ACTA 251 Siv Sandberg (toim.) Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 30
Siv Sandberg (toim.) Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot Johtamisjärjestelmien kehitys 40 ARTTU-tutkimuskunnassa vuosina 2007 2013 Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 30 ÅBO AKADEMI TAMPEREEN YLIOPISTO SUOMEN KUNTALIITTO HELSINKI 2013
TOIMITTAJA Siv Sandberg, Åbo Akademi MUUT KIRJOITTAJAT Tuula Heiskanen, Tampereen yliopisto Esa Jokinen, Tampereen yliopisto Kaija Majoinen, Suomen Kuntaliitto Pentti Meklin, Tampereen yliopisto Jari Tammi, Tampereen yliopisto 1. painos ISBN 978-952-293-113-9 (nid.) ISBN 978-952-293-114-6 (pdf) ISSN 1237-8569 Suomen Kuntaliitto ja kirjoittajat Helsinki 2013 Painopaikka: Kuntatalon paino Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Tilausnumero 509450 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net
3 Esipuhe Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke oli käynnissä puitelain (L 169/2007) ohjaamana helmikuusta 2007 vuoden 2012 loppuun asti. Paras-hankkeen rinnalla toteutettiin Paras-tutkimusohjelmaa (ARTTU) yhteistyössä 40 tutkimuskunnan, usean eri yliopiston ja ministeriön sekä Kevan kanssa vuosina 2008 2012. Tähän käsillä olevaan julkaisuun Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot, eli niin sanottuun johtamisjärjestelmäraporttiin, on koottu tietoa johtamisjärjestelmän muutoksista ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2007 2013. Raportissa piirretään monipuolista kuvaa kuntien johtamisjärjestelmistä ja niiden muutoksista. Tarkasteltavana ovat kuntakonsernit, strateginen henkilöstöjohtaminen, kunnan poliittisen ja hallinnon johtamisen edellytykset sekä luottamushenkilöiden asema johtamisjärjestelmissä. Kuntien johtamisjärjestelmiä on tutkittu tähän mennessä yllättävänkin vähän, ja siksi tämä raportti on erityisen tervetullut lisä kunnille ja päättäjille. Raportti perustuu ARTTU-ohjelman eri tutkimusmoduleissa kerättyihin kysely- ja tilastoaineistoihin, kuntien asiakirja-aineistoihin sekä kesällä 2011 tutkimuskunnille tehtyyn johtamisjärjestelmäkyselyyn. Raportti on toteutettu yhteistyössä ARTTU-ohjelman demokratia ja johtaminen-, talous- ja henkilöstötutkimuksia edustavien tutkijoiden kanssa. Tekstin toimitustyöstä on vastannut tutkija Siv Sandberg Åbo Akademista. Kiitämme lämpimästi tämän raportin ideointiin ja kirjoittamiseen osallistuneita tahoja ja henkilöitä, erityisesti raportin toimittanutta Siv Sandbergia. Toivomme, että ARTTU-tutkimusohjelma ja sen laaja tutkimuskokonaisuus, tämä johtamisjärjestelmäraportti mukaan lukien, voisi havaintojensa myötä edistää tietoon perustuvaa kunta- ja palvelurakenteen uudistamistyötä. Helsingissä lokakuussa 2013 Marianne Pekola-Sjöblom & Pentti Meklin Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot
4 Kirjoittajien esittely Siv Sandberg (valtiotieteiden lisensiaatti) työskentelee tutkijana Åbo Akademin valtiotieteen laitoksella. Sandbergin ydinosaamisalueita ovat Pohjoismaiden kuntajärjestelmät, kunnallis- ja aluepolitiikka sekä demokratia ja osallistuminen. Tuula Heiskanen (yhteiskuntatieteiden tohtori) työskentelee tutkimusjohtajana Tampereen yliopiston työelämän tutkimuskeskuksessa. Heiskasen ydinosaamisaluetta on laajasti ottaen työelämän monitieteinen tutkimus niin julkisella kuin yksityiselläkin sektorilla. Esa Jokinen (yhteiskuntatieteiden maisteri) työskentelee tutkijana Tampereen yliopiston työelämän tutkimuskeskuksessa. Jokisen ydinosaamisalueita ovat julkisen sektorin kehittämistyön evaluaatio ja työhyvinvointi. Kaija Majoinen (hallintotieteiden tohtori, dosentti) työskentelee tutkimus- ja kehitysjohtajana Suomen Kuntaliiton kuntakehitys ja tutkimus -yksikössä. Majoisen ydinosaamisalue on kuntajohtaminen. Pentti Meklin (hallintotieteiden maisteri, kauppatieteiden tohtori, dosentti) työskentelee emeritusprofessorina Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Meklinin ydinosaamisalueita ovat kuntien talousanalyysit, palvelujen tuloksellisuuden mittaus, palvelujen järjestämistavat, kuntakonsernit ja konsernijohtaminen. Jari Tammi (hallintotieteiden tohtori) työskentelee yliopistotutkijana Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Tammen ydinosaamisalueita ovat toimintolaskenta ja laskentainformaation hyödyntäminen kunnassa sekä kilpailuttaminen ja kuntien budjetointi. ACTA
5 Sisältö Esipuhe 3 Kirjoittajien esittely 4 Tiivistelmä 7 Resumé 10 Abstract 13 1 Johdanto: Moniulotteinen kuntajohtaminen (Siv Sandberg) 16 1.1 Raportin tausta ja tarkoitus 16 1.2 Kuntajohtamisen monet tasot 17 1.2.1 Kunta on poikkeuksellinen organisaatio 17 1.2.2 Kuntajohtamisen ristiriitaulottuvuudet 18 1.3 Rakennemuutokset ja johtamisjärjestelmä: ARTTU-osatutkimusten havaintoja 19 1.3.1 Erilaiset rakennemuutokset korostavat erilaisten toimijoiden roolia 19 1.3.2 Ylätason järjestelmämuutokset vaikuttavat päivittäiseen johtamiseen mutta ei suoraan 20 1.3.3 Johtaminen formalisoituu isommassa organisaatiossa 20 1.3.4 Johtamista ei voi ymmärtää ainoastaan rakenteiden ja järjestelmien kautta 21 1.4 Raportissa käytetyt aineistot 22 1.5 Raportin rakenne 23 2 Johtamisjärjestelmä kunnan perustehtävän mahdollistajana (Kaija Majoinen & Pentti Meklin) 24 2.1 Johdanto 24 2.2 Johtamisjärjestelmä kunnan perustehtävän mahdollistajana 24 2.3 Johtamisjärjestelmä kustannuksena ja hyötynä 25 2.4 Johtamisjärjestelmien muutos 2000-luvulla 26 2.5 Johtamisen kokonaisuus 27 3 Kuntakonserni uudistuu (Jari Tammi) 30 3.1 Rakenteet ja ohjaustavat sekä johtajuus uudistuvat rinnakkain 30 3.2 Kuntakonserni vaiheittain etenevä uudistus 31 3.2.1 Tausta kansallista ja kansainvälistä 31 3.2.2 Konserni toiminnallisena muotona 32 3.3 Tilaaja-tuottajamalli rakenteiden ja johtamisen muuttajana 33 3.3.1 Vaiheittain omaksuttu käytäntö 33 3.3.2 Sopimuksellisuus 34 3.3.3 Kunnilla monta yhtäaikaista roolia 35 3.3.4 Konsernista verkosto 35 3.4 Verkostoituvaa rajoja ylittävää toimintaa 36 3.4.1 Yhteistyön ja verkostoitumisen taustaa 36 3.4.2 Useiden ohjausmallien yhteensovittaminen 37 3.4.3 Mitä verkostot merkitsevät kuntakonsernin kannalta? 38 3.4.4 Corporate governance ja verkostot 39 3.4.5 Konsernistrategiat johtamisen perusta 39 3.5 Lainsäädännön uudistaminen kuntakonsernin osalta 40 Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot
6 3.6 Kuntakonsernin rakenteen ja johtamisen muotoutuminen Paras-hankkeen aikana 42 3.6.1 Kuntaesimerkkien valinta ja empirian aineisto 42 3.6.2 Miten kuntakonsernien toiminta on uudistunut ja erilaistunut 43 3.7 Yhteenveto: Huomio suunnataan koko kuntakonsernin talouden johtamiseen 52 4 Kunnan poliittisen ja hallinnollisen johtamisen edellytysten muutokset vuosina 2007 2013 (Siv Sandberg) 56 4.1 Johdanto 56 4.2 Kuntajohtamisen edellytykset 57 4.2.1 Pitkä linja 57 4.2.2 Muutokset Paras-uudistuksen aikana 59 4.3 Lainsäädännön uudistukset jakavat kuntakentän tilaaja- ja tuottajakuntiin 62 4.4 Organisaatioperiaatteiden kirjo kasvaa kuntakoon mukaan 64 4.4.1 Toimintamuotojen monimuotoisuus kasvaa kuntakoon mukaan 64 4.4.2 Liikelaitokset 65 4.4.3 Uudet toimintatavat 67 4.5 Välitilinpäätös johtamisen edellytyksistä: Kuntakenttä jakaantuu tilaaja- ja tuottajakuntiin 69 5 Luottamushenkilöiden asema eriytyvissä johtamisjärjestelmissä (Siv Sandberg) 71 5.1 Johdanto 71 5.2 Luottamushenkilöorganisaation rakenne 71 5.2.1 Yleistä 71 5.2.2 Lautakuntien lukumäärä vähenee 72 5.2.3 Luottamushenkilötyön resursointi 73 5.2.4 Poliittisen ja hallinnollisen johtamisen sopimuksellisuus 75 5.3 Luottamushenkilöorganisaation uudistaminen kuntaliitoskunnissa ja syvenevän yhteistyön kunnissa 76 5.3.1 Kuntaliitoskunnat 76 5.3.2 Yhteistoiminta ja lisääntyvä työnjako kuntien välillä 77 5.4 Kuntakonsernin johtaminen ja luottamushenkilöiden rooli 78 5.4.1 Ristiriitainen kuva luottamushenkilöiden roolista 78 5.4.2 Luottamushenkilöt ARTTU-kuntien konserniyksiköiden johdossa 79 5.5 Luottamushenkilöt liikelaitosten ja osakeyhtiöiden johdossa 82 5.5.1 Luottamushenkilöiden edustus liikelaitosten johdossa 82 5.5.2 Luottamushenkilöt kunnan omistamien osakeyhtiöiden johdossa 84 5.6 Yhteenveto: Luottamushenkilöiden asema eriytyvissä johtamisjärjestelmissä 85 6 Strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulma (Esa Jokinen & Tuula Heiskanen) 87 6.1 Johdanto 87 6.2 ARTTU-tutkimusten havaintoja 87 6.3 Luontevan strategiayhteyden kunnat 88 6.4 Yhteenveto: Yhtäläisyyksiä ja eroja esimerkkikuntien välillä 91 6.5 Kunnat kehittyvinä järjestelminä 92 7 Kokoavia havaintoja johtamisjärjestelmämuutoksista (Siv Sandberg) 97 Kirjallisuusluettelo 100 Liitteet 107 ACTA
7 Tiivistelmä Siv Sandberg (toim.) (2013): Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot. Johtamisjärjestelmien kehitys 40 ARTTU-tutkimuskunnassa vuosina 2007 2013. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 30. Acta nro 251. Åbo Akademi, Tampereen yliopisto ja Kuntaliitto. Tämä raportti on osa kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksia arvioivaa Paras-ARTTU-tutkimusohjelmaa. Raportti kokoaa yhteen tietoja tutkimuskuntien johtamisjärjestelmien muutoksista Paras-uudistuksen aikana eli vuosina 2007 2013. Raportti on toteutettu Åbo Akademin, Tampereen yliopiston ja Kuntaliiton välisenä yhteistyönä. Raportin on toimittanut tutkija Siv Sandberg Åbo Akademista. Raportin muut kirjoittajat ovat tutkimus- ja kehitysjohtaja Kaija Majoinen Kuntaliitosta sekä emeritusprofessori Pentti Meklin, tutkimusjohtaja Tuula Heiskanen sekä tutkijat Esa Jokinen ja Jari Tammi Tampereen yliopistosta. Raportti perustuu ARTTU-ohjelman eri tutkimusmoduleissa kerättyihin kysely- ja tilastoaineistoihin, kuntien asiakirja-aineistoihin sekä kesällä 2011 tehtyyn johtamisjärjestelmäkyselyyn. Johtamisjärjestelmäkysely lähetettiin sähköisenä tutkimuskuntien edustajille. Vastauksia saatiin 39 kunnasta. Moniulotteinen kuntajohtaminen Rakenneuudistus on monivaiheinen prosessi 1. Ensimmäiseen vaiheeseen lukeutuvat kuntaliitosten tekeminen, yhteistoiminta-alueiden perustaminen sekä yhteistyöponnistukset kaupunkiseuduilla. Päätökset voivat olla yksittäisen kunnan kannalta dramaattisia, mutta tarjoavat itsessään vain kehittämispotentiaalia eli mahdollisuuksia kehittää kuntien toimintaa. Toisen vaiheen toimenpiteisiin kuuluu muun muassa johtamisjärjestelmän uudistaminen. Johtamisjärjestelmään laajassa merkityksessä kuuluvat ne toiminnat, joilla pyritään varmistamaan kunnan perustehtävän toteutuminen; palvelujen järjestäminen, paikallisyhteisön ja alueen kehittäminen sekä edellytykset demokratian toteutumiselle. Konkreettisia elementtejä johtamisjärjestelmässä ovat organisaatiorakenne ja organisaatioyksiköt, vallan- ja vastuunjako luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välillä, toimijoiden roolit sekä johtamisen prosessit. Tutkimuskauden aikana kuntien johtamisjärjestelmät ovat eriytyneet. Lainsäädännön muutokset, mukaan lukien kunta- ja palvelurakenneuudistus, ovat lisänneet kuntien välistä yhteistyötä ja tämän mukaan työnjakoa erikokoisten kuntien välillä. 1 Meklin & Pekola-Sjöblom 2012, 12 13. Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot
8 Kuntakenttä on entistä selvemmin eriytynyt tilaaja- ja tuottajakuntiin. Palvelutuotantovastuun eriytyminen heijastuu kuntien poliittis-hallinnolliseen organisaatioon. Pienten kuntien organisaatiot supistuvat, samanaikaisesti kun isojen kuntien organisaatiot muodostuvat yhä kompleksisemmiksi. Kaikissa kunnissa poliittinen johtaminen on muuttunut välillisemmäksi. Valtuuston ohjausvalta perustuu yhä enenevässä määrin erilaisiin sopimuksiin. Johtamisjärjestelmä kunnan perustehtävän mahdollistajana Kaija Majoinen ja Pentti Meklin kirjoittavat johtamisjärjestelmästä kunnan perustehtävän mahdollistajana. Kunta- ja palvelurakenteiden muutokset merkitsevät kuntien johtamistyölle monenlaisia haasteita. Kuntafuusioita ja yhteistoiminta-alueita muodostettaessa johtamisjärjestelmiä ei rakenneta tyhjältä pöydältä, vaan rakentamiseen liittyy monia polkuriippuvuuksia, jotka syntyvät esimerkiksi fuusioita edeltävien poliittisten neuvottelujen ja kaupankäyntien tuloksena. Uuteen kuntaan tai yhteistoimintaorganisaatioon tulevat luottamushenkilöt, ammattijohto ja esimiehet sekä henkilöstö tuovat tullessaan aiempaan organisaatioon liittyvät toimintatavat ja -käytännöt, joiden yhteensovittaminen ja uusien käytäntöjen luominen on keskeinen osa onnistunutta johtamista. Kuntakonserni uudistuu Jari Tammi kirjoittaa johtamisjärjestelmistä kuntakonsernin näkökulmasta. Kuntakonserni on käsitteellisesti määritelty lainsäädännössä vuonna 2007. Juridisesti konsernin muodostavat emokunta ja sen tytäryhteisöt. Luvussa tarkastellaan kuntakonsernin rakenteiden ja toiminnan uudistumista ensiksi johtamisoppien valossa. Toisaalta on esimerkkikuntien avulla arvioitu sitä, miten paikallisuus vaikuttaa konsernirakenteen muotoutumiseen. Kuntakonsernit ovat Paras hankkeen aikana hajauttaneet toimintaansa liikelaitostamalla ja yhtiöittämällä. Toisaalta on keskitetty yhdistämällä konsernin sisällä