Selventävä huomautus Luonnos: Suuntaviivat valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen I. Tausta ja asiayhteys 1. Valtiontukiuudistus Pelastamis- ja rakenneuudistustuki kuuluvat eniten kilpailun vääristymistä aiheuttaviin valtiontukilajeihin. Estämällä markkinoilta poistumisen ne vaikeuttavat tuottavuuden kasvun keskeisen mekanismin toimintaa eli tehottomien yritysten siirtymisen tehokkaiden ja innovatiivisten kilpailijoiden tieltä. Pelastamis- ja rakenneuudistustuki voivat myös käynnistää vahingollisen tukikilpailun, joka haittaa sisämarkkinoiden toimintaa. Sen vuoksi pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen luonnoksen päätavoite on sama kuin aikaisempien versioiden eli sen varmistaminen, että pelastamis- ja rakenneuudistustukea myönnetään vain tiukoin edellytyksin, joilla vähennetään kilpailulle aiheutuvaa haittaa. Tämä suuntaviivojen luonnos on samalla osa komission valtiontukiuudistusohjelmaa. Ohjelma käynnistettiin 8. toukokuuta 2012, kun komissio hyväksyi valtiontukiuudistusta koskevan tiedonannon, jossa määritellään valtiontukien valvontaa koskevan uudistuksen kunnianhimoiset tavoitteet. Uudistuksen tarkoituksena on edistää EU:n laajempaa tavoitetta edistää kasvua ja tukea samalla jäsenvaltioiden julkisen talouden vakauttamiseen tähtääviä pyrkimyksiä. Tässä yhteydessä valtiontukipolitiikassa olisi keskityttävä helpottamaan sellaisen tuen myöntämistä, joka on hyvin suunniteltua ja kohdennettu markkinoiden toimintapuutteiden korjaamiseen ja Euroopan yhteisen edun mukaisiin tavoitteisiin ( hyvä tuki ). Komission tavoitteena on myös keskittyä täytäntöönpanon valvonnassa tapauksiin, joilla on suurin vaikutus sisämarkkinoihin, sekä yksinkertaistaa sääntöjä ja nopeuttaa päätöksentekoa. Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoissa valtiontukiuudistusohjelman periaatteet näkyvät erityisesti pyrkimyksissä varmistaa tuen parempi kohdentaminen ja yksinkertaistaa ehtoja, joita sovelletaan sellaisiin pelastamis- ja rakenneuudistustukimuotoihin, jotka vääristävät kilpailua vähemmän. 2. Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen tarkistus Nykyiset pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivat ovat peräisin vuodelta 2004. Niiden voimassaolon oli alun perin määrä päättyä vuonna 2009, mutta voimassaoloa on jatkettu kaksi kertaa, ensin vuoteen 2012 saakka ja sen jälkeen siihen asti kunnes kun ne korvataan uusilla säännöillä valtiontukiuudistusta koskevan ohjelman mukaisesti. Komissio on aikaisemmin kuullut jäsenvaltioita ja muita sidosryhmiä kaksi kertaa (vuonna 2007 ja vuosina 2010-2011), kun suuntaviivojen oli määrä päättyä. Lisäksi komissio tilasi vuonna 2009 Oxeralta, joka on talouden konsulttiyritys, rakenneuudistustukea koskevia kontrafaktuaalisia skenaarioita. Ehdotetuissa suuntaviivoissa hyödynnetään näitä selvityksiä samoin kuin kokemusta, jota komissio on saanut nykyisten pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen soveltamisesta ja pankeille kriisin aikana myönnetyn pelastamis- ja rakenneuudistustuen arvioinnista.
