Valtatie 15 VASTASELITYS Sivu 1 / 8 POHJOIS-SUOMEN HALLINTO-OIKEUDELLE ASIA Vastaselitys valtiovarainministeriön lausunnon 20.8.2018 johdosta asiassa, joka koskee Kittilän kunnan valitusta valtiovarainministeriön päätöksestä 19.6.2018 nro VM /2016/00.02.07/2017 sekä täytäntöönpanokieltopyyntöä. VASTASELITYKSEN ANTAJA Kittilän kunta, Valtatie 15, 99100 Kittilä sähköposti: kirjaamo@kittila.fi VALITUKSEN KOHTEENA OLEVA PÄÄTÖS Valtiovarainministeriön 19.6.2018 antama päätös nro VM/2016/00.02.07/2017 luottamushenkilöiden pidättämisestä Kittilän kunnan luottamustoimista. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden diaarinumero 00979/18/1299. VASTASELITYS Kittilän kunta esittää vastaselityksenään valtiovarainministeriön lausunnon johdosta seuraavaa:
Valtatie 15 VASTASELITYS Sivu 2 / 8 Valtiovarainministeriö ei ole esittänyt lausunnossaan 20.8.2018 edelleenkään perusteluita sille, mistä syistä johtuen se on käyttänyt kuntalain 109 a :ään sisältyvää harkintavaltaansa maksimaalisesti tilanteessa, jossa käytännössä ns. Lex Kittilä-säännöstöksi kutsuttua lainsäädäntöä on ryhdytty soveltamaan yhden Kittilän kunnan käsiteltävänä olleen asian ratkaisemiseksi eli Kittilän kunnan ja kunnanjohtajan välisen luottamuspulatilanteen ratkaisemiseksi. Valtiovarainministeriö ei ole lausunnossaan 20.8.2018 eikä päätöksessään 19.6.2018 riittävästi perustellut, onko kaikkea hallinnollista toimintaa sitovan oikeudellisen periaatteen eli suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta kohtuullista, että mahdollisesti väärän tulkinnan tekeminen lain sisällöstä taikka mahdollisesti muodollisesti väärän päätöksen tekemiseen osallistuminen olisi peruste siirtää luottamushenkilöt välittömästi syrjään kaikesta Kittilän kuntaa koskevasta päätöksenteosta vuosiksi eli siihen saakka, kunnes kyseisiä luottamushenkilöitä koskevat syytteet on käsitelty toimivaltaisessa tuomioistuimessa lainvoimaisella tuomiolla. Kittilän kunta kiinnittää asiassa erityistä huomiota siihen, onko Lex Kittilä-lain säätäminen ylipäätään ollut alun alkaen suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta perusteltua ja asianmukaista. Jatkossa Suomen kunnissa Lex Kittilä-lain säätämisen johdosta voidaan olla tilanteessa, jossa kunnassa tehdään väärä tulkinta esimerkiksi hankintalain sisällöstä ja sen pohjalta väärä päätös. Luottamusmiesten osallistuttua päätöksentekoon heitä vastaan voidaan nostaa syyte väärän päätöksen tekemisestä sen vuoksi, että lakia on tulkittu väärin. Myöskään viranomainen ei ole erehtymätön ja eri lakien tulkinnasta voi olla ristiriitaa ja lopulta päätökset on kuitenkin tehtävä myös kuntien päätöksentekoelimisissä. Vaikka kyse olisi lain virheellisestä tulkinnasta, on syytä kysyä, onko kyse kuitenkaan virkarikoksesta tai törkeästä virkarikoksesta? Mikäli viranomainen tai virkamies on yrittänyt selvittää parhaan kykynsä mukaan lain sisältöä ja tarkoitusta sekä lain oikeaa tulkintaa, voi hän kuitenkin joutua väärän laintulkinnan perusteella rikosoikeudelliseen vastuuseen ja Lex Kittilä lainsäädäntö antaa tällaisessa tilanteessa ministeriölle kohtuuttoman laajat valtuudet pidättää luottamusmiesten enemmistö kaikesta kuntaa koskevasta päätöksenteosta tilanteessa, jossa osittaispidättämispäätöksellä olisi kyetty riittävästi turvaamaan kunnan päätöksenteon uskottavuus ja luotettavuus.
