Menetelmäkuvaus 1 (40) 15.8.2018 Julkinen Kansantalousosasto Julkisen talouden ennusteprosessi ja -menetelmät valtiovarainministeriössä Valtiovarainministeriö Snellmaninkatu 1 A, Helsinki PL 28, 00023 Valtioneuvosto Puh 0295 16001 (Vaihde) Faksi 09 160 33123 valtiovarainministerio@vm.fi www.vm.fi Y-tunnus 0245439-9
2 (40) Sisältö JOHDANTO 3 1 JULKISEN TALOUDEN ENNUSTEPROSESSI 3 2 JULKISEN TALOUDEN ENNUSTEMENETELMÄT ALASEKTOREITTAIN 6 2.1 Valtionhallinto... 8 2.1.1 Valtion tulot... 9 2.1.1.1 Verotulot... 10 2.1.1.2 Muut tulot... 13 2.1.2 Valtion menot... 14 2.1.2.1 Kulutusmenot... 14 2.1.2.2 Tukipalkkiot ja muut tulonsiirrot... 16 2.1.2.3 Korkomenot... 17 2.1.2.4 Pääomamenot... 17 2.2 Paikallishallinto... 19 2.2.1 Paikallishallinnon tulot... 20 2.2.1.1 Verotulot... 20 2.2.1.2 Muut tulot... 21 2.2.2 Paikallishallinnon menot... 22 2.2.2.1 Kulutusmenot... 22 2.2.2.2 Tulonsiirrot... 23 2.2.2.3 Pääomamenot... 24 2.3 Sosiaaliturvarahastot... 26 2.3.1 Sosiaaliturvarahastojen tulot... 27 2.3.1.1 Sijoitustulot... 27 2.3.1.2 Sosiaaliturvamaksut... 28 2.3.1.3 Tulon- ja pääomansiirrot julkisyhteisöiltä... 29 2.3.1.4 Muut tulot... 29 2.3.2 Sosiaaliturvarahastojen menot... 29 2.3.2.1 Kulutusmenot... 29 2.3.2.2 Sosiaalietuudet ja -avustukset... 30 2.3.2.3 Muut menot... 32 3 JULKISYHTEISÖJEN TALOUS 34 3.1 Julkisyhteisöjen rahoitusasema... 35 3.2 Julkisyhteisöjen velka... 35 LÄHTEET 40 Kehikot: Julkisen talouden ennustamisen perusperiaatteet...6 Tulotyöryhmä ja tuloarvioiden laadinta.9 Maakuntahallinto 33
3 (40) Johdanto Valtiovarainministeriön (VM) ennusteet laaditaan kansantalousosastolla riippumattomasti 1. Ennusteen riippumattomuuden turvaamiseksi osasto ei ota neuvoja ja ohjeita vastaan osaston ulkopuolisilta ennustetta laatiessaan. Ministeriön muiden osastojen asiantuntijoiden kanssa keskusteltaessa pyritään hyvään yhteistyöhön tietojen vaihdossa, mutta ratkaisuvalta kaikissa ennusteeseen liittyvissä arvioissa on aina kansantalousosastolla. Ennusteet toimivat budjetin ja julkisen talouden suunnitelman pohjana ja niitä käytetään mm. finanssipoliittisten tavoitteiden toteutumisten seurannassa. Ennusteita käytetään lisäksi mm. keväisin EU:lle toimitettavan Suomen vakausohjelman sekä syksyllä alustavan talousarviosuunnitelman laadinnassa (draft budgetary plan, DBP 2 ). Valtiovarainministeriön ennuste julkaistaan neljästi vuodessa, huhti-, kesä-, syys- ja joulukuussa, Taloudellisessa katsauksessa. Suhdanne-ennuste koostuu reaalitalouden ja julkisen talouden ennusteesta. Ennustejakso ulottuu vuoteen t+2 asti, jossa t viittaa kuluvaan vuoteen. Suhdanne-ennusteen lisäksi kahdesti vuodessa tehdään arvio keskipitkän aikavälin näkymistä (t+4). Tässä dokumentissa keskitytään kuvaamaan julkisen talouden ennusteen laadintaprosessia ja ennustemenetelmiä. 1 Julkisen talouden ennusteprosessi Julkisen talouden ennuste tehdään erikseen kullekin julkisen talouden alasektorille: valtionhallinnolle, paikallishallinnolle ja sosiaaliturvarahastoille, jotka jakautuvat vielä työeläkerahastoihin ja muihin sosiaaliturvarahastoihin 3 (ks. kuvio 1). Sote- ja maakuntauudistuksen myötä syntyy uusi alasektori, maakuntahallinto 4, jonka ennustamista käsitellään erillisessä kehikossa (ks. 33). 1 Kansantalousosastolla on pitkä perinne ennusteen laadinnasta riippumattomasti. Vuoden 2015 alusta lähtien riippumattomuus ja ennustetoiminnan eriyttäminen VM:n muusta toiminnasta on myös kirjattu finanssipoliittiseen lakiin (79/2015). Ennustetoiminnan riippumattomuus on kirjattu myös kansantalousosaston työjärjestykseen (VM 2017). 2 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 473/2013 mukaisesti euroalueen jäsenvaltiot toimittavat 15. lokakuuta mennessä tulevaa vuotta koskevat alustavat talousarviosuunnitelmansa komissiolle. 3 Julkisella taloudella tarkoitetaan tässä yhteydessä Tilastokeskuksen kansantalouden tilinpidon julkisyhteisöt-sektoria ja sen taloustoimia. Julkisyhteisöjen luokittelusta vastaa Tilastokeskus ja sen toimintaa ohjaavat Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmä (European System of Accounts, ESA2010, suomeksi EKT eli Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmä) ja ns. EDP-manuaali (Manual on Government Deficit and Debt). 4 Tilastokeskus päättää maakuntien ja muiden uudistuksen yhteydessä perustettavien yksiköiden sektoriluokituksesta vasta myöhemmin.
4 (40) Julkisyhteisöt Valtionhallinto Paikallishallinto Sosiaaliturvarahastot: Työeläkelaitokset Muut sosiaaliturvarahastot Kuvio 1. Julkisyhteisöjen sektoriluokitus. Kansantalousosastolla käytössä oleva julkisen talouden ennustemenetelmä on yhdistelmä ns. top-down ja bottom-up -metodeista 5. Julkisen talouden ennusteissa hyödynnytetään monia makrotalouden muuttujia ja tietoja päivitetään, kun reaalitalouden ennuste valmistuu. Julkisen talouden ennuste sovitetaan reaalitalouden ennusteeseen, vaikka VM:n sektorikohtaiset ennusteet rakennetaan pääsääntöisesti alhaalta ylöspäin eli yksittäisistä taloustoimista lähtien. Julkisen talouden alasektoreiden ennusteprosessit etenevät samantapaisesti (ks. kuvio 2). Ennusteen laadinta lähtee liikkeelle toteutunutta kehitystä kuvaavien aikasarjojen päivityksestä, jossa hyödynnetään Tilastokeskuksen kansantalouden tilinpidon tietoja ja muita valtaosin Tilastokeskuksen julkaisemia tilastoja. Lisäksi sektoriasiantuntijat kokoavat laajan tietopohjan erilaisista ennusteessa huomioitavista taustamuuttujista. Tilastojen ja ennusteen taustalla vaikuttavien muuttujien ohella päivitetään tiedot ennusteajankohtana tiedossa olevien päätösperäisten toimien vaikutuksista. Päätösperäisistä toimista huomioidaan ne, joiden vaikutukset ovat riittävän täsmentyneitä ja toimeenpanon toteutumisen arvioidaan olevan vahvalla pohjalla. Pääsääntöisesti asian ratkaisee se, onko toimet sisällytetty budjettiin tai julkisen talouden suunnitelmaan. 5 Ns. top down -menetelmässä muodostetaan ensin kokonaiskuva kansantalouden tuotantomahdollisuuksista ja arvioidaan julkisen talouden tila suhteessa siihen. Tästä kokonaisuudesta siirrytään kohti yksityiskohtia pitäen tarkastelu yleensä kuitenkin melko karkeana. Ns. bottom up -lähestymistavassa julkisen talouden ennuste kootaan ennustamalla erikseen yksittäisiä taloustoimia ja kokoamalla nämä ennusteet yhteen.
5 (40) 1 2 3 4 5 6 7 Tilastoaineistojen ja laskennassa hyödynnettävien muuttujien sekä päätösperäisten toimien päivitys Julkisen kulutuksen ja investointien ennustaminen reaalitalouden ennustetta varten Veropohjaennusteet verotuloennusteita varten (reaalitalouden ennusteen valmistuttua) Keskeisten julkisen talouden erien ennustaminen Verotuloennusteiden käsittely tulotyöryhmässä ja sisällyttäminen ennusteisiin Sektorien väliset siirrot yhteistyössä eri sektorivastuuhenkilöiden kesken Alasektorikohtaisten ennusteiden yhdistäminen julkisen talouden ennusteeksi Kuvio 2. Julkisen talouden eri alasektoreiden ennusteprosessin eteneminen. Julkisen talouden ennuste-eristä laaditaan ensimmäiseksi kulutusta ja investointeja koskevat erät, jotka valmistuvat ennen reaalitalouden huoltotasetta 6. Julkinen kulutus ja investoinnit ovat kokonaistuotannon muodostumiseen vaikuttavina kysyntäerinä osa reaalitalouden ennustetta. Kun reaalitalouden ennuste on valmistunut, laativat valtiovarainministeriön tulotyöryhmän asiantuntijat päivitetyn talousennusteen mukaiset julkisen talouden tuloarviot. Tämän jälkeen sektorivastuuhenkilöt ennustavat muut julkisen talouden eri alasektoreiden tulo- ja menoerät. Lopuksi arvioidaan julkisen talouden sisäiset alasektoreiden väliset siirrot yhteistyössä eri sektorivastuuhenkilöiden kesken, minkä jälkeen eri alasektoreiden tiedot yhdistetään julkisen talouden ennusteeksi. 6 Kansantalouden tavaroiden ja palveluiden kysynnän ja tarjonnan tasapainoa kuvataan huoltotaseella, jossa kokonaiskysyntä määräytyy kulutuksen, investointien, viennin ja varastojen muutoksen summana ja kokonaistarjonta saadaan laskemalla yhteen kokonaistuotanto ja tuonti.
6 (40) 2 Julkisen talouden ennustemenetelmät alasektoreittain Tässä luvussa esitellään julkisen talouden ennusteen merkittävimpien tulo- ja menoerien ennustemenetelmiä alasektorikohtaisesti. Ennustemenetