MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ Muistio Liite Metsäneuvos 12.3.2018 Marja Hilska-Aaltonen VALTIONEUVOSTON ASETUS KESTÄVÄN METSÄTALOUDEN RAHOITUKSESTA ANNETUN VALTIONEUVOSTON ASETUKSEN MUUTTAMISESTA 1. Tausta Metsätalouden rahoituksesta säädetään kestävän metsätalouden määräaikaisessa rahoituslaissa (34/2015), jäljempänä rahoituslaki. Rahoituslaki tuli voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2015. Laissa säädetään tuettavista toimenpiteistä, joiden joukossa on muun muassa metsätien tekeminen. Metsätiellä tarkoitetaan yksityisteistä annetun lain (358/1962) 5 :n 2 momentissa tarkoitettua tietä eli tietä, joka on tarkoitettu pääasiassa metsätalouden edellyttämiä kuljetuksia varten. Kestävän metsätalouden rahoituksesta annettu valtioneuvoston asetus (594/2015) sisältää säännökset tuensaajalle säädetyistä edellytyksistä, tukien määrästä ja niiden määräytymisen perusteista sekä muita säännöksiä, jotka täydentävät laissa säädettyjä tuen ehtoja ja määräytymisperusteita. Asetuksessa säädetään esimerkiksi tuensaajan osalta siitä, milloin maatila- tai metsätalouden harjoittaminen on pääasiallista. Nykyinen tukijärjestelmä poikkeaa siinä suhteessa aiemmasta tukijärjestelmästä, ettei rahoituslain nojalla enää tueta erikseen työn tai toimenpiteen suunnittelua. Myös tietoimituskustannusten täysimääräisestä maksamisesta valtion tuella on luovuttu. Tuki myönnetään nykyisin metsätiehankkeen kokonaiskustannuksiin, joten tieosakkaiden maksuosuudet ovat nousseet huomattavasti siitä, mitä ne olivat kumotun kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain (1094/1996) nojalla rahoitetuissa metsätiehankkeissa. Metsätien tekemiseen tukea voidaan myöntää metsätalouden kuljetusten edellyttämän yksityistien perusparannukseen ja uuden metsätien tekemiseen. Yksityistien perusparannus voi koskea koko tietä tai sen osaa, rakenteita ja rakennelmia ja siihen voi sisältyä uuden tien rakentamista. Toimenpide voi sisältää myös metsätiehen liittyvän erillisen varastoalueen rakentamisen tai sillan rakentamisen tai siltaa vastaavan rummun rakentamisen. Valtion rahoituksen saaminen edellyttää, että tielle on perustettu tiekunta. 2. Metsätien tekemisen tuen tavoitteet ja toteutuneet työmäärät Kansallisessa metsästrategiassa 2025 on asetettu tavoitteeksi, että väyläverkosto on käyttötarkoituksensa mukaisessa kunnossa. Strategiaa toteuttavissa alueellisissa metsäohjelmissa vuosille 2016 2020 on asetettu tavoitteeksi valtion tuella toteuttaa vuosittain yksityisteiden perusparannusta keskimäärin 1 930 kilometriä ja rakentaa uutta tietä keskimäärin 192 kilometriä. Vuosina 2012 2015 metsätien perusparannustöitä valmistui vuosittain keskimäärin 1 586 kilometriä ja vastaavasti uutta tietä rakennettiin keskimäärin 180 kilometriä. Vuosi 2016 oli poikkeuksellinen, koska metsätiehankkeiden maksatukset eivät onnistuneet tietojärjestelmän uusimisen takia suunnitellulla tavalla. Vuonna 2016 perusparannusten määrät jäivät 485 kilometriin ja uutta tietä valmistui 35 kilometriä. Vuonna
