LAUSUNTO 1(6) Liikenne- ja viestintäministeriö PL 31 00023 VALTIONEUVOSTO Luonnos hallituksen esitykseksi joukkoliikennelaiksi sekä siirtymäajan liikennesopimukseksi (LVM111:00/2007) Liikenne- ja viestintäministeriö on 14.1.2009 päivätyllä lausuntopyynnöllä pyytänyt lausuntoja valmisteilla olleesta joukkoliikennelaista. Suomen Kuluttajaliitto ry:ltä lausuntoa ei ole pyydetty, vaikka laissa on tarkoitus säätää keskeisestä kuluttajan arkeen kuuluvasta palvelusta ja kuluttajan oikeuksista palvelua käytettäessä. Tämän vuoksi Suomen Kuluttajaliitto antaa lausunnon omasta aloitteestaan. Yleisesti lain valmistelusta toteamme, että lakia valmistelemassa on ollut pelkästään viranomaisten ja alalla toimivien yritysten edustajia joukkoliikenteen käyttäjien edustus on puuttunut kokonaan. Suomen Kuluttajaliiton mielestä yhtä tärkeätä kuin huolehtia alalla toimivien yritysten tasapuolisesta ja oikeudenmukaisesta kohtelusta, on huolehtia joukkoliikenteen käyttäjien eduista ja oikeuksista sekä heidän kuluttajansuojastaan. Kokonaisuutena lakiluonnoksessa ja sen perusteluissa onkin se henki, että alan yrittäjien etuja koskevia asioita on käsitelty hyvinkin yksityiskohtaisesti, mutta joukkoliikenteen käyttäjän näkökulma on jäänyt hyvin ylimalkaiseksi. Lakiehdotuksen valmistelussa ei myöskään ole otettu huomioon samaan aikaan valmisteilla ollutta ehdotusta linja-automatkustajien oikeuksia koskevaa EU:n asetusehdotusta, joka menee osin päällekkäin valmisteilla olevan joukkoliikennelain kanssa. Yleistä Nimestään huolimatta laki käsittelee lähes yksinomaan linja-autoliikennettä ja sen toimintaolosuhteita. Linja-autoliikenne ei kuitenkaan muodosta koko joukkoliikennepalvelua, vaan siihen sisältyvät ainakin myös raideliikenteen eri muodot, matkustaja-alusliikenne ja lentoliikenne. Jos laki käsittelee pääasiassa pelkästään linja-autoliikennettä, lain nimeä tulisi muuttaa. Lähtökohtana vaikuttaa olevan matkustajan yksittäinen matka yhdestä paikasta toiseen paikkaan. Joukkoliikenteessä matka koostuu kuitenkin usein matkaketjusta, jossa matka koostuu useasta peräkkäisestä osasta osat matkustetaan käyttäen joko samaa tai useampaa liikennemuotoa. Matkustaja saattaa ostaa li-
LAUSUNTO 2(6) pun jokaiseen matkaketjun osaan erikseen, jolloin jokainen ketjunosa muodostaa oman sopimuksen. Matkustaja voi myös ostaa yhteisen lipun koko matkaketjua varten, jolloin samaan sopimukseen voi sisältyä matkoja eri liikennemuodoilla. Eri liikennemuodoissa matkustajien oikeuksia säännellään eri tavoilla eikä kukaan ole kokonaisvastuussa koko matkaketjusta. Ehdotetussa laissa ei käsitellä matkaketjuja eikä siihen liittyviä yritysten tai vastuullisten viranomaisten velvoitteita ja yhteistyötarpeita, saati kuluttajan oikeuksia matkaketjun toimivuudessa. Suomen Kuluttajaliiton mielestä eri joukkoliikennemuotoja koskevaa matkustajien oikeuksia koskevaa sääntelyä tulisi yhtenäistää ainakin niiltä osin kuin eri liikennemuotoja koskevat kansainväliset sopimukset sen mahdollistavat. Lisäksi tulisi säätää selkeät säännöt vastuusta koko matkaketjun osalta niissä tilanteissa, joissa sama sopimus käsittää matkoja usean eri liikenteenharjoittajan joukkoliikennevuorolla. Toisaalta suuressa osassa joukkoliikenteessä matkustetuista matkoista kuluttaja ei osta lippua erikseen joka matkaa varten, vaan hänellä on kausilippu joka oikeuttaa matkustamaan tietyllä alueella rajoituksetta lipun voimassaolon ajan. Kausilippu saattaa oikeuttaa käyttämään linja-auton ohella muita alueen liikennemuotoja, esimerkiksi raide- tai vesiliikennettä. Matkustajalla ei ole mitään erillistä sopimusta liikenteen harjoittajan kanssa, vaan hän on tehnyt sopimuksen liikenteen tilaajan kanssa. Lakiehdotuksessa ei säädellä vastuusta tällaisessa tilanteessa. Suomen Kuluttajaliiton mielestä tulevassa laissa tulisi säätää, että ensisijaisesti vastuussa näissä tapauksissa on liikenteen tilaaja. Pykäläkohtaiset kommentit Ehdotetun lain 1 :ssä todetaan, että lakia on tarkoitus soveltaa ammattimaiseen henkilöiden kuljettamiseen linja-autolla. Pykälän 3 momentissa ehdotetaan lain eräiden pykälien soveltamista raideliikenteeseen. Eräillä Suomen alueilla vesiliikenne muodostaa olennaisen osan joukkoliikennejärjestelmää ja sen vuoksi Suomen Kuluttajaliitto katsoo, että myös vesiliikenne on otettava raideliikenteen tavoin lain soveltamisalan piiriin. Lain 3 :ssä ehdotetaan säädettäväksi lain tavoitteesta. Sinänsä tavoite, että ihmisten käytettävissä on välttämättömiä jokapäiväisiä liikkumistarpeita vastaavat joukkoliikenteen palvelut koko maassa on erittäin kannatettava. Ehdotuksessa kuitenkin todetaan jatkossa, että runsasväkisillä kaupunkiseuduilla ja niiden välisessä liikenteessä tavoitteena on, että joukkoliikenteen kulkutapaosuus kasvaa. Suomen Kuluttajaliiton mielestä tavoitteena ei tule sinänsä asettaa joukkoliikenteen osuuden kasvattamista vaan joukkoliikenteen osuuden kasvattamista nimenomaisesti yksityisautoilun osuuden kustannuksella. Kevyen liikenteen eri muodot esimerkiksi kävely ja pyöräily ovat yhteiskunnan kannalta vielä joukkoliikennettäkin edullisempia. Joukkoliikenteen palvelutason määrittelystä ehdotetaan säädettäväksi lain 4 :ssä. Ehdotetussa 2 momentissa todetaan, että palvelutasoa määriteltäessä viranomaisten tulee tarpeen vaatiessa toimia yhteistyössä keskenään ja maakuntien liittojen kanssa. Perusteluissa todetaan, että palvelutason määrittelyn lähtökohdista ja tavoitteista tulisi antaa tietoja niille, joiden liikkumiseen tai elinkeinon harjoittamiseen määrittelyllä on vaikutusta. Näille tahoille tulisi myös tarjota mahdollisuus sanoa asiasta mielipiteensä. Suomen Kuluttajaliiton mielestä itse lakitekstissä tulisi palvelutason määrittelystä vastaaville viranomaisille säätää selkeä tiedottamis- ja kuulemisvelvollisuus.
LAUSUNTO 3(6) Viranomaisten liikennesuunnittelun periaatteita koskevan 6 :n mukaan viranomaisten tulisi suunnitella joukkoliikenteen palvelut ensisijaisesti seudullisina ja alueellisina kokonaisuuksina. Suomen Kuluttajaliiton mielestä on tärkeää sovittaa yhteen myös eri alueiden ja seutujen joukkoliikennepalvelut ja suunnittelusta vastaavilla viranomaisilla tulisikin olla velvollisuus tehdä yhteistyötä keskenään. Ehdotusluonnoksen 14 :ssä ehdotetaan säädettäväksi toimivaltaisesta viranomaisesta. Rautatieliikenteen osalta toimivaltainen viranomainen olisi liikenneministeriö ja omalla toimialueellaan lisäksi Helsingin seudun liikennekuntayhtymä. Suomen Kuluttajaliiton mielestä myös muiden alueiden kuin pääkaupunkiseudun toimivaltaisilla viranomaisilla tulisi olla mahdollisuus kehittää kaikkea alueensa joukkoliikennettä, myös rautatieliikennettä. Liikenne- ja viestintäministeriö halusi lausunnoissa kiinnitettävän erityistä huomiota markkinahäiriöihin ja erityisesti 30 a :ään, joka mahdollistaa markkinahäiriöihin puuttumisen jälkikäteen sekä siihen olisiko muita keinoja soveltaa ennakkosäätelyä siten, että markkinahäiriöt voitaisiin estää jo ennakolta. Suomen Kuluttajaliiton osalta siltä osin kuin joukkoliikenne on markkinaehtoista, nämä niin sanotut markkinahäiriöt ovat osa normaalia kilpailua. Kilpailu lisää liikenteen tehokkuutta ja tarjoaa kuluttajille mahdollisuuden palvelun saantiin alhaisemmalla hinnalla tai muulla tavoin edullisemmin ehdoin. Tämän vuoksi näihin "markkinahäiriöihin" ei ole tarpeen puuttua joukkoliikennelainsäädännössä ja koko 30 a :stä tulisi luopua kokonaan. Kilpailulainsäädäntö tarjoaa riittävät keinot puuttua todellisiin kilpailullisiin ongelmiin. Matkustajan oikeudet Lain 8 luvussa on tarkoitus säätää matkustajan oikeuksista. Suomessa ei tällä hetkellä ole mitään erityisiä säännöksiä linja-automatkustajien oikeudesta. Kuluttajansuojalakia voidaan soveltaa osaan ongelmista, mutta monien keskeisten ongelmien ratkaisemisessa on turvauduttava yleisiin sopimusoikeudellisiin periaatteisiin. Ehdotetut säännökset selkiyttävätkin oikeustilaa ja Suomen Kuluttajaliitto pitääkin niiden säätämistä tärkeänä. Ehdotuksen valmistelussa ei ole otettu huomioon EU:ssa valmisteilla olevaa matkustajien oikeuksia linja-autoliikenteessä. Asetukseen ehdotetuista säännöksistä linja-autoyritysten vastuuta matkustajista ja näiden matkatavaroista koskeva II luku sekä tiedottamista matkustajille ja valitusten käsittelyä koskeva V luku menevät päällekkäin ehdotetun joukkoliikennelain kanssa. Vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeuksia käsittelevä III luku ja linja-autoyritysten velvollisuuksia matkan keskeytyessä koskeva IV luku täydentävät ehdotetun lain säännöksiä. Luvusta puuttuvat säännökset siitä, kuka on vastuussa liikennepalvelun mahdollisesta virheestä. Matkustajan ostaessa matkan suoraan liikenteenharjoittajalta tietylle vuorolle tilanne on selkeä, mutta läheskään aina tilanne ei ole näin yksinkertainen. Tilanteissa, joissa matkat maksetaan erilaisilla seutulipuilla ja muilla vastaavilla tuotteilla, jotka oikeuttavat matkustajan matkustamaan kauden ajan rajoittamattomasti lipun voimassaoloalueella Suomen Kuluttajaliitto pitää luontevimpana, että ensisijaisen vastuun mahdollisista virheistä kantaisi kyseisen lipun myynyt organisaatio. Muissa tapauksissa, joissa lipun myyjä on muu kuin kyseistä vuoroa ajava liikenteenharjoittaja itse esimerkiksi matkahuollosta ostetut liput tai linja-autosta ostetut menopaluuliput, jotka käyvät myös muilla kuin myyjän omilla vuoroilla Suomen Ku-
LAUSUNTO 4(6) luttajaliitto pitää matkustajan kannalta parhaana ratkaisuna, että sekä lipun myyjä että liikenteenharjoittaja ovat vastuussa ja matkustaja voi esittää vaatimuksensa valintansa mukaan kummalle tahansa. Suomen Kuluttajaliiton mielestä luvussa ei myöskään säännellä tyydyttävästi tilanteita, joissa sama sopimuskokonaisuus sisältää matkoja usealla eri joukkoliikennevälineellä, joko saman liikennemuodon sisällä tai eri joukkoliikennemuotoja käyttäen. Sopimuskokonaisuus voi muodostua joko yhdestä sopimuksesta, johon sisältyy matkoja usealla eri joukkoliikennevälineellä tai kahdesta tai useasta sopimuksesta, jos ne kytkeytyvät toisiinsa riittävän läheisesti, esimerkiksi että alennushintaisen linja-autolipun ostaminen on kytketty laivamatkaan. Tällaisia sopimuskokonaisuuksia on esimerkiksi virhevastuun osalta luontevinta käsitellä yhtenä sopimuksena eikä esimerkiksi siten, että jatkoyhteyden menettäminen korvattaisiin ehdotetun lain 58 :n 3 momentissa tarkoitettuna välillisenä vahinkona. Lain 54 :ssä ehdotetaan, että liikenneluvan haltija tai haltijoiden yhteenliittymä velvoitetaan määrittelemään tarjoamiensa liikennepalvelujen laatuvaatimukset. Pykälässä on luettelo asioista, jotka ainakin tulee määritellä laatuvaatimuksissa. Luettelon 7-kohdan mukaan tulisi määritellä, miten valituksia käsitellään sekä miten hinnan palautus, sopimuksen purku ja vahingonkorvaukset hoidetaan. Joulukuussa 2008 julkaistun EU:n linja-automatkustajien oikeuksia käsittelevän direktiiviehdotuksen 26 artiklassa on tarkoitus säätää valitusten käsittelyssä ja tämä EU:n ehdotus tulisikin ottaa huomioon suomalaisessa lainsäädännössä. Suomen Kuluttajaliiton mielestä matkustajan kannalta keskeisin laatuvaatimus on aikataulu. Aikataulusta tulisikin säätää joko laatuvaatimuksia käsittelevässä 54 :ssä tai erikseen. Aikataulu on keskeisin väline, jonka avulla matkustaja suunnittelee matkaansa ja esimerkiksi jatkoyhteyksiä. Samoin keskeisimmät matkaa koskevat virheet liittyvät aikatauluun ja sen pitävyyteen. Tämän vuoksi aikataulusta ja sille asetettavista vaatimuksista pitäisi olla säädetty suhteellisen yksityiskohtaisesti. Tilanteet, joissa jokaiselle linjaauton pysähtymispaikalle on määritelty tarkka lähtöaika, ovat matkustajan kannalta selkeitä ja yksinkertaisia. Ongelmana on, että erityisesti kaupunkien sisäisessä liikenteessä aikataulussa on määritelty pelkät lähtöajat. Tällöin on erittäin hankalaa määritellä onko vuoro myöhässä vai ei, samoin varsinkin pitkillä linjoilla matkustajien on erittäin vaikea tietää milloin pysäkille tulee mennä. Suomen Kuluttajaliiton mielestä kaikille linjoille pitäisikin lähtöajan lisäksi määritellä ajoaika. Lisäksi pidemmille linjoille pitäisi kohtuullisin välein määritellä pysäkkikohtaiset ajat, jota ennen linja-auto ei lähde pysäkiltä sekä ajoaika linjan lähtöpisteestä tälle pysäkille. Ajoaikoja ei tarvitse välttämättä määritellä minuutin tarkkuudella, vaan ne voidaan määritellä kohtuullisen aikarajan sisällä, esimerkiksi että ajoaika on 15 20 minuuttia. Aikaväli ei kuitenkaan saa olla liian väljä. Lain 55 :ssä ehdotetaan säädettäväksi liikennepalvelun virheestä. Suomen Kuluttajaliitto pitää 2 momentin 1- ja 2-kohdassa omaksuttua kantaa, että linja-autovuoron viivästyminen tai ajamatta jättäminen on virhe vain, kun on kyse pikavuorosta erittäin ongelmallisena. Perusteluissa mainitaan, että kaupunki- ja lähiliikenteessä linja-autovuorot voivat myöhästyä ruuhkan, katutöiden tai muun vastaavan syyn vuoksi. Perustelun ongelmana on, että osa näistä syistä on ennakoitavissa olevia, esimerkiksi säännöllisesti toistuvat ruuhkat ja nämä pitää ottaa huomioon jo aikataulua laadittaessa ja tilanteen muuttuessa yllättäen kesken aikataulukauden aikataulua pitää muuttaa uutta tilannetta vastaavaksi. Ennakoimattomissa tilanteissa vastuussa oleva vapautuu osoittamalla, että kyse on lakiehdotuksen 56 :n tarkoittamasta tilanteesta, joka
LAUSUNTO 5(6) ei kuulu hänen kontrollivastuunsa piiriin. Perusteluissa todetaan myös, että tiheävuoroisessa kaupunkiliikenteessä matkustajan on helpompi löytää korvaava yhteys. Suomessa on muutakin linja-autoliikennettä kuin pikavuoroliikennettä ja tiheävuoroista kaupunkiliikennettä, esimerkiksi harvaan asuttujen alueiden vakiovuoroliikenteessä, jossa vuoroja saattaa olla vain muutama päivässä, matkustajalla on usein mahdotonta löytää korvaavaa yhteyttä eikä kaupunkiliikennekään ole aina tiheävuoroista. Jos liikenne on niin tiheävuoroista, että matkustaja löytää kohtuullisessa ajassa korvaavan yhteyden, ei matkustajalle synny korvattava vahinkoa ja tällöin sillä oliko kyseessä virhe tai ei, ei ole virhevastuun kannalta merkitystä. Ja niissä tapauksissa, joissa ajoissa ehtiminen on matkustajalle todella tärkeää, matkustajan voidaan vaatia varmistumaan ehtimisestään