11.11.2011 1 (6) Finanssivalvonnalle Lausuntopyyntö 7.10.2011, Dnro 10/2011 FINANSSIVALVONNAN MÄÄRÄYS- JA OHJEKOKOELMAN UUDISTAMINEN Finanssivalvonta (FIVA) on pyytänyt lausuntoa Finanssialan Keskusliitolta (FK) määräys- ja ohjekokoelman luonnoksesta (MOK luonnos) Tilintarkastus. Määräys ja ohje tulisi sovellettavaksi Finanssivalvonnan erilaisiin valvottaviin ja erityyppisiin hallintomalleihin. FK ei pidä tilintarkastusta koskevaa määräystä ja ohjetta tarpeellisena. On tärkeää tarkoin harkita milloin on tarkoituksenmukaista antaa määräystä/ohjetta ylisääntelyn välttämiseksi. Finanssialan Keskusliitto esittää lausuntonaan seuraavaa: Suuri osa sääntelystä annettaisiin ohjeina, koska laissa ei ole määräyksenantovaltuuksia FIVAlle. Viranomaisen ohjeilla on valvottaville huomattava käytännön merkitys riippumatta siitä, ovatko ne lain valtuuden nojalla annettuja lainsäädäntöä täydentäviä määräyksiä vai muodollisesti sitovia ohjeita. Sääntelyn kohteena olevan valvottavan kannalta ei aina ole ratkaisevaa eroa siinä, onko käytännössä sitovaksi koettu normi muodollisesti velvoittava tai ei. Valvottavien kannalta erityisen ongelmallista näissä tilanteissa on se, että muodollisesti sitomattomista ohjeista puuttuu kytkös sitoviin normeihin. Valvojan tulee tarkoin miettiä, mistä lisäohjeistusta annetaan. Valvottavat kokevat helposti, että lain lisäksi FIVAn ohjeet ovat lähtökohtaisesti velvoittavia eli käytännössä määräyksiä. Koska viranomaisia koskevaan lainsäädäntöön ei yleensä sisälly nimenomaista valtuutta ohjeiden antamiseen, oikeus antaa muita kuin velvoittavia määräyksiä (esim. ohjeita) on johdettava kunkin viranomaisen toimivaltasäännöksistä. Ohjeiden ja niiden sisällön on kuitenkin vähintään oltava sopusoinnussa viranomaiselle laissa annetun tehtävän kanssa. Viranomaisen tulee aina kiinnittää kaikessa sääntelyssä huomiota esim. suhteellisuusperiaatteeseen. Valvottavien joukossa on erikokoisia, erilailla organisoituja ja eri toimialoilla toimivia toimijoita. Esim. pieniin valvottaviin ei aina voida soveltaa samoja menettelytapoja kuin suuriin valvottaviin. Lisäksi liiallinen sääntely voi myös itsessään tuottaa ei toivottuja haittavaikutuksia, jolloin sääntely ei saavuta sille alun perin asetettuja tavoitteita. Määräyksessä tai ohjeessa ei tule toistaa sitä, mikä on jo todettu laissa tai määräystä/ohjetta ylemmänasteisissa säädöksissä (esim. määräyksen ja ohjeen kohdat 4.1, 5.1 ja 6.1). Määräyksissä ja ohjeissa ei tule myöskään mennä yli ylemmänasteisten säännöksien eikä antaa määräyksiä tai ohjeita, jotka ovat lain kanssa ristiriidassa. FK kiinnittää huomiota siihen, että määräyksen ja ohjeen sisältämä