2 2017 yksityistien perusparannushankkeita valmistui 1 089 kilometriä ja uutta tietä rakennettiin 98 kilometriä. Vuoden 2017 aikana hyväksyttiin metsäkeskuksessa metsätiehankkeita 5,2 miljoonalla eurolla, jolla rahoitetaan 1 357 kilometriä pääasiassa metsätien perusparannusta. Tällä hetkellä keskeneräisiä metsätiehankkeita on metsäkeskuksen rekisterissä 6,4 miljoonalla eurolla, tämä merkitsee suoritemäärinä noin 1 700 kilometriä. 3. Valtion talousarviossa osoitettu määräraha puuntuotannon kestävyyden turvaamiseen Metsätien tekemiseen vuosittain käytettävissä oleva määräraha sisältyy valtion talousarvion momentin 30.40.44 (Tuki puuntuotannon kestävyyden turvaaminen) määrärahaan ja tukipäätöksiä voidaan tehdä edellä mainitulle momentille osoitetun myöntämisvaltuuden puitteissa. Kyseessä on arviomääräraha. Vuonna 2016 valtion talousarviossa osoitettiin metsätalouden rahoitusta koskevan lainsäädännön nojalla tehtäviin maksatuksiin noin viidennes edellisvuotta vähemmän määrärahaa. Koska tukijärjestelmä oli sopeutettava käytettävissä oleviin määrärahoihin ja rahoitushakemuksia toimitettiin metsäkeskukseen arvioitua huomattavasti suurempi määrä, alennettiin metsätien tekemisen tukitasoja pohjoista Suomea lukuun ottamatta 18.4.2016 lukien. Muuttuneet tukitasot perustuvat valtioneuvoston asetukseen kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta (263/2016). Samalla laskettiin myös muiden toimenpiteiden tukitasoja metsäluonnonhoitoa lukuun ottamatta. Rahoituslakia muutettiin vuonna 2016, jolloin juurikäävän torjunta poistettiin tuettavien toimenpiteiden joukosta (laki 227/2016). Tavoite oli kohdistaa supistuvat määrärahat mahdollisimman vaikuttavasti eri toimenpiteisiin. Tukijärjestelmän toimeenpanoon on vuonna 2018 osoitettu valtion talousarviossa momentille 30.40.44 (Tuki puuntuotannon kestävyyden turvaamiseen) myöntämisvaltuutta 58 miljoonaa euroa ja määrärahaa 56,230 miljoonaa euroa yksityismetsissä tehtäviin metsänhoito- ja metsäparannustöistä aiheutuviin tukipäätöksiin ja momentille 30.40.45 (metsäluonnon hoidon edistäminen) metsien biologisen monimuotoisuuden ylläpitämiseen ja metsäluonnon hoitoon määrärahaa 5,027 miljoonaa euroa. Määrärahan käyttöön vaikuttaa rahoituslain mukaisen tukijärjestelmän nojalla tehtävien maksatusten ohella myös kumotun kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain nojalla tehdyistä tukipäätöksistä aiheutuvat menot. Vuonna 2018 käytettävissä olevan määrärahan suuruuteen vaikuttaa myös se, että eduskunta on talousarviosta antamassaan lausumassa edellyttänyt, että vuoden 2018 lisätalousarvioesityksessä momentille 30.40.44 lisätään vastaava summa kuin vuodelta 2017 osoitetusta tuesta puuntuotannon kestävyyden turvaamiseen jää käyttämättä. Vuodelta 2017 jäi käyttämättä määrärahaa 14 437 000 euroa. Myöntämisvaltuutta jäi käyttämättä 20 200 000 euroa ja se on siirtynyt valtion talousarvion nojalla käytettäväksi vuonna 2018. Alun perin metsäkeskus arvioi, että metsätiehankkeita voitaisiin myöntämisvaltuuden puitteissa rahoittaa 14,8 miljoonalla eurolla vuonna 2017. Lopulta uusia rahoituspäätöksiä tehtiin vain 5,2 miljoonan euron edestä.
3 4. Metsätien tekemisen nykyinen tukitaso Yksityistien perusparannuksen kokonaiskustannukset ovat keskimäärin noin 15 000 euroa kilometriä kohden ja uuden metsätien rakentamisen kokonaiskustannukset ovat keskimäärin noin 20 000 euroa kilometriä kohden. Valtion tukea voidaan myöntää voimassa olevan valtioneuvoston asetuksen 22 :n mukaan yksityistien perusparannuksessa eteläisessä Suomessa 35 prosenttia, keskisessä Suomessa 45 prosenttia ja pohjoisessa Suomessa 60 prosenttia perusparannuksesta aiheutuneista hyväksyttävistä, kohtuullisista kokonaiskustannuksista. Silloin kun perusparannus käsittää sillan korjaamista, voidaan sillan suunnittelu-, työ- ja tarvikekustannuksiin myönnettävän tuen määrää korottaa kymmenellä prosenttiyksiköllä edellä mainituista. Hyväksyttäviin kustannuksiin voidaan sisällyttää suunnittelu-, työ- ja tarvikekustannukset sekä hankkeeseen liittyvät lupa- ja toimitusmaksut. Tietoimituksessa osakastiloille mahdollisesti määrättävät korvaukset eivät ole hyväksyttäviä kustannuksia. Uuden metsätien tekemisen tuki on eteläisessä Suomessa 20 prosenttia, keskisessä Suomessa 35 prosenttia ja pohjoisessa Suomessa 50 prosenttia uuden metsätien tekemisestä aiheutuneista hyväksyttävistä, kohtuullisista kustannuksista. Silloin kun uuden tien tekeminen käsittää sillan rakentamisen, voidaan sillan suunnittelu-, työ- ja tarvikekustannuksiin myönnettävän tuen määrää korottaa kymmenellä prosenttiyksiköllä edellä mainituista. Hyväksyttäviin kustannuksiin voidaan sisällyttää suunnittelu-, työ- ja tarvikekustannukset sekä hankkeeseen liittyvät lupa- ja toimitusmaksut. Tietoimituksessa osakastiloille mahdollisesti määrättävät korvaukset eivät ole hyväksyttäviä kustannuksia. Maa- ja metsätalousministeriö on teettänyt vuonna 2017 esiselvityksen metsäkeskuksella ja Tapio Oy:llä metsäteiden ja kunnostusojitusten yhteishankkeiden edistämiseksi. Esiselvityksen loppuraportissa todetaan, että metsätien tekemisen rahoitusehtojen muutokset vuosina 2015 ja 2016 sekä niiden myötä hankkeiden kokonaiskustannuksiin myönnettävän tuen tason lasku ja hallinnoinnin kasvu ovat merkittävä syy työmäärien laskuun. Tukitason ja muiden rahoitusehtojen muutokset ovat lisäksi synnyttäneet epävarmuutta sekä metsänomistajien että hankkeita myyvien ja toteuttavien toimijoiden keskuudessa ja hillinneet investointeja metsäteihin. Talvikausien lyheneminen sekä kevät- että syyskelirikkoaikojen pitkittyminen on johtamassa varsinkin eteläisessä Suomessa siihen, että puunkuljetukset ovat hankaloituvat vuosi vuodelta. Optimaalisten kuljetusmatkojen suunnittelu ja toteutus käy vaikeammaksi. Tässä tilanteessa olisi parannettava yksityisteitä kestämään nykyistä paremmin syyssateiden ja kelirikon aikaisia puunkuljetuksia, mikä nostaa tien perusparantamisen kustannuksia ja samalla tarvetta tuen osuuden lisäämiseen. Tieosakkaita on hyvin vaikea motivoida riittävän tasoisiin perusparannustöihin, ellei valtio lisää rahoitusosuuttaan nykyisestä. Jotta metsätieverkosto palvelisi nykyaikaista puunkuljetusta, on verkoston oltava käyttötarkoitustaan vastaavassa kunnossa. Valtion tuella on merkittävä rooli tiekuntien päättäessä metsätien perusparannuksesta tai uuden tien tekemisestä. Tukitason nostamisella voidaan vaikuttaa siihen, että metsäteiden osakkaat ryhtyisivät sellaisiin metsäteiden rakentamishankkeisiin tai olemassa olevien metsäteiden perusparannuk-
