EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 12.7.2010 KOM(2010)369 lopullinen KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Talletusten vakuusjärjestelmistä annetun direktiivin 94/19/EY uudelleentarkastelu KOM(2010) 368
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Talletusten vakuusjärjestelmistä annetun direktiivin 94/19/EY uudelleentarkastelu 1. JOHDANTO Tässä kertomuksessa tarkastellaan kysymyksiä, jotka mainitaan direktiivin 94/19/EY 7 artiklan 1 a kohdan ja 12 artiklan 1 kohdan uudelleentarkastelulausekkeissa ja joita ei käsitellä kokonaan tai lainkaan mainitun direktiivin muutosehdotuksessa. Nämä kysymykset ovat seuraavat: kiinteän, 100 000 euron suojan tarkoituksenmukaisuus (7 artiklan 1 a kohta), tietyille väliaikaisesti korotetuille tilien saldoille myönnettävän täyden talletussuojan tarkoituksenmukaisuus ja asiaa koskevat järjestelyt (12 artiklan 1 kohdan b alakohta), EU:n laajuisen talletussuojajärjestelmän käyttöönoton edut ja siitä aiheutuvat kustannukset (12 artiklan 1 kohdan d alakohta), suojattavien tuotteiden ja tallettajien piirin yhdenmukaistaminen, mukaan lukien pienten ja keskisuurten yritysten sekä paikallisviranomaisten erityistarpeet (12 artiklan 1 kohdan f alakohta), yhteydet talletussuojajärjestelmien ja vaihtoehtoisten tallettajille suunnattujen korvaustapojen, kuten korvausten maksamisen hätätilanteissa turvaavien järjestelmien, välillä (12 artiklan 1 kohdan g alakohta). Tätä kertomusta olisi sen vuoksi luettava yhdessä siihen liittyvän lainsäädäntöehdotuksen kanssa. Kertomuksessa myös selostetaan lyhyesti yhteyttä talletussuojajärjestelmien ja pankkien kriisinratkaisua koskevan komission työn välillä. 2. SUOJAN TASO JA LAAJUUS Tässä luvussa tarkastellaan suojatason tarkoituksenmukaisuutta, väliaikaisesti korotettuja talletuksia sekä pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritykset) ja viranomaisten erityistarpeita. 2.1. Kiinteän, 100 000 euron suojan tarkoituksenmukaisuus Direktiivin 2009/14/EY mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että talletusten suoja on asetettu 100 000 euroon viimeistään 31. joulukuuta 2010. Direktiivi annettiin syksyllä 2008, jolloin finanssikriisi syveni. Asian kiireellisyyden vuoksi minkäänlaista vaikutusten arviointia ei tuolloin tehty. Komissio on arvioinut kiinteän, 100 000 euron suojan tarkoituksenmukaisuutta takautuvasti. Direktiiviin 94/19/EY perustuvan yhdenmukaistamisen vähimmäistason noudattaminen on johtanut siihen, että suojan taso vaihtelee huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen. Finanssikriisin 2
syvetessä syksyllä 2008 osa tallettajista EU:ssa siirsi talletuksiaan sellaisten jäsenvaltioiden pankkeihin, joissa talletussuoja oli korkeampi. Tällaisista eroista voi aiheutua vakavia vääristymiä. Talletusten siirtäminen ainoastaan yhden tekijän (suojan taso) perusteella voi koitua tallettajille kalliiksi, sillä siirtyminen toisen pankin asiakkaaksi saattaa vaikuttaa esimerkiksi heidän saamansa koron tasoon. Luottolaitoksille tällaisesta äkillisestä suuresta talletusten ulosvirtauksesta voi aiheutua suuria likviditeettipaineita. Tämä puolestaan saattaa vaikuttaa reaalitalouteen (koska pankit saattavat rajoittaa luotonantotoimintaansa taloudellisesti epävakaana aikana) ja jopa johtaa