11.11.2011 2 (6) säädöstaustan tulee kattaa kaikkien määräystä ja ohjetta soveltavien FIVAn valvottavien asiaa koskevat säädökset. Valvojan ei myöskään tule antaa määräyksiä tai ohjeita, joissa käytännössä puututaan hallituksen toimintaan ja tehtäviin tai yhtiön liiketoimintaan. Lähtökohtaisesti yrityksen hallituksen tehtävänä on huolehtia yhtiön hallinnosta ja toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä. Koska hallitus kantaa myös vastuun toiminnasta, sen toimintaa ei tule ohjailla yksityiskohtaisilla määräyksillä tai ohjeilla. MOK luonnoksessa säännöksille asetetun tavoitteen saavuttaminen ei edellytä ehdotetunlaista yksityiskohtaista sääntelyä. Hallituksen ja hallintoneuvoston vastuulle kuuluvat tehtävät on säännelty yhteisölainsäädännöissä. Hallitus päättää itse miten tehtäviänsä organisoi. FIVAlle ei yhteisölainsäädännössä ole annettu valtuuksia puuttua hallituksen tai hallintoneuvoston tehtäviin tässä MOK luonnoksessa esitetyllä tavalla. MOK -luonnoksessa siteerataan listayhtiöiden luotettavaa hallintoa koskevaa Arvopaperimarkkinayhdistys ry:n antamaa suositusta (corporate governance). FK ei pidä hyvänä, että itsesääntelyksi tarkoitettua suositusta siteerataan valvojan ohjeissa. Arvopaperimarkkinayhdistys ry:n suositus koskee listayhtiöitä, kun taas MOK -luonnos koskee FIVAn muita valvottavia kuin listayhtiöitä. MOK -luonnoksessa monissa kohdin siteerataan tilintarkastusdirektiivin säännöksiä, jotka on jo implementoitu kansalliseen lainsäädäntöön (tehty kansalliset päätökset lain sisällöstä) tietyllä tavalla. Lain implementointi kansallisiin säännöksiin tulee ottaa huomioon ja siteerata ko. kansallista lainsäädäntöä direktiivin sijaan (esim. tarkastusvaliokunta). Kohdissa 4.1 ja 5.1 siteerataan tilinpäätösdirektiivin artiklaa 41. Artikla on tilintarkastusdirektiivin 41 artikla. MOK -luonnoksen kohdassa 3 (Tavoitteet), on todettu joidenkin MOK:n osa-alueiden tavoitteet. Määräyksen tai ohjeen tavoitteet eivät kuulune tähän asiakirjaan. Määräysten tai ohjeiden tavoitteet tulisi esittää esim. FIVAn sisäisessä perustelumuistiossa. MOK -luonnoksen tavoitteissa todetaan, että tavoitteena on kehittää hallituksen ja mahdollisen tarkastusvaliokunnan menettelytapoja tilintarkastuskysymyksiin liittyen ja suosituksia siitä, miten valvottava voi omalta osaltaan edistää lakisääteisen tilintarkastuksen laadukasta suorittamista. MOK -luonnos sisältää vakuutustoimialan osalta myös FIVAn määräyksiä tilintarkastajan raportoinnista, joilla lienee myös tavoite. Tältä osin MOK -luonnos ei ole johdonmukainen. Tilintarkastusdirektiiviä ollaan parhaillaan muuttumassa. Nämä muutokset tulevat vaikuttamaan tämän MOK luonnoksen asiasisältöön. Lisäksi tulevat solvenssi II (S-II) säännökset vaikuttavat vakuutustoimialan säännöksiin. Määräysten ja ohjeiden tulee olla pysyväisluonteisia ja tulee välttää toistuvia muutoksia, etenkin kun määräyksiä ja ohjeita annettaessa jo tiedetään, että niiden taustalla olevat säännökset muuttuvat lähitulevaisuudessa.
11.11.2011 3 (6) Yksityiskohtaiset kommentit määräykseen ja ohjeeseen Tilintarkastajan riippumattomuus Määräyksen ja ohjeet kohta 4.2 alakohdat 1-6: Tilintarkastuslain mukaan Tilintarkastajan on oltava riippumaton 1 :n 1 momentissa tarkoitettua toimeksiantoa [tilintarkastus] suorittaessaan ja järjestettävä toimintansa riippumattomuuden turvaavalla tavalla. Jos edellytykset riippumattomaan toimintaan puuttuvat, tilintarkastajan on kieltäydyttävä vastaanottamasta toimeksiantoa tai kieltäydyttävät siitä. Lisäksi tilintarkastuslain 28 :ssä todetaan Julkisen kaupankäynnin kohteena olevan tilintarkastajan on vuosittain annettava yhteisön hallitukselle 1) kirjallinen vahvistus riippumattomuudestaan Tilintarkastuslaissa tilintarkastajan riippumattomuuden varmistaminen on jätetty tilintarkastajalle itselleen. Tilintarkastuslain mukaan tilintarkastajan tulee olla aina riippumaton suorittaessaan toimeksiantoa (tilintarkastusta). Tilintarkastajan tulee varmistaa riippumattomuus ennen toimeksiannon vastaanottamista ja jatkuvasti toimeksiantoa suorittaessaan. Jos tiintarkastaja ei ole riippumaton on toimeksiannosta kieltäydyttävä ja mikäli riippumattomuus menetetään kesken toimeksiannon, tilintarkastuksesta on luovuttava. Lainsäädännön mukaan tilintarkastajan on itse huolehdittava, että hän on aina riippumaton tilintarkastusta suorittaessaan. Riippumattomuuden arvioinnissa tulee aina ottaa huomioon mm. MOK -luonnoksen kohdan 3) 4) oheispalvelut. MOK luonnoksen kohdassa 3) todetaan, että Valvottavan hallituksen tai mahdollisen tarkastusvaliokunnan tulee määritellä ne tilintarkastuksen oheispalvelut, jotka.. ja kohdassa 4) todetaan, että Valvottavan hallituksen tai mahdollisen tarkastusvaliokunnan tulee seurata sitä, minkä tyyppisiä oheispalveluja tilintarkastaja suorittaa ja missä laajuudessa. Tilintarkastajan tulee omaa riippumattomuuttaan arvioidessaan ottaa huomioon mm. mahdolliset oheispalvelut. Tilintarkastajan tulee toimeksiantoa vastaanottaessaan ja sitä suorittaessaan olla koko ajan riippumaton. Valvottavan hallituksen tai mahdollisen tarkastusvaliokunnan lienee mahdotonta ottaa kantaa siihen, miten oheispalvelut vaikuttavat tilintarkastajan riippumattomuuteen ja siten esim. listata ennakkoon sallittuja/ei-sallituja oheispalveluja. Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunta valvoo, että tilintarkastajat toimivat tilintarkastuslain mukaisesti mm. riippumattomuutta koskevassa asiassa. (tilintarkastuslain 40 ). Tilintarkastajan riippumattomuuden osalta MOK luonnoksen säädösluettelo ja esimerkit eivät ole tyhjentäviä/kattavia. Pelkästään näiden säädösten perusteella valvottavan olisi vaikea ottaa kantaa tilintarkastajan riippumattomuuteen. Samaa asiaa koskevien säädösten (tilintarkastuslaki ja tilintarkastusta koskevat ISA standardit sekä