varaamalla matkaan riittävästi aikaa, muussa tapauksessa matkustajan oma myötävaikutus alentaa virhevastuuta tai poistaa sen kokonaan. Suomen Kuluttajaliiton mielestä ei olekaan mitään tarvetta määritellä millaisessa liikenteessä myöhästyminen on ja millaisessa se ei ole virhe. Ei myöskään ole tarpeen määritellä tarkkaa rajaa jonka jälkeen myöhästyminen on virhe tilanteet vaihtelevat liikaa, esimerkiksi lyhyellä linjalla puolta tuntia lyhyempikin viivästyminen on selkeästi virhe. Matkustajan kannalta viivästymistäkin pahempi tilanne on vuoron lähteminen ennen aikatauluun merkittyä sitovaa lähtöaikaa. Tällaista tulisikin pitää aina virheenä riippumatta ajan pituudesta. Ehdotuksen 56 :ssä säädetään matkustajan ilmoitusvelvollisuudesta. Suomen Kuluttajaliiton mielestä kuluttajan reklamaatioajan tulisi olla sama kuin kuluttajansuojalain mukainen reklamaatioaika eli aina vähintään kaksi kuukautta. Ehdotuksen 58 :ssä on tarkoitus säätää vahingonkorvauksesta. Välillisen ja välittömän vahingon erottelun osalta viittaamme aiemmin olevaan lausunnon sopimuskokonaisuuksia käsittelevään kappaleeseen ja toistamme, että saman sopimuskokonaisuuden sisällä tapahtuvia jatkoyhteyden menetyksiä ei tulisi käsitellä välillisinä vaan välittöminä vahinkoina. Perustelujen osalta haluamme huomauttaa vastuun lajeista käytetystä terminologiasta. Ensinnäkin välittömien vahinkojen osalta todetaan, että vastuu on niin sanottua kontrollivastuuta tai objektiivista vastuuta. Termiä objektiivinen vastuu käytetään välillä synonyymina kontrollivastuulle ja välillä ankaralle vastuulle *, joten kyseisen termin käyttö saattaa hämärtää vastuun perustetta. Toiseksi välillisten vahinkojen osalta todetaan, että vastuu riippuisi siitä, katsottaisiinko liikenneluvan haltijan syyllistyneen huolimattomuuteen eli tuottamukseen vai ei. Normaali sopimusoikeudellinen tuottamukseen perustuva vahingonkorvausvastuu on kuitenkin niin sanottua ekskulpaatiovastuuta eli vahingon aiheuttajan on vastuusta vapautuakseen osoitettava toimineensa huolellisesti eikä päinvastoin kuten perusteluista voi päätellä. Lain 60 :ssä on tarkoitus säätää palvelun yhteydessä aiheutuneista omaisuus- ja henkilövahingoista. Näistä vahingoista on tarkoitus säätää yksityiskohtaisesti valmisteltavana olevassa EU:n linja-automatkustajien oikeuksia koskevassa asetuksessa. Käsiteltävänä olevan joukkoliikennelakiehdotuksen ja EU:n asetusluonnoksen sääntely poikkeavat huomattavasti toisistaan. Erityisesti henkilövahinkojen korvaamisen osalta EU:n asetusluonnos on Suomen Kuluttajaliitto ry:n mielestä huomattavasti edullisempi. EU:n asetus menee joka tapauksessa joukkoliikennelain edelle ja siksi asetusehdotus ja sen mahdollinen voi- * Suomen Kuluttajaliitolla ei ole mitään sitä vastaan, että vastuu liikennepalvelun virheestä olisi ankara vastuuta vaan päinvastoin onhan ankara vastuu matkustajan kannalta edullisempi vaihtoehto. Kuluttajaoikeudessa ankaraa vastuuta käytetään nimenomaisesti tavaran tai palveluksen virheen yhteydessä ja esimerkiksi kuluttajansuolain mukainen virhevastuu kuluttajakaupassa ja kuluttajapalvelusopimuksissa on ankaraa vastuuta.
LAUSUNTO 6(6) maantulo on otettava huomioon joukkoliikennelakia säädettäessä. Jos asetusehdotus hyväksytään 60 :ään tulee vain viittaus EU:n asetukseen ja jos asetus ei tule voimaan, Suomen Kuluttajaliiton mielestä henkilövahinkojen korvaamista käsittelevään 60 :n 2 momenttiin tulisi kirjata vahinkojen korvaaminen asetusehdotuksen periaatteita noudattaen. Sinikka Turunen pääsihteeri Timo Niemi lakimies