PÄÄTÖS 03.10.2019 Dnro OKV/8/50/2019 Työ- ja elinkeinoministeriö Jakelukeskus 1/6 ASIA Saamelaiskäräjien kuulemisen laiminlyönti kaivoslain muutoksen valmistelussa ASIAN VIREILLETULO Päätin ottaa omana aloitteenani tutkittavaksi saamelaiskäräjälain 9 :n mukaisen neuvotteluvelvoitteen toteutumisen säädösvalmistelussa ja erityisesti ympäristöperusoikeuden soveltamisalalla. Hallituksen esitys kaivoslain 32 ja 34 :n muuttamisesta (HE 293/2018 vp) annettiin eduskunnalle 5.12.2018. Esityksessä todetaan, ettei sitä ole lähetetty lainkaan lausunnolle, koska edellinen hallituksen esitys laiksi kaivoslain muuttamisesta (HE 10/2017 vp) sisälsi saman sisältöiset muutosehdotukset. Kummassakaan hallituksen esityksessä ei ole mainintaa saamelaiskäräjälain mukaisista neuvotteluista tai lausunnon pyytämisestä saamelaiskäräjiltä. Pyysin työ- ja elinkeinoministeriötä toimittamaan selvityksen siitä, miksi saamelaiskäräjälain mukaisia neuvotteluita ei pidetty eikä lausuntokierrosta järjestetty. SELVITYS Työ- ja elinkeinoministeriön selvitys on annettu 29.5.2019. Työ- ja elinkeinoministeriö toteaa selvityksessään, että eduskunnalle 5.12.2018 annettu hallituksen esitys kaivoslain 32 ja 34 :n muuttamisesta (HE 293/2018 vp), jäljempänä kaivoslain muutosesitys, sisälsi eduskunnan hallituksen esityksen HE 10/2017 vp, jäljempänä 1. esitys, yhteydessä antaman lausuman mukaisesti 32 ja 34 :n muutosesityksen. Esitystä ei laitettu lausunnolle, koska esitys sisälsi jo lausunnolla olleen hallituksen esityksen kanssa saman sisältöisen ehdotuksen kyseisiin pykäliin lukuun ottamatta muuttuneen lainsäädännön vuoksi tehtyjä teknisluonteisia korjauksia. Muutokset eivät työ- ja elinkeinoministeriön käsityksen mukaan olleet sellainen merkittävä ja laajakantoinen asia, jota saamelaiskäräjälain 9 :n neuvotteluvelvoite koskee. Tämän vuoksi ei selvityksen mukaan ollut syytä järjestää hallituksen esityksen osalta erillistä neuvottelua saamelaiskäräjien kanssa. Selvityksessä todetaan, että 1. esitys oli lausunnolla 19.10.2016-18.11.2016. Lausuntopyyntö oli toimitettu myös saamelaiskäräjille. Saamelaiskäräjille esitettiin selvityksen mukaan 31.10.2016 sähköpostitse neuvottelupyyntö, johon saamelaiskäräjien edustaja vastasi, etteivät he katso neuvottelua tarpeelliseksi. Hallituksen esitys oli heidän mielestään puutteellinen, koska se ei sisältänyt muutoksia heidän kannaltaan keskeisiin kaivoslain 38 ja 50 :ään.