4 siin, jotka täyttävät riittävässä määrin ympärivuotiselle puun kuljetukselle asetetut vaatimukset puun korjuumäärien lisääntyessä ja talvikorjuumahdollisuuksien heikentyessä. 5. Esityksen keskeinen sisältö 6. Toimivalta Esityksessä arvioidaan, ettei alueellisissa metsäohjelmissa asetettuihin tavoitesuoritemääriin jatkossa päästä voimassa olevalla tukitasolla. Esityksessä ehdotetaan palautettavaksi keskisessä Suomessa yksityismetsätien perusparannukseen ja uuden tien tekemiseen myönnettävän tuen taso sille tasolle, millä se oli alun perin valtioneuvoston asetuksessa (594/2015). Koska erityisesti eteläisessä Suomessa talvikaudet ovat lyhentyneet ja syys- ja kevätkelirikkoajat pidentyneet, ehdotetaan, että eteläisessä Suomessa yksityistien perusparannuksen tukitaso yhdenmukaistetaan keskisen Suomen tukitason kanssa 50 prosenttiin. Lisäksi esitetään, että eteläisessä Suomessa uuden tien tekemisen tukitaso palautettaisiin samaksi kuin mitä se oli alun perin valtioneuvoston asetuksessa (594/2015). Eteläisessä Suomessa yksityisteiden perusparannuksen tukitason nostamisella 50 prosenttiin arvioidaan saavutettavan suoritemäärissä noin 500 kilometrin vuosittainen lisäys nykyisestä noin 1 100 kilometristä. Uuden metsätien tekemisessä tuen tason palauttamisella eteläisessä ja keskisessä Suomessa arvioidaan nostettavan uusien metsäteiden suoritemääriä vuosittain noin 50 kilometrillä. Suoritemäärien tavoiteltu lisääntyminen nykyisestä alhaisesta tasosta metsätien tekemisessä ei lisää vuosittain tukijärjestelmään osoitettavan määrärahan tarvetta. Lisäksi tarkistettaisiin asetuksen 2 :ää, jossa säädetään siitä, miten varmistutaan, että yhteenliittymän pääasiallisena tarkoituksena on maatila- tai metsätalouden harjoittaminen eikä esimerkiksi maa-ainesten myyminen. Lisäksi pykälässä säädetään siitä, miten luonnollisten henkilöiden muodostaman verotusyhtymän oikeus lain nojalla myönnettävään tukeen voidaan varmistaa, kun näiltä ei vaadita kirjanpitolain mukaista tietoa liiketoiminnan harjoittamisesta. Valtioneuvoston asetus on tarkoitettu tulemaan voimaan x.x.2018. Kestävän metsätalouden määräaikainen rahoituslaki (34/2015) 4 :n 4 momentti ja10 :n 4 momentti. 7. Yksityiskohtaiset perustelut 2 Pääasiallinen maatila- tai metsätalouden harjoittaminen. Jotta yhteenliittymä olisi rahoituslaissa tarkoitettu yksityinen maanomistaja, yhteenliittymän osakkaina voi lain 4 :n mukaan olla vain luonnollisia henkilöitä ja sen pääasiallisena tarkoituksena tulee olla maatila- tai metsätalouden harjoittaminen. Jollakin tavalla tuleekin varmistaa se, että yhteenliittymän pääasiallisena tarkoituksena ei ole esim. maa-ainesten myyminen. Yhteisön ja yhteenliittymän toiminnan tarkastelujaksoksi on voimassa olevassa valtioneuvoston asetuksessa säädetty viisi tuen hakemista edeltävää vuotta. Nykysään-
5 nöstä on tulkittu niin, että jos yhteisö on ollut olemassa vähemmän kuin viisi vuotta, on voitu tarkastella kyseisenä aikana harjoitettua toimintaa. Ei ole ollut perusteita viiden vuoden karenssille ennen kuin tukea on voitu myöntää. Jos sen sijaan pidemmän aikaa olemassa olleen yhteisön harjoittama toiminta on muuttunut, on tullut tarkastella asetuksessa säädettyä viiden vuoden jaksoa. Tarkastelujakson lyhentäminen onkin perusteltua, koska juuri muodostetut yhteisöt ja harjoittamaansa toimintaa äskettäin muuttaneet yhteisöt halutaan saattaa samaan asemaan. Yhteisön toiminnan tulisi muodostua pääasiallisesti maatila- tai metsätalouden harjoittamisesta. Toiminnassa voi olla vaihteluja, kunhan sen pääasiallisena tarkoituksena säilyisi maatila- tai metsätalouden harjoittaminen. Pykälässä ehdotetaan, että yhteisön katsottaisiin harjoittavan pääasiallisesti maatila- tai metsätaloutta, kun liikevaihdosta ja tasearvosta yli puolet on muodostunut maatila- tai metsätaloudesta tuen hakemista välittömästi edeltävällä päättyneellä tilikaudella. Koska verotusyhtymän osakkaat eivät ole kirjanpitovelvollisia harjoittamastaan maatila- tai metsätaloudesta, ei liikevaihtoa ja tasearvoa voida käyttää yhtymän toiminnan tarkoitusta arvioitaessa. Verotusyhtymän katsottaisiin harjoittavan pääasiallisesti maatila- tai metsätaloutta, kun sille on viimeksi toimitetussa verotuksessa vahvistettu maatalouden puhdas tulo tai tappiollinen puhdas tulo taikka laskettu metsätalouden puhdas pääomatulo tai metsätalouden tappiollinen pääomatulo. Metsäkeskus voisi tarvittaessa arvioida toimintaa verovelvollisen pitämien muistiinpanojen perusteella. 22 Yksityistien perusparannuksen tuen määrä ja hyväksyttävät kokonaiskustannukset. Hyväkuntoisten metsäteiden ja muun maaseudun pientiestön merkitys metsien käytössä ja hoidossa on korostunut viime vuosien vaikeiden sääolojen takia. Samanaikaisesti puun käyttö sekä ympärivuotinen puunkorjuu ovat lisääntyneet ja kuljetuskalusto järeytynyt. Metsätalouden rahoituslainsäädännön nojalla rahoitettavien metsäteiden tekemisen ja yksityisteiden perusparannusten suoritemäärät ovat kuitenkin pienentyneet. Alueellisissa metsäneuvostoissa metsäteiden perusparannukselle ja uuden tien tekemiselle asetetut tavoitteet eivät toteudu riittävässä määrin voimassaolevan tukijärjestelmän rahoitusehdoilla. Metsäkeskuksen arvio on, että suoritemäärät pysyvät vuoden 2017 alhaisella tasolla jatkossakin, ellei rahoitusehtoja muuteta voimassaolevia paremmiksi. Pykälän 1 momentissa säädettyjä tukitasoja ehdotetaan muutettavaksi muualla paitsi pohjoisessa Suomessa. Yksityistien perusparannuksen tuen määrä olisi eteläisessä ja keskisessä Suomessa 50 prosenttia ja pohjoisessa Suomessa 60 prosenttia perusparannuksesta aiheutuneista hyväksyttävistä, kohtuullisista kokonaiskustannuksista. Eteläisellä, keskisellä ja pohjoisella Suomella tarkoitetaan, mitä metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (1308/2013) 1 :ssä säädetään. Nykyisin tuki on eteläisessä Suomessa 35 prosenttia, keskisessä Suomessa 45 prosenttia ja pohjoisessa Suomessa 60 prosenttia perusparannuksesta aiheutuneista hyväksyttävistä, kohtuullisista kokonaiskustannuksista. Sillan korjauksen tukitaso säilyisi nykyisellään. 24 Uuden metsätien tekemistä koskevan tuen määrä ja hyväksyttävät kokonaiskustannukset. Pykälän 1 momentissa säädettyjä tukitasoja ehdotetaan muutettavaksi muualla paitsi pohjoisessa Suomessa. Uuden metsätien tekemisen tuki olisi eteläisessä
