TEM raportteja 1/2011 Työelämä ja markkinat 2007-2015 Työelämä- ja markkinaosaston sektorikohtaiset katsaukset Tammikuu 2011
Esipuhe Työ- ja elinkeinoministeriö vastaa valtioneuvoston työnjaossa paljolti elinkeinotoiminnan yleisestä sääntelystä. Ministeriön sisäisessä työnjaossa nämä tehtävät on keskitetty paljolti työelämä- ja markkinaosastolle (TMO). Työ- ja elinkeinoministeriön perustamisen yhteydessä (2007) TMO:lle koottiin asiakokonaisuuksia kauppa- ja teollisuusministeriön markkina- ja elinkeino-osastoilta sekä työministeriön politiikkaosastolta. Osastolle perustettiin viisi ryhmää: työelämän sääntely, työelämän laatu, sisämarkkina- ja kuluttajapolitiikka, kilpailupolitiikka sekä yritysoikeus. Kesällä 2009 osastolle perustettiin kuudes ryhmä, säädösvalmistelun kehittämisryhmä, jonka vastuulle tuli myös yhteiskuntavastuuseen liittyvien kysymysten hoitaminen. Työ- ja elinkeinoministeriön työjärjestyksen 21 :n mukaan Työelämä- ja markkinaosasto käsittelee seuraavat asiat: 1) työympäristöpolitiikka ja työelämän yleinen kehittäminen; 2) työlainsäädäntö; 3) yhteistoimintalain ja henkilöstöedustusta koskevien lakien noudattamisen valvonta; 4) Kansainvälinen työjärjestö; 5) sisämarkkinapolitiikka; 6) kuluttajapolitiikka; 7) kilpailupolitiikka; 8) julkiset hankinnat; 9) Euroopan unionin valtiontukivalvonta; 10) teollisoikeudelliset suojajärjestelmät; 11) kirjanpito- ja tilintarkastustoiminta; 12) yrityksiä ja yhteisöjä koskeva rekisterihallinto; 13) elinkeinotoiminnan ja yritysten toimintaympäristön yleinen sääntely; 14) huoltovarmuus; 15) siviilipalvelus; 16) syrjinnän torjunta ja tasa-arvon edistäminen työelämässä; 17) yritysten yhteiskuntavastuuseen liittyvät kysymykset sekä yhteiskunta- ja yritysvastuun neuvottelukunta; 18) ministeriön säädösvalmistelun kehittäminen sekä paremman sääntelyn toimintaohjelmiin ja hankkeisiin osallistuminen; 19) Kuluttajaviraston, Kuluttajatutkimuskeskuksen, Kilpailuviraston, Patentti- ja rekisterihallituksen sekä Huoltovarmuuskeskuksen ohjaus ja valvonta sekä merimiespalvelutoimisto ja vastuualueen valtionapuyhteisöjen ohjaus ja valvonta. Osaston vastuualue koostuu monista hyvinkin erilaisista asiakokonaisuuksista. Käsillä oleva katsaus osoittanee kuitenkin, että osastolla hoidettavilla politiikkalohkoilla on huomattavia keskinäisiä yhteyksiä eikä kokonaisuus ole aikanaan syntynyt sattumanvaraisesti. Lähes kaikki osaston vastuulle kuuluvat politiikkalohkot koskevat yritysten toimintaympäristöä ja sen kehittämistä, toisin sanoen suomalaisten yritysten kansallisen toimintaympäristön kansainvälistä kilpailukykyä. Toisaalta kokonaisuus sisältää politiikkalohkoja, joiden perimmäiset tavoitteet eivät aina ole helposti keskenään yhteensovitettavissa. Esimerkiksi EU:n sisämarkkinapolitiikan keskeinen lähtökohta on tavaroiden ja palveluiden vapaa liikkuminen EU:n sisällä. Kuluttajapolitiikalla puolestaan pyritään osaltaan varmistamaan, ettei vapaakaupasta seuraa suomalaisten kuluttajien aseman heikkeneminen. Myös työelämän sääntelyn ja sisämarkkinapolitiikan välisistä leikkauskohdista on osastolla käyty viime vuosina monia mielenkiintoisia keskusteluja. Olisiko esimerkiksi painotettava palveluiden vapaaseen kauppaan olennaisesti
liittyvää työvoiman vapaata liikkuvuutta vaiko sitä, ettei lähetettyjen työntekijöiden liian heikko valvonta vaaranna kotimaisten työmarkkinoiden toimintaa? Näitä ja monia muita toimintaympäristön kehittämiseen liittyviä kysymyksiä on vuoden 2008 alusta lähtien puntaroitu työelämä- ja markkinaosastolla runsaan kuudenkymmenen henkilön voimin. Vaalikauden kääntyessä nyt lopuilleen on pidetty perusteltuna koota katsaus työelämä- ja markkinaosaston vastuualueelle kuuluvien politiikkalohkojen merkittävimpiin tapahtumiin vuosina 2007 2011. Samalla tarkastellaan eräitä tulevalla vaalikaudella ehkä poliittiseen päätöksentekoon tulevia kysymyksiä. Osaston vastuualuetta ei voi hoitaa toimimatta tiivissä yhteistyössä muun hallinnon, elinkeinoelämän, työmarkkinajärjestöjen ja muiden sidosryhmien kanssa. Osaston näkökulmasta tämä yhteistyö on ollut hyvin hedelmällistä, mistä on syytä kiittää kaikkia yhteistyökumppaneita. Ajoittain kiivaskin keskustelu, jopa suoranainen riitely, kuuluu luonnollisesti avoimeen valmisteluun. Tammikuussa 2011 Työelämä- ja markkinaosasto
Sisältö Esipuhe... 3 I 2007 2011 1 Sisämarkkina- ja kuluttajapolitiikka... 10 1.1 Kuluttaja-asiat... 10 1.2 Sisämarkkina-asiat... 10 1.3 Huoltovarmuus... 12 1.4 Elinkeinosääntely ja kotimaankauppa... 12 2 Yritysten säädösympäristön kehittäminen ja parempi sääntely... 14 2.1 Hallitusohjelman ja hallituksen strategia-asiakirjan linjaukset... 14 2.2 Yritysten hallinnollisen taakan vähentäminen... 14 2.3 Lainsäädännön yritysvaikutusarvioinnin kehittäminen... 16 2.4 Parempi sääntely EU-tasolla ja kansainvälinen yhteistyö... 17 3 Työympäristön sääntely... 18 3.1 Työlainsäädännön tila... 18 3.2 Toiminta- ja normiympäristön muutosten vaikutukset työlainsäädännön edelleen kehittämiselle... 23 3.3 Työympäristön muutokset ja niiden heijastusvaikutukset lainsäädäntöön / lainsäädännön kehittämiseen... 23 4 Työelämän laadun kehitys, nykytila ja odotukset... 30 4.1 Työelämän laadun kehitys... 30 4.2 Nykytila ja odotukset... 31 4.3 Työelämään vaikuttavat toimintaympäristömuutokset... 33 4.4 Työ- ja elinkeinoministeriön toimenpiteet kuluvalla vaalikaudella työelämän laadun parantamiseksi... 35 5 Kilpailupolitiikka... 38 5.1 Julkiset hankinnat... 38 5.2 Valtiontukiasiat... 41 5.3 Kilpailuasiat... 45 6 Yritysoikeus... 48 6.1 Taloudellisen raportoinnin merkitys yritysten kilpailukyvylle... 48 6.2 Tilinpäätösasiat - kansainvälinen kehitys... 49 6.3 Tilinpäätösasiat - kansallinen kehitys... 50 6.4 Tilintarkastus viimeaikainen kehitys kansainvälisesti ja Suomessa... 51 6.5 Aineettomat oikeudet ja patentti- ja rekisterihallitus... 54 6.6 Muutostrendit... 54 6.7 Euroopan unionin ja kansainväliset muutoshankkeet... 55 6.8 Kansallinen kehitys... 58 7 Yhteiskunta- ja yritysvastuu... 61 7.1 Yhteiskunta- ja yritysvastuun neuvottelukunta ja edistämisstrategia... 61
