Eläketurvakeskus Lausunto 1 (5) Oikeusministeriö Viite: Lausuntopyyntö VN/4491/2019 Lausuntopyyntö julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä Eläketurvakeskuksen lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä Oikeusministeriö on teettänyt selvityksen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta. Selvityksen on tehnyt Anna-Riitta Wallin. Selvityksen tuli toimeksiannon mukaan tuottaa tietoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevan lainvalmistelun tarpeen sekä julkishallinnon määräämisvaltaan kuuluvien yksiköiden toiminnan avoimuuden toteuttamista koskevien vaihtoehtojen ja toteuttamistapojen arviointia varten. Selvityksessä todetaan selvityksen tarpeen nousseen Länsi-Metro Oy:öön liittyvien tapahtumien johdosta. Tietojen saamisen vaikeuksista johtuen toimittajajärjestöt tekivät oikeusministeriölle toukokuussa 2017 aloitteen julkisuuslain soveltamisesta yksityisiin yrityksiin, yhdistyksiin ja säätiöihin, joissa julkinen valta käyttää määräämisvaltaansa. Sittemmin pääministeri Rinteen hallitusohjelmaan on kirjattu tavoitteeksi arvioida julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskemaan julkisen sektorin omistamia ja määräysvallassa olevia oikeushenkilöitä. Eläketurvakeskus ja yksityisen sektorin työeläkelakeja toimeenpanevat työeläkealan toimijat eivät ole julkishallinnon määräämisvaltaan kuuluvia oikeushenkilöitä. Selvityksessä ei ole käsitelty julkisuuslain soveltamisalaa työeläkealalla tai nostettu esille siihen liittyviä puutteita. Selvitystyössä on kuitenkin pohdintaa julkisuuslain laajentamisesta koskemaan ylipäätään toimintoja, joissa hoidetaan julkista hallintotehtävää ja joissa toiminnan rahoituksen perustana olevat varat ovat merkittäviltä osin peräisin valtion varoista tai jotka perustuvat laissa säädettyyn maksuvelvollisuuteen. Tässä Eläketurvakeskuksen lausunnossa käsitellään selvitystä siltä osin kuin se koskee ajatusta julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta julkista hallintotehtävää hoitaviin ja sitä kautta yksityiseen työeläkejärjestelmään. Julkisuuslain soveltamisen laajentamisen pohjaksi selvityksessä esitetyt vaihtoehdot Selvityksessä on esitelty mahdollisina jatkokehityssuuntina kolme erilaista vaihtoehtoa; perusvaihtoehto, suppeampi vaihtoehto ja laajempi vaihtoehto. Suppeammassa vaihtoehdossa julkisia hallintotehtäviä koskeva sääntely jäisi nykyiselleen. Kuitenkin nykyiseen käytäntöön verrattuna julkisia hallintotehtäviä hoitaville lisättäisiin velvollisuus noudattaa julkisuuslaissa säädettyjä viestintävelvoitteita. Tämä lisäisi niiden velvoitteita raportoida toiminnastaan nykyistä laajemmin.
Eläketurvakeskus Lausunto 2 (5) Perusvaihtoehdossa kysymyksen ollessa muusta kuin julkisen vallan käyttöä koskevista julkisista hallintotehtävistä todetaan, että julkisuuslain soveltaminen julkista hallintotehtävää hoitavaan yksityisomistuksessa olevaan organisaatioon tai henkilöön jäisi riippumaan siitä, sisältyykö tehtävien hoitoa koskevaan lainsäädäntöön erityissäännös velvollisuudesta noudattaa julkisuuslakia. Perusvaihtoehdossa ehdotetaan kuitenkin lisäksi laajempaa selvitystä julkisuuslain soveltamisesta. Selvityksessä todetaan, että julkiset hallintotehtävät voivat olla luonteeltaan erilaisia ja niiden merkitys ja vaikutusten laajuus vaihtelee, minkä vuoksi olisi tarkasteltava julkisia hallintotehtäviä hoitavien toimintaa kokonaisuutena sen arvioimiseksi, tulisiko julkisuuslain soveltamisalaa laajentaa koskemaan tehtäviä hoitavan koko toiminnassa syntyviä asiakirjoja, ei vain julkisen hallintotehtävän hoitoon kuuluvia asiakirjoja. Selvityksen mukaan julkisuuslain laajentamista nykyistä laajemmaksi olisi perusteltua harkita erityisesti sellaisissa toiminnoissa, joissa käytetään julkista valtaa ja joissa toiminnan rahoituksen perustana olevat varat ovat merkittäviltä osin peräisin valtion varoista tai jotka perustuvat laissa säädettyyn maksuvelvollisuuteen (esim. työeläkelaitokset). Laajemmassa vaihtoehdossa julkisuuslain soveltamisalaa koskevaan pykälään otettaisiin uusi säännös, jonka mukaan julkisuuslakia sovellettaisiin kaikissa julkisten hallintotehtävien hoidossa. Selvityksessä todetaan, että tätä vaihtoehtokokonaisuutta puoltaa se, että se takaisi avoimuuden toteutumisen laajasti. Julkisuuslain soveltaminen työeläkealalla Julkisuuslain 4 :ssä säädetään siitä, mihin toimielimiin julkisuuslakia sovelletaan ja miltä osin. Julkisuuslakia sovelletaan lähtökohtaisesti viranomaisiin ja muihin 4 :n 1 momentissa tarkoitettuihin vastaaviin toimijoihin. Näin ollen Kevan toimintaan julkisuuslakia sovelletaan kokonaisuudessaan. Julkisuuslain 4 :ssä säädetään erikseen, että Eläketurvakeskuksen ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen asiakirjoihin julkisuuslakia sovelletaan 2 momentissa säädetyllä tavalla. Säännöksen 2 momentissa todetaan, mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa. Työeläkevakuutusyhtiöt, eläkesäätiöt ja -kassat ovat säännöksen 2 momentissa tarkoitettuja toimijoita. Julkisuuslain soveltamisalaa työeläkealan toiminnassa on tarkennettu työntekijän eläkelaissa. Työntekijän eläkelain 191 :n 1 momentissa säädetään, että julkisuuslakia sovelletaan eläkelaitoksen ja Eläketurvakeskuksen asiakirjojen ja toiminnan julkisuuteen siltä osin kuin eläkelaitokset ja Eläketurvakeskus käyttävät julkisuuslain 4 :n 2 momentissa tarkoitettua julkista valtaa, jollei siitä toisin säädetä. Julkisen vallan käytön käsitettä ei ole määritelty
Eläketurvakeskus Lausunto 3 (5) julkisuuslaissa, mutta sen keskeiseen sisältöön on katsottu kuuluvan puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan. Työntekijän eläkelain 191 :n 2 momentissa säädetään, että myös silloin, kun kysymys ei ole julkisuuslain 4 :n 2 momentissa tarkoitetusta julkisen vallan käytöstä, sovelletaan eläkelaitoksessa ja Eläketurvakeskuksessa työntekijän eläkelain toimeenpanoon liittyvissä asioissa julkisuuslain asiakirjasalaisuutta, vaitiolovelvollisuutta, hyväksikäyttökieltoa ja salassa pidettäviä asiakirjoja koskevia 22-24 :ää ja rangaistussäännöksiä sisältävää 35 :ää. Näin ollen eläkelaitoksen ja Eläketurvakeskuksen hoitaessa työntekijän eläkelain mukaista julkista hallintotehtävää käyttämättä siinä julkista valtaa julkisuuslain säännökset tulevat sovellettaviksi siltä osin kuin kyse on julkisuuslain salassapitosäännöksistä. Jos julkista hallintotehtävää koskeva asiakirja ei sisällä salassa pidettävää tietoa, on eläkelaitoksella ja Eläketurvakeskuksella oikeus päättää asiakirjan julkaisemisesta. Lisäksi työntekijän eläkelain 192 :ssä säädetään siitä, että työntekijän eläkelain toimeenpanoon perustuvat asiakirjat ja tiedot, jotka koskevat työnantajan taloudellista asemaa, ovat salassa pidettäviä sen lisäksi mitä julkisuuslaissa säädetään elinkeinonharjoittajaa koskevien tietojen salassa pitämisestä. Eläketurvakeskuksen näkemyksen mukaan julkisuuslain soveltamisala työeläkealalla on nykyisin johdonmukainen ja selkeä. Eläketurvakeskuksen näkemys julkisuuslain laajentamisesta Eläketurvakeskus kiinnittää huomiota siihen, että selvityksen pääpaino on ollut julkisuuslain soveltamisessa yksityisiin yrityksiin, yhdistyksiin ja säätiöihin, joissa julkinen valta käyttää määräämisvaltaansa. Eläketurvakeskus ja muut yksityiset työeläkealan toimijat eivät ole julkishallinnon määräämisvaltaan kuuluvia oikeushenkilöitä. Eläketurvakeskuksen näkemyksen mukaan julkisuuslain soveltamisala työeläkealalla on nykyisin johdonmukainen ja selkeä. Selvityksessä ei ole arvioitu toisiko julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen työeläkealan toimijoiden toimintaan olennaista muutosta nykyiseen julkisuusasteeseen. Työeläketurvan toimeenpanossa käsitellään henkilötietoja, jotka julkisuuslain säännösten mukaisesti ovat salassa pidettäviä. Lisäksi työeläkealan toimijoiden sopimussuhteet ovat salassa pidettäviä julkisuuslain liikesalaisuuteen tai elinkeinotoimintaan liittyvien salassapitosäännösten taikka edellä kuvatun TyEL:n 192 :n perusteella. Näin ollen esimerkiksi työeläkealan toimijoiden sijoitustoimintaan taikka asiakassuhteisiin liittyvät asiakirjat olisivat suurelta osin salassapidettäviä vaikka julkisuuslaki laajennettaisiinkin koskemaan kaikkea työeläkealan toimintaa. Työeläkealan toimijoihin kohdistuu viranomaisvalvontaa. Finanssivalvonnalla on laaja pääsy työeläkealan toimijoiden asiakirjoihin. Lisäksi työeläkeyhtiöt noudattavat vapaaehtoisesti soveltuvin osin listayhtiöiden hallinnointikoodia (corporate governance), joka muun muassa edistää avoimuutta, läpinäkyvyyttä ja hyvää hallinnointitapaa.
Eläketurvakeskus Lausunto 4 (5) Julkisuuslain soveltamisala on vakiintunut. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisella voisi olla välillisesti merkittäväkin vaikutus useiden muiden lakien säännösten soveltamiseen, joiden soveltamisala on kytketty julkisuuslain soveltamisalaan. Näistä syistä johtuen Eläketurvakeskuksen näkemyksen mukaan julkisuuslain soveltamisen ulottaminen nykyistä laajemmin työeläkelan toimijoihin edellyttäisi ensin perusteellista selvitystä siitä, mikä nykytilaan verrattuna muuttuisi ja toisiko soveltamisalan laajentaminen mukanaan uusia säännöksiä sovellettavaksi työeläkelaan ja mikä vaikutus tällä voisi olla. Eläketurvakeskuksen ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen asema Selvityksessä ehdotetaan, että Eläketurvakeskusta ja Maatalousyrittäjien eläkelaitosta (Mela) koskeva poikkeus julkisuuslain 4 :n 1 momentin 5 kohdasta poistettaisiin epäloogisena. Eläketurvakeskus on lailla perustettu hajautetun työeläkejärjestelmän yhteiselin. Eläketurvakeskus ei ole osa valtion virkakoneistoa, mutta hoitaa kuitenkin julkisia tehtäviä ja käyttää osassa tehtäviään julkista valtaa. Työnantajana Eläketurvakeskus on yksityinen samalla tavoin kuin yksityisten alojen työeläkelaitoksetkin. Eläketurvakeskus noudattaa hallintoelimiinsä lähtökohtaisesti samanlaisia julkisuusperiaatteita kuin yksityiset työeläkeyhtiötkin. Voimassa oleva julkisuuslaki on asettanut Eläketurvakeskuksen ja Melan samaan asemaan kuin muut työeläkealan toimijat. Aikoinaan julkisuuslain esitöissä ratkaisua on pidetty tarkoituksenmukaisena, jotta asiakirjojen julkisuus määräytyisi samoin perustein kuin työeläkelaitoksissa. Eläketurvakeskuksen tehtävä työeläkejärjestelmän yhteiselimenä on muun muassa edistää ja yhteensovittaa työeläketurvan toimeenpanoa, edistää eläkelaitosten keskinäistä yhteistyötä ja työeläkelaitosten yhteistyötä muiden laitosten ja viranomaisten välillä. Eläketurvakeskus näkee ongelmallisena sen, että Eläketurvakeskuksen asema julkisuuslaissa muutettaisiin erilaiseksi kuin yksityisten työeläkelaitosten asema. Tällä olisi todennäköisesti vaikutusta Eläketurvakeskuksen mahdollisuuksiin hoitaa kaikkia tehtäviään yhteiselimenä samassa määrin kuin nykyisin. Eläketurvakeskuksen kanta Eläketurvakeskus pitää tärkeänä avoimuutta. On hyvä, että julkisuuslain soveltamisalaa ajoittain arvioidaan. Eläketurvakeskus kiinnittää huomiota siihen, että selvityksen alkuperäinen tarve ei ole lähtenyt julkista hallintotehtävää hoitavien menettelyissä havaituista ongelmista. Hallitusohjelman kirjauksessa ei myöskään mainita julkista hallintotehtävää hoitavia tahoja soveltamisalan laajentamisen kohteena. Eläketurvakeskus pitää suppeammassa vaihtoehdossa esiteltyä viestinnän lisäämistä hyvänä yleisenä tavoitteena. Lisäksi Eläketurvakeskus pitää tärkeänä, että julkisuuslakia sovelletaan sekä Eläketurvakeskukseen, Melaan että muihin yksityisiin työeläkealan toimijoihin keskenään samalla tavoin.
Eläketurvakeskus Lausunto 5 (5) Selvitystyössä ei ole selvitetty julkisuuslain soveltamisalan laajentamista yksityisiin työeläkelan toimijoihin. Eläketurvakeskus pitää tärkeänä, että julkisuuslain soveltamisalan laajentamista arvioitaessa ensin selvitetään nykytilaan liittyvät kehittämistarpeet ja ne vaikutukset, joita laajentamisella voi erilaisiin toimijoihin olla, ottaen huomioon myös muun työeläkealaa säätelevän lainsäädännön linkittyminen julkisuuslain soveltamisalaan. Eläketurvakeskus toivoo myös voivansa olla mukana mahdollisessa selvitystyössä.