11.11.2011 4 (6) FIVAn ohjeet) olemassaolo aiheuttaa tulkinta- ja valvontavaikeuksia ja sekaannusta pankki- ja vakuutustoimialalla. FIVAlle ei yhteisölainsäädännössä ole annettu valtuuksia määrätä hallituksen tehtävistä, niiden toteuttamisesta tai niiden organisoinnista tässä MOK luonnoksessa esitetyllä tavalla. Suomessa tilintarkastajien valvonta on Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnalla. Tarkastusvaliokunta Tilintarkastusdirektiivin tarkastusvaliokuntaa koskevia säännöksiä ei ole implementoitu Suomen lainsäädäntöön, vaan pidettiin tarkoituksenmukaisena jättää asia itsesääntelyn ja corporate governance suosituksien varaan. Suomessa on lähdetty siitä, että hallituksen valiokunnat ovat vapaaehtoisia eikä valiokunnilla ole itsenäistä roolia hallituksen rinnalla. Valiokunnat, esim. tarkastusvaliokunta, ovat hallitusta avustavia elimiä ja hallituksen tulee päättää, mitä tehtäviä sille antaa. Hallituksen vastuulle kuuluvat tehtävät on todettu yhteisölainsäädännöissä. Suomessa tarkastusvaliokunnasta on Arvopaperimarkkinayhdistys ry antanut suosituksia, jotka on tarkoitettu listayhtiöille. Suosituksessa todetaan, että Suomalaisten listayhtiöiden hallinnointijärjestelmä perustuu Suomen lainsäädäntöön, ja tämä koodi (Suomen listayhtiöiden hallinnointikoodi) täydentää lakisääteisiä menettelytapoja. Tarkastusvaliokunta ja sen olemassaolo riippuu suosituksen mukaan liiketoiminnan laajuudesta. Kaikissa suomalaisissa listayhtiöissä ei ole erillistä tarkastusvaliokuntaa. Suositus edellyttää, että asia on yhtiöissä järjestetty, jättäen listayhtiön päätettäväksi toteutustavan. MOK -luonnoksen sivulla 6 todetaan, että Jos valvottavassa on hallintoneuvosto, tulee hallintoneuvoston valita keskuudestaan toiminnan edellyttämän osaamisen täyttävä tarkastusvaliokunta. Yhteisölainsäädännössä tarkastusvaliokunta on hallituksen elin, eikä hallintoneuvostolle voi antaa kuin laissa luetellut tehtävät. FIVAlle ei yhteisölainsäädännössä ole annettu valtuuksia puuttua hallintoneuvoston eikä hallituksen tehtäviin, niiden toteuttamiseen tai niiden organisointiin tässä MOK -luonnoksen kohdassa esitetyllä tavalla. Kohta 5.1 Tilintarkastajan nimittäminen MOK luonnoksen ohjeen kohdassa 2) todetaan, että tilintarkastajan valintaa koskevan päätösehdotuksen valmistelussa tulisi kiinnittää huomiota riittävään toimialaosaamiseen.. Tilintarkastuslain 22 :n mukaan tilintarkastajan on noudatettava hyvää tilintarkastustapaa tilintarkastuksessa. Hyvä tilintarkastustapa edellyttää, että tilintarkastustehtävää vastaanottaessaan tilintarkastajalla on riittävä toimialaosaaminen. Ohjeen kohta 3) on tiukennus muille valvottaville kuin yleisen edun kannalta merkittäville yhteisöille verrattuna listayhtiöihin. Tilintarkastuslain 27 :ssä todetaan myös, että Jos tilintarkastajaksi on valittu tilintarkastusyhteisö, edellä tässä pykälässä säädettyä ei sovelleta yhteisöön, vaan ainoastaan päävastuulliseen tilintarkastajaan. Ohjeen kohdassa 4) todetaan, että Finanssivalvonta suosittaa, että kaikkiin valvottavan konserniin tai vastaavaan taloudelliseen kokonaisuuteen kuuluviin kotimaisiin ja ulkomaisiin yrityksiin valittaisiin
11.11.2011 5 (6) ainakin yksi yhteinen tilintarkastaja tai tilintarkastusyhteisö riippumatta siitä, edellyttääkö ao. valvottavaa koskeva lainsäädäntö sitä vai ei. Tilintarkastuslain 12 :ssä todetaan, että emoyrityksen tilintarkastajan on tarkastettava konsernitilinpäätös sekä varmistuttava siitä, että konserniin kuuluvien yritysten tilintarkastajat ovat suorittaneet tilintarkastuksen asianmukaisesti. Lisäksi tilintarkastuslain 6 todetaan, että Tytäryrityksen tilintarkastajaksi on valittava vähintään yksi emoyrityksen tilintarkastaja. FIVAn ohje on ristiriidassa tilintarkastuslain kanssa. Kohta 5.3 Tilintarkastajan erottaminen ja eroaminen Tilintarkastuslain 10 :n mukaan tilintarkastajan eroamisesta ja erottamisesta on annettava selvitys Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnalle. Tilintarkastajan eroamisesta tai erottamisesta kesken toimikauden on annettava tieto Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnalle. Tilintarkastuslaissa tilintarkastajien valvonta on annettu Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnalle. MOK luonnoksen ohjeen kohdassa 8) todetaan, että valvottavan hallituksen tai mahdollisen tarkastusvaliokunnan tulisi tutkia kysymyksiä, jotka johtavat tilintarkastajan mahdolliseen eroon ja antaa suosituksia tarpeellisista toimenpiteistä. FIVAlle ei yhteisölainsäädännössä ole annettu valtuuksia puuttua hallituksen tehtäviin tai niiden organisointiin. Kohta 6.1 Tilintarkastajan toiminta Kohta 6.1.1. Säädöstausta MOK luonnoksen kohdassa Säädöstausta on toistettu joitakin tilintarkastuslain pykäliä ja todettu muutamia asioita hyvästä tilintarkastustavasta. Esim. tilintarkastajan toiminnan osalta MOK luonnoksen säädösluettelo tai maininnat hyvästä tilintarkastustavasta eivät ole tyhjentäviä/kattavia. Pelkästään näiden säädösten perusteella valvottavan olisi vaikea ottaa kantaa tilintarkastajan toimintaan. Kohta 6.1.2. Tilintarkastajan toimintaedellytysten varmistaminen Tilintarkastajien valvonta on laissa annettu Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnalle. FIVAlle ei yhteisölainsäädännössä ole annettu valtuuksia puuttua hallituksen tehtäviin, niiden suorittamiseen tai niiden organisointiin, ei esim. tässä MOK luonnoksen kohdassa esitetyllä tavalla. MOK luonnoksen ohjeen kohdassa 5) todetaan, että Valvottavan hallituksen tai edesauttaa sitä, että tilintarkastaja voi tarvittaessa käyttää hyväkseen sisäisen tarkastuksen tekemää työtä ISA 610 standardin mukaisesti. Tilintarkastuslain ja hyvän tilintarkastustavan mukaan tilintarkastaja suunnittelee itse tilintarkastustyönsä ja päättää itse käyttääkö tarkastuksessaan hyväksi sisäisen tarkastuksen tekemää työtä. Tilintarkastuksen tulee olla riippumatonta. FIVAn ohjeluonnos on ristiriidassa tilintarkastuslain ja siihen liittyvien säännösten kanssa. 6.2. Tilintarkastajan raportointi Tilintarkastajan raportoinnista on säännökset tilintarkastuslaissa.
11.11.2011 6 (6) MOK luonnoksen kohdissa 6)-8) FIVA antaa ohjeistusta hallituksen toimista tilintarkastajan raportoinnin osalta. FIVAlle ei yhteisölainsäädännössä ole annettu valtuuksia puuttua hallituksen tehtäviin, niiden suorittamiseen tai niiden organisointiin. Tilintarkastajan raportointi vakuutusyhtiöille ja vakuutusyhdistyksille FK:n käsityksen mukaan nämä säännökset muuttuvat vakuutustoimialan tulevan S-II:n säädöksen tultua voimaan. Tilintarkastajan valvontatarkastuskertomus lailla perusteluille eläkelaitoksille FK:n käsityksen mukaan tämä ei ole johdonmukainen verrattuna yhtiöiden vastaavaan määräykseen. Kohdat 12)- 14) on annettu ohjeena, vaikka vastaavat kohdat vakuutusyhtiöille on annettu määräyksenä. FINANSSIALAN KESKUSLIITTO Esko Kivisaari varatoimitusjohtaja