II. Ehdotuksen sisältö 1. Väliaikainen rakenneuudistustuki Nykyisissä suuntaviivoissa käsitellään kaikkia rakenneuudistustukimuotoja samalla tavalla: lainoja, takauksia, pääomanlisäyksiä, velkojen poistamista kirjanpidosta ja jopa suoranaisia käteisavustuksia. Kuitenkin maksuvalmiustuki (lainat ja takaukset), joka on rajoitettu sekä määrältään että kestoltaan, on vähemmän vääristävää kuin muut tukimuodot, koska se ei ylitä sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan puuttua maksuvalmiusongelmiin, jotka yleensä ovat suurin este rakenneuudistukselle. Lisäksi se on maksettava takaisin korkoineen. Rakenneuudistustuen myöntämisen yksinkertaistamiseksi ja kilpailun vääristymisen vähentämiseksi suuntaviivojen luonnokseen sisältyy uusi väliaikaisen rakenneuudistustuen käsite. Tämä tarkoittaa sitä, että maksuvalmiustukea voidaan myöntää vaikeuksissa oleville pk-yrityksille rajoitetun ajan, joka on kuitenkin pitempi kuin se kuuden kuukauden ajanjakso, jona maksuvalmiustukea voidaan tällä hetkellä myöntää pelastamistukena (suuntaviivojen luonnoksessa kehotetaan esittämään huomautuksia kahdesta mahdollisesta vaihtoehdosta, jotka ovat 12 ja 18 kuukautta). Väliaikaista rakenneuudistustukea saavien ei tarvitse toimittaa täydellistä rakenneuudistussuunnitelmaa, mutta niiden täytyy toimittaa yksinkertaistettu suunnitelma, jossa selvitetään, mitä toimia ne aikovat toteuttaa pitkän aikavälin elinkelpoisuutensa palauttamiseksi. 2. Paremmin kohdennettu tuki Vaikka nykyisissä pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoissa on jo tiukkoja edellytyksiä, joiden tarkoituksena on minimoida pelastamis- ja rakenneuudistustuen aiheuttama kilpailun vääristyminen, ne eivät varmista yhtä tehokkaasti, että tuki on oikein kohdennettu tapauksiin, joissa se on aidosti yleisen edun mukaista. Suuntaviivojen luonnokseen sisältyy sen vuoksi uusia edellytyksiä, joiden tarkoituksena on varmistaa, että tuki on aidosti yleisen edun mukaista kussakin tapauksessa. Ensinnäkin on osoitettava, että tuki edistää yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamista siinä mielessä, että yrityksen pelastaminen estäisi sosiaalisia vaikeuksia tai sillä puututtaisiin markkinoiden toimintapuutteisiin. Suuntaviivojen luonnoksessa esitetään esimerkinomainen luettelo tilanteista, joissa tuki olisi perusteltua tämän määräyksen perusteella. Pk-yrityksiä koskee erillinen määräys, joka ei ole yhtä tiukka ja jota sovelletaan tilanteissa, joilla on enemmän merkitystä pk-yritysten aseman kannalta. Tuki on yleisen edun mukaista vain, jos sillä voidaan vaikuttaa tilanteeseen, joka vallitsisi ilman tukea. Ehdotettujen suuntaviivojen mukaan jäsenvaltioiden on sen vuoksi esitettävä vertailu uskottavaan vaihtoehtoiseen skenaarioon, johon ei liity valtiontukea. Yksinkertaisuuden vuoksi tämä vaatimus ei koske pelastamistukea tai väliaikaista rakenneuudistustukea. 3. Vastuunjako Nykyisissä suuntaviivoissa edellytetään, että yritykset osallistuvat rakenneuudistuksensa kustannuksiin omilla varoillaan. Tämä omaa rahoitusosuutta koskeva sääntö on auttanut rajoittamaan tuen määrän välttämättömään. Sillä ei ole kuitenkaan pystytty varmistamaan tarkasti, että rakenneuudistuskustannukset jakautuvat oikeudenmukaisesti sijoittajien ja veronmaksajien kesken.
Käsitellessään pankeille kriisin aikana myönnettävää valtiontukea komissio kehitti tältä osin tarkemmin kohdennetun lähestymistavan käyttäen vastuunjaon käsitettä. Tätä käsitettä sovellettaessa tarkastellaan paitsi oman rahoituksen määrää myös sitä, kuka rahoituksen tarjoaa. Erityisesti on huomattava, että koska osakkeenomistajien yrityksen hyvän tuloksen johdosta saamien korkeiden tuottojen vastapainona on niiden kantama tappioriski, ei ole perusteltua olettaa, että veronmaksajat vastaavat tappioista osakkeenomistajien sijaan. Suuntaviivojen luonnoksessa esitetään kaksi mahdollista lähestymistapaa tähän kysymykseen. Vaihtoehdossa 1 sovelletaan laaja-alaisempaa lähestymistapaa edellyttämällä, että olemassa olevien osakkeenomistajien ja velkojien suorittamien rahoitusosuuksien olisi oltava kohtuulliset, kun otetaan huomioon todennäköiset tappiot, joita niille olisi koitunut maksukyvyttömyyden yhteydessä. Vaihtoehdossa 2 esitetty lähestymistapa on täsmällisempi, sillä siinä edellytetään ensinnäkin, että osakkeenomistajat vastaavat kaikista aiemmista tappioista ja jos tämä ei riitä, että myös etuoikeusasemaltaan huonommassa asemassa olevat velkojat osallistuvat tappioiden kattamiseen. Molempien vaihtoehtojen ensimmäinen kohta on samanlainen, ja siinä selvennetään, että rahoituksen lajin on vastattava yrityksen vaikeuksien luonnetta: pääomapuutteet on korjattava pääomaa lisäävillä toimenpiteillä ja likviditeettiongelmat edellyttävät rahoituksen hankkimista yritykselle. 4. Vaikeuksissa olevan yrityksen määritelmä Ainoastaan yritykset, jotka voidaan luokitella vaikeuksissa oleviksi yrityksiksi, voivat saada tukea pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen nojalla. Koska vaikeuksissa olevien yritysten elinkelpoisuus on epävarma, niille ei yleensä saa myöntää muunlaisia tukia tarkastelematta niiden mahdollisuuksia elinkelpoisuuteen pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen mukaisesti. Sen vuoksi vaikeuksissa olevan yrityksen määritelmässä olisi lähdettävä liikkeelle horisontaalisesta näkökulmasta. Sitä ei pitäisi katsoa arviointiperusteeksi, jonka perusteella tietty yritys joko on tai ei ole oikeutettu valtiontukeen, vaan testiksi, jonka avulla määritetään, mitä kahdesta lähestymistavasta olisi noudatettava, jotta voidaan osoittaa, että tuki soveltuu sisämarkkinoille. Niiden yritysten osalta, jotka eivät ole vaikeuksissa, keskitytään pääasiassa itse tuen ehtoihin ja olosuhteisiin. Kun yritys on vaikeuksissa, on kuitenkin välttämätöntä tarkastella kaikkia yrityksen saamia tukia ottaen huomioon sen koko liiketoiminta ja tulevaisuuden näkymät, jotta voidaan varmistaa, että vaikeuksiin joutuneen yrityksen pitäminen markkinoilla ei aiheuta kilpailun vääristymistä. Koska määritelmää käytetään määritettäessä sitä, kumpaa lähestymistapaa sovelletaan, voidaan yleisesti ottaen olettaa, että pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoissa olisi vahvistettava yksi ainoa määritelmä, jota sovelletaan kaikkiin valtiontukea koskeviin asetuksiin ja suuntaviivoihin, jollei erityisten olosuhteiden vuoksi ole tarpeen poiketa tästä olettamuksesta. Vaikeuksissa olevan yrityksen nykyinen määritelmä sisältää sekä niin sanottuja kovia (objektiivisia) arviointiperusteita että pehmeitä arviointiperusteita, jotka edellyttävät yrityksen tilanteen laajempaa ja subjektiivisempaa arviointia. Selvyyden ja oikeusvarmuuden parantamiseksi ehdotettujen suuntaviivojen tarkoituksena on siirtää painopiste pehmeistä arviointiperusteista
koviin. Tämä tekee tuen myöntäville viranomaisille ja mahdollisille tuensaajille helpommaksi määrittää, onko tietty yritys vaikeuksissa. Pehmeät arviointiperusteet on sen vuoksi jätetty omaan luokkaansa, jota sovelletaan ainoastaan poikkeustapauksissa. Jotta määritelmän soveltamisala pysyisi kaiken kaikkiaan suunnilleen samana, ehdotetuissa suuntaviivoissa otetaan käyttöön uusia kovia arviointiperusteita pehmeiden arviointiperusteiden soveltamisalan kaventumisen vastapainoksi. Kuultuaan jäsenvaltioita ja muita sidosryhmiä vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen toisessa luonnoksessa esitetyistä kovista arviointiperusteista komissio pohtii parhaillaan, miten vaikeuksissa olevat yritykset voidaan parhaiten tunnistaa kyseisen asetuksen yhteydessä. Koska monet sidosryhmät ovat ilmoittaneet haluavansa keskustella määritelmästä yksityiskohtaisesti pelastamisja rakenneuudistussuuntaviivojen yhteydessä, suuntaviivojen luonnoksessa pyritään käsittelemään yksityiskohtaisemmin sitä, kuinka kovia arviointiperusteita voidaan hioa selkeyden ja oikeusvarmuuden parantamiseksi kaikkien sidosryhmien osalta. Sen vuoksi sidosryhmiä kehotetaan esittämään mielipiteensä siitä, voidaanko ehdotettujen arviointiperusteiden avulla asianmukaisesti tunnistaa vaikeuksissa olevat yritykset, ja siitä, onko olemassa muita luotettavampia arviointiperusteita. Vastaukset, joiden tueksi esitetään tietoja, olisivat erityisen hyödyllisiä. Suuntaviivojen luonnoksessa ehdotetaan myös joitakin kovia arviointiperusteita koskevia lisävaihtoehtoja, muun muassa velkaantumisastetta ja koronmaksukykyä koskevien arviointiperusteiden muuttamista kumulatiivisiksi ja liiketuloksen (EBIT) korvaamista käyttökatteella (EBITDA) koronmaksukykyä laskettaessa. Vastauksissa ei kuitenkaan tarvitse rajoittua ehdotettuihin vaihtoehtoihin. Siltä osin kuin on kyse yhdestä ainoasta määritelmästä, jota sovelletaan kaikissa valtiontukea koskevissa asetuksissa ja suuntaviivoissa, suuntaviivojen luonnoksessa ehdotetaan yhtä poikkeusta, jonka tavoitteena on yksinkertaistaa määritelmän käyttöä käytännössä. Koska sen määrittäminen, täyttääkö yritys pehmeät arviointiperusteet, edellyttää monimutkaista arviointia, suuntaviivojen luonnoksessa määrätään, että komission asetusten ja tukiohjelmien tapauksessa (toisin sanoen kun tuesta ei tarvitse ilmoittaa komissiolle), sovelletaan ainoastaan kovia arviointiperusteita. Tällä määräyksellä laajennetaan lähestymistapaa, jota on tähän asti sovellettu ainoastaan pk-yrityksille yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla myönnettyyn tukeen ja pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen mukaisiin pk-yritysten tukiohjelmiin. Ottaen huomioon erityinen tarve yksinkertaistamiseen vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen yhteydessä, vaihtoehtoinen vaikeuksissa olevan yrityksen määritelmä, joka perustuu pienempään määrään kovia arviointiperusteita, on tarkoituksenmukainen kyseisen asetuksen tapauksessa. Kyseinen määritelmä sisällytetään vähämerkityksistä tukea koskevaan asetukseen, eikä se vaikuta pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen tekstiin. 5. Muita ehdotettuja muutoksia Muita uusien suuntaviivojen luonnoksessa ehdotettuja merkittäviä muutoksia ovat esimerkiksi seuraavat: Pelastamistuesta maksettavan korvauksen vähimmäismäärän korottaminen, jotta tuensaajilla olisi kannuste maksaa tuki mahdollisimman pian takaisin. Samanlaista määräystä
sovelletaan väliaikaiseen rakenneuudistustukeen niin, että korvaus kasvaa asteittain kuuden kuukauden välein takaisinmaksun kannustamiseksi. Tarkemmat säännökset vaaditun rakenneuudistussuunnitelman sisällöstä, minkä ansiosta jäsenvaltioiden ja tuensaajien on helpompi tietää, mitä tietoja komissio tarvitsee. Kilpailun vääristymistä rajoittavat toimenpiteet korvaavat nykyisten suuntaviivojen mukaiset vastasuoritteet. Tarkoituksena on keskittyä enemmän markkinoilla käytävän kilpailun säilyttämiseen kilpailijoiden suojelemisen sijaan. Kilpailutoimenpiteiden muodosta ja kalibroinnista annetaan tarkempia ohjeita. Koska pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoja sovelletaan myös yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoajiin muiden alojen yritysten lisäksi, uusiin suuntaviivoihin sisältyy erityisiä määräyksiä näiden palveluntarjoajien osalta. Pelastamis- ja rakenneuudistusohjelmiin perustuvaa tukikelpoisuutta on laajennettu niin, että se kattaa pk-yritysten lisäksi ne yritykset, joita ei katsota pk-yrityksiksi vain siksi, että valtio omistaa niistä vähintään 25 prosenttia. Tukiohjelmien aikaansaaman kilpailun vääristymisen rajoittamiseksi yhdelle yritykselle tukiohjelmasta myönnettävän tuen enimmäismäärää supistetaan nykyisestä 10 miljoonasta eurosta 5 miljoonaan euroon. Valtiontukiuudistusohjelman periaatteiden mukaisesti suuntaviivojen luonnokseen sisältyy myös määräyksiä, jotka koskevat avoimuutta ja jälkiarviointia. Sidosryhmät voivat mielellään esittää kommentteja myös sellaisista suuntaviivojen luonnoksen osista, joihin ei ehdoteta suuria muutoksia, kuten pelastamis- ja rakenneuudistustuen välinen vuorovaikutus, hiili-, teräs- ja rahoituspalvelualojen jättäminen suuntaviivojen soveltamisalan ulkopuolelle, pienten yritysten vapauttaminen kilpailutoimenpiteitä koskevasta vaatimuksesta ja rakenneuudistustukea tukialueilla koskevat erityismääräykset. Niiden on tällöin otettava huomioon valtiontukiuudistusohjelman periaatteet, erityisesti tarve hyväksyä tarvittaessa kohdennettu tuki rakenneuudistukseen heikentämättä yritysten kannustimia toteuttaa rakenneuudistus omilla varoillaan.