6 Suomessa 30 prosenttia, keskisessä Suomessa 40 prosenttia ja pohjoisessa Suomessa 50 prosenttia uuden metsätien tekemisestä aiheutuneista hyväksyttävistä, kohtuullisista kustannuksista. Nykyisin tuki on eteläisessä Suomessa 20 prosenttia, keskisessä Suomessa 35 prosenttia ja pohjoisessa Suomessa 50 prosenttia uuden metsätien tekemisestä aiheutuneista hyväksyttävistä, kohtuullisista kustannuksista. Sillan rakentamisen tukitaso säilyisi nykyisellään. 8. Vaikutukset valtion talouteen Vuonna 2017 metsätien perusparannushankkeista aiheutuvia kustannuksia maksettiin 6 196 761 eurolla ja uuden metsätien tekemistä 558 611 eurolla eli yhteensä 6 755 372 euroa. Tukitason nostaminen yksityistien perusparannushankkeissa eteläisessä Suomessa samalle tasolle kuin keskisessä Suomessa on perusteltua kuljetusolojen heikentymisen kannalta erityisesti muina kuin kesäaikoina. Metsätiet muodostavat merkittävän osan maaseudun tieverkostoa, jonka toimivuus on maaseudun asujaimiston ja elinkeinotoiminnan kannalta oleellisen tärkeää pitää liikennöitävässä kunnossa. Lisäksi alemmanasteisella tieverkostolla on merkitystä kansalaisten virkistysmahdollisuuksien kannalta, mutta myös pelastustoiminnan sujuvuus edellyttää käyttökelpoista tieverkostoa. Uutta metsätietäkin tarvitaan mutta vain noin kymmenesosan siitä, mikä on tien perusparannustarve. Uuden metsätien tekemisen tukitason palauttamista ennen vuoden 2016 muutosta voimassa olleelle tasolle pidetään tarkoituksenmukaisena metsätieverkoston toimivuuden kannalta. Tukijärjestelmän vuosittaisia määrärahatarpeita on arvioitu sekä tukijärjestelmän suunnitteluvaiheessa että vuonna 2016, kun tukijärjestelmä sopeutettiin alennettuun määrärahatasoon. Uuden metsätien tekemiseen on arvioitu käytettävän vuosittain noin yksi miljoonaa euroa ja yksityistien perusparannukseen hieman yli 10 miljoonaa euroa. Vuosina 2016 ja 2017 metsänhoito- ja -perusparannustöihin valtion talousarviossa osoitettua määrärahaa on jäänyt käyttämättä molempina vuosina yli 10 miljoonaa euroa (vuonna 2016 11,02 miljoonaa euroa ja vuonna 2017 14,4 miljoonaa euroa) ja samalla metsätien tekemisen suoritemäärissä on jääty huomattavasti siitä tasosta, mikä on katsottu tarkoituksenmukaiseksi metsätalouden kuljetusten tarvitsemaksi vuosittaiseksi suoritetasoksi. Määrärahojen riittävyys ei aseta siten estettä metsätiehankkeiden tukitasojen uudelleen asettamiseen. Määräraha ei aseta myöskään estettä yksityistien perusparannushankkeiden tukitason yhdenmukaistamiseen eteläisessä ja keskisessä Suomessa. Metsäsektorin toimintaedellytysten ylläpitämisellä ja parantamisella on laajasti kansantaloudellista merkitystä. Käyttötarkoitustaan vastaavassa kunnossa oleva metsätieverkosto on metsätalouden ja laajemminkin biotalouden toimivuuden perusta. Uudet, nykyaikaiselle kuljetuskalustolle tarkoitetut metsätienormit ollaan ottamassa käyttöön kuluvan vuoden aikana. Tienormien uudistamisella pyritään takaamaan se, että metsäteiden kunto vastaa entistä massiivisemman kuljetuskaluston tarpeita. Uudistus merkitsee metsätien tekemisen kustannustason jonkin asteista nousua. Yhteisöjä koskevan säännöksen tarkistamisella ei ole vaikutuksia valtion talouteen. Yksittäisen luonnollisten henkilöiden muodostaman yhteenliittymän harjoittaman
7 maatila- tai metsätalouden harjoittamisen aikaisempaa tarkempi määrittely selventää tuen hakijoiden asemaa ja helpottaa metsäkeskuksen päätöksentekoa. 9. Asetuksen muuttamisesta annetut lausunnot Lausunnon antoivat