II 2011 2015 8 Sisämarkkina- ja kuluttajapolitiikka... 66 8.1 Kuluttaja-asiat... 66 8.2 Sisämarkkina-asiat... 68 8.3 Huoltovarmuus... 70 8.4 Elinkeinosääntely ja kotimaankauppa... 71 9 Yritysten säädösympäristön kehittäminen ja parempi sääntely... 73 9.1 Tavoitteiden toteutuminen ja tavoitteita seuraavalle vaalikaudelle... 73 9.2 Yritysten hallinnollisen taakan vähentäminen... 73 9.3 Lainsäädännön yritysvaikutusarvioinnin parantaminen... 75 9.4 Järkevä sääntely EU:ssa... 76 10 Työympäristön sääntely... 78 10.1 Lainsäädäntöhaasteet... 78 11 Työelämän laadun kehitys, nykytila ja odotukset... 83 11.1 Työ- ja elinkeinoministeriön tavoitteet ja toimenpiteet vuoteen 2015 työelämän. laadun parantamiseksi... 83 12 Kilpailupolitiikka... 87 12.1 Julkiset hankinnat... 87 12.2 Valtiontukiasiat... 87 12.3 Kilpailuasiat... 89 13 Yritysoikeus... 91 13.1 Taloudellisen raportoinnin tulevaisuuden näkymät... 91 13.2 Aineettomien oikeuksien hallinnon toiminta lähitulevaisuudessa... 95 13.3 PRH:n rekisteriasiat... 97 14 Yhteiskunta- ja yritysvastuu... 99 14.1 Tavoitteiden toteutuminen ja tavoitteita seuraavalle vaalikaudelle... 99 Liite 1 Työelämä- ja markkinaosastolta kuluvalla vaalikaudella annetut hallituksen esitykset... 103
I 2007 2011
1 Sisämarkkina- ja kuluttajapolitiikka 1.1 Kuluttaja-asiat Valmisteltiin kuluttajapoliittinen ohjelma, josta Valtioneuvosto teki periaatepäätöksen 15.5.2008. Ohjelman toteutumista on seurannut ministeriön asettaman johtoryhmä. TEM:n osalta on toteutettu: 1. Kuluttajahallinnon kehittäminen Kuluttajaneuvonta siirtyi kunnilta maistraateille 1.1.2009. Neuvontaa annetaan yhdestä valtakunnallisesta puhelimesta ja kuluttajaneuvonnalla on yhteinen tietojärjestelmä. Kuluttajaviraston tuoteturvallisuusvalvontaan liittyvät tehtävät siirtyivät Turvatekniikan keskus Tukesin hoidettaviksi vuoden 2010 alusta. Lääninhallitusten kuluttajatehtävät siirtyivät aluehallintovirastojen tehtäviksi 2010 alusta. Tehtävät sinänsä säilyivät ennallaan, mutta organisaatiossa tapahtui muutoksia. Toteutettiin talous- ja velkaneuvonnan arviointi, joka julkaistiin helmikuussa 2009. Arvioinnissa ehdotettiin mm. talous- ja velkaneuvonnan siirtämistä oikeusministeriön hallinnonalalle ja määrärahan lisäystä. OM on todennut siirron voivan toteutua aikaisintaan 2012. Siirron valmistelua ei ole aloitettu. Toteutettiin Kuluttajaviraston oikeudellisen toiminnan arviointi, joka julkaistiin marraskuussa 2009. Arvioinnin pohjalta on virastossa aloitettu mm. strategian päivittäminen sekä tietojärjestelmän kehittämisen suunnittelu. Arvioinnissa esitettyä lainsäännön muutosehdotusten tarkastelua ei ole aloitettu. Ehdotus soveltunee parhaiten toteutettavaksi kuluttajalainsäädännön tarkastelun yhteydessä. Toteutettiin Kuluttajatutkimuskeskuksen toiminnan arviointi, joka julkaistiin marraskuussa 2009. Asian selvittely jatkuu. 2. Kesäkuussa 2010 annettiin hallituksen esitys uudeksi kuluttajaturvallisuuslaiksi. 3. Syksyllä 2009 laadittiin selvitys Kuluttajaviraston kuluttajaoikeudellisista linjauksista, joissa esitettiin yhteistyön ja avoimuuden lisäämistä linjausten valmistelussa. 4. Valmisteltiin Suomen kuluttajapoliittiset tavoitteet EU:ssa ja ne toimitettiin komissiolle keväällä 2009. 5. Työ- ja elinkeinoministeriö on tuottanut yhteistyössä ympäristöministeriön kanssa selvityksen pohjoismaisen ympäristömerkinnän ja EU:n ympäristömerkinnän tulevaisuudesta ja toimintaedellytyksistä. Pohjoismaisen ympäristömerkinnän kansallisten tehtävien hoito siirtyy 1.1.2011 Suomen Standardisoimisliitto SFS ry:ltä Motiva Services Oy:lle. 6. TEM:n yhteydessä toimiva taloudenhallinnan neuvottelukunta on tuottanut ja jakanut eri tahojen kanssa yhteistyössä taloudenhallintaan liittyvää valistus- ja neuvontamateriaalia. 7. Taloudenhallinnan neuvottelukunta teki aloitteen sosiaali- ja terveysministeriölle sosiaalisen luototuksen lisäämisestä kunnissa. Vuoden 2009 lisätalousarviossa talous- ja velkaneuvonnan määräraha on 1,5 miljoonaa euroa, josta 1 miljoona euroa on osoitettu talous- ja velkaneuvonnan lisäämiseen sekä 0,5 miljoonaa euroa käynnistämään hankekokonaisuus, jolla edistetään kuluttajien oman talouden hallintaa. Hanke on 2-vuotinen ja päättyy vuoden 2010 lopussa. 1.2 Sisämarkkina-asiat 1.2.1 Yleinen sisämarkkinapolitiikka EU:n sisämarkkinapolitiikan uudistamistyö käynnistyi vuonna 2007. Komissio julkaisi tuolloin tiedonannon, jossa kartoitettiin sisämarkkinoiden kannalta keskeisiä politiikka- ja lainsäädäntöalueita, 10
joiden kehittäminen katsottiin sisämarkkinoiden toiminnan parantamisen ja EU:n kilpailukyvyn edistämisen kannalta keskeiseksi. Sisämarkkinoiden edelleen kehittäminen on yksi nykyisen komission tärkeimmistä strategisista hankkeista ja se kuuluu myös Suomen EU-politiikan prioriteetteihin. Komissio julkaisi laajan politiikka- ja lainsäädäntöaloitteita sisältävän sisämarkkinapaketin Single Market Actin lokakuussa. Sisämarkkinapolitiikka on säännöllisesti mm. kilpailukykyneuvoston ja Eurooppaneuvoston agendoilla. TMO vastaa tietyistä sisämarkkinoihin liittyvistä menettelyistä. Näitä ovat epävirallinen ongelmanratkaisupalvelu SOLVIT, direktiivin 98/34/EY mukainen kansallisten teknisten määräysten ilmoitusmenettely, sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmä IMI ja tavaroiden vastavuoroisen tunnustamisen asetuksen (EY 764/2008) mukainen tuoteyhteyspiste. 1.2.2 Palveludirektiivi Työ- ja elinkeinoministeriössä valmisteltiin vuosina 2008 ja 2009 laki palvelujen tarjoamisesta (1166/2009). Laki tuli voimaan 28. joulukuuta 2009. Tällä yleislailla pantiin täytäntöön ne palveludirektiivissä asetetut velvoitteet, joiden katsottiin vaativan lainsäädäntötoimenpiteitä ja joita ei ollut tarkoituksenmukaista toteuttaa sektorilainsäädäntöä muuttamalla. Osana palveludirektiivin täytäntöönpanoa rakennettiin vuosina 2008 ja 2009 Yritys Suomi -internetportaaliin niin sanottu keskitetty asiointipiste. Keskitettyyn asiointipisteeseen koottiin tietoa elinkeinotoiminnan aloittamiseen liittyvistä kansallisista velvoitteista, erityisesti palveluyritysten näkökulmasta. Palveludirektiivin hallinnollisten yhteistyövelvoitteiden täyttämiseksi Kuluttajavirasto nimettiin direktiivissä tarkoitetuksi hallinnolliseksi yhteyspisteeksi. Hallinnollinen yhteyspiste huolehtii rajat ylittävän viranomaisyhteistyön toimivuudesta toimimalla muun muassa yhteysviranomaisena. Vuoden 2010 aloitettiin komission johdolla niin sanottu keskinäinen arviointi. Tarkoitus on arvioida jäsenvaltioissa voimaan jätettyjä palveludirektiivin soveltamisalaan kuuluvia lupasääntelyitä. Keskinäisestä arvioinnista tehtyjen havaintojen perusteella komissio valmistelee tiivistelmäkertomuksen palveludirektiivin täytäntöönpanon tuloksista vuoden 2010 loppuun mennessä. Kuluvalla hallituskaudella TEM/SMK osallistui komission kansallisten palveludirektiiviasiantuntijoiden täytäntöönpanoa käsitteleviin kokouksiin. Koko täytäntöönpanon ajan komission kanssa tehtiin myös kahdenvälistä yhteistyötä. Lisäksi TMO/SMK osallistui niin sanottujen Itämerenmaiden palveludirektiiviasiantuntijoiden tapaamisiin. Suomessa sektorilainsäädännön läpikäynti palveludirektiivin näkökulmasta jatkuu. Muutoksia on tarkoitus tällä hallituskaudella esittää ainakin autokoulutoimintaa ja autokatsastusta koskeviin lupamenettelyihin. 