palveluyksiköitä. Tämä on johtunut siitä, että johtamisjärjestelmiä on hiottu. Osa kunnista ilmoittaa siirtyneensä elämänkaarimallin mukaiseen toimintaan, myös prosessijohtamisen sovelluksia on käytössä. Erityisen paljon sisäisen toiminnan muutosta on aiheuttanut tilaaja-tuottajamallien käyttöönotto. Kunnan poliittisen ja hallinnollisen johtamisen edellytykset muutoksessa Siv Sandberg tarkastelee luottamushenkilöorganisaation muutoksia vuosina 2007 2013 sekä luottamushenkilöiden asemaa kuntakonsernin johdossa. Kuntien poliittiset organisaatiot uudistuvat hitaasti. Perustavaa laatua olevat muutokset, esimerkiksi päätoimisten luottamushenkilöiden palkkaaminen tai lautakuntamallin korvaaminen valiokuntamallilla, keskittyvät muutamaan kuntaan. Kuntaliitoskuntien poliittis-hallinnolliset organisaatiot uudistuvat vaiheittain. Ensimmäisessä vaiheessa, johtamisjärjestelmämuutosten tavoitteena on vahvistaa kuntaliitoksen legitimiteettiä. Tähän vaiheeseen kuuluvat ylisuuret kunnalliset ja alueelliset toimielimet. Toisessa vaiheessa siirrytään normaalitilaan. Luovutaan ylisuuresta organisaatiosta ja puretaan kiintiöitä. Mahdolliset ACTA
radikaalit johtamisjärjestelmämuutokset tulevat vasta kolmannessa vaiheessa. Yhteiskunnallisessa keskustelussa kehitys kohti laajempia kuntakonserneja haastaa luottamushenkilöiden asemaa kunnan johdossa. Yhtäältä koetaan, että kehitys rajoittaa valtuuston mahdollisuuksia vaikuttaa kunnan asioihin, toisaalta kyseenalaistetaan poliittisesti valittujen luottamushenkilöiden ammattitaitoa liikelaitosten ja osakeyhtiöiden johdossa. Luottamushenkilöiden asema liikelaitosten ja kunnan omistamien osakeyhtiöiden johdossa vaihtelee kunnittain. Tutkimuskunnista lähes joka toisella on aikakin yksi liikelaitos. Liikelaitosten johtokuntien jäsenet ovat pääosin luottamushenkilöitä, mutta eivät aina valtuutettuja. Kolmessa kunnassa pääsääntö on, että valtuutettu toimii liikelaitoksen johtokunnan puheenjohtajana. Kuntien omistamissa osakeyhtiössä noin puolet hallituksen jäsenistä on luottamushenkilöitä. Valtuutettujen osuus on noin neljännes. Neljä kymmenestä osakeyhtiöiden hallitusten puheenjohtajista on valtuutettuja. Eniten luottamushenkilöitä on kiinteistöosakeyhtiöiden, infrastruktuuriyhtiöiden sekä kehittämisyhtiöiden hallituksissa. 9 Strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulma Esa Jokinen ja Tuula Heiskanen tarkastelevat johtamisjärjestelmämuutoksia strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulmasta. Tässä olennaista on se, millä tavalla henkilöstö on ollut organisaation toiminnassa mukana ja millä tavalla henkilöstöpotentiaalia on hyödynnetty palvelujen kehittämisessä. Tutkimustulosten perusteella tällaista henkilöstövoimavarojen hyödyntämistä ei pääsääntöisesti ole tapahtunut niin toimiala- ja työpaikkakohtaisesti kuin myöskään kuntakohtaisesti. Laaja työelämän laadun kysely henkilöstölle kertoo vaikutus- ja osallistumismahdollisuuksien säilymisestä ennallaan ja verraten matalalla tasolla. Lisäksi kunta- ja henkilöstöstrategiat ovat muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta toisistaan erillisiä. Niinpä aiempaa monivivahteisemmat henkilöstöjohtamisen tavat ja henkilöstön osallistaminen organisaatioiden toimintaan ja päätöksentekoon eivät ole kuuluneet Paras-uudistuksen tehneiden kuntien tavoitetilaan. Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot
10 Resumé Siv Sandberg (red.) (2013): Växande kommunkoncerner och krympande förvaltningar. Ledningssystemens utveckling i de 40 kommuner som medverkat i forskningsprogrammet under 2007 2013. Undersökning nr 30 inom programmet för utvärdering av strukturreformen (ARTTU). Acta nr 251. Åbo Akademi, Tammerfors universitet och Kommunförbundet. Rapporten ingår i forskningsprogrammet för utvärdering av verkningarna av kommun- och servicestrukturreformen (ARTTU). I rapporten har det sammanställts uppgifter om förändringarna i de medverkande kommunernas ledningssystem under strukturreformen 2007 2013. Rapporten har utarbetats i samarbete mellan Åbo Akademi, Tammerfors universitet och Kommunförbundet. Den är redigerad av forskaren Siv Sandberg vid Åbo Akademi. De övriga författarna är Kaija Majoinen, forsknings- och utvecklingsdirektör vid Kommunförbundet samt professor emeritus Pentti Meklin, forskningsdirektör Tuula Heiskanen och forskarna Esa Jokinen och Jari Tammi från Tammerfors universitet. Rapporten bygger på enkäter och statistiskt material som samlats in inom forskningsmodulerna i ARTTU-programmet, på kommunernas handlingar och på en enkät om ledningssystem sommaren 2011. Enkäten om ledningssystem sändes i elektronisk form till företrädarna för de medverkande kommunerna. Enkäten besvarades av 39 kommuner. Mångdimensionell ledning av kommunen Strukturreformen är en process i många faser 2. Första fasen innefattar genomförande av kommunsammanslagningar, bildande av samarbetsområden och samarbetsinsatser inom stadsregionerna. Besluten kan vara dramatiska för en enskild kommun, men i sig erbjuder de endast utvecklingspotential eller möjligheter att utveckla kommunernas verksamhet. Andra fasen innefattar bland annat ändring av ledningssystemet. Till ledningssystemet i vid bemärkelse hör de funktioner med vilka kommunen ska sköta sin primära uppgift: tillhandahålla tjänster, utveckla det lokala samhället och regionen och säkerställa förutsättningarna för demokrati. Konkreta element i ledningssystemet är organisationsstrukturen och organisationsenheterna, makt- och ansvarsfördelningen mellan de förtroendevalda och tjänsteinnehavarna, aktörernas roller och ledningsprocesserna. 2 Meklin & Pekola-Sjöblom 2013, 12 13 ACTA
Under forskningsperioden har kommunernas ledningssystem differentierats. Ändringar i lagstiftningen, inklusive strukturreformen, har ökat samarbetet mellan kommunerna och därmed fördelningen av arbete mellan kommuner av olika storlek. Kommunfältet har allt tydligare delats upp i beställar- respektive utförarkommuner. Det differentierade ansvaret för serviceproduktionen syns i kommunernas politiskadministrativa organisation. Små kommuners organisationer krymper samtidigt som stora kommuners organisationer blir allt mera komplexa. I alla kommuner har den politiska ledningen blivit mera indirekt. Fullmäktiges styrning bygger i allt högre grad på olika slags avtal. 11 Ledningssystemet gör det möjligt för kommunen att utföra sin primära uppgift Kaija Majoinen och Pentti Meklin skriver om ledningssystemet som en förutsättning för kommunen att utföra sin primära uppgift. Förändringarna i kommun- och servicestrukturerna innebär varierande utmaningar för ledningsarbetet i kommunerna. Vid kommunsammanslagningar och bildande av samarbetsområden byggs ledningssystemen aldrig upp från scratch, utan byggandet är förknippat med stigberoende (path dependancy) som uppstår exempelvis som resultat av politiska förhandlingar och politiskt köpslående före sammanslagningarna. De förtroendevalda, den professionella ledningen, cheferna och personalen tar med sig arbetssätt och praxis från sin tidigare organisation till den nya kommunen eller samarbetsorganisationen. Att samordna dem och skapa ny praxis är en viktig del av ett lyckat ledarskap. Kommunkoncernen förnyar sig Jari Tammi skriver om ledningssystem ur kommunkoncernens perspektiv. Begreppet kommunkoncern har definierats i lagstiftningen 2007. Juridiskt bygger koncernens struktur på kommunens ägarskap, med andra ord hur stor relativ andel kommunen äger av sina dottersamfund. I kapitlet granskas hur kommunkoncernens strukturer och verksamhet läggs om enligt ledningsteorier. Med de medverkande kommunernas hjälp har det bedömts hur den lokala förankringen påverkar koncernstrukturens utformning. Under strukturreformen decentraliserade kommunkoncernerna sin verksamhet genom att bilda affärsverk och bolag. Verksamhet har också centraliserats genom att servicenheter inom koncernen har slagits samman. Detta har berott på att ledningssystemen har finslipats. En del av kommunerna uppger att de övergått till livscykelmodellen, och också tillämpningar av processledning förekommer. Särskilt införandet av beställarutförarmodellen har orsakat stora förändringar i den interna verksamheten. Förutsättningar för det politiska och det administrativa ledarskapet i kommunen vid förändringar Siv Sandberg granskar förändringarna i förtroendeorganisationen 2007 2013 samt de förtroendevaldas ställning i kommunkoncernens ledning. Kommunernas politiska organisationer förnyar sig långsamt. Grundläggande förändringar, som till exempel Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot
12 anställning av förtroendevalda på heltid eller ersättande av nämndemodellen med utskottsmodellen, gäller några få kommuner. De politisk-administrativa organisationerna i kommuner som slagits ihop förnyas stegvis. I första fasen syftar förändringarna i ledningssystemet till att stärka kommunsammanslagningens legitimitet. Till denna fas hör överstora kommunala och områdesvisa organ. I andra fasen övergår man till ett normalt tillstånd. Man frångår den överstora organisationen och avvecklar kvoter. De eventuella radikala förändringarna i ledningssystemet kommer först i tredje fasen. Utvecklingen mot större kommunkoncerner, som tas upp i samhällsdiskussionen, utmanar de förtroendevaldas ställning i kommunens ledning. Å ena sidan upplevs det att utvecklingen begränsar fullmäktiges möjligheter att påverka frågorna i kommunen, å andra sidan ifrågasätts de politiska förtroendevaldas skicklighet i affärsverkens och aktiebolagens ledning. De förtroendevaldas ställning i affärsverkens och de kommunägda aktiebolagens ledning varierar från kommun till kommun. Nästan varannan av de medverkande kommunerna har åtminstone ett affärsverk. Ledamöterna i affärsverkens direktioner är främst förtroendevalda, men inte alltid fullmäktigeledamöter. I tre kommuner är huvudregeln att en fullmäktigeledamot ska vara ordförande för en affärsverksdirektion. I kommunägda aktiebolag är ungefär hälften av styrelseledamöterna förtroendevalda. Andelen fullmäktigeledamöter är ungefär en fjärdedel. Fyra av tio ordförande för aktiebolagsstyrelser är fullmäktigeledamöter. Det finns mest förtroendevalda i styrelserna för fastighetsaktiebolag, infrastrukturbolag och utvecklingsbolag. Den strategiska personalledningens perspektiv Esa Jokinen och Tuula Heiskanen granskar förändringarna i ledningssystemet ur den strategiska personalledningens perspektiv. Det viktiga här är hur personalen har deltagit i organisationens verksamhet och hur personalpotentialen har använts i serviceutvecklingen. Forskningsresultaten ger vid handen att en sådan användning av personalresurserna i regel inte har skett varken inom branscher, på arbetsplatser eller i kommuner. En brett upplagd enkät till personalen om arbetslivskvaliteten berättar att möjligheterna att påverka och delta ligger på samma, rätt låga, nivå som tidigare. Dessutom är kommun- och personalstrategierna på några undantag när två skilda strategier. Det betyder att en allt mera mångfasetterad personalledning och ett engagerande av personalen att delta i organisationernas verksamhet och beslutsfattande inte har hört till målbilden i de kommuner som genomfört en strukturreform. ACTA
13 Abstract Siv Sandberg (ed.) (2013): Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot (Expanding local authority corporations; shrinking administrations). Development of the system of management in the 40 local authorities participating in the Evaluation Research Programme ARTTU in 2007 2013. Evaluation Research Programme ARTTU Studies No. 30. Acta Publications No. 251. Åbo Akademi University, the University of Tampere and the Association of Finnish Local and Regional Authorities. This report is part of the Evaluation Research Programme ARTTU designed to evaluate the impacts of the restructuring of municipalities and services, also known as the PARAS reform. It summarises information on the changes that took place in the management systems of the municipalities that carried out the PARAS reform project in 2007 2013. The report was written jointly by staff from Åbo Akademi University, the University of Tampere and the Association of Finnish Local and Regional Authorities, and it was edited by Siv Sandberg, a researcher at Åbo Akademi University and one of the authors of the report. The other authors are Kaija Majoinen, Director of Research and Development (the Association of Finnish Local and Regional Authorities) and Pentti Meklin, Professor Emeritus, Tuula Heiskanen, Research Director, and Esa Jokinen and Jari Tammi, researchers (the University of Tampere). This report is based on the material collected by the different research modules within the ARTTU programme: surveys, statistics, local government documents, and the electronic questionnaire on management systems sent in summer 2011 to the representatives of the local authorities participating in the research. A total of 39 local authorities responded to the questionnaire. Multifaceted management Local government restructuring is a multistage process. 3 The first stage of restructuring involves formation of municipal mergers and local government co-management areas, and collaborative efforts in urban regions. While the decisions may seem dramatic for an individual municipality, it must be kept in mind that they merely offer development potential, in other words, opportunities for improving municipal operations. The second stage of restructuring includes a reform of the system of management. A management system understood in a wide sense includes the operations that are needed to ensure that local authorities can perform their core function: service provision, regio- 3 Meklin & Pekola-Sjöblom 2013, 12 13 Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot
14 nal and local development and promotion of democracy. The concrete elements that make up a management system are organisational structure and organisational units; division of power and responsibilities between elected officials and local government officers; roles of the different actors; and management processes. The research period was marked by a divergence of local systems of management. Legislative amendments, including the restructuring of municipalities and services, increased cooperation between local authorities and thereby the division of duties between local authorities of different sizes. Finnish local authorities are divided into service purchasers and service providers more markedly than before. The divergence of responsibility for service production is reflected in the political and administrative organisation of local authorities. The organisations of small local authorities are shrinking, while the organisations of large local authorities are becoming increasingly more complex. In all local authorities, management has become more indirect; local councils exert control to an increasing degree via contracts. Management system ensures delivery of local authorities core function Kaija Majoinen and Pentti Meklin write that a management system has a key role in ensuring that local authorities are able to perform their core function. Restructuring of municipalities and services poses numerous new challenges to local authority management. When municipalities merge or local government co-management areas are formed, management systems are not set up from scratch, but the process is characterised by the presence of path dependencies, which arise from political negotiations and deals before the merger. Elected officials, professional management, superiors and staff who start working for the newly formed municipality or for a cooperative organisation bring the practises and work methods from their previous organisation in to the new one. A harmonisation of these old practices and a creation of new ones is a key to successful management. Local authority corporations are undergoing changes Jari Tammi discusses municipal management systems from the perspective of local authority corporations. The concept of a local authority corporation was defined in Finnish legislation in 2007. In legal terms, the structure of a local authority corporation is determined by the municipality s relative proportion of ownership of its subsidiaries. This chapter first discusses the reform of the structure and operations of local authority corporations in the light of management ideas. The author also examines how the local perspective affects the structure of these corporations. On the one hand, local authority corporations decentralised their operation in the course of the PARAS reform by converting functions into separate companies. On the other hand, they also centralised their operation by merging service units within the local authority corporation with the purpose of fine-tuning the management system. Some of the municipalities have adopted a life-course model, and some use process management applications. The introduction of the purchaser-provider model has brought about a significant number of changes to the internal operation of municipalities. ACTA
15 Capacity for political and administrative management amidst changes Siv Sandberg looks at changes in the organisation of elected officials in 2007 2013 and at the position of elected officials in the management of local authority corporations. The political organisations of local authorities are slow to change. Only few local authorities implemented fundamental changes, such as employed full-time elected officials or replaced local authority committees with council ad hoc committees. Merged municipalities reform their political and administrative organisations by stages. At the first stage, the changes in the management system aim at strengthening the legitimacy of municipal mergers. This stage is characterised by oversized local and regional decision-making bodies. At the second stage municipalities get back to normal by abandoning the oversized organisation and quota systems. Radical changes to the management system, if any, do not take place until the third stage. In the public debate, the trend towards larger and more complex local authority corporations challenges the position of elected officials in local authority management. Some people think that this development limits the council s opportunities for influencing local affairs, while others question the ability of politically elected officials to manage enterprises and limited liability companies. The position of elected officials in the management of enterprises and municipally-owned limited liability companies varies across local authorities. Among the municipalities participating in the research, almost every second has set up at least one enterprise. The majority of the management board members of these enterprises are elected officials, but not necessarily councillors. Three of the municipalities have adopted a general rule that the chairperson of an enterprise has to be a councillor. In municipally-owned limited liability companies, elected officials account for about half of the board members, whereas about one in four of the board members are councillors. Four out of ten chairpersons of limited liability company boards are councillors. The proportion of councillors is highest in the boards of real estate corporations, infrastructure corporations and development corporations. Perspective of strategic HR management