Valtatie 15 VASTASELITYS Sivu 3 / 8 Kittilän kunnanvaltuusto on tehnyt päätöksen luottamusmiesten osittaispidättämisestä eli valtuusto on päättänyt pidättää syytteessä olevat luottamushenkilöt osallistumasta asioiden käsittelyyn asioissa, joista he ovat syytteessä tai muusta syystä esteellisiä, siihen saakka, kunnes kyseisiä luottamushenkilöitä vastaan nostetut syytteet on käsitelty lainvoimaisella tuomiolla toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Valtuusto katsoo, että tämä päätös turvaa riittävällä tavalla Kittilän kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden ja samalla myös vaaleilla valittujen luottamusmiesten oikeusturva otetaan huomioon ja kunnioitetaan syyttömyysolettamaa, joka on keskeinen ihmisoikeuksien periaate." Hallinto-oikeuden professori Kirsi Kuusikko kirjoittaa teoksessaan Esteellisyys hallinnossa (2018, s. 691) seuraavasti: Kunnallisen demokratian näkökulmasta ehkä yllättäenkin ei pidetty ongelmallisena kuntalain 109 a :n säätämistä. Selvityshenkilölle ja selvitysryhmälle annetaan vastaavat oikeudet. Jos selvityshenkilö tai selvitysryhmä on esittänyt luottamushenkilön tai luottamushenkilöiden pidättämistä toimestaan 85 :n 4 momentissa säädetyllä perusteella luottamushenkilön toimessaan tekemäksi epäiltyä virkarikosta koskevan esitutkinnan tai oikeudenkäynnin ajaksi eikä valtuusto ole näin menetellyt, valtiovarainministeriö voi valtuustoa ja asianomaista kuultuaan päättää asiasta, jos luottamustoimesta pidättäminen on välttämätöntä kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaamiseksi ottaen huomioon epäillyn rikoksen vakavuus, mahdollinen toistuvuus ja muut seikat. Esteellisyyssäännösten mekaanisuuden osalta on huomioitava, että Kittilän kuntaa koskevan kuntalain 109 a :n 1 momentin mukaisen selvitysmenettelyn aikana ei ole valtiovarainministeriön toimesta kyetty tekemään selkeää ja yksiselitteistä määritelmää siitä, missä asioissa nyt VM:n 19.6.2018 tehdyllä päätöksellä pidätetyt luottamusmiehet ovat tosiasiassa esteellisiä käsittelemään Kittilän kunnassa käsiteltävänä olevia asioita. Tällainen vaihtoehtoinen tarkastelutapa käydä pykälä pykälältä läpi ne asiat, joissa luottamusmiehet ovat esteellisiä, olisi ollut välttämätöntä esittää valtiovarainministeriön päätöksessä osoituksena siitä, että valtiovarainministeriö tosiasiassa käyttää kuntalain 109 a :n 4 momentissa sille annettua harkintavaltaa ja selvittää ennen maksimaalista Lex Kitti-
Valtatie 15 VASTASELITYS Sivu 4 / 8 lä-lain soveltamista, mitkä ovat vaihtoehdot ratkaista tilanne lainsäädännön suhteellisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla siten että hyvän hallinnon takeet voidaan turvata. Kittilän kunnan osalta olisi voitu katsoa riittäväksi toimenpiteeksi valtuuston tekemä päätös osittaispidättämisestä eli luottamushenkilöt pidätetään osallistumasta sellaisten asioiden käsittelyyn, joista he ovat syytteessä tai muusta syystä esteellisiä. Valtiovarainministeriö on kuitenkin soveltanut kuntalain 109 a :ää maksimaalisesti perustelematta riittävästi tämän toimenpiteen välttämättömyyttä