1.2.3 Tuotelainsäädäntö Tavaroiden sisämarkkinoilla hyväksyttiin vuonna 2008 ns. tavarapaketti, johon sisältyi EU-lainsäädännön uudistaminen sekä yhdenmukaistetulla (vastuu INNO:lla) että yhdenmukaistamattomalla (vastuu TMO:lla) alueella. Tavaroiden yhdenmukaistamattomalla alueella sisämarkkinoiden toiminnan tehostamiseksi annettiin asetus (EY 764/2008), jonka tavoitteena on vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen tehokkaampi soveltaminen. Asetuksen mukainen tuoteyhteyspiste toimii TMO:lla. EU:n uusi leludirektiivi 2009/48/EY hyväksyttiin kesäkuussa 2009. Valmisteilla on lelulain muutos, joka perustuu direktiivin täytäntöönpanoon. EU:n uusi kosmetiikkaasetus 1223/2009 hyväksyttiin marraskuussa 2009 ja se tuli voimaan tammikuussa 2010. Asetus tulee sovellettavaksi heinäkuussa 2013. 11
1.3 Huoltovarmuus 1.3.1 Huoltovarmuutta koskeva lainsäädäntö ja hallinto uudistettiin Pääministeri Vanhasen II hallituksen ohjelmaan sisällytetty huoltovarmuusorganisaation ja lainsäädännön muutos toteutettiin 1.7.2008 lukien. Uudistuksessa yhdistettiin puolustustaloudellisen suunnittelukunnan ja Huoltovarmuuskeskuksen päätöksentekoelimet. Puolustustaloudellisen suunnittelukunnan tilalle perustettiin huoltovarmuusorganisaatio. Huoltovarmuusorganisaatio koostuu Huoltovarmuuskeskuksesta ja sen yhteydessä toimivasta neuvoa antavasta Huoltovarmuusneuvostosta sekä pysyvinä aputoimieliminä komitean tapaan toimivista sektoreista ja pooleista. Huoltovarmuuskeskuksen johtokunta korvattiin hallituksella ja keskukselle nimitettiin työsopimussuhteinen toimitusjohtaja. Uusi lainsäädäntö ja hallinto ovat olleet voimassa kaksi vuotta. Huoltovarmuusorganisaation toiminta on käynnistynyt hyvin ja uudistukselle asetetut tavoitteet on saavutettu. Erittäin tärkeätä on ollut yksityisen ja julkisen sektorin välisen hyvän kumppanuuden säilyttäminen ja edelleen kehittäminen. 1.3.2 Huoltovarmuuden uudet tavoitteet Valtioneuvosto vahvisti vuoden 2008 kesällä huoltovarmuuden uudet tavoitteet. Päätöksessä korostetaan kansallisen huoltovarmuuden yhä suurempaa riippuvuutta kansainvälisistä markkinoista ja verkostoista. 1.3.3 Huoltovarmuusalan kansainvälinen yhteistyö Työelämä- ja markkinaosasto selvitti yhdessä Huoltovarmuuskeskuksen ja sidosryhmien kanssa tarpeet ja mahdollisuudet huoltovarmuusalan kansainvälisen yhteistyön kehittämiseen. 1.3.4 Jatkuvuudenhallinnan kehittäminen huoltovarmuustoiminnassa Huoltovarmuuskeskuksessa saatiin päätökseen kaksi merkittävää kärkihanketta (Huovi-portaali ja Sopivahanke), jotka ovat organisaatioiden jatkuvuudenhallinnan apuvälineitä erilaisissa kriisitilanteissa. 1.3.5 Päivittäistavarahuolto ja ulkomaankauppa Valmisteltiin päivittäistavarahuoltoa ja ulkomaankauppaa koskevat kriisiajan ohjeistukset. 1.4 Elinkeinosääntely ja kotimaankauppa 1.4.1 Kauppojen uudet aukiolosäännöt voimaan 1.12.2009 alkaen Hallitusohjelman mukaisesti kauppojen aukiolosääntelyä selkeytettiin. Laki vähittäiskaupan sekä parturija kampaamoliikkeen aukioloajoista (945/2009) tuli voimaan joulukuun 2009 alusta. 1.4.2 Elintarvikkeiden arvonlisäveron alennuksen hintaseurantahanke Hallitusohjelmaan vuonna 2007 kirjatun tavoitteen mukaisesti elintarvikkeiden arvonlisäveroa alennettiin lokakuun 2009 alusta lukien 5 prosenttiyksiköllä 12 prosenttiin. Työ- ja elinkeinoministeriön ja valtiovarainministeriön toimesta Kuluttajatutkimuskeskus aloitti lokakuussa 2008 yhteistyössä lääninhallitusten kanssa hintaseurannan, jonka tulokset julkistettiin 29.3.2010. 12
1.4.3 Elintarvikkeiden hinnanmuodostusta ja markkinoiden toimivuutta koskeva tutkimus Elintarvikkeiden hinnanmuodostusta ja markkinoiden toimivuutta koskevan tutkimuksen toteuttajaksi valittiin Elinkeinoelämän Tutkimuslaitos ETLA. Hanke käynnistettiin elokuussa 2009 ja loppuraportti Elintarvikkeiden hinnanmuodostus ja markkinoiden toimivuus julkistettiin 1.2.2010. 1.4.4 Valmismatkaliikelaki Uusi laki valmismatkaliikkeistä (939/2008), joka korvasi vuoden 1994 valmismatkaliikkeistä annetun lain ja asetuksen, tuli voimaan 1.7.2009. Asetukseen sisältyvät elinkeino-oikeudelliset säännökset siirrettiin perustuslain vaatimuksia vastaavasti lain tasolle. Valmismatkaliikkeen harjoittajien rekisteröintiä ja vakuudenasettamisvaatimuksia koskevat uuden lain säännökset vastaavat vähäisin tarkistuksin aiempaa sääntelyä. 13
2 Yritysten säädösympäristön kehittäminen ja parempi sääntely Parempi sääntely yritysten kilpailukyvyn ja kansalaisten hyvinvoinnin parantamiseksi on hallituksen tavoitteena. Parempaa sääntelyä koskevat linjaukset sisältyvät hallitusohjelmaan ja hallituksen strategiaasiakirjaan. Päävastuu paremman sääntelyn toimien toteuttamisesta ja koordinoinnista on oikeusministeriöllä. Tässä muistiossa käsitellään parempaa sääntelyä siltä osin kuin se kuuluu työ- ja elinkeinoministeriön sekä työelämä- ja markkinaosaston toimialaan eli erityisesti yritysten toimintaympäristön kehittämiseen liittyen. TEM:n sisäistä säädösvalmistelun kehittämistä ei kuitenkaan käsitellä. 