2/6 LAUSUNTO Saamelaiskäräjien lausunto työ- ja elinkeinoministeriön selvityksestä on annettu 16.8.2019. Saamelaiskäräjät katsoo lausunnossaan perustuslain 121 :n 4 momentin säännös huomioon ottaen olevan selvää, että sen määrittäminen, millaisilla lainsäädäntöhankkeilla on saamen kielen ja kulttuurin kannalta merkittäviä ja kauaskantoisia vaikutuksia, on ennen kaikkea Saamelaiskäräjien tehtävä. Saamelaiskäräjät toteaa toimittaneensa vuoden 2011 jälkeen työ- ja elinkeinoministeriölle useita esityksiä ja lausuntoja koskien juuri kaivoslain 38 ja 50 :n kehittämistä, mutta esityksiä ei ole otettu huomioon. Lausunnossa viitataan työ- ja elinkeinoministeriön selvitykseen, jossa ministeriö on muun ohella todennut, ettei saamelaiskäräjälain 9 :n mukaisia neuvotteluita ollut tarve käydä, koska ministeriön johdon linjaama esitys ei sisältänyt saamelaisten kannalta kauaskantoisia ja merkittäviä muutoksia, jotka olisivat kuuluneet saamelaiskäräjälain 9 :n soveltamisalaan. Ministeriö kuitenkin samalla myöntää, että Saamelaiskäräjät on sille 31.10.2016 toimitettuun yhteydenottoon vastatessaan ilmoittanut, että hallituksen esitys on puutteellinen, koska siinä ei ollut esitetty Saamelaiskäräjien tärkeinä pitämiä korjauksia mm. 38 ja 50 :n sisältöön, jotka olisivat nimenomaan olleet saamelaisten kannalta kaivoslain toimivuuden suhteen keskeisesti kehitettäviä lainkohtia. Näin ollen hallituksen esitystä olisi tullut täydentää ja tämän jälkeen käydä esityksestä saamelaiskäräjälain 9 :n mukaiset neuvottelut. Saamelaiskäräjät toteaa lisäksi muun muassa, että kaivoslain kehittämisestä ei ole yhtään kertaa neuvoteltu työ- ja elinkeinoministeriön kanssa siten, että ministeriö olisi vilpittömässä mielessä yhteisymmärrykseen pyrkien neuvotellut asioista niin, että niistä olisi voitu löytää molempia osapuolia tyydyttäviä ratkaisuja. Mikäli neuvotteluja on ylipäätään käyty, ne on suoritettu siten, että ministeriö on todennut Saamelaiskäräjien olevan eri mieltä ministeriön lainvalmistelujohdon kanssa, eikä asiasta ole aidosti koskaan neuvoteltu. Saamelaiskäräjien näkemyksen mukaan tämä ei ole hyväksyttävää. RATKAISU Perustuslain 17 :n 3 momentissa saamelaisille turvataan oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslain 20 :n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Perustuslain 121 :n 4 momentin mukaan saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 9 :n mukaan viranomaiset neuvottelevat saamelaiskäräjien kanssa kaikista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana ja jotka koskevat saamelaisten kotiseutualueella muun muassa kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsintää ja hyödyntämistä sekä valtion maa- ja vesialueilla tapahtuvaa kullanhuuhdontaa, saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvan elinkeinon lainsäädännöllistä tai hallinnollista muutosta taikka muuta vastaavaa saamelaisten kieleen, kulttuuriin tai heidän asemaansa alkuperäiskansana vaikuttavaa asiaa. Neuvotteluvelvoitteen täyttämiseksi asianomaisen viranomaisen on
varattava saamelaiskäräjille tilaisuus tulla kuulluksi ja neuvotella asiasta. Tilaisuuden käyttämättä jättäminen ei estä viranomaista jatkamasta asian käsittelyä. Perustuslakivaliokunta on mietinnössään (PeVM 17/1994 vp) todennut, että viranomaisen on huolehdittava siitä, että saamelaiskäräjät saa riittävän ajan perehtyä neuvottelukysymykseen ja että neuvottelutilanne muodostuu muutoinkin saamelaisten edustuselimen kannalta kohtuulliseksi. Kaivoslain (621/2011) 1 :n mukaan kyseisessä laissa tarkoitettu toiminta sovitetaan yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan. Yhteensovittamisessa otetaan huomioon myös, mitä kolttalaissa (253/1995) säädetään kolttaväestön ja -alueen elinolosuhteiden ja toimeentulomahdollisuuksien edistämisestä sekä kolttakulttuurin ylläpitämisestä ja edistämisestä. Malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei kaivoslain 50 :n mukaan saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta: 1) yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria; 2) heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella; 3) aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle. YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa (KP-sopimus) saamelaisille turvataan kulttuurin elinkelpoisena säilyminen. Sopimuksen 1 artiklan 1 kohdassa todetaan, että kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus. Artiklan 2 kohdan mukaan kansat voivat vapaasti käyttää luonnonrikkauksiaan ja -varojaan omiin tarkoituksiinsa, mikäli se ei vahingoita yhteisen edun periaatteelle perustuvan kansainvälisen taloudellisen yhteistyön ja kansainvälisen oikeuden velvoituksia. Missään tapauksessa ei kansalta saa riistää sen omia elinehtoja. Artiklan 3 kohdassa todetaan, että kaikkien tämän yleissopimuksen sopimusvaltioiden, mukaan lukien ne valtiot, jotka ovat vastuussa itsemääräämisoikeutta vailla olevien alueiden ja huoltohallintoalueiden hallinnosta, tulee edistää itsemääräämisoikeuden toteuttamista ja kunnioittaa tätä oikeutta Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan määräysten mukaisesti. Sopimuksen 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään. YK:n alkuperäiskansojen oikeuksien julistuksen (19 art.) mukaan valtiot neuvottelevat vilpittömässä mielessä ja toimivat yhteistyössä alkuperäiskansojen kanssa näiden omien edustuselinten kautta saadakseen niiden vapaan ja tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen ennen kuin valtiot hyväksyvät ja panevat täytäntöön lainsäädännöllisiä tai hallinnollisia toimia, jotka voivat vaikuttaa alkuperäiskansoihin. YK:n ihmisoikeuskomitea on vuoden 2019 alkupuolella pyytänyt Suomea raportoimaan toimenpiteistä, joilla varmistetaan neuvottelut, joiden tarkoituksena on saavuttaa saamelaisten vapaa ja informoitu ennakkosuostumus, ennen kuin hyväksytään lainsäädäntöä tai toimenpiteitä, jotka voivat vaikuttaa heidän oikeuksiinsa alkuperäiskansana. Komitea on pyytänyt Suomea selventämään, miten huomattavan haitan kynnys määritellään ja miten sitä sovelletaan käy- 3/6
tännössä, kun arvioidaan toimenpiteiden vaikutuksia, jotka voivat suoraan tai epäsuorasti vaikuttaa saamelaisten kulttuuriin ja perinteisiin elinkeinoihin. (CCPR/C/FIN/QPR/7, 2.4.2019) YK:n rotusyrjintäsopimusta valvova komitea on kehottanut Suomea hankkimaan saamelaisten vapaan ja tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen ennen kuin se hyväksyy hankkeita, jotka vaikuttavat saamelaisten perinteisten maa-alueiden ja luonnonvarojen käyttöön ja kehittämiseen. Valtion olisi myös varmistettava, että suunniteltavien toimenpiteiden kulttuuriset, sosiaaliset ja ympäristövaikutukset arvioidaan ennen päätöksentekoa asianmukaisesti yhteistyössä niiden yhteisöjen kanssa, joihin kulloinenkin toimenpide vaikuttaa. (CERD/C/FIN/CO/23) Oikeusministeriö on laatinut muistion neuvotteluvelvollisuutta koskevista hyvistä käytännöistä (OM 2/551/2017). Muistion mukaan neuvottelut tulee käydä viranomaisten ja saamelaiskäräjien välillä yhteisymmärrykseen pyrkien. Tällä viitataan YK:n alkuperäiskansojen oikeuksia koskevan julistuksen mukaisiin vaatimuksiin neuvottelujen vilpittömyydestä ja oikeaaikaisuudesta sekä asian kannalta riittävästä, yhteisestä tietopohjasta. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että saamelaisten oikeuksiin merkittävästi vaikuttavien lakiehdotuksien valmistelussa tulee korostuneesti huolehtia menettelyiden asianmukaisuudesta (PevL 5/2017 vp.). Muistiossa todetaan myös muun muassa, että jos viranomainen on epävarma siitä, kuuluuko jokin toimenpide neuvotteluvelvollisuuden piiriin, hyvä käytäntö on kääntyä saamelaiskäräjien puoleen ja kysyä käräjien näkemystä neuvotteluiden tarpeellisuudesta. Viranomaisen velvollisuus pyrkiä yhteisymmärrykseen ulottuu myös kysymykseen siitä, mitkä asiat kuuluvat neuvotteluvelvollisuuden piiriin. Aloite neuvotteluiden käymiseen voi tulla myös saamelaiskäräjiltä. Saamelaiskäräjien edustajan osallistuminen esimerkiksi jonkin työryhmän työhön ei poista velvollisuutta käydä käräjien kanssa laissa tarkoitetut neuvottelut. Muistiossa todetaan lisäksi, että vapaan ja tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen periaate sisältyy YK:n alkuperäiskansojen oikeuksia koskevaan julistukseen, ja sen taustalla on alkuperäiskansojen itsemääräämisoikeus. Arviointi Keskeisissä kaivoslain mukaisissa lupamenettelyissä (malminetsintä-, kaivos- ja kullanhuuhdontaluvat) etuoikeus lupaan voi kaivoslain muutosesityksen mukaan syntyä, vaikka lupahakemus ei sisällä liitteitä. Näitä liitteitä ovat selvitys luonnonsuojelulain 65 :ssä tarkoitetusta arvioinnista (Natura 2000-arviointi), ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus (YVA-selostus) ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä. Hakemus voisi näin ollen tulla vireille olennaisimpien ympäristöselvitysten ollessa vielä kesken, jolloin ympäristövaikutuksia ja eri osapuolten kantoja niistä ei voitaisi ottaa huomioon siinä vaiheessa, jolloin etuoikeus lupaan syntyy. Juuri ennen kaivoslain muutosesityksen jättämistä eduskunnalle oli annettu myös hallituksen esitys ns. yhden luukun lainsäädännöstä (HE 269/2018 vp), jossa ympäristövaikutusten arvioinnin ja lupamenettelyjen suhdetta oli arvioitu kaikkien hanketyyppien osalta. Siinä tehtiin erillinen vaikutusten arviointi-hanke (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 71/2017), jonka päätelmänä oli muun muassa se, että eri hakemusten yhtäaikainen tiedottaminen ja kuulemisvaihe sitovat lupahakemukset aiempaa selkeämmin yhdeksi kokonaisuudeksi, mikä helpottaa asiakokonaisuuden ymmärtämistä, käsittelemistä ja osallistumisen kohdentamista. Esityksessä päädyttiin siihen, että hankkeen ympäristövaikutukset on edelleen selvitettävä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä suunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa hankkeen muu valmistelu huomioon ottaen vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna. Esityksen tavoitteena oli välttää osallistumismahdollisuuksien heikentyminen sekä YVA- että lupamenettelyssä ja varmistaa, ettei ympäristönsuojelun taso heikenny. 4/6
Kaivoslain muutosesityksessä ei otettu huomioon edellä mainittua ympäristöministeriön valmistelemaa esitystä ns. yhden luukun lainsäädännöstä, jossa osallistumismahdollisuuksia ei heikennetty, vaan pikemminkin vahvistettiin edellä selostetussa kappaleessa kuvatuin tavoin. Kaivoslain muutosesityksessä viitattiin vain aiempaan kaivoslain muutosesitykseen (1. esitys), ja perusteltiin lausuntokierroksen puuttumista ja saamelaiskäräjien kuulematta jättämistä sillä, että muutettavaksi ehdotetut säännökset ovat vastaavat kuin 1. esityksessä. Muun muassa eduskunnan ympäristövaliokunnan kaivoslain muutosesityksestä antamassa lausunnossa (YmVL 48/2018 vp s. 4) todetaan kuitenkin, että lausuntokierros olisi ollut syytä järjestää tai muulla tavoin kuulla keskeisiä tahoja, koska lainsäädäntöä ja erityisesti YVA-lakia oli muutettu 1. esitystä koskevan lausuntokierroksen jälkeen. Varsinkin ympäristöministeriötä olisi ollut lausunnon mukaan kuultava, koska ehdotettu muutos koskee ympäristöministeriön toimialan lainsäädäntöön sisältyvien menettelyjen yhteensovittamista kaivoslain mukaisten menettelyjen kanssa. Lausunnossa todetaan, että kaivoslupahakemuksessa ei muutoksen jälkeen enää esitetä vaihtoehtoisia ratkaisuja toteuttaa hanke. Tämän seurauksena toiminnanharjoittaja voi tehdä hanketta koskevat keskeiset ratkaisut ennen kuin käytettävissä on tieto hankkeen mahdollisten eri toteutustapojen ympäristövaikutuksista, ennen YVA-selostuksen valmistumista ja myös ennen eri tahojen kuulemista. Ympäristövaliokunnan lausunnon mukaan hallituksen esitys on myös jäänyt teknisesti viimeistelemättömäksi lausuntokierroksen puuttumisen johdosta. Myös Luonnonsuojeluliitto toteaa ympäristövaliokunnalle antamassaan lausunnossa, että kyse ei ole vain teknisistä muutoksista, vaan hyvinkin merkittävistä sisältömuutoksista, joilla on merkitystä kansalaisille ja järjestöille. Kaivostoiminta ja sen sääntelyn ongelmat ovat lausunnon mukaan herättäneet viime aikoina voimakasta keskustelua, minkä vuoksi on hyvin kyseenalaista viedä sääntelyn lisäheikennyksiä eteenpäin ilman julkista lausuntokierrosta. Johtopäätökset ja toimenpiteet Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Eduskunnan ympäristövaliokunnan aiemmin mainitussa lausunnossa todetaan, että kaivoslain muutosesitys heikentää osallistumisen vaikuttavuutta YVA-selostuksen kuulemisvaiheessa tilanteissa, joissa kaivoslupahakemus on jo tehty ja toteuttamisvaihtoehto valittu. Huomioon ottaen muun muassa eduskunnan ympäristövaliokunnan ja Luonnonsuojeluliiton lausunnoissa esitetyt seikat katson, että kaivoslain muutosesityksessä ei ole ollut kyse vain teknisluontoisista seikoista, vaan merkittävästä muutoksesta. Sillä on ollut vaikutusta muun muassa kansalaisten osallistumisoikeuksiin ja osallistumisen vaikuttavuuteen sekä erityisen suuri merkitys saamelaisten elinympäristön ja alkuperäiskansaoikeuksien toteutumisen kannalta. Kaivoslain muutosesitys ja etenkin sen vaikutukset olivat muuttuneet verrattuna 1. esitykseen. Katson, että saamelaiskäräjälain mukaisten neuvottelujen järjestäminen olisi ollut aiheellista huomioon ottaen aiemmin mainituissa kansainvälisissä sopimuksissa turvatut saamelaisten oikeudet, perustuslaissa saamelaisille turvattu oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä perustuslaissa turvattu mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Kaivoslaissa on lisäksi erityisesti mainittu velvollisuus sovittaa kyseisessä laissa tarkoitettu toiminta yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan. Perustuslakivaliokunta on korostanut saamelaisten kuulemisen merkitystä tässä yh- 5/6
teydessä ja todennut muun muassa, että on tärkeää, että kaivoslain 50 :n 1 momentin säännösten sisältämiä olennaisuuskriteereitä tulkitaan ja sovelletaan perusoikeusmyönteisellä tavalla ja ottaen huomioon YK:n ihmisoikeuskomitean KP-sopimuksen 27 artiklaa koskeva käytäntö (PeVL 32/2010 vp). Korkein hallinto-oikeus on puolestaan todennut, että sekä perustuslain 17 :n 3 momentin säännökset, että KP-sopimuksen 27 artikla on kaivoslain ohella otettava huomioon valtaushakemuksia ratkaistaessa (KHO 31.3.1999 T 692). Saamelaiskäräjien ministeriölle antaman vastauksen ja aikaisempien kuulemisten ja neuvotteluiden perusteella sille ei olisi pitänyt olla epäselvää, että esitys koskee saamelaiskäräjälain 9 :n tarkoittamaa laajakantoista ja merkittävää toimenpidettä, joka voi välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana ja joka koskee saamelaisten kotiseutualueella muun muassa kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsintää ja hyödyntämistä sekä valtion maa- ja vesialueilla tapahtuvaa kullanhuuhdontaa. Jos kysymys neuvottelujen järjestämisen tarpeellisuudesta oli työ- ja elinkeinoministeriölle kuitenkin epäselvä, olisi ministeriön tullut joka tapauksessa kuulla saamelaiskäräjiä sen selvittämiseksi, olisiko neuvottelujen järjestäminen muuttuneessa tilanteessa tarpeellista. Kaivoslain muutosehdotus on ollut yleisesti yhteiskunnallisesti ja saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien kannalta erityisen merkittävä. Ministeriö on laiminlyönyt turvata siihen liittyvät kansalaisten vaikutusmahdollisuudet ja erityisesti noudattaa saamelaiskäräjälain mukaista neuvotteluvelvoitetta. Kiinnitän ministeriön huomiota perustuslain 20 :ssä jokaiselle turvattuun mahdollisuuteen vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon, perustuslain 17 :n 3 momentissa saamelaisille alkuperäiskansana turvattuun oikeuteen ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan, KP-sopimuksen 27 artiklan noudattamiseen sekä saamelaiskäräjälaissa asetettuihin velvoitteisiin asianmukaisten neuvotteluiden järjestämisestä. 6/6 Apulaisoikeuskansleri Mikko Puumalainen Esittelijäneuvos Outi Kostama