Kittilän kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden näkökulmasta. Haastehakemuksissa Dnro:t R 17/983, R 17/984 ja R 17/985 kuvatut teot ja tapahtumat ovat käsiteltävänä Lapin käräjäoikeudessa. Käräjäoikeuden tuomio näissä asioissa tulee mahdollisesti alkuvuodesta 2019. Valtiovarainministeriö on päättänyt pidättää luottamusmiehet luottamustehtävistään kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Käräjäoikeuden tuomiosta riippuen on mahdollisesti edessä hovioikeuskäsittely ja tapauksella tullee todennäköisesti olemaan ennakkotapausmerkitystä, joten todennäköisesti asiassa saatetaan hakea muutosta myös korkeimmasta oikeudesta. Valtiovarainministeriön päätös pidättää luottamushenkilöt lainvoimaiseen tuomioon asti, merkitsee luottamusmiesten näkökulmasta vuosien odotusta. Voidaan kysyä, onko tämä kohtuullista sekä ennen kaikkea, onko lainsäätäjä tarkoittanut antaa ministeriölle näin laajan harkintavallan asiassa kunnallisen demokratian näkökulmasta. Kittilän kunnan kanta on, että nimenomaisesti kunnallisen demokratian näkökulmasta ei voida pitää kohtuullisena, että nyt pidätettynä olevat luottamusmiehet joutuvat odottamaan käytännössä vuosikausia lainvoimaisen tuomion saamista asiassa, ottaen huomioon erityisesti se seikka, että Kittilän kunnassa ei ole juurikaan enää käsiteltävänä sellaisia asioita, joissa nyt pidätettynä olevat luottamusmiehet olisivat tosiasiallisesti esteellisiä ja joiden käsittelystä heidän tulisi pidättäytyä normaalien hallintolain mukaisten esteellisyyssäännöksien perusteella. Erityisen ongelmallisena tätä tosiasiallista seuraamusta vuosikausien lainvoimaisen tuomion odottamisesta on pidettävä Kittilän kunnan luottamustoimista pidätetyille luottamusmiehille mm. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 8 artiklan 3 kappaleessa määritellyn valtion kuntiin kohdistamaa valvontaa eli valtionvalvontaa koskevan periaatteen osalta eli valtionvalvontaa suhteessa
Valtatie 15 VASTASELITYS Sivu 5 / 8 kuntiin on toteutettava sopivassa suhteessa suojeltavien etujen tärkeyteen nähden: 8 artikla Paikallisviranomaisten toiminnan hallinnollinen valvonta 1. Paikallisviranomaisia voidaan hallinnollisesti valvoa vain niillä määrätyillä tavoilla ja niissä tapauksissa, kuin perustuslaissa tai muussa laissa on säädetty. 2. Paikallisviranomaisten toiminnan hallinnollisella valvonnalla tulee yleensä pyrkiä vain varmistumaan laillisuuden ja perustuslaillisten periaatteiden noudattamisesta. Ylemmät viranomaiset saavat kuitenkin valvoa niiden tehtävien tarkoituksenmukaisuutta, jotka on siirretty paikallisviranomaisille. 3. Paikallisviranomaisten hallinnollisessa valvonnassa on varmistettava, että viranmomaisen valvonnan laajuus on sopivassa suhteessa suojeltavien etujen tärkeyteen. Nyt käräjäoikeudessa käsiteltävänä olevan asian laatu ja laajuus huomioiden, sekä lisäksi ottaen huomioon myös se, että asioita, joissa luottamusmiehet olisivat esteellisiä, ei Kittilän kunnassa juurikaan enää ole, on kohtuutonta sekä kyseisten luottamusmiesten että Kittilän kunnan näkökulmasta, että