2.1. Hallitusohjelman ja hallituksen strategia-asiakirjan linjaukset Hallitus on ohjelmassaan sitoutunut edistämään kansalaisten hyvinvointia ja yritysten kilpailukykyä parantamalla säädösympäristöä ja lakien selkeyttä. Hallitusohjelman mukaan hallitus toteuttaa paremman sääntelyn toimintaohjelman ja laatii hallituskauden merkittävimmät lainsäädäntöhankkeet sisältävän lainsäädäntösuunnitelman. Pohjana paremman sääntelyn linjauksille oli elinkeinoelämän aloitteesta laajapohjaisesti valmisteltu ehdotus paremman sääntelyn toimintaohjelmaksi (VNK 8/2006). Hallituksen paremman sääntelyn toimintalinjaukset sisältyvät hallituksen strategia-asiakirjan lainsäädäntösuunnitelmaan (VNK 18/2007). Se sisältää hallituskauden keskeiset lainsäädäntöhankkeet, joita hallitus on erityisesti seurannut ja tukenut, ja keskeiset säädöspoliittiset periaatteet ja toimet. Keskeisiksi toimiksi hallitus on määritellyt EU:n lainsäädäntötyöhön vaikuttamisen tehostamisen, lainvalmistelun avoimuuden ja sidosryhmien osallistumismahdollisuuksien lisäämisen, vaihtoehtojen arvioinnin lisäämisen, vaikutusarvioinnin tehostamisen sekä säädöshuollon tehostamisen.1 Paremman sääntelyn toimien toteuttamista koordinoi oikeusministerin puheenjohdolla toimiva paremman sääntelyn ministerityöryhmä. Hallitus on myös asettanut laajapohjaisen paremman sääntelyn neuvottelukunnan, joka myös toimii oikeusministerin puheenjohdolla ja jossa TEM:lläkin on edustus. Hallitusohjelman mukaisiin yrityspoliittisiin toimiin kuuluu yrittäjyyteen liittyvän byrokratian vähentäminen ja säädösvalmistelun yritysvaikutusarvioinnin kehittämishankkeen (SÄVY-hanke) jatkaminen. Yritysten hallinnollisen taakan keventämisohjelman laatiminen ja toteuttaminen on kirjattu myös hallituksen strategiaan. Yritysten hallinnollisen takan keventäminen ja lainsäädännön yritysvaikutusten arvioinnin kehittämisen jatkaminen ovat myös hallituksen työn, yrittämisen ja työelämän politiikkaohjelman painopisteitä yrittäjyyden edistämiseksi. 2.2 Yritysten hallinnollisen taakan vähentäminen Yritysten hallinnollisen taakan vähentämistoimet perustuvat niin Euroopan Unionin yhteiseen tavoitteeseen kuin hallituksen asettamaan kansalliseen tavoitteeseen. Hallinnollisen taakan keveneminen on osaltaan omiaan parantamaan yritysten tuottavuutta ja kilpailukykyä. Suhteellisesti eniten hallinnollisen rasituksen keveneminen hyödyttää pieniä yrityksiä. EU:n jäsenvaltiot sitoutuivat maaliskuussa 2007 toimivallassaan olevan lainsäädännön osalta yritysten hallinnollisen taakan vähentämiseen, samalla kun EU-tasolla käynnistettiin toimintaohjelma EU-lainsäädännöstä ja sen täytäntöönpanosta yrityksille aiheutuvan taakan keventämiseksi. EU-tasolla tavoitteena on 25 prosentin vähennys hallinnolliseen taakkaan vuoden 2012 loppuun mennessä. Suomessa sekä hallitusoh- 1 Hallitusohjelman puolivälitarkastelussa (2009) paremman sääntelyn peruslinjauksiin ei tehty muutoksia. Hallitus linjasi kuitenkin, että on tarpeen toteuttaa eräitä toimia lainvalmistelun laadun turvaamiseksi (henkilöresurssikysymykset, ministeriöiden säädösvalmistelun kehittäminen, kuulemisohjeen antaminen, ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin yhtenäistäminen, kielenhuollon järjestäminen ja kielellisten vaikutusten arviointi). Keskeisiksi puutteiksi tunnistettiin tärkeiden EU-säädöshankkeiden tunnistamisen puutteet, avoimuuden ja kuulemisen periaatteista poikkeaminen, vaihtoehtojen kuvauksen vähäisyys, vaikutusten arvioinnin puutteellisuus sekä se, että suomen kielen huoltoa ei ole järjestetty valtioneuvostossa. 14
jelmassa että hallituksen strategia-asiakirjassa edellytettiin toimenpiteiden käynnistämistä ja tehostamista yrityksiin kohdistuvan hallinnollisen taakan keventämiseksi. Hallinnollisen taakan keventämisohjelman valmistelu kohdistettiin hallituksen strategia-asiakirjan mukaisesti ns. prioriteettialoihin. Vuoden 2007 syksyllä käynnistettiin taustaselvitys yrityksille raskaimpien säädösalueiden määrittämiseksi. Selvityksen (TEM 13/2008) toteutti Valtion taloudellinen tutkimuskeskus (VATT) kauppa- ja teollisuusministeriön SÄVY-hankkeen toimeksiannosta. Selvityksen pohjana hyödynnettiin muiden EU-maiden vertailutietoja ja asiantuntijanäkemyksiä sekä teetettiin Suomen Yrittäjien pk-yritysbarometrin osana kysely pk-yritysten raskaimmiksi kokemista säädösalueista sekä verotuksen ja työnantajana toimimisen yksittäisten tiedonantovelvoitteiden rasittavuudesta. Kyselyyn vastasi lähes kolme tuhatta Suomessa toimivaa pk-yritystä. Elokuussa 2008 työ- ja elinkeinoministeriö asetti laajapohjaisen ohjausryhmän ja sitä avustavan projektiryhmän valmistelemaan kansallista toimintaohjelmaa yritysten hallinnollisen taakan vähentämiseksi. Ehdotuksen pohjana käytettiin muun muassa VATT:n selvityksen tuloksia ja eri hallinnonaloilla jo käynnistyneitä toimia yritysten hallinnollisen taakan keventämiseksi. Ohjausryhmän ehdotus kansalliseksi toimintaohjelmaksi valmistui joulukuussa 2009. Ohjausryhmän ehdotuksen ja sitä koskeneen laajan lausuntokierroksen perusteella työ- ja elinkeinoministeriössä valmisteltiin esitys toimintaohjelmaa koskevaksi valtioneuvoston periaatepäätökseksi. Valtioneuvosto teki 12.3.2010 periaatepäätöksen toimintaohjelmasta yritysten hallinnollisen taakan vähentämiseksi. Toimintaohjelman tavoitteena on, että yritysten hallinnollista taakkaa vähennetään Suomessa vuoden 2006 tasosta 25 prosenttia vuoden 2012 loppuun mennessä. Toimintaohjelma kohdistuu kansalliseen lainsäädäntöön ja viranomaismenettelyihin. Hallinnollista taakkaa kevennetään yksinkertaistamalla voimassa olevia säädöksiä ja niiden sisältämiä tiedonantovelvoitteita sekä kehittämällä viranomaismenettelyjä. Määrällisen tavoitteen ohella toimintaohjelman laadullisena tavoitteena on, että siinä keskitytään sellaisiin toimenpiteisiin, jotka tosiasiallisesti ja käytännön yritystoiminnan näkökulmasta helpottavat yritysten hallintotaakkaa. Toimintaohjelmassa määritellyt yritysten hallinnollisen taakan keventämisen prioriteettialat Suomessa ovat verotus työnantajana toimimisen tiedonantovelvoitteet taloushallinnon raportointia koskeva lainsäädäntö tilastointi julkiset hankinnat2 maataloustukiin liittyvät menettelyt elintarviketurvallisuus ja laatu ympäristölupamenettelyt. Lisäksi yritysten sähköisen asioinnin kehittäminen on toimintaohjelman horisontaalinen painopiste. Toimivan, koordinoidun sähköisen viranomaisasioinnin voidaan Suomessa katsoa olevan keskeisin yksittäinen keino vähentää yritysten hallinnollista taakkaa. Yritysten hallinnollisen taakan vähentämistoimia kohdennetaan myös muilla kuin prioriteettialoilla sellaisiin tiedonantovelvoitteisiin ja menettelytapoihin, jotka ovat raskaita tietyn toimialan yrityksille tai jotka ovat turhia tai vanhentuneita. Hallinnonalat ovat sitoutuneet hallinnollisen taakan vähentämistoimiin prioriteettialoilla vuosina 2009 2012. Toimenpiteiden toteuttamista seuraa ja koordinoi TEM:n asettama ohjausryhmä. Keskeinen osa toimintaohjelman toteutusta ja seurantaa ovat hallinnollista taakkaa mittaavat selvitykset. Aiemmin hallinnollisen taakan lähtötasosta Suomessa on ollut vain suuntaa-antavia arvioita. Vuonna 2005 julkaistussa kansainvälisessä vertailussa hallinnollinen taakka arvioitiin Suomessa suhteellisen alhaiseksi eli noin 1,5 % bkt:stä, kun EU-maiden keskiarvo oli arviolta 3,5 %. VATT:n asiantuntija-arvion (2008) mukaan taakan lähtötaso olisi Suomessa hieman korkeampi, noin 2 % bkt:stä. 2 Julkiset hankinnat valittiin prioriteettialueeksi vuoden 2010 alussa. 15