valtion väliintuloon sekä julkisten varojen käyttöön. Tallettajat, jotka valitsevat pankkinsa pankin tarjoaman talletussuojan mukaan (joka ei ole pankkien päätettävissä) sen sijaan, että ne käyttäisivät valintaperusteina tuotteen laatua ja kustannus-hyötysuhdetta, eivät saa sisämarkkinoista täyttä hyötyä. Jotta tulevaisuudessa voitaisiin välttää tällaiset vääristymät ja varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset kaikkialla sisämarkkinoilla, suojan tason olisi periaatteessa oltava sama kaikkialla. Suojan taso vaihtelee jäsenvaltioissa edelleen suuresti: joissakin jäsenvaltioissa se on 50 000 euroa, Italiassa 103 291 euroa 1 ja muutamat jäsenvaltiot antavat jopa rajattomia vakuuksia. Tällä hetkellä 16 jäsenvaltiota 27:stä joko jo soveltaa 100 000 euron suojaa tai on antanut lainsäädäntöä, jonka nojalla se otetaan käyttöön tänä vuonna. Siksi 100 000 euron suojaa alhaisemman suojan käyttäminen olisi tallettajien kannalta harhaanjohtavaa ja voisi jälleen heikentää luottamusta ja siten lisätä talletuspaon riskiä. Se voitaisiin myös tulkita väärin siten, ettei EU:lla ole selkeää näkemystä eikä johdonmukaista kokonaisstrategiaa talletussuojajärjestelmien jotka kuitenkin ovat keskeinen osa rahoitusalan turvaverkkoa uudistamiseksi. Kiinteä, 100 000 euron suoja on tehokkuuden ja kustannusvaikuttavuuden kannalta paras ratkaisu. Se parantaisi talletussuojaa merkittävästi ilman, että pankeille ja tallettajille aiheutuvat kustannukset nousisivat suhteettomasti. Kun sitä verrataan jäsenvaltioissa ennen finanssikriisiä sovellettuihin suojatasoihin, se lisäisi suojattujen talletusten määrää 61 prosentista 72 prosenttiin suojakelpoisista talletuksista ja täysin suojattujen talletusten lukumäärää 89 prosentista 95 prosenttiin suojakelpoisista talletuksista. Hyöty, joka saataisiin yli 100 000 euron suojan käyttöönotosta, jäisi hyvin pieneksi (esimerkiksi 200 000 euron taso lisäisi täysin suojattujen talletusten lukumäärää vain alle 2 prosenttia), joten korkeammalla suojalla ei voitaisi perustella lisäkustannuksia. Tämän vuoksi nykyinen menetelmä, jolla suoja nostetaan kiinteälle 100 000 euron tasolle, on tarkoituksenmukainen. 2.2. Pk-yritykset ja paikallisviranomaiset Jotta järjestelmää voitaisiin yksinkertaistaa ja yhdenmukaistaa ja jotta korvausvaatimusten todentamista voitaisiin helpottaa ja siten nopeuttaa korvausten maksamista, komissio kannattaa kokonaisten tallettajaluokkien, kuten yritykset ja viranomaiset kaikissa jäsenvaltioissa, sisällyttämistä järjestelmään tai jättämistä sen ulkopuolelle sen sijaan, että tietyn luokan sisällä tehtäisiin eroja (esimerkiksi yrityksen koon tai viranomaistyypin mukaan), koska tällaisten erojen tekeminen olisi aikaavievää ja kallista. Pk-yritykset kuuluvat nykyään järjestelmään piiriin siltä osin kuin ne saavat laatia lyhennettyjä taseita. Tämä vastaa karkeasti EU:n antamaa pienten yritysten määritelmää. Koska pk-yrityksiä on nykyisin jo 98,7 prosenttia kaikista EU:n yrityksistä (99,8 prosenttia, 1 Norjassa suojan taso on (euroiksi muunnettuna) yli 240 000 euroa. 3
jos kaikki pk-yritykset lasketaan mukaan), kustannukset, jotka aiheutuisivat noin 1 prosentin tallettajajoukon yksilöimisestä korvausten maksamisen aikana ja korvausmenettelyn mahdollisesta viivästymisestä, olisivat arvioiden mukaan suuremmat kuin edut, joita olisi odotettavissa siitä, että vältetään korvausten maksaminen näin pienelle tallettajajoukolle. Siksi komissio ehdottaa kaikkien yritysten suojaamista niiden koosta riippumatta. Koska paikallisviranomaisten talletukset eivät nykyään kuulu talletussuojajärjestelmään 20 jäsenvaltiossa, niiden jättäminen järjestelmän ulkopuolelle koskisi ainoastaan seitsemää jäsenvaltiota, mistä aiheutuisi pienempiä vaikutuksia kuin niiden sisällyttämisestä järjestelmään. Suurimmalle osalle paikallisviranomaisista 100 000 euron suojan taso ei olisi merkittävä, sillä noin 83 prosentilla EU:n paikallisviranomaisista arvioidaan olevan talletuksia yli 50 000 euron arvosta ja noin 72 prosentilla yli 100 000 euron arvosta. Toisaalta joissakin EU-12-maissa (esimerkiksi Tšekissä ja Liettuassa) kuntien talletusten keskiarvo on EU:n alhaisimpia, joten vaikutukset niissä voisivat olla suuremmat. EU:ssa on tallettajina selkeästi vähemmän paikallisviranomaisia kuin muita tallettajia (noin 121 000 paikallisviranomaista ja 450 miljoonaa muuta tallettajaa). Paikallisviranomaisten pieni lukumäärä verrattuna muihin tallettajiin minimoisi rahoitusvakauteen kohdistuvat vaikutukset tapauksessa, jossa pankki menettää maksukykynsä. Vaikka kunnat ovat teknisesti maksukyvyttömiä, kansallisen lainsäädännön keinoin voidaan taata, että ne voivat jatkossakin hoitaa perustehtäviään, ja tarvittaessa ne saavat luottoa paljon helpommin kuin tavalliset kansalaiset. Talletussuojajärjestelmien olisi siksi katettava kaikki yritykset, kun taas paikallisviranomaiset olisi jätettävä niiden ulkopuolelle. 3. EU:N LAAJUINEN TALLETUSSUOJAJÄRJESTELMÄ Jotta voitaisiin parantaa rajatylittävää yhteistyötä talletussuojajärjestelmien välillä ja ratkaista nykyinen rakenteen hajanaisuus (EU:ssa on lähes 40 järjestelmää), komission yksiköt ovat analysoineet EU:n laajuisen talletussuojajärjestelmän käyttöönoton hyötyä ja kustannuksia. Tässä yhteydessä otettiin huomioon seuraavat rakenteelliset vaihtoehdot: yksi ainoa EU:n laajuisesti toimiva yksikkö, joka korvaa nykyiset järjestelmät, EU:n tasolla käyttöön otettava lisäjärjestelmä (ns. 28. järjestelmä), jolla täydennetään ja tuetaan 27 jäsenvaltiossa käytössä olevia järjestelmiä, nykyisiin järjestelmiin perustuva verkosto ( EU:n talletussuojajärjestelmien verkosto ), johon liittyy keskinäinen luottojärjestely; tämä tarkoittaisi, että talletussuojajärjestelmä, joka on menettänyt rahoituskapasiteettinsa, voisi lainata rahaa muilta järjestelmiltä (samankaltaista järjestelmää sovelletaan Itävallassa). Jäsenyyden osalta otettiin huomioon seuraavat vaihtoehdot: i) kaikki pankit ovat jäseniä, ii) jäseniä ovat vain rajojen yli toimivat pankit (eli pankit, joilla on sivuliikkeitä toisessa jäsenvaltiossa) ja iii) vain suuret koko järjestelmän kannalta tärkeät pankit ovat jäseniä. Yksi EU:n laajuinen talletussuojajärjestelmä olisi kustannustehokas vaihtoehto, koska sen myötä voidaan säästää hallinnollisissa kustannuksissa vuosittain noin 40 miljoonaa euroa. Se olisi siten taloudellisesti toimiva ratkaisu rakenteen hajanaisuuteen, mutta siihen liittyy joitakin oikeudellisia kysymyksiä, joita on tutkittava tarkemmin. Siksi ajatus yhdestä EU:n 4
laajuisesta järjestelmästä olisi nähtävä pitkän aikavälin hankkeena, ja sitä olisi arvioitava uudelleen vuoden 2014 loppuun mennessä. Sen olisi myös oltava linjassa EU:n uuden valvontarakenteen kehittämisen ja siinä tapahtuneen edistyksen sekä pankkien kriisinratkaisun kehittämisen kanssa (ks. seuraava luku). Niin sanottu 28. järjestelmä vaikuttaa suhteellisen tehottomalta vaihtoehdolta, koska se pelkästään monimutkaistaisi asioita eikä ratkaisisi niitä epäjohdonmukaisuuksia, jotka johtuvat siitä, että EU:ssa on käytössä lähes 40 järjestelmää. Nykyisiin järjestelmiin perustuva verkosto ( EU:n talletussuojajärjestelmien verkosto ) olisi suhteellisen helppo luoda, koska se ei edellyttäisi oikeudellisten muutosten tekemistä kansallisiin järjestelmiin. Lisäksi tallettajien luottamus lujittuisi, jos järjestelmien välillä olisi käytössä keskinäinen luottojärjestely, joka pienentäisi valtion väliintulon riskiä. Tässä tilanteessa EU:n talletussuojajärjestelmien verkostoa, johon liittyy keskinäinen luottojärjestely (ks. liite), olisi pidettävä ensimmäisenä askeleena kohti yhtenäistä EU:n laajuista järjestelmää. EU:n laajuisen järjestelmän käyttöönotto edellyttää kuitenkin, että talletussuojajärjestelmät yhdenmukaistetaan täysin. Siksi tällainen järjestelmä voitaisiin ottaa käyttöön vasta, kun talletussuojajärjestelmien varoille asetettu tavoitetaso 1,5 prosenttia suojakelpoisista talletuksista on saavutettu. EU:n laajuisen talletussuojajärjestelmän olisi rakenteestaan riippumatta katettava kaikki pankit. Kaikilla muilla vaihtoehdoilla voisi olla vääristäviä vaikutuksia, eivätkä ne todennäköisesti soveltuisi sisämarkkinoille. 4. KORVAUSTEN MAKSAMINEN HÄTÄTILANTEESSA Komissio ehdottaa, että korvausten maksuaika lyhennetään seitsemään päivään. Korvausten maksamista hätätilanteessa ei kuitenkaan pidetä suositeltavana vaihtoehtona. Jos tietty summa maksetaan nopeasti etukäteen (esimerkiksi 10 000 euroa kolmessa päivässä) samalla, kun säilytetään nykyinen yli 10 000 euron määriin sovellettava maksuaika (4 6 viikkoa), talletussuojajärjestelmistä jouduttaisiin maksamaan kaksinkertaiset korvaukset, ja myös kustannukset (jotka johtuvat henkilö- ja teknisistä resursseista) todennäköisesti lähes kaksinkertaistuisivat. Nopea maksaminen ilman asianmukaista vaatimusten todentamista (kiireen vuoksi) voisi johtaa siihen, että virheellisiä maksuja tapahtuu tavanomaista useammin. Tästä seuraisi lisäkustannuksia talletussuojajärjestelmille, koska virheellisesti maksettujen varojen takaisinperintä edellyttäisi lisäresurssien käyttöä. Se voisi olla käytännössä erittäin vaikeaa ja aikaavievää, sillä järjestelmien olisi todennäköisesti pakko viedä vaatimukset tuomioistuimeen. Korvausten nopea maksaminen saattaisi myös heikentää tallettajien luottamusta, koska se antaisi tallettajille hyvin kielteisen markkinasignaalin. Tallettajat, jotka saavat lyhyellä varoitusajalla vain osan talletuksistaan, voisivat luulla, että talletussuojajärjestelmällä ei ole riittäviä varoja maksaa koko määrää, ja saattaisivat siksi yrittää nostaa kaikki varansa, mistä voisi aiheutua talletuspako. Siksi korvausten maksaminen hätätilanteessa ei olisi kustannustehokas vaihtoehto ja saattaisi heikentää tallettajien luottamusta. Jos talletussuojajärjestelmästä voidaan maksaa 10 000 euroa kolmessa päivässä, olisi siitä myös oltava mahdollista maksaa 100 000 lyhyessä määräajassa, jos sen rahoitus on terveellä pohjalla. On paljon tehokkaampaa luoda tarvittavat edellytykset paljon nopeamman vakiomuotoisen maksamisen takaamiseksi, kuten komission lainsäädäntöehdotuksessa esitetään. 5
5. TALLETUSSUOJA JA PANKKIEN KRIISINRATKAISU (KORVAUSTEN MAKSAMISEN VAIHTOEHDOT) Vaihtoehto talletussuojajärjestelmien käytölle ja pankin asettamiselle selvitystilaan olisi pankkien kriisinratkaisu (eli maksukyvyttömyyden asianmukainen hoitaminen), jonka yhteydessä varmistetaan pankkipalveluiden jatkuminen, jotta tallettajien varat ovat jatkuvasti heidän saatavillaan. Erityistä tässä yhteydessä on se, että talletuksia voidaan siirtää toiseen pankkiin. Talletusten vakuusjärjestelmiä koskevassa direktiivissä ei kuitenkaan saisi säätää liian yksityiskohtaisesti tällaisista korvausten maksamisen vaihtoehdoista, koska pankkien kriisinratkaisua selostetaan kahdessa erillisessä tiedonannossa 2, joiden pohjalta tuleva lainsäädäntöehdotus laaditaan. Talletussuojajärjestelmää koskevassa ehdotuksessa ei pitäisi tarkastella meneillään olevaa pankkien kriisinratkaisuun liittyvää työtä, eikä talletussuojajärjestelmässä tapahtuvaa edistystä pitäisi viivyttää tällä alalla tehtävällä muulla kehittämistyöllä. Hyvä ratkaisu tähän tilanteeseen voisi olla se, että varmistetaan, että talletusten vakuusjärjestelmiä koskevaa direktiiviä voidaan edelleenkin mukauttaa sen mukaan, mitä muutoksia pankkien kriisinratkaisuun liittyvä työ tuo tullessaan. Siksi komissio ehdottaa, etteivät kustannukset, joita talletussuojajärjestelmille aiheutuu kriisinratkaisutoimenpiteenä toteutetuista talletusten siirroista, saa ylittää tallettajille maksettavista korvauksista aiheutuvia kustannuksia. Jos talletussuojajärjestelmillä olisi laajemmat valtuudet eli jos ne voisivat soveltaa muun muassa varhaisen vaiheen toimenpiteitä (esimerkiksi pääomapohjan vahvistaminen, maksuvalmiustuki ja takaukset), tällaisia toimenpiteitä varten olisi varattava riittävä rahoitus. Lisävaroja olisi kerättävä tavoitetasoa enemmän. Tämä perustuu siihen, että pankkien kriisinratkaisu on vaihtoehto korvausten maksamiselle, kun taas varhaisen vaiheen toimenpiteet eivät välttämättä estä korvausten maksamista myöhemmin. Siksi talletussuojajärjestelmien olisi vain jossain määrin sallittava käyttää varojaan pankin maksukyvyttömyyden estämiseen, jolloin niiden käyttöä ei rajoiteta talletusten siirron rahoittamiseen. 2 Ks. KOM(2009) 561 ja KOM(2010) 254. 6
* * * Liite: Yleiskatsaus rahoituselementteihin EU:n talletussuojajärjestelmien verkostossa, johon liittyy keskinäinen luottojärjestely Ennakkorahoitus (käytetty loppuun) Jälkirahoitus (käytettävä ensiksi) Varojen lainaaminen muilta talletussuojajärjestelmiltä (maksettava takaisin keskipitkällä aikavälillä) Vaikeuksiin joutunut talletussuojajärjestelmä Lisärahoituslähteet (tarvittaessa) Ennakkorahoitus Keskinäisen luottojärjestelyn varat Lisärahoituslähteet (tarvittaessa) Muut talletussuojajärjestelmät EU:ssa Ennakkorahoitus Keskinäisen luottojärjestelyn varat Lisärahoituslähteet (tarvittaessa) Ennakkorahoitus Keskinäisen luottojärjestelyn varat Jälkirahoitus Jälkirahoitus Jälkirahoitus Lisärahoituslähteet (tarvittaessa) Ennakkorahoituksen tavoitetaso Jälkirahoituksen tavoitetaso Lähde: komission yksiköt. 7