Esa Jokinen and Tuula Heiskanen examine changes in the management systems from the perspective of strategic human resource management. Here the focus is on how the staff has been involved in the organisation s operation and how staff potential has been exploited in service development. The research findings show that, as a general rule, administrative branches, work organisations or municipalities have not exploited their staff potential. An extensive survey on the quality of working life of local government staff indicates that staff opportunities for influence and participation have remained as before, at a relatively low level. Furthermore, in all but a few exceptions, the municipal strategy is kept separate from the HR strategy. This indicates that multifaceted HR management and diverse ways of staff participation in organisational operation and in decision-making have not been part of the vision of the municipalities that carried out the PARAS reform project. Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot
16 Siv Sandberg 1 Johdanto: Moniulotteinen kuntajohtaminen 1.1 Raportin tausta ja tarkoitus Tämä raportti on osa kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksia arvioivaa Parasarviointitutkimusohjelmaa (ARTTU). Raportti kokoaa yhteen tietoja tutkimuskuntien johtamisjärjestelmien muutoksista Paras-uudistuksen aikana, eli vuosina 2007 2013. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarkoitus oli uudistuksen puitelain (169/2007) mukaan muun muassa vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, parantaa tuottavuutta, hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Paras-uudistuksen keinovalikoimaan kuuluivat muun muassa kuntaliitokset, sosiaalija terveydenhuollon yhteistoiminta-alueet sekä kaupunkiseutujen yhteistyö asumisen, rakentamisen ja liikenteen alueella. ARTTU-ohjelmaan kuuluu 40 kuntaa. Tutkimuskunnat valittiin ja jaettiin ohjelman alussa puitelaissa mainittujen uudistuksen keinojen mukaisesti neljään ryhmään. Myöhemmässä vaiheessa luovuttiin kaupunkiseutuluokasta ja käytettiin pääasiallisesti kolmea luokkaa. (lista ARTTU-kunnista ja luokitteluista liitteinä 1 ja 2) 1) Kuntaliitoskunnat 2) Syvenevän yhteistyön kunnat 3) Muut kunnat (ryhmä koostuu kunnista, jotka eivät ole tehneet kuntaliitosta eivätkä perustaneet sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-aluetta) 4) Kaupunkiseutukunnat Pentti Meklin on kuvannut uudistusta monivaiheisena prosessina (ks. kuvio 1.1) (Meklin & Pekola-Sjöblom 2013, 12 13). Ensimmäiseen vaiheeseen lukeutuvat kuntaliitosten tekeminen, yhteistoiminta-alueiden perustaminen sekä yhteistyöponnistukset kaupunkiseuduilla. Päätökset kuntaliitoksesta tai yhteistoiminta-alueen perustamisesta voivat olla yksittäisen kunnan kannalta dramaattisia, mutta tarjoavat itsessään vain kehittämispotentiaalia, eli mahdollisuuksia kehittää kuntien toimintaa. ACTA
17 Tavoitteena on elinvoimainen kuntarakenne taloudellisesti tuotetut ja laadukkaat palvelut II vaiheen keinot Johtamisjärjestelmä johtaminen I vaiheen keinot (4 ) - Kuntaliitokset - Yhteistoiminnan lisääminen - yhteistoiminta-alueet Tarjoavat kehittämispotentiaalia Kunnan toiminta: 1. Palvelujen järjestäminen 2. Paikallisyhteisön kehittäminen Kuvio 1.1. Paras-uudistuksen tavoitteet ja keinot. Lähde: Meklin & Pekola-Sjöblom (toim.) 2012, 12. Kuntaliitosten ja muiden toimenpiteiden hyödyt riippuvat siitä, miten uudet kunnat ja perustetut yhteistoiminta-alueet pystyvät toisessa vaiheessa ottamaan kehittämispotentiaalia käyttöön. Myös kunta-uudistuksen toinen vaihe voidaan jakaa kahteen pääosaan. Aluksi kunnat yleensä uudistavat johtamisjärjestelmiään, eli uudistavat organisaatiorakenteita, ottavat käyttöön uudenlaisia toimintatapoja, esimerkiksi tilaajatuottajamalleja, elämänvaihemalleja tai prosessiorganisaatioita. Johtamisjärjestelmien uudistukset ovat kuitenkin vain välineitä niille uudistuksille, jotka tapahtuvat palvelujen tuottamisen ja paikallisyhteisöjen kehittämisen tasolla (Meklin & Pekola-Sjöblom 2013, 12 13). Tämä raportti pureutuu tarkemmin johtamisjärjestelmien uudistamiseen 40 tutkimuskunnassa. Raportti kokoaa yhteen eri tutkimusmoduulien havaintoja johtamisesta ja johtamisjärjestelmistä, sekä esittää aikaisemmin julkaisemattomia tietoja johtamisjärjestelmien muutoksista. 1.2 Kuntajohtamisen monet tasot 1.2.1 Kunta on poikkeuksellinen organisaatio Johtamisjärjestelmään laajassa merkityksessä kuuluvat ne toiminnat, joilla pyritään varmistamaan kunnan perustehtävän toteutuminen: palvelujen järjestäminen, paikallisyhteisön ja alueen kehittäminen sekä edellytykset demokratian toteutumiselle. Konkreettisia elementtejä johtamisjärjestelmässä ovat organisaatiorakenne ja organisaatioyksiköt, vallan- ja vastuunjako luottamus- ja viranhaltijoiden välillä, toimijoiden roolit sekä johtamisen prosessit. Näillä luodaan ne puitteet, joissa perustehtävien Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot
18 suorittamista ohjataan. Kunta on poikkeuksellinen organisaatio. Se on samalla kerralla demokraattinen paikallisyhteisö ja pitkälle erikoistunut palveluorganisaatio. Demokraattiselle organisaatiolle voidaan asettaa kaksi perustavaa laatua olevaa vaatimusta: legitimiteetti ja tehokkuus. Legitimiteetillä tarkoitetaan, että organisaatio nauttii kansalaisten luottamusta. Hyvän julkisen hallinnon periaatteet laillisuus, avoimuus, oikeudenmukaisuus rakentavat julkisorganisaation legitimiteettiä. Kunnallisvaalien äänestysprosentti sekä kuntalaisten kunnallista päätöksentekoa kohtaan kokema luottamus ovat indikaattoreita kunnallisen toiminnan legitimiteetistä. Tehokkuudella tarkoitetaan, että julkinen organisaatio pystyy tuottamaan kansalaisten maksamilla veroilla rahoitettuja vaatimia hyödykkeitä mahdollisimman taloudellisesti. Legitimiteetti ja tehokkuus eivät ole toistensa vastakohtia. Lyhyellä tähtäimellä poliittinen järjestelmä, jonka legitimiteetti on korkea, voi toimia tehottomasti. Pitkällä tähtäimellä, alhainen tehokkuus syö poliittisen järjestelmän tehokkuutta. Useat tutkimukset osoittavat, että legitimiteetti ja tehokkuus kulkevat käsi kädessä. (Lipset 1985, Johansson 2006, Putnam 1996). ARTTU-ohjelman kuntalaistutkimuksessa on esimerkiksi todettu, että heikko kuntatalouden tila nakertaa kuntalaisten luottamusta kunnalliseen päätöksentekoon (Pekola-Sjöblom 2011). 1.2.2 Kuntajohtamisen ristiriitaulottuvuudet Kunnan johtamisjärjestelmää kuvataan usein dualistiseksi. Dualistisessa mallissa sekä vaaleilla valituilla poliittisella johdolla että koulutuksensa ja kokemuksensa perusteella valitulla ammattijohdolla on sananvaltaa siihen, miten kunnan asioita hoidetaan (Hansen & Ejersbo 2002, Bekgaard 2011). Todellisuudessa johtamismalli on vielä kompleksisempi. Poliittiselle organisaatiolle luonteenomaisella tavalla, kunnan johtamisjärjestelmä pitää sisällään useita jännitteitä/ristiriitaulottuvuuksia, muun muassa seuraavia: Kansanvaltaisuus tehokkuus Luottamushenkilöt viranhaltijat Kuntakokonaisuus sektorit/toimintayksiköt Kunnan oma toiminta kuntakonserni Oman kunnan etu laajemman alueen/koko maan etu Ongelmat kunnan johtamisesta perustuvat usein koettuun epätasapainoon yhdessä tai useassa näistä ulottuvuuksista. Äänekosken tarkastuslautakunta toteaa esimerkiksi kertomuksessaan vuoden 2012 toiminnasta seuraavasti: Päätöksenteko kaupunginhallituksessa on ollut hidasta ja usein tuloksetonta (kansanvaltaisuus tehokkuus) (Äänekosken kaupunki, Tarkastuslautakunta 14.5.2013). Jyväskylän tarkastuslautakunta puolestaan peräänkuuluttaa tiukempaa otetta kuntakokonaisuudesta ja kritisoi hallintokuntien liian itsenäistä toimintaa ACTA
19 Kaupunki on tehnyt Henkilöstöstrategia/Jyväskylä-sopimus 2010 2012 asiakirjan. [ ] Käytännössä näitä hyviä periaatteita ei ole jostakin syystä saatu toimimaan. Kukin vastuualue päättää itsenäisesti avoimien virkojen täyttämisestä ja uusien perustamisesta. Tästä räikein esimerkki on sivistyspuolella kolmen aluerehtorinviran perustaminen vastoin lautakunnan tahtoa. (kuntakokonaisuus sektorit/toimintayksiköt) (Jyväskylän kaupungin arviointikertomus 2012). Johtamisjärjestelmän muutoksilla tavoitellaan usein tasapainon muuttamista yhdellä tai useammalla ulottuvuudella. Halutaan esimerkiksi vahvistaa luottamushenkilöiden roolia kunnan strategisessa johdossa, tai vaikuttaa sektorilautakuntien ja valtuuston väliseen työnjakoon (Karlsson, Rommel & Svensson 2009, Vabo 2005). Näin todetaan esimerkiksi Hämeenlinnan poliittisen johtamisen kehittämishankkeen raportissa: Valtuustolle kuuluvaa valtaa arvioitiin liukuneeksi hallitukselle ja johtaville virkamiehille. Valtuusto koki, ettei sille tarjota tarpeeksi mahdollisuuksia paneutua tärkeisiin asioihin [ ] Toimenpiteet on syytä tulevassa poliittisen johtamisen kehittämistyössä paneutua ovat mm. palautejärjestelmän rakentaminen, valtuuston strategisen roolin kuvaaminen sekä lautakuntien tarkoituksen ja tehtävän kirkastaminen (Hämeenlinnan kaupunki KH 19.12.2011 38) 1.3 Rakennemuutokset ja johtamisjärjestelmä: ARTTU-osatutkimusten havaintoja Rakenteellisen muutoksen, esimerkiksi kuntaliitoksen, yhteydessä johtamisjärjestelmän ristiriitaominaisuudet tulevat erityisen näkeviksi. Sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alue voi vahvistaa toiminnan tehokkuutta, samalla kuin uudet rakenteet muuttavat demokraattisen päätöksenteon rakenteita. Kuntaliitoskunnan johtamisjärjestelmän pitää samanaikaisesti tukea uuden rakentamista ja vanhan säilyttämistä. ARTTU-ohjelman osatutkimusten perusteella voimme todeta, että rakennemuutosten, johtamisjärjestelmän ja käytännön toiminnan väliset yhteydet ovat kompleksisia. Harva muutos johtaa automaattisesti tiettyyn lopputulokseen. Olemassa olevat rakenteet, paikallinen poliittinen kulttuuri ja yksittäisten henkilöiden toiminta, toimivat ikään kuin suodattimena muutoksille ja muutosaikeille, mistä syystä samantyyppisellä muutoksella voi olla vaihtelevia tuloksia eri kunnissa. On kuitenkin myös tiettyjä lainalaisuuksia, joihin viitataan osatutkimuksesta riippumatta. 1.3.1 Erilaiset rakennemuutokset korostavat erilaisten toimijoiden roolia Erilaiset rakennemuutokset korostavat eri alojen toimijoiden roolia. Itä-Suomen yliopiston sosiaali- ja terveyspalveluja koskevassa tutkimuksessa (Niiranen ym. 2013) todetaan esimerkiksi, että sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta-alueen rakentaminen nostaa sosiaali- ja terveydenhuollon johtajat keskeisiksi toimijoiksi. Ammattijohtajat ovat käytännössä olleet aloitteellisia uusien toimintamallien rakentamisessa ja sisään- Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot
20 ajossa ja muutos on koettu enemmän teknisenä kuin poliittisena. Tähän liittyvät myös päättäjätutkimuksen havainnot poliittisten päättäjien suhtautumisesta yhteistoimintaalueisiin. Julkisuudessa esille nostetut huolet yhteistoiminta-alueiden muutoksista eivät heijastu luottamushenkilöiden arvioihin omista vaikuttamismahdollisuuksista. Tämä johtunee siitä, että lisääntyvä yhteistoiminta nähdään melko halpana hintana siitä, että kunta voi säilyttää itsenäisyytensä (Sandberg 2012). Yhteistoiminta-alueratkaisut ovat muutosherkkiä. Tutkimuskauden aikana yhteistoiminta-alueita on muodostettu ja purettu tiiviiseen tahtiin (Niiranen ym. 2013, 54). Rakenteiden lyhytjänteisyys vaikuttaa luonnollisesti myös johtamisjärjestelmään ja viime kädessä palvelutuotantoon. Kuntaliitos on puolestaan poliittinen prosessi, jossa poliittisten päättäjien sekä kunnanjohtajan rooli korostuu (emt., 70). Rakennemuutosten politisoitumisaste vaikuttaa myös uuden johtamisjärjestelmän rakentamiseen. Varsinkin kuntaliitoksen yhteydessä poliittiset toimijat kokevat tärkeäksi, että oman ryhmän vaikutusvalta turvataan uusissa rakenteissa. Muutoksena kuntaliitos on rajumpi, mutta lopputulos on yhteistoiminta-alueratkaisuja kestävämpi (emt., 54). 1.3.2 Ylätason järjestelmämuutokset vaikuttavat päivittäiseen johtamiseen mutta ei suoraan Toinen havainto ARTTU-osatutkimuksista on, että rakenne- ja johtamisjärjestelmämuutokset heijastuvat kunnan toimintayksiköiden päivittäiseen toimintaan. Niiranen ym. (2013, 111) toteavat, että laajat uudistukset sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenteissa edellyttävät myös uutta johtamista. Koulupalvelut edustavat suhteellisen vakaata osaa kunnan palveluja. Ylätason johtamisjärjestelmämuutokset, esimerkiksi sopimusohjaus tai tukipalvelujen yhtiöittäminen, voivat kuitenkin vaikuttaa koulujen arkeen. Koulupalvelututkimuksessa yksi rehtori toteaa seuraavasti: Meillä oli koululla ennen yksi toimija. Nyt on seitsemän eri toimijaa, liikelaitosta tai muuta. Rehtorina miettii sitä, miten pidetään huoli että kaikki toimivat yhteisön hyväksi. (Mehtäläinen ym. 2013, 40). Toisaalta, henkilöstötutkimuksessa todetaan, ettei henkilöstöjohtamisen kehittäminen välttämättä kulje samaa tahtia rakennemuutosten kanssa. Kunnat ovat eri vaiheissa uudistustyössään ja samantyyppisiinkin toimintaympäristön ja -edellytysten muutoksiin reagoidaan hyvin eri tavoin. Johtopäätöksenä voitaisiin ajatella, että kuntia tulisi kannustaa käyttämään autonomiaansa henkilöstöjohtamisen tyyleissä ja tavoissa, sillä hyvää henkilöstöjohtamisen tapaa ei voida liittää mihinkään Paras-uudistustyyppiin. (Jokinen & Heiskanen 2013, 92). Henkilöstötutkimuksessa todetaan myös, että johtamisjärjestelmämuutoksiin liittyy riskejä: Kuntaliitostilanteessa ja myös johtamisjärjestelmien yleisessä uudistamisessa on vaarana kuntaorganisaation sisäisen hiljaisen tiedon ja jatkuvuuden menettäminen, mikä sitten kertautuu henkilöstön kokemuksissa (emt., 92). 