EUROOPAN PARLAMENTTI 2014-2019 Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta 27.02.2015 TYÖASIAKIRJA kiertomatkaviisumin luomisesta ja Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen sekä asetusten (EY) N:o 562/2006 ja (EY) N:o 767/2008 muuttamisesta Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Esittelijä: Brice Hortefeux DT\1051856.doc PE541.438v03-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
1. Johdanto Edellisellä vaalikaudella huhtikuussa 2014 komissio esitteli kansalaisvapauksien sekä oikeusja sisäasioiden valiokunnassa kaksi viisumipolitiikkaa koskevaa uutta ehdotusta: ehdotuksen viisumisäännöstön uudelleenlaatimisesta ja ehdotuksen uuden viisumityypin eli kiertomatkaviisumin luomisesta. Kiertomatkaviisumin luominen perustuu tuloksiin, jotka saatiin 25. maaliskuuta ja 17. kesäkuuta 2013 välisenä aikana käydyllä julkisella kuulemisella, johon osallistuivat pääasiassa taiteilijajärjestöt. Kiertomatkaviisumi on uudentyyppinen viisumi, jolla viisuminhaltija voi liikkua Schengen-alueella 180 päivän jakson aikana yli 90 päivää sillä edellytyksellä, että oleskelu yhdessä Schengen-maassa kestää enintään 90 päivää. Viisumi on voimassa vuoden ajan, ja se voidaan uusia vielä yhdeksi vuodeksi tai enimmillään kahdeksi vuodeksi. Komission mukaan kyseinen viisumi on nähtävä välineenä, joka palvelee Schengen-maiden taloudellista kehitystä. Komissio arvioi, että kiertomatkaviisumilla liikkumisella saavutettavat suorat ja epäsuorat hyödyt voivat tuottaa 500 miljoonasta yhteen miljardiin euroa vuodessa. Asetusehdotus on laadittu siten, että se voidaan lopulta liittää viisumisäännöstöön. Tiettyjä viisumisäännöstön säännöksistä johtuvia ehtoja ja menettelyjä sovelletaan kiertomatkaviisumiin. Näiden kahden ehdotuksen soveltamisalat kuitenkin eroavat siten, että toisin kuin kiertomatkaviisumi, viisumisäännöstö ei kata kolmansien maiden kansalaisia, jotka on vapautettu viisumivelvollisuudesta. Tämän työasiakirjan tarkoituksena on tunnistaa ehdotuksen pääkohdat ja kiinnittää huomiota asetusehdotuksen käsittelyssä heränneisiin tärkeisiin kysymyksiin. 2. Ehdotuksen pääkohdat a) oikeusperustan valinta Komissio ehdottaa tämän uuden viisumin luomista käyttäen perusteenaan oikeudellista tyhjiötä, joka on lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävän viisumin (Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 77 artiklan 2 kohta) ja jäsenvaltioiden maahanmuuttopolitiikkaan kuuluvien oleskelulupien tai pitkäaikaista oleskelua varten myönnetyn kansallisen viisumin (SEUT-sopimuksen 79 artikla) välillä. Lissabonin sopimuksessa ei ole yksiselitteistä mainintaa lyhyen oleskelun kestosta, joka on Schengenin rajasäännöstön 10 artiklan mukaan kolme kuukautta. Komissio katsoo, että kestoa koskevan maininnan puuttuessa sopimuksen määräyksiä sovelletaan kiertomatkaviisumiin, joka vastaa lisäystä lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävään viisumiin. On syytä tarkentaa, että kiertomatkaviisumia ei voida yhdistää pitkäaikaista oleskelua varten PE541.438v03-00 2/5 DT\1051856.doc
myönnettyyn viisumiin tai oleskelulupaan. SEUT-sopimuksen 77 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan viisumipolitiikassa säädetään edellytyksistä, joiden mukaisesti kolmansien maiden kansalaiset voivat vapaasti liikkua unionin alueella lyhyen ajan. Sen vuoksi on kysyttävä ovatko yhden tai kahden vuoden oleskelu unionin alueella ja maininta lyhyestä ajasta oikeudellisesti yhteensopivia ja selvitettävä, vaikuttaako kiertomatkaviisumin luominen maahanmuuttopolitiikkaan. Kiertomatkaviisumin yhdistäminen pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävän viisumin tai oleskeluluvan kanssa voisi mahdollistaa pitkäaikaisen oleskelun Schengen-alueella, mikä on ristiriidassa maininnan lyhyestä ajasta kanssa. b) edunsaajaryhmien puuttuminen Komissio arvioi, että viisumin luomisesta hyötyisi rajallinen yleisö, arviolta 60 000 120 000 henkilöä. Koska mitään erityisiä edunsaajaryhmiä ei ole määritelty, konsulaatit voivat valvoa ainoastaan oleskelun kestoa. Viisumi voitaisiin myöntää viihdetaiteilijoille, urheilijoille, tutkijoille, opiskelijoille, palveluntarjoajille, liikenaisille ja -miehille sekä eläkeläisille ja matkailijoille, jotka haluavat matkustaa Schengen-alueella yli kolmen kuukauden ajan. Niiden kolmansien maiden kansalaisten, joita viisumipakko ei koske asetuksen N:o 539/2001 liitteen II mukaisesti tai jotka ovat solmineet kahdenvälisen sopimuksen joidenkin Schengenalueen jäsenvaltioiden kanssa, on kuitenkin maksettava kiertomatkaviisumista 60 euron viisumimaksu. Viisumivapauden saaneilta kolmansien maiden kansalaisilta ei kuitenkaan vaadita digitaalista sormenjälkeä. Viisumitietojärjestelmään (VIS) sisällytetään merkintä ei sovelleta. On yllättävää, että viisuminhakijoiden määräksi on vahvistettu 60 000 120 000, vaikka erityistä edunsaajaryhmää ei ole määritelty. Lisäksi on olemassa alakohtaisia direktiivejä, joissa säädetään tutkijoiden, opiskelijoiden ja yritysten sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden oleskelua koskevista menettelyistä ja ehdoista. Sen vuoksi on pohdittava, kilpailevatko mainittuja ryhmiä koskevat säädökset keskenään tai sisältyykö niihin päällekkäisyyksiä ja voiko tämä liikemiehille ja -naisille suunnattu viisumi sekä viisumitietojärjestelmään rekisteröity paljon matkustaville henkilöille tarkoitettu toistuvaisviisumi olla käytössä rinnan. c) turvallisuusnäkökohdat Ehdotuksessa korostetaan erityisesti kiertomatkaviisumin luomisesta saatavaa taloudellista hyötyä ja todetaan, että ennakkotakuisiin liittyvät turvallisuusehdot ovat riittävät: viisumihakemuksen käsittely jäsenvaltioiden ulkorajoilla on kielletty, matkustusasiakirjan on DT\1051856.doc 3/5 PE541.438v03-00
oltava tunnustettu vähintään kahdessa jäsenvaltiossa, päätös on annettava 20:n tai poikkeustapauksissa 40 kalenteripäivän kuluessa, viisumisäännöstöä koskevan ehdotuksen 13 artiklan 1 kohdassa lueteltuja asiakirjoja täydennetään luettelolla lisäasiakirjoista. Hakijan on esitettävä todisteet siitä, että hän aikoo oleskella useiden jäsenvaltioiden alueella vähintään 90 päivää 180 päivän aikana, mutta kuitenkin enintään 90 päivän ajan yhdessä jäsenvaltiossa, sekä sairausvakuutus, joka kattaa ne samat riskit kuin matkustuskohteena olevan maan kansalaisten sairausvakuutus kattaa. Sisärajatarkastuksien poistamisen vuoksi ei kuitenkaan ole mitään varmuutta siitä, että viisuminhaltija