Kullakin toimintaohjelman prioriteettialalla on vuosina 2009 2010 tehty yrityshaastatteluihin tai -kyselyihin perustuva arvio taakan lähtötasosta toimintaohjelman vertailuvuonna 2006. TEM on vastannut työnantajana toimimisen, taloushallinnon raportoinnin, julkisten hankintojen ja osin verotuksen lähtötasoselvityksistä. Lisäksi TEM on koordinoinut muita prioriteettialoja koskevien selvitysten toteuttamista yhteistyössä vastuuministeriöiden ja viranomaisten sekä sidosryhmien kanssa. Selvitysten tulosten perusteella on tehty arvio taakan kokonaislähtötasosta toimintaohjelman vertailuvuonna 2006 sekä yritysten taakan kannalta raskaimmista tiedonantovelvoitteista. Hallinnollisen taakan vähentämistavoitteen tosiasialliseksi saavuttamiseksi toimintaohjelmassa kiinnitetään huomiota myös siihen, etteivät valmisteltavat uudet säädökset luo yrityksille tarpeettomia uusia hallinnollisia kustannuksia. Säädösvalmistelussa yritysten hallinnollisten velvoitteiden tarpeellisuus sekä erilaisten toteuttamisvaihtoehtojen kustannukset ja hyödyt on arvioitava ja perusteltava huolellisesti. Vastuuministeriö vastaa yritysten hallinnollisten kustannusten arvioinnista, kuten yleensäkin säädösvalmistelun vaikutusarvioinnista. Työ- ja elinkeinoministeriö tarjoaa kuitenkin tukea yritysten hallinnollisten kustannusten arviointiin osana yritysvaikutusten arvioinnin tukea. TEM on myös valtiopäivävuodesta 2009 alkaen seurannut uuden lainsäädännön yrityksille aiheuttamia hallinnollisia kustannuksia. 2.3 Lainsäädännön yritysvaikutusarvioinnin kehittäminen Lainsäädännön yritysvaikutusten arvioinnin kehittämishanke (SÄVY-hanke, 2004 2007) käynnistettiin kauppa- ja teollisuusministeriössä osana pääministeri Matti Vanhasen I hallituksen yrittäjyyden politiikkaohjelmaa. Hankkeen tehtävänä oli toimia ministeriöiden yhteisenä asiantuntijayksikkönä yritysvaikutusten arviointiin liittyen, järjestää yhteistyö sidosryhmien kanssa, kehittää arviointimenetelmiä ja osallistua alan kansainväliseen yhteistyöhön. SÄVY-hankkeen työtä jatkettiin osana työ- ja elinkeinoministeriön toimintaa vuoden 2008 alusta lähtien. Säädösvalmistelun vaikutusarviointia koskevan ohjeistuksen uudistaminen käynnistyi oikeusministeriön asettamassa työryhmässä vuonna 2006 osaltaan SÄVY-hankkeen aloitteesta. Työryhmässä olivat edustettuina vaikutusarviointiohjeita antaneet ministeriöt, ja KTM:n edustaja toimi myös työryhmän sihteerinä. Valtioneuvosto teki työryhmän ehdotuksen ja lausuntokierroksen pohjalta marraskuussa 2007 periaatepäätöksen säädösehdotusten uusista vaikutusarviointiohjeista (OM 2007:6). Ohjeisiin sisällytettiin säädösvalmistelun vaikutusarviointia koskevat yleiset periaatteet sekä aiemmin hajanainen, eri vaikutusalueita koskeva ohjeistus. Yritysvaikutusten arvioinnin ohjeistus on osa taloudellisten vaikutusten arviointia koskevia ohjeita. Vaikutusarviointiohjeiden tueksi on OM:n koordinoimana laadittu verkkoaineistoa ja järjestetty säädösvalmistelijoiden koulutusta. Käytännössä myös yritysvaikutusten arvioinnin ohjeistus, tuki ja koulutus on kytketty osaksi vaikutusarvioinnin yleistä kehittämistä. TEM on myös kysyntälähtöisesti tarjonnut tukea yksittäisten säädöshankkeiden yritysvaikutusten arviointiin. Käytännössä ministeriöt ovat kuitenkin pyytäneet tukea tai neuvoja vain muutaman lainsäädäntöhankkeen yritysvaikutusarviointiin. Samalla tavoin TEM tarjoaa tukea työllisyys- ja työelämävaikutusten arviointiin ja aluekehitysvaikutusten arviointiin. Valtiovarainministeriön sekä kauppa- ja teollisuusministeriön asettama työryhmä selvitti vaikutusarvioinnin asiantuntijatuen järjestämistä valtioneuvostossa (VM 7/2007). Työryhmässä olivat edustettuina vaikutusarviointiohjeita antaneet ministeriöt, valtioneuvoston kanslia, valtioneuvoston controller ja oikeuskanslerinvirasto. Tavoitteena oli tehostaa käytännön toimenpiteillä säädösehdotusten ja säädösten vaihtoehtojen vaikutusarviointia. Työryhmä katsoi, että kunkin ministeriön toimialaan liittyvien vaikutusten arviointiin tarjottavan tuen organisointi ja resursointi on ministeriön vastuulla. Lisäksi ministeriöiden toimenpiteiden ja toiminnan yhteensovittamiseksi olisi luotava vaikutusarvioinnin asiantuntijaverkosto. Työryhmä ehdotti myös, että EU-asioiden kansallisessa vaikutusarvioinnissa on meneteltävä soveltuvin osin samojen periaatteiden ja käytäntöjen mukaisesti kuin kansallisissa hankkeissa ja että EU-asioiden valmistelun yhteensovitusjärjestelmää olisi kehitettävä erityisesti vaikutuksiltaan merkittävien asioiden varhaiseksi tunnistamiseksi, näiden kansallisten vaikutusten arvioinnin tehostamiseksi ja niihin vaikuttamiseksi. Osin VM:n ja KTM:n työryhmän ehdotukseen perustuen oikeusministeriö asetti marraskuussa 2008 vaikutusarvioinnin asiantuntijaverkoston valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyöryhmän (SÄKE) 16
alaisuuteen. TEM:stä ministeriöiden välisessä yhteistyössä ovat edustettuina yritys-, työllisyys- ja työelämäsekä aluekehitysvaikutusten asiantuntijat. Jatkona SÄVY-hankkeen aloittamalle yhteistyölle ministeriöiden ja sidosryhmien välillä yritysvaikutusten arviointiin liittyvissä kysymyksissä TEM asetti toukokuussa 2009 työryhmän, jonka tehtävänä on seurata yritysvaikutusten arviointia ministeriöiden säädöshankkeissa. Työryhmässä ovat TEM:n lisäksi edustettuina oikeusministeriö, elinkeinoelämä (EK, SY, KKK) ja Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Työryhmän tehtävänä on erityisesti säädöshankkeiden yritysvaikutusarviointien toteuttamisen ja laadun seuranta annettuihin hallituksen esityksiin perustuen, hyvien yritysvaikutusarvioinnin esimerkkien tunnistaminen ja niiden hyödyntämisen edistäminen sekä valmisteilla olevien säädöshankkeiden yritysvaikutusarviointien tukeminen yhteistyössä vastuuministeriön kanssa. Lisäksi työryhmän erityisenä tehtävänä on seurata annettujen hallituksen esitysten vaikutuksia yritysten hallinnolliseen taakkaan ja tähän liittyviä vaikutusarviointeja. Työryhmän toimikausi päättyy 31.3.2011, ja se tulee tekemään ehdotuksensa jatkotoimista. 2.4 Parempi sääntely EU-tasolla ja kansainvälinen yhteistyö Erityisesti Barroson I komissiosta lähtien EU-tasolla on panostettu paremman sääntelyn toimiin. Keskeisiä toimia EU-tasolla ovat olleet valmisteltavien aloitteiden taloudellisten, ympäristö- ja sosiaalisten vaikutusten arviointi, EU-lainsäädännön yksinkertaistaminen sekä EU-lainsäädännöstä ja sen täytäntöönpanosta aiheutuvan yritysten hallinnollisen taakan vähentäminen. Paremman sääntelyn horisontaalisten asioiden valmisteluun liittyen komissio on asettanut jäsenvaltioiden sääntelyasiantuntijoiden neuvoa-antavan työryhmän (2006), jossa Suomen osalta OM:llä ja TEM:llä on edustaja. Lisäksi yritysten hallinnollisen taakan vähentämiseen liittyen kussakin jäsenvaltiossa, Suomessa TEM:ssä, on kansallinen yhteyshenkilö, ja yhteyshenkilöiden asiantuntijaryhmä kokoontuu säännöllisesti komission johdolla liittyen niin EU-toimintaohjelman täytäntöönpanoon kuin kansallisiin hallinnollisen taakan vähentämistoimiin. Neuvostossa paremman sääntelyn aihealue kuuluu kilpailukykyneuvoston alaisuuteen, ja TEM vastaa näiden asioiden kansallisesta valmistelusta. Neuvosto on päätelmillään ottanut kantaa paremman sääntelyn toimien edistymiseen ja tarvittaviin jatkotoimiin. Vaikutusarvioinnin osalta niin neuvosto kuin parlamentti ovat yksittäisissä hankkeissa sitoutuneet hyödyntämän arviointeja päätöksenteon pohjana ja myös tekemään arviointeja ehdottamiensa merkittävien muutosten vaikutuksista jälkimmäinen ei kuitenkaan etenkään neuvoston osalta ole käytännössä juuri toteutunut. Myös sidosryhmien kuulemista komissio on kehittänyt aiempaa avoimempaan ja monipuolisempaan suuntaan. Komission käyttämä yksi kuulemisen muoto on Eurooppalainen yrityspaneeli (EBTP), jonka kautta toteutetuissa online-kyselyissä kerätään yrityksiltä suoraa palautetta EU-lainsäädäntöehdotuksista tai muista aloitteista, joilla on vaikutusta yritystoimintaan. Yrityskyselyjen aihepiiri on laaja: viime vuosina ne ovat koskeneet esimerkiksi työaikadirektiiviä, kaupallisten riitoja ja rajat ylittävien velkojen perintää, tilinpäätössäännösten yksinkertaistamista, yhteistä euromaksualuetta (SEPA), perheystävällisyyden vaikutusta liiketoiminnan kehittämiseen, EU:n ympäristölainsäädäntöä ja ryhmävaateita. TEM vastaa yrityspaneeliin liittyvästä kansallisesta koordinoinnista Parempaan sääntelyyn liittyvästä muuta kansainvälistä yhteistyötä, johon TEM on osallistunut, ovat EUjäsenvaltioiden Directors and Experts of Better Regulation -verkosto, pohjoismainen yhteistyö ja OECD:n Regulatory Policy Committee. Näitä yhteistyöfoorumeita ja niiden kautta saatavaa tietämystä TEM on hyödyntänyt kansallisten paremman sääntelyn toimien valmistelussa, kuten vaikutusarvioinnin kehittämisessä ja yritysten hallinnollisen taakan vähentämistoimissa. 17
3 Työympäristön sääntely Työympäristön sääntelyryhmän tulevaisuuskatsauksessa selvitetään työelämän sääntelyn haasteita seuraavan vuosikymmenen aikana. Katsauksen aluksi työlainsäädännön tilaa kuvataan viimeaikaisten lainsäädäntöuudistusten jälkeen. Esittelyn pääpaino on niissä lainsäädäntömuutoksissa, jotka on toteutettu Matti Vanhasen II hallituksen ja sen työtä jatkaneen Mari Kiviniemen hallituksen hallituskaudella. Tämän jälkeen selvitetään työlainsäädännön valmisteluun vaikuttavaa toimintaympäristöä ja siinä tapahtuneita muutoksia. Tarkastelu rajautuu kahdeksaan aihekokonaisuuteen, joita ovat 1) työvoiman käyttötavat, 2) työaikasääntely ja työaikajärjestelyt, 3) työ- ja perhe-elämän yhteensovittaminen, 4) työntekijöiden osaamisvaatimusten kasvaminen, 5) yhteistoiminta muutosten ennakoinnin ja hallinnan välineenä, 6) työehtosopimustoiminta, 7) vähimmäistyöehtojen määräytymisen mekanismi ja 8) työelämän yhdenvertaisuuskysymykset. Katsauksen jaksossa 4 arvioidaan, minkälaisia lainsäädännön kehittämiseen liittyviä haasteita kuhunkin aihekokonaisuuteen liittyy. Kunkin lainsäädäntölohkon kehittämistarpeita arvioidaan lähinnä toimintaympäristön muutoksista käsin. Katsauksessa ei käsitellä yksityiskohtaisesti Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden ja EUsääntelyn vaikutuksia, vaikka ne omalta osaltaan raamittavatkin kansallisen lainsäädännön kehittämistyötä. Varsinaisten työoikeudellisten direktiivien ohella muun muassa maahanmuuttoa koskevilla direktiiveillä on viime aikoina ollut ja tulee lähitulevaisuudessa olemaan vaikutusta työelämäsääntelyyn. Sosiaalisten perusoikeuksien ja taloudellisten vapauksien yhteensovittamisen yhteisötason haasteilla tulee olemaan heijastusvaikutuksia myös kansallisen lainsäädännön valmisteluun. Suomen ratifioimat ILO:n yleissopimukset ja Euroopan neuvoston sosiaalisen peruskirjan artiklat sekä YK:n TSS- ja KP-sopimukset asettavat vaatimuksia suomalaiselle lainsäädännölle ja sen jatkokehittämiselle. ILO:n yleissopimukset ovat perinteisesti olleet yksittäistä aihealuetta koskevia sopimuksia. Vuonna 2006 hyväksytty ILO:n merityötä koskeva yleissopimus, johon on koottu 27 merityötä koskevaa erityssopimusta, edustaa uutta toimintatapaa, jolla tulee olemaan suurempi kansallista lainsäädäntöä ohjaava vaikutus. Tällaisen ILO:n yleissopimuksen merkitystä lisää myös se, että sen osittainen ratifiointi ei ole mahdollista. Työelämälainsäädännön valmistelu on jo vuosikymmeniä perustunut kolmikantaiseen työskentelyyn. ILO:ssa hyväksyttyjen perusperiaatteiden mukaisesti työelämäkysymyksiä käsittelevissä neuvottelupöydissä ovat valtiota edustavien virkamiesten lisäksi työnantaja- ja palkansaajajärjestöjen edustajat. Myös tulevaisuudessa työelämän haasteisiin vastaaminen työlainsäädäntöä kehittämällä tapahtuu kolmikantaisen valmistelun periaatteita noudattaen. 3.1 Työlainsäädännön tila Suomen työlainsäädäntö on kokonaisuutena katsoen varsin tuoretta. Työsopimuslaki, työaikalaki, vuosilomalaki, työturvallisuuslaki, työterveyshuoltolaki ja yhteistoiminnasta yrityksissä annettu laki on uudistettu kokonaisuudessaan viimeisten 15 vuoden aikana. Lisäksi on säädetty työntekijöiden yksityisyyden suojaa työelämässä sääntelevä laki, vuorotteluvapaalaki, ns. tilaajavastuulaki ja yhdenvertaisuuslaki. Niin ikään tasa-arvolaki on muutettu vastaamaan tasa-arvodirektiivien vaatimuksia. Mainituista laeista työturvallisuuteen ja -terveyteen sekä sukupuolten tasa-arvoon liittyvä lainsäädäntö eivät kuulu työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalle. Työoikeuden ydinalueeseen kuuluvista laeista ainoastaan vuodelta 1946 oleva työehtosopimuslaki (436/1946) ja vuodelta 1962 oleva työriitojen sovittelusta annettu laki (420/1962) eivät toistaiseksi ole olleet kokonaisarvioinnin ja uudistamisen kohteena. Vaikka lainsäädäntöön kohdistuu mm. toimintaympäristön muutosten ja toisaalta kansainvälisten velvoitteiden kannalta jatkuvasti muutospaineita, yleisellä tasolla voidaan kuitenkin todeta, että keskeinen työlainsäädäntö on viime vuosien aikana saatettu pitkälti vastaamaan 2000-luvun työmarkkinatarpeita. Näin on erityisesti individuaalisen työlainsäädännön puolella. 2010-luvun haasteet kohdentuvatkin lähinnä 18
kollektiivisen työlainsäädännön muutospaineiden selvittämiseen unohtamatta kollektiivisen ja individuaalisen työoikeuden rajapintoja. 3.1.1 Työvoiman käyttötapoihin liittyvät lainsäädäntömuutokset Vuoden 2008 alusta tulivat voimaan työsopimuslain ja ns. työsuojelun valvontalain muutokset, joiden tavoitteena oli vähentää perusteettomien määräaikaisten työsopimusten käyttöä. Muutosten myötä työsuhteen keskeisiä ehtoja koskevan selvitysvelvollisuuden rikkominen tuli rangaistavaksi. Lakimuutoksella parannettiin työntekijän tiedonsaantioikeutta paitsi sopimuksen määräaikaisuuden kestosta ja määräaikaisuuden perusteesta myös muista työsuhteen keskeisistä ehdoista. Samassa yhteydessä parannettiin työsuojeluviranomaisen keinoja puuttua määräaikaisten sopimusten käytön ongelmiin. Viranomaiselle tuli mahdollisuus ryhtyä ns. kehotusmenettelyyn työsuhteen keskeisiä ehtoja koskevan asiakirjan esittämisvelvoitteen tehostamiseksi. (HE 125/2007) Vuoden 2009 alusta lukien vuokratyöntekijöiden asemaa parannettiin työsopimuslain ja tilaajavastuulain muutoksilla. Työsopimuslakiin lisättiin ensinnäkin säännös vuokrayrityksen ja käyttäjäyrityksen välisestä tietojenantovelvollisuudesta. Muutoksella pyrittiin parantamaan osapuolten tiedonsaantioikeutta sekä turvaamaan se, että vuokrayritys voi täyttää sille kuuluvat työnantajavelvoitteensa. Toiseksi työsopimuslain koeaikasäännökseen lisättiin vuokratyötä koskeva erityissäännös. Vuokratyöntekijän siirtyessä käyttäjäyrityksen palvelukseen hänen aiempi työskentelynsä yrityksessä samoissa tai samankaltaisissa tehtävissä otetaan mahdollista uutta koeaikaa määrättäessä huomioon. Tällöin koeajasta on vähennettävä se aika, jonka työntekijä on ollut vuokrattuna käyttäjäyrityksessä. Työnantajan velvollisuus antaa kirjallinen selvitys työsuhteen keskeisistä ehdoista laajeni koskemaan myös lyhyitä vuokratyösuhteita. Vuokratyöntekijälle tuli oikeus saada kirjallinen selvitys työnteon keskeisistä ehdoista myös alle kuukauden jatkuvissa vuokratyösuhteissa silloin, kun työntekijä sitä vuokrayritykseltä erikseen pyytää. Lisäksi ns. tilaajavastuulakiin lisättiin käyttäjäyrityksen henkilöstön edustajille tiedonsaantioikeus tilanteissa, joissa syntyy erimielisyyttä tai epäselvyyttä vuokratyöntekijän palkasta tai työsuhteeseen liittyvien lakien tai sopimusten soveltamisesta. Henkilöstön edustajille annettiin vuokratyöntekijän valtuutuksella oikeus saada vuokrayritykseltä ja käyttäjäyritykseltä kaikki asian selvittämiseksi tarvittavat tiedot (HE 68/2008). Hallitus esitti 1.10.2010 tilaajavastuulakiin lisättäväksi säännöksen, jonka perusteella valtioneuvoston asetuksella tarkistettaisiin kolmivuotiskausittain laissa säädetyn laiminlyöntimaksun enimmäis- ja vähimmäismäärää rahanarvon muutosta vastaavasti. Samalla voimassa olevan laiminlyöntimaksun vähimmäismäärä korotettaisiin 100 eurolla ja enimmäismäärä 1 000 eurolla. Säännökset tulevat voimaan vuoden 2011 alusta (HE 172/2010). Ns. joustoturvatyön yhteydessä on valmisteltu hallituksen esitys työsopimuslain määräaikaisia työsuhteita koskevan säännöksen muuttamisesta. Esityksen mukaan laissa säädettäisiin kriteereistä, joilla arvioitaisiin toistuvien määräaikaisten sopimusten käytön lainmukaisuutta. Jos toistuvien määräaikaisten sopimusten lukumäärän tai kokonaiskeston taikka niistä muodostuvan kokonaiskeston perusteella on arvioitavissa, että työnantajan työvoiman tarve on pysyvä, määräaikaisen sopimusten solmiminen ei enää olisi sallittua (HE 239/2010). 3.1.2 Luottotietojen käsittelyn edellytykset Yksityisyyden suojasta työelämässä annettuun lakiin (759/2004) lisättiin säännökset siitä, millä perusteilla työnantajalla on oikeus käsitellä työnhakijaa tai työntekijää koskevia henkilöluottotietoja heidän luotettavuutensa arvioimiseksi. Tarkempia säännöksiä siitä, missä tilanteissa työnantaja voi selvittää työnhakijan tai työntekijän luottotietoja, ei aikaisemmin ollut laissa. Henkilöluottotietojen käsittelylle työelämässä luotiin siten pelisäännöt 1.9.2008 voimaan tulleella lailla (HE 19/2008). 19
3.1.3 Työriitojen sovittelujärjestelmän osittaisuudistus Työriitojen sovittelujärjestelmää kehitettiin 15.6.2009 lukien voimaan tulleella työriitojen sovittelusta annetun lain muutoksella (354/2009) siten, että työnantajien sekä työntekijöiden ja virkamiesten välisten työriitojen sovittelua varten luodusta piirisovittelijajärjestelmästä luovuttiin. Piirisovittelijoiden sijaan sovittelutehtäviä varten määrätään tarvittava määrä sovittelijoita, joiden toimialueena on koko Suomi. Yhden sovittelijan sijaintipaikkana on kuitenkin Ahvenanmaa. Sovittelijoiden esimiehenä toimii valtioneuvoston määräajaksi nimittämä valtakunnansovittelija. Valtioneuvosto määrää sovittelijat tehtäviinsä valtakunnansovittelijan esityksestä kolmen vuoden määräajaksi. Lain voimaan tullessa toimineet piirisovittelijat jatkoivat sovittelijoina toimikautensa loppuun (HE 19/2009). 3.1.4 Työ- ja virkasuhteen jatkumisen turvaaminen maanpuolustusvelvollisuutta suorittamassa oleville Maanpuolustusvelvollisuutta täyttävän työ- ja virkasuhteen jatkumisesta annettu laki (305/2009) tuli voimaan 1.8.2009. Kysymyksessä oli lain kokonaisuudistus. Laki koskee asevelvollisuuslain, naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetun lain ja siviilipalveluslain mukaiseen palvelukseen määrättyjä, jotka ovat palvelukseen astuessaan työ- tai virkasuhteessa. Uudistuksen jälkeen palvelukseen kutsuttujen työsuhdeturvasäännökset vastaavat pitkälti perhevapaita käyttävien työsuhdeturvasäännöksiä. Työ- tai virkasuhteen päättäminen palveluksen perusteella ei ole sallittu. Kollektiiviperusteella palvelusvelvollisuuttaan suorittavan voi irtisanoa vain, jos työnantajan toiminta päättyy kokonaan. Palveluksen päättymisen jälkeen työhön palaajalla on oikeus ensisijaisesti aikaisempaan työhönsä, toissijaisesti sitä vastaavaan työhön tai muuhun sopimuksen mukaiseen työhön. Lakiin lisättiin säännös palvelusvelvollisen oikeudesta saada tietoa lain sisällöstä jo kutsunnoissa sekä ennen palveluksen päättymistä. Erityisesti siviilipalvelusmiesten tilanne parani, koska heitä ei aikaisemmin informoitu lain sisällöstä palveluksen päättymisvaiheessa. Myös menettelytapasäännöksiä selkeytettiin (HE 207/2008). 3.1.5 Vuorotteluvapaalain vakinaistaminen Vuorotteluvapaajärjestelmästä tuli pysyvä vuoden 2010 alusta lukien (796/2009). Vuorotteluvapaa on järjestely, jossa työntekijä työnantajansa kanssa tekemän vuorottelusopimuksen mukaisesti vapautuu määräajaksi palvelussuhteeseen kuuluvien tehtävien suorittamisesta ja saa vapaan aikana vuorottelukorvausta. Työnantaja sitoutuu vastaavaksi ajaksi palkkaamaan työttömänä työnhakijana olevan henkilön. Järjestelmä rahoitetaan siten, että peruspäivärahan suhteellisen osuuden maksaa valtio ja tämä osuus on hieman yli 40 miljoonaa euroa vuositasolla. Loppuosa rahoitetaan työnantajan ja palkansaajien työttömyysvakuutusmaksulla sekä työttömyyskassojen jäsenmaksuilla. Vuorotteluvapaajärjestelmän nettokustannukset ovat kuitenkin bruttokustannuksia pienemmät, koska vuorottelusijaiseksi palkattavan työttömän työttömyyskorvaus samalla säästyy. Vuodesta 1996 alkaen vuorotteluvapaan on aloittanut noin 170 000 henkilöä (HE 130/2009). 3.1.6 Yhteistoimintaa koskevan lainsäädännön valvonnan uudelleen järjestely Työpaikan yhteistoimintaa koskevien lakien valvonta siirtyi 1.9.2010 työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä toimivalle yhteistoiminta-asiamiehelle (216/2010). Yhteistoiminta-asiamiehen tehtävänä on valvoa yhteistoiminnasta yrityksissä annetun lain ja muiden henkilöstön osallistumisjärjestelmiä koskevien lakien noudattamista. Hänen ensisijainen tehtävänsä on antaa ohjeita ja neuvoja lakien soveltamisessa. Asiamiehellä on myös valtuudet antaa työnantajalle kehotus lainvastaisen menettelyn korjaamiseksi, saattaa asia esitutkintaan ja vaatia eräissä tapauksissa tuomioistuimelta uhkasakon asettamista. Henkilöstörahastojen valvonta ja henkilöstörahastorekisterin ylläpito 20
siirtyvät myös yhteistoiminta-asiamiehen tehtäviksi. Uuden lain myötä valvonta tehostuu ja yritykset ja palkansaajat voivat saada tukea yhteistoimintalain soveltamisessa kustannuksitta. Tällä on merkitystä erityisesti pk-yrityksille ja kasvuyrityksille. Yhteistoimintalain piirissä arvioidaan olevan noin 8 000 yritystä ja runsaat 800 000 työntekijää (HE 177/2009). Vuonna 2007 annettiin esitys laiksi henkilöstön edustuksesta yritysten hallinnossa annetun lain muuttamisesta (HE 124/2007). Esityksen myötä henkilöstön edustuksesta yritysten hallinnossa annettua lakia muutettiin siten, että pääomayhtiöiden rajat ylittävissä sulautumissa ja jakautumisissa mahdollistetaan henkilöstön osallistumisen järjestäminen Suomeen muodostettavan yhtiön hallinnossa, jos jossakin rajat ylittävään sulautumiseen tai jakautumiseen osallistuvassa yhtiössä on ennestään ollut käytössä henkilöstön osallistuminen yhtiön hallintoon. 3.1.7 Työaikalakia koskeva muutokset Työaikalakiin (605/1996) lisättiin säännös työnantajan velvollisuudesta säilyttää ajopäiväkirjoja yhden vuoden ajan työsuojelutarkastuksen helpottamiseksi. Lain muutos (184/2010) tuli voimaan 1.4.2010 (HE 2/2010). Työaikalain soveltamisalasäännöstä muutettiin siten, perhepäivähoitajat saatettiin työaikalain soveltamisalan piiriin. Samassa yhteydessä muutettiin lain jaksotyötä koskevaa säännöstä siten, että perhepäivähoitajan työ voidaan järjestää jaksotyönä. Lakimuutokset tulevat voimaan vuoden 2011 alusta lukien. Siirtymäsäännöksellä turvataan voimassa olevien työ- ja virkaehtosopimusten soveltaminen nykyisen sopimuskauden loppuun (HE 100/2010). 3.1.8 Henkilöstörahastolain kokonaisuudistus Henkilöstörahastolaki uudistettiin kokonaisuudessaan lailla (934/2010), joka tulee voimaan vuoden 2011 alusta. Henkilöstörahastojen tarkoituksena on palkita koko henkilöstöä tavoitteiden saavuttamisesta sekä parantaa yrityksen tai viraston tuottavuutta ja kilpailukykyä. Henkilöstörahaston perustaminen on vapaaehtoista ja edellyttää työnantajan ja henkilöstön yhteisymmärrystä asiasta. Henkilöstö päättää rahaston perustamisesta ja työnantaja palkkiojärjestelmästä. Aikaisemmin henkilöstörahastoon saattoi siirtää vain voittopalkkioita, jotka määräytyivät yrityksen toiminnan kannattavuuden perusteella. Koska yritysten palkkiojärjestelmät perustuvat nykyisin suurimmalta osin muihin kriteereihin kuin voittoon, rahastoja on perustettu harvakseltaan. Uudistus ottaa huomioon palkitsemisjärjestelmien monipuolistumisen, sillä lain voimaan tultua henkilöstörahastoon voi siirtää voittopalkkioiden lisäksi tulospalkkioita. Palkkiojärjestelmien yhtenä keskeisenä tavoitteena on kannustavuus ja henkilöstön sitouttaminen. Ennen työntekijä ei saanut nostaa osuuksiaan rahastosta ennen kuin hänen jäsenyytensä oli kestänyt vähintään viisi vuotta. Tämän vuoksi suuri osa työntekijöistä sai osuutensa rahastosta työsuhteensa päättyessä. Uuden lain mukaan työntekijän rahasto-osuudesta siirretään nostettavissa olevaan osaan vuosittain enintään 15 prosenttia, mutta viiden vuoden odotusaika poistettiin. Lain soveltamisen alaraja laski 30 työntekijän yrityksestä 10 työntekijän yritykseen. Lisäksi henkilöt, joiden työsuhde päättyy taloudellisin tai tuotannollisin perustein tapahtuneen irtisanomisen johdosta, voivat nostaa rahasto-osuutensa haluamansa suuruisina erinä työsuhteen päättymistä seuraavina neljänä vuotena (HE 44/2010). 3.1.9 Merityöoikeuden peruslain kokonaisuudistus ja muun merityölainsäädännön osittaisuudistus Hallitus antoi eduskunnalle 1.10.2010 esityksen uudeksi merityösopimuslaiksi. Laki korvaa voimassa olevan merimieslain. Ehdotuksella poistetaan osaltaan ILO:ssa vuonna 2006 hyväksytyn merityösopimuksen ratifiointiesteitä. Samalla toteutetaan neuvoston merityödirektiivin 2009/13/EY vaatimukset. Lakiehdotuksen tavoitteena on parantaa lain ymmärrettävyyttä kokoamalla samaan asiakokonaisuuteen kuuluvat säännökset yhteen. Säännösten johdonmukaisuus helpottaa niiden soveltamista ja lisää oikeus- 21