päätöksentekijät ovat poissa päätöksenteosta niin pitkään eli käytännössä vuosikausia. Tämän johdosta kunnan toiminta käytännössä halvaantuu eikä päätöksentekijöitä enää löydy kunnan asioista päättämään. Tätä on pidettävä erittäin vahingollisena Kittilän kunnan kannalta, koska kunnassa on meneillään valtava kehittämistyö ja kaikkia kuntavaaleilla valittuja luottamusmiehiä tarvitaan yhteiseen päätöksentekoon tällä hetkellä mukaan. Lex Kittilä-säännöstön hyväksymisen yhteydessä on jäänyt tekemättä kokonaistarkastelu siltä osin, että täyttääkö kuntalain 109 a kaikki oikeusturvan vaatimukset luottamusmiehen pidättämistilanteessa. Yksi esimerkki oikeusturvaongelmia aiheuttavasta tilanteesta on käsillä silloin, jos luottamusmies saa käräjäoikeudessa vapauttavan tuomion, mutta syyttäjä päättäisi valittaa käräjäoikeuden tuomiosta hovioikeuteen, jolloin käsittely tulee kestämään useita vuosia ennen kuin asiassa saadaan lainvoimainen tuomio ja VM:n pidättämispäätös lakkaisi olemasta voimassa. Samoin oikeusturvaongelmia aiheuttaa seuraava tilanne: Mikäli käräjäoikeusvaiheessa mahdollisesti syyksilukevan tuomion saanut luotta-
Valtatie 15 VASTASELITYS Sivu 6 / 8 musmies päättäisi käyttää muutoksenhakuoikeuttaan ja valittaisi käräjäoikeuden ratkaisusta hovioikeuteen, ja mikäli hovioikeus päättäisi tuolloin kumota käräjäoikeuden tuomion, ja syyttäjä päättäisi kyseisessä vaiheessa hakea edelleen muutosta korkeimmalta oikeudelta, olisi käytännössä asian käsittelyyn mennyt tuolloin jo niin pitkä aika, että tätä ei ole pidettävä kohtuullisena eikä kuntalain 109 a :n säätämisen perimmäisenä tarkoituksena, että luottamusmies käytännössä pidätettäisiin päätöksenteosta vuosikausiksi sen johdosta, että tämä on äänestänyt kunnan monijäsenisessä toimielimessä kunnanjohtajan luottamuskysymyksestä. Sen lisäksi, että asian käsittely kestää edellä kuvatuissa esimerkkitilanteissa useita vuosia, ja on siten jo kohtuuton seuraamus asian laatu ja laajuus huomioiden, muodostuu luottamusmiehelle oikeudellisesta näkökulmasta erikoinen tilanne myös silloin, mikäli tämä joutuisi ylipäätään luopumaan hänelle laissa säädetystä muutoksenhakuoikeudestaan päästäkseen mahdollisimman nopeasti takaisin kunnalliseen päätöksentekoon hoitamaan luottamusmiehen tehtäväänsä. Luottamusmies saattaisi joutua esimerkiksi punnitsemaan, luopuuko hän käräjäoikeuskäsitellyn jälkeen mahdollisen syyksilukevan tuomion yhteydessä käyttämästä muutoksenhakuoikeuttaan siitä syystä, että priorisoi tärkeämmäksi päästä mahdollisimman nopeasti takaisin hoitamaan kunnan luottamusmiehen tehtäväänsä, vaikka tosiasiallisesti kokisi, että syyksilukeva tuomio ei ole oikeudenmukainen lopputulos asiassa hänen kohdallaan ja normaalitilanteessa hän hakisi kyseiseen oikeuden ratkaisuun muutosta hovioikeudelta mutta luopuu käyttämästä muutoksenhakuoikeuttaan käytännössä siksi, että pääsisi siten mahdollisimman nopeasti takaisin hoitamaan kunnallista luottamustehtäväänsä. Onko pidettävä kohtuullisena, että luottamusmies joutuu edellä mainitulla tavalla punnitsemaan, käyttääkö hän hänelle laissa