noudattaa sääntöä, jonka mukaan jäsenvaltiossa voi oleskella enintään 90 päivää 180 päivän jakson aikana, koska hakijan on esitettävä todistus ainoastaan matkan tarkoituksesta. Lisäksi hänet voidaan vapauttaa tästäkin vaatimuksesta, mikäli jokin luotettava ja tunnettu yritys, järjestö tai toimielin on kutsunut tai palkannut hakijan tai on hakijan läheinen perheenjäsen. Ehdotus tässä muodossaan ei poista sitä riskiä, että kiertomatkaviisumista tulee keino kiertää pitkäaikaista oleskelua varten myönnetyn kansallisen viisumin huomattavasti tiukemmat vaatimukset. Ehdotuksessa myös esitetään, että viisumihakemuksen käsittelystä vastaa hakijan ensimmäisenä määränpäänä oleva jäsenvaltio. Tällä tavoin hakijalla on lupa jättää hakemus toiseen maahan kuin siihen/niihin, jossa/joissa hakija aikoo oleskella tai työskennellä, mikä rajoittaa näiden maiden harkintavaltaa ja niiden valvontaa. d) taloudellinen vaikutus Komissio toteaa, että kiertomatkaviisumin luominen voisi tuoda lisätuloja 500 miljoonasta yhteen miljardia euroa. Komissio toteaa myös, että kyseiset luvut on saatu eurooppalaisen esittävän taiteen työnantajien yhteistyöjärjestöltä, joka kannattaa kiertomatkaviisumin luomista. Sen vuoksi on kyseenalaistettava esitettyjen lukujen luotettavuus. Jotkut kolmannet maat ovat myös solmineet kahdenvälisiä sopimuksia sellaisten jäsenvaltioiden kanssa, jotka sallivat kansalaisten vapautuksen viisumipakosta. Komissio näkee kiertomatkaviisumin vetonaulana, mutta ehdotuksesta ei käy ilmi, saattaisiko viisumin ottaminen uudelleen käyttöön toimia sitä vastoin rajoittavana tekijänä. e) kiertomatkaviisumin luomisesta aiheutuvat kulut Komissio katsoo, että kiertomatkaviisumin luominen ei aiheuta lisäkuluja, koska menettely vastaa enemmän tai vähemmän lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävän viisumin menettelyä. On kuitenkin pohdittava viisumin palauttamisesta aiheutuvia kuluja niissä kolmansissa maissa, jotka ovat hyötyneet kahdenvälisestä sopimuksesta, ja lisääntyvää työmäärää kyseisissä konsulaateissa, joissa on usein taloudellisista syistä muutenkin pulaa työntekijöistä. PE541.438v03-00 4/5 DT\1051856.doc
Komissio haluaa järkeistää konsulaattipalveluja, mutta on syytä kuitenkin pohtia, eikö kiertomatkaviisumiin liity sellainen riski, että konsulaattien työmäärä kasvaa kohtuuttomasti. 3. Johtopäätökset Esittelijä pitää tärkeänä, että komissio osoittaa kiertomatkaviisumin tuoman taloudellisen lisäarvon Schengen-alueen jäsenvaltioille ja takaa, että turvallisuusvaatimuksia noudatetaan. Tällä hetkellä neuvosto näyttää suhtautuvan varauksella turvallisuusnäkökohtiin ja siihen, että viisumi voi kannustaa sääntöjen kiertämiseen ja laittomaan maahanmuuttoon. Esitetyt taloudelliset hyödyt perustuvat kiertomatkaviisumia kannattavan järjestön tekemään tutkimukseen, mikä ei takaa puolueettomuutta. Siksi esittelijä ehdottaa, että tehdään riippumaton vaikutustenarviointi, joka koskee nimenomaan kiertomatkaviisumia. Lopuksi esittelijä katsoo, että Euroopan parlamentin ja neuvoston työn tehokas koordinointi on onnistuneiden neuvottelujen edellytys ja että näiden kahden toimielimen eteneminen kohti samaa päämäärää on elintärkeää. DT\1051856.doc 5/5 PE541.438v03-00