukaisesti ja palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetussa liikenteessä toimivaltaisen viranomaisen kanssa sovitun mukaisesti. Linja-autoissa on siis oikeus kuljettaa alle 100 kilon tavaralähetyksiä myös silloin, kun liikenne ei ole tarkoitettu matkustajille. Vastaava oikeus on taksiliikennelain 18 :n mukaan takseilla. Pieniä tavaralähetyksiä saisi kuljettaa myös palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetun liikenteen yhteydessä esimerkiksi niin, että auto ajaa saman sopimuksen nojalla ensin matkustajille tarkoitetun vuoron, hoitaa sen jälkeen tavarankuljetuksen ja palaa taas henkilökuljetukseen. Tällaisia liikennekokonaisuuksia voi olla tarpeen toteuttaa kuntien tilaamissa kuljetuksissa. Säännöstä soveltamalla voidaan parantaa kuljetusten kokonaistehokkuutta. 2.5.4 Kuntien tehtävät joukkoliikenteessä Lainsäädäntö asettaa raamit kuntien roolille joukkoliikennepalvelujen järjestämisessä: Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan. Kunnalla tulee olla käytettävissään tehtäviin riittävät voimavarat ja asiantuntemus. Laissa on lisäksi otettu kantaa joukkoliikenteen asemaan liikennejärjestelmässä. Lain yleisten säännösten mukaan maankäytön suunnittelun tavoitteena on edistää liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä sekä erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen toimintaedellytyksiä. Samoin yleiskaavan sisältövaatimuksissa todetaan, että on otettava huomioon mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla. Nämä on otettava huomioon myös asemakaavaa laadittaessa. Kunnalla on siis tehtävänään huolehtia siitä, että maankäytön suunnittelussa ja toimintoja sijoitettaessa myös joukkoliikenteen palvelut on mahdollista toteuttaa. Joukkoliikennelaissa on määritelty kunnille erilaisia tehtäviä niiden viranomaisvastuun mukaisesti. Laissa määritellyt 22 kaupunkia ja neljä kaupunkiseutua toimivat alueellaan toimivaltaisina viranomaisina. Niiden tehtäviä omalla toimivalta-alueellaan ovat joukkoliikenteen palvelutason määrittäminen, osavastuu joukkoliikenteen suunnittelusta, reitti- ja kutsujoukkoliikennelupien myöntäminen ja peruuttaminen sekä muut viranomaistehtävät. Muille kunnille ei ole joukkoliikennelaissa määritelty tehtäviä. Niiden alueella toimivaltaisena viranomaisen toimii alueen ELY- keskus. Laissa edellytetään, että palvelutason määrittelyä valmistellessaan ja suunnittelussa 20

viranomaisten tulee toimia yhteistyössä kun tien kanssa. Kuntien kannattaa myös olla aktiivisia ja tuoda kaikki kuntalaisten liikkumis- ja kuljetustarpeet palvelutason valmisteluun ja joukkoliikenteen suunnitteluun tiedoksi, jotta mahdollisimman paljon kuljetusvelvoitteista voitaisiin hoitaa joukkoliikenteellä. Toimivaltaisten viranomaisten tulee suunnitella joukkoliikenteen palvelut ensisijaisesti seudullisina tai alueellisina kokonaisuuksina toimivan joukkoliikenneverkon aikaansaamiseksi. Suunnittelussa liikennetarpeet ja -palvelut on pyrittävä sovittamaan yhteen. Eri väestöryhmien kuten lasten, nuorten, naisten, miesten, vanhusten ja vammaisten tarpeet on otettava huomioon. Viranomaiset toimivat joukkoliikennettä suunnitellessaan yhteistyössä toistensa ja muiden kuntien kanssa. 2.5.5 Joukkoliikenteen rahoitus Sekä valtion että kuntien rahoitus joukkoliikenteeseen on harkinnanvaraista eikä sitä ole joukkoliikennelaissa velvoitettu. Kunnat päättävät itse osallistumisestaan joukkoliikenteen järjestämisen rahoitukseen. Joukkoliikennelaissa määritellään valtion talousarviossa osoitetun määrärahan käyttötarkoituksista ja määrärahan kiintiöinnistä. Valtio voi myöntää valtionavustusta kunnalle tai kuntayhtymälle ja avustuksen menettelytavoista säädetään tarkemmin valtioneuvoston joukkoliikenteen valtionavustusasetuksessa. Valtion joukkoliikennerahoituksen kokonaismäärä päätetään vuosittain talousarvion yhteydessä. 