1.3.3 Johtaminen formalisoituu isommassa organisaatiossa Organisaation koon kasvaessa johtaminen formalisoituu sekä hyvässä että pahassa. Henkilötutkimuksen tekijät toteavat, että suurempien kuntien kuntastrategiat ovat selkeämpiä verrattuina pienten kuntien mainostyyppisiin strategioihin, ja huomioi myös henkilökunnan (Jokinen & Heiskanen 2013, 92). Kääntöpuolena on toiminnan ACTA
byrokratisoituminen Kuntaliitoksen myötä byrokratia työpaikallamme on lisääntynyt merkittävästi! Asioiden hoito on tullut huomattavasti hitaammaksi ja kankeammaksi mitä se aikaisemmin oli. Maalaisjärjen käyttö on mahdotonta. Tilalle on tullut paperinmakuiset päätökset. (henkilöstökyselyn avovastaus, emt., 93). Vastaavanlaisia huomioita esitetään Aalto-yliopiston tutkimuksessa yhdyskuntarakenteen toimivuudesta. Pienissä kunnissa byrokratia on kevyt ja kuntalaisilla on helppo asioida kunnan kanssa. Keskuskaupungin asiantuntijavaltainen organisaatio on vahvuus, mutta hankaloittaa samalla esimerkiksi lupa-asioita; pitää mennä viiden eri henkilön puheille, ennen kuin asia ratkeaa. (Hytönen ym. 2012, 122 123). Myös kunnallinen päätöksenteko muuttuu kompleksisemmaksi kuntakoon kasvaessa. Poliittisten toimijoiden lukumäärä kasvaa, samoin kuin päätettävien asioiden lukumäärä. Päätöksentekoon käytetty aika kasvaa. Tästä seuraa lisääntyvä tarve keskittyä strategiseen päätöksentekoon sekä delegoida päätöksiä poliittisilta toimielimiltä hallinnolle ja yksiköille (Sandberg 2012). 1.3.4 Johtamista ei voi ymmärtää ainoastaan rakenteiden ja järjestelmien kautta Johtamisen kokonaisuutta on vaikea ymmärtää ainoastaan rakenteiden ja järjestelmien kautta. Järjestelmien toimivuuteen vaikuttavat myös paikallinen poliittinen kulttuuri, yksiköiden toimintatavat ja henkilöiden väliset suhteet. Päättäjätutkimuksessa todetaan, että kunnan päätöksentekoilmapiiri näyttää olevan aidosti paikallinen ilmiö, jota ei voida selittää kunnan koolla tai muulla objektiivisella tekijällä (Sandberg 2012). Aalto-yliopiston yhdyskuntarakenteen toimivuutta kaupunkiseuduilla koskevassa tutkimuksessa nousevat keskiöön keskuskuntien ja kehyskuntien toimintakulttuurien erot. Toimintakulttuurien erot vaikeuttavat yhteisen seudullisen näkemyksen luomista. Pohjimmiltaan on kyse minkä varaan kunnan legitimiteetti rakentuu. Iso keskuskaupunki rakentaa omaa legitimiteettiään kilpailemalla muiden isojen kaupunkien kanssa. Saman seudun pienemmän kunnan kuntalaisille on tärkeää, että oman kylän palvelut säilyvät. (Hytönen ym. 2012, 115) Henkilöstötutkimuksessa todetaan, että yksittäisten henkilöiden asenteet ja toiminta joko edesauttavat tai hankaloittavat johtamisjärjestelmän toimivuutta. 21 Suurempaan kuntaan liitettyjen pienten kuntien henkilöstön periaatteellinen liitoksen vastustaminen heijastuu pitkälle jokapäiväisessä työssä kun mieltä osoitetaan arkisissa askareiden suorittamisessa tai suorittamatta jättämisessä (henkilöstökyselyn avovastaus, Jokinen & Heiskanen 2013, 91). Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot
22 Taulukko 1.1. Yhteenveto ARTTU-osatutkimusten havainnoista johtamisjärjestelmästä. ARTTU-osatutkimusten havainnot johtamisjärjestelmästä Kuntakoko (asukasmäärä) Rakennemuutoksen tyyppi (kuntaliitos/ yt-alue) Kunta-/organisaatiokoon kasvaessa päätöksenteon volyymi ja kompleksisuus kasvaa. Strategisen johtamisen ja päätöksenteon delegoinnin tarve kasvaa. (Sandberg 2012). Kunta-/organisaatiokoon kasvaessa johtaminen formalisoituu. Enemmän strategioita ja raportointijärjestelmiä. (Jokinen & Heiskanen 2013). Kunta-/organisaatiokoon kasvaessa erikoistuminen kasvaa. Asiantuntijoiden rooli korostuu. Kuntalaisen/henkilökunnan näkökulmasta toiminta byrokratisoituu. (Hytönen ym. 2012, Jokinen & Heiskanen 2013). Yhteistoiminta-alueratkaisut edustavat teknokraattisempaa ja lyhytjänteisempää muutosta kuin kuntaliitokset. Yt-alueen muodostamisessa sektorijohtajilla on keskeinen rooli, kuntaliitos sitouttaa poliittisia päätöksentekijöitä ja kunnanjohtajaa. (Niiranen ym 2013, Sandberg 2012). Johtamisjärjestelmä- Johtamisjärjestelmämuutosten vaikutukset kunnan yksiköiden muutokset (uudet päivittäiseen toimintaan ovat epäsuoria. (Jokinen & Heiskanen 2013) ohjausjärjestelmät, Johtamisjärjestelmämuutoksissa ei aina osata arvioida niiden merkimuutokset lauta- tystä kunnan toimintayksiköiden toiminnan kannalta. (Mehtäläinen kuntarakenteessa) ym 2013, Jokinen & Heiskanen 2013) Toimintakulttuuriin Kunnalliset päättäjät hakevat legitimaatiota kunnan olemassaololle ja liittyvät tekijät toiminnalle eri asioilla eri kunnissa. (Hytönen ym. 2012) Päätöksentekoilmapiirin vaihteluja on vaikea selittää objektiivisilla tekijöillä. (Sandberg 2012) Yksittäisten henkilöiden asenteet ja toiminta vaikuttavat muutosten lopputulokseen. (Jokinen & Heiskanen 2013) Johtamisjärjestelmäraportin tarkoitus on syventää ja systematisoida osatutkimusten havaintoja johtamisjärjestelmien merkityksestä. Mitkä ovat johtamisjärjestelmämuutosten suuret linjat? Miten kunnat ovat uudistaneet poliittis-hallinnollista organisaatiotaan? Mitä kuntakonserniajattelu tarkoittaa käytännössä? Miten strateginen henkilöstöjohtaminen näkyy käytännössä? 1.4 Raportissa käytetyt aineistot Raportin luvut perustuvat ARTTU-ohjelman aikana kerättyihin kyselyaineistoihin ja tilastollisiin tietokantoihin, sekä kirjoittajien keräämään lisäaineistoon (ks. Meklin & Pekola-Sjöblom 2012). Esa Jokisen ja Tuula Heiskasen luku perustuu vuoden 2011 henkilöstökyselyyn (Jokinen & Heiskanen 2013). Tämän lisäksi käytetään vuoden 2010 päättäjäkyselyn sekä vuosien 2009 ja 2011 kuntalaiskyselyjen aineistoja (Sandberg 2012, Pekola-Sjöblom 2011). Kesällä 2011 suoritettiin erillinen johtamisjärjestelmäkartoituskysely tutkimuskunnille (ks. liite 3). Kyselyn tarkoituksena oli kartoittaa, minkälaisia muutoksia kunnat olivat tehneet johtamisjärjestelmiinsä Paras-uudistuksen aikana. Kyselyyn ACTA