säädettyä muutoksenhakuoikeuttaan vai päättääkö luopua muutoksenhakuoikeudestaan päästäkseen mahdollisimman pian takaisin hoitamaan kunnallista luottamustehtäväänsä? Kittilän kunta toteaa, että Lex Kittilä-säännöstä ei ole tältä osin mietitty loppuun saakka hallinnon oikeusturvanäkökulmasta. Valtiovarainministeriön lausunnossa 20.8.2018 viitataan (s. 6(10)) siihen, että Perustuslakivaliokunta on edellyttänyt säännöksen täsmentämistä, jonka hallintovaliokunta on mietinnössään tehnyt. Lainvalmistelussa esteellisyyden rajana oli aluksi esitutkinta, mikä
Valtatie 15 VASTASELITYS Sivu 7 / 8 lausuntokierroksella esitettyjen aiheellisten huomautusten perusteella muuttui yleisempään muotoon. Esteellisyyden aiheuttavat tilanteet vaihtelevat asia- ja tapauskohtaisesti, eikä esimerkiksi rikostutkinnan vaikutus henkilön esteellisyyteen ole yksiselitteinen. Tämän vuoksi rikostutkinnan mainitsemista erikseen esteellisyysperusteena ei pidetty säännöksessä tarpeellisena. (Kuusikko: Esteellisyys hallinnossa, 2018. s. 691-692.) Lain valmistelussa perustuslakivaliokuntaa pyydettiin rajaamaan tarkemmin pidättämisen perusteita mutta kysymys siitä, onko pidättämisen perusteita kuitenkaan lopullisessa laissa täsmennetty riittävästi, on Kittilän kunnan kannan mukaan epäselvä. JOHTOPÄÄTÖS Kuntalain 12 a luku poikkeuksellisissa hallinnollisissa vaikeuksissa olevaa kuntaa koskevasta selvitysmenettelystä ei ole lainvalmisteluvaiheessa riittävästi täsmennetty eikä lakia säädettäessä ole riittävästi huomioitu niitä oikeusturva-ongelmia, joita yksittäisen kunnan luottamusmiehen ja kunnan näkökulmasta aiheutuu siitä, että luottamusmies voidaan pidättää kuntalain 109 a :n perusteella esitutkinnan tai oikeudenkäynnin ajaksi. Toiseksi Kittilän kunnan tilannetta käsiteltäessä ei kuntalain 109 a :n mukaisessa selvitysmenettelyssä ole tehty valtiovarainministeriön toimesta perusteellista selvitystä siitä, missä nyt Kittilän kunnassa käsiteltävänä olevissa asioissa pidätetyt luottamusmiehet ovat tosiasiassa esteellisiä vaan valtiovarainministeriö on suoraan soveltanut Lex Kittiläsäännöstä maksimaalisesti käyttämättä harkintavaltaa, joka sisältyy kuntalain 109 a :ään. Laissa säädettyä harkintavaltaa tulisi käyttää silloin, kun lakiin on sisällytetty harkintavallan käyttöä koskeva säännös. Valtiovarainministeriö ei ole tämän osalta käyttänyt sille kuntalaissa säädettyä harkintavaltaa eikä ole päätöksen perusteluissa eikä lausunnossaan 20.8.2018 perustellut riittävällä tavalla sitä, millä kriteereillä kunnan päätöksenteon saattamiseksi lain mukaiseksi sekä kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaamiseksi luottamustoimesta pidättäminen kunnes syytteet on käsitelty toimivaltaisessa tuomioistuimessa lainvoimaisella tuomiolla, on tarpeen. Muilta osin Kittilän kunta viittaa valituksessa esitettyihin perusteisiin.
Valtatie 15 VASTASELITYS Sivu 8 / 8 Kittilässä 22.11.2018 Sanna Ylinampa Vs. kunnanjohtaja Tuija Lång Vs. hallintojohtaja, controller LIITE 1. Pöytäkirjanote Khall 20.11.2018 424 LÄHTEET Kuusikko, Kirsi: Esteellisyys hallinnossa. 2018.