2.6 Taksiliikenne 2.6.1 Taksiliikennelaki ja liikenteen luvanvaraisuus Ammattimaista henkilöiden kuljettamista tiellä henkilöautolla säätelee taksiliikennelaki (217/2007), joka tuli voimaan 1.8.2007. Se korvasi tuolloin henkilöautoliikenteen osalta henkilöliikennelain. Ammattimainen henkilöiden kuljettaminen edellyttää taksilupaa. Taksiluvan myöntää hakemuksesta se toimivaltainen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jonka toimialueella liikenteen pääasiallinen asemapaikka on. Ammattimaisella henkilöiden kuljettamisella tarkoitetaan elinkeinon harjoittamisen tai toimeentulon hankkimisen taikka muun tulonhankkimisen tarkoituksessa harjoitettua henkilöiden kuljettamista tiellä henkilöautolla korvausta vastaan päätoimisesti taikka sivutoimisesti tai muuten toisen elinkeinon ohella. Taksiliikennelakia ei sovelleta sellaisiin kuljetuksiin, jotka eivät ole ammattimaista henkilöiden kuljettamista. Ammattimaisia kuljetuksia eivät ole esimerkiksi sellaiset kunnan työntekijän työtehtäviin oleellisesti liittyvät omalla autollaan suorittamat kuljetukset, joista maksetaan vähäinen korvaus, 21

Henkilökuljetusopas esimerkiksi työ- tai virkaehtosopimuksen mukainen määrä. Myös ostopalveluina järjestettyjen sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteydessä tapahtuvat vähäiset kuljetukset olisivat sallittuja, jos korvauksena maksetaan vain em. vähäinen korvaus (HE 38/2006). Jos tällaisia pieniä työntekijän ajoneuvolla suoritettavia kuljetuksia käytetään kuntien kuljetusjärjestelyissä, tulee niiden suorittamisen pelisäännöistä sopia ja vastuukysymykset kirjata etukäteen. Yleensä kuntien järjestämissä kuljetuspalveluissa kuljetuksen suorittaja tarvitsee liikenneluvan (taksiliikennelupa tai joukkoliikennelupa). Ilman taksilupaa saa kuitenkin suorittaa kuljetuksia seuraavissa taksiliikennelain 4 :n mukaisissa tapauksissa: 1) kunnan järjestämiin sosiaali- ja terveyspalveluihin kuuluvana kuljettaa henkilöitä kunnan, kuntayhtymän tai yhteisön, jossa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 :ssä tarkoitettu määräysvalta, hallinnassa olevalla henkilöautolla kuljetuspalvelujen saajilta perittäväksi säädettyä asiakasmaksua vastaan; 2) konsernin tai siihen verrattavan yhtymän, kunnan, kuntayhtymän tai yhteisön, jossa kunnalla on kirjanpitolain 1 luvun 5 :ssä tarkoitettu määräysvalta, hallinnassa olevalla henkilöautolla kuljettaa henkilöitä, jos kuljetukset ovat yhteisön sisäisiä; 3) palveluyrityksen hallinnassa olevalla henkilöautolla kuljettaa henkilöitä, jos kuljetus liittyy koti- tai matkailupalveluihin ja kuljetus on osa yrityksen tarjoamasta palvelukokonaisuudesta; 4) kuljettaa henkilöitä museoajoneuvolla. Sen lisäksi, mikä on sallittua kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä annetun lain (693/2006) mukaan, taksiluvan nojalla harjoitettavassa tilausliikenteessä saa kuljettaa alle 100 kilon tavaralähetyksiä. 2.6.2 Taksilupien enimmäismäärät ja seuranta Taksilupien enimmäismäärä on säännelty. ELY-keskukset vahvistavat vuosittain kuntakohtaiset taksilupien enimmäismäärät. Enimmäismäärää koskevassa päätöksessä määrätään myös, kuinka moneen lupaan sisällytetään esteettömyyttä koskevat vaatimukset. ELY-keskukset seuraavat taksin kysynnän ja tarjonnan muutoksia. Niiden on seurattava myös taksien riittävyyttä kuntien kuljetustarpeiden kannalta. Tätä varten ELY-keskukset pyytävät yleensä kunnan lausunnon taksien enimmäismäärän tarvetta arvioidessaan. Kun tien lausunnossa voidaan esittää mm. arviot taksien saatavuudesta kuntien tarjouspyyntöihin ja muihin kuntien kuljetustarpeisiin. 22

2.6.3 Taksiliikenteen hintojen sääntely Taksiliikennelain 16 :ssä määritellään taksiliikenteessä kuluttajilta perittävien enimmäishintojen rakenne. Vuosittain viimeistään kesäkuun loppuun mennessä säädetään kyseiset enimmäishinnat valtioneuvoston asetuksella. Näitä enimmäishintoja noudatetaan kulutta jien matkoihin ja mm. sellaisiin kuntien asiakkaisiin, jotka tilaavat taksikyydin itse. Kuntien kuljetuksissa ei ole enää käytettävissä aiemman reittitaksan mukaista enimmäishinnoittelua, vaan kuljetushinnat määräytyvät kilpailuttamisen perusteella. Tarjouspyyntöihin mahdollisesti sisällytettävistä hintakatoista ks. kohta 4.17.3. 2.7 Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittäminen Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä on annettu laki (504/ 2002, jäljempänä rikostaustalaki). Rikostaustalain 2 :n mukaan lakia sovelletaan työ- ja virkasuhteessa tehtävään työhön, johon pysyväisluontoisesti ja olennaisesti kuuluu ilman huoltajan läsnäoloa tapahtuvaa alaikäisen kasvatusta, opetusta, hoitoa tai muuta huolenpitoa taikka muuta työskentelyä henkilökohtaisessa vuorovaikutuksessa alaikäisen kanssa. Esimerkiksi kuntien kuljetuspalveluihin voi sisältyä tällaista muuta työskentelyä henkilökohtaisessa vuorovaikutuksessa alaikäisen kanssa. Mikäli kyse on säännöllisestä liikennöinnistä, on suhteellisen selvää, että kyse on rikostaustalain soveltamisalan piiriin kuuluvasta toiminnasta. Kunta tekee koulukuljetuksia hoitavan yrittäjän kanssa yksityisoikeudellisen sopimuksen kuljetusten suorittamisesta. Yrittäjällä tulee olla liikenteenharjoittamiseen oikeuttava liikennelupa. Liikenneluvan myöntämisen edellytyksenä on hyvämaineisuus ja lisäksi hakijan tulee täyttää muut luvan myöntämisen edellytykset. Taksi- ja joukkoliikennelupien hakemisen ja niiden seurannan yhteydessä tarkistetaan myös yrittäjien rikostaustat. Työnantaja vastaa palveluksessaan olevan henkilöstön rikostaustan selvittämisestä rikostaustalaissa tarkoitetuissa tehtävissä. Kunta voi tarjouspyynnössä siis edellyttää kuljetusyrittäjältä sitä, että yrittäjä tarkistaa ennen sopimuksen mukaisen liikennöinnin aloittamista lasten kanssa työskentelevien kuljettajien rikosrekisteritiedot. Tarjouspyyntöön ei kuitenkaan tulisi ottaa vaatimusta siitä, että tuottaja antaa rekisteritiedot kunnan tarkastettavaksi, sillä tarkistustehtävä on työnantajan velvollisuus. Kuljetuspalveluita kilpailuttavalla kunnalla on hankintalain tarjoajan kelpoisuutta koskevan 54 :n mukaisesti oikeus pyytää tarjoajilta selvitystä rikostaustasta sillä uhalla, että tarjous hylätään, mikäli vaadittua selvitystä ei toimiteta. Hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ul- 23

Henkilökuljetusopas kopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on hankintalain 54.1 3 kohdan mukaisesti saanut ammattinsa harjoittamiseen liittyvästä lainvastaisesta teosta lainvoimaisen tuomion. Näytöksi siitä, että tarjoajalla ei ole tällaista tuomiota, on hankintalain 55.2 :n mukaan hyväksyttävä toimittajan sijoittautumismaan toimivaltaisen viranomaisen antama ote rikosrekisteristä. 2.8 Esteellisyys Myös liikennepalveluiden hankintaa koskevaa asiaa valmisteltaessa, esiteltäessä ja muuten käsiteltäessä on otettava huomioon kuntalain ja hallintolain esteellisyyssäännökset. Esteellisyyssäännöksillä pyritään turvaamaan asioiden käsittelyn puolueettomuutta ja luottamusta päätöksenteon moitteettomuuteen. Mikäli henkilöllä on sellainen suhde viranomaisessa käsiteltävään asiaan tai asianosaisiin, että se vaarantaa hänen puolueettomuutensa, hän on esteellinen eli jäävi. Jos esteellinen henkilö ottaa osaa asian käsittelyyn, päätös syntyy virheellisessä järjestyksessä. Virheellisessä järjestyksessä syntynyt päätös voidaan kuntalain mukaan kumota, mikäli asiassa haetaan muutosta. Hankinta-asioissa, esimerkiksi kuljetuspalveluita hankittaessa, kuntalain mukainen muutoksenhaku tulee kysymykseen ainoastaan kansalliset kynnysarvot alittavissa ns. pienhankinnoissa. Kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa haetaan muutosta pelkästään hankintalain mukaisin muutoksenhakukeinoin. Valtuutettu on valtuuston kokouksessa esteellinen, jos käsiteltävä asia koskee henkilökohtaisesti häntä tai hänen läheistään. Kunnan viranhaltijoihin ja työntekijöihin sekä kunnan tilintarkastajaan sovelletaan hallintolain 28.1 :n mukaisia esteellisyysperusteita. Näitä perusteita sovelletaan myös kunnan muihin luottamushenkilöihin kuin valtuutettuihin valtuuston kokouksessa (ts. kunnanhallituksen ja lautakuntien, johtokuntien ja toimikuntien jäseniin). Jos valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä kuin valtuustossa (esim. valtuuston puheenjohtaja, jolla on läsnäolo- ja puheoikeus kunnanhallituksen kokouksessa), häneenkin sovelletaan hallintolain 28.1 :n esteellisyysperusteita kuntalaissa säädetyin poikkeuksin. Kokoustilanteessa henkilö voi itse ilmoittaa esteellisyydestään ja vetäytyä asian käsittelystä. Toimielimen päätökseksi riittää tällöin toteamus henkilön esteellisyydestä ja hänen oma-aloitteisesta vetäytymisestä asian käsittelystä. Pöytäkirjaan on syytä merkitä henkilön poistuminen esteellisenä ja esteellisyyden syy. Jos esteellinen henkilö ei oma-aloitteisesti vetäydy asian käsittelystä, puheenjohtajan tulee saattaa asia toimielimen ratkaistavaksi. Henkilö ei itse saa osallistua esteellisyytensä käsittelyyn. Hän voi kuitenkin olla läsnä kokoukses- 24

sa kun hänen esteellisyydestään päätetään. Esteellisyyden ilmoittaminen, arviointi ja ratkaisu kuuluvat ensisijaisesti asianomaiselle henkilölle itselleen. Epävarmassa tapauksessa esteellisen henkilön on parempi olla ottamatta osaa asian käsittelyyn. Laissa korostetaan henkilön omaa vastuuta esteellisyytensä ilmoittamisessa ja asian puolueettoman käsittelyn varmistamisessa. Esteellisyydestä laajemmin Kunnat.netissä: www.kunnat.net > Asiantuntijapalvelut > Lakiasiat > Julkisoikeus > Päätöksenteko > Esteellisyys 2.9 Kuntayhtymän ja kunnan yhteistyö Kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä perussopimuksella, joka hyväksytään jäseneksi tulevien kuntien valtuustojen päätöksillä. Kuntayhtymä on jäsenkunnistaan erillinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö, jolla on oma hallintonsa. Kuntayhtymä perustetaan huolehtimaan jäsenkuntiensa puolesta perussopimuksessa määritellyistä tehtävistä. Mikäli henkilökuljetus liittyy kuntayhtymän toimialaan kuuluvaan palveluun, kuntayhtymä huolehtii siitä jäsenkuntiensa puolesta. Esimerkiksi jos kuntayhtymä järjestää jäsenkuntiensa puolesta kehitysvammaisten erityishuollon palvelut, palveluiden käyttöä varten tarvittavien kuljetusten järjestäminen kuuluu kuntayhtymälle. Toisaalta jos kuljetus on erillinen palvelu, jonka järjestäminen on kuntayhtymän jäsenkunnan vastuulla, kuljetuksen järjestäminen kuuluu jäsenkunnalle eikä kuntayhtymälle. Rajanveto ratkeaa sen mukaan, mikä on kuntayhtymän perussopimuksen mukainen toimiala eli mistä palveluista kuntayhtymä huolehtii jäsenkuntiensa puolesta. Kuntayhtymä on jäsenkuntiensa hankintalain 10 :ssä tarkoitettu sidosyksikkö. Sen sijaan jäsenkunta ei ole kuntayhtymän sidosyksikkö, koska on selvää, että kuntayhtymä ei hankintalaissa tarkoitetulla tavalla yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvo jäsenkuntaansa samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan. Tästä seuraa, että kuntayhtymä ei välttämättä voi hankkia kuljetuspalveluita suoraan jäsenkunnaltaan arvioimatta sitä, onko kyse hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta (kynnysarvot). Kuntalain 10 luvussa tarkoitettu kuntien yhteistoiminta ei kuulu hankintalain soveltamisalan piiriin, ellei sitä toteuteta hankintasopimuksella. Kunnallisen yhteistoiminnan ja hankintalain soveltamisen raja on tulkinnanvarainen. Julkisten toimijoiden välinen yhteistyö julkisen tehtävän hoitamiseksi on EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä katsottu mahdollista ilman hankintamenettelyä myös tilanteissa, joissa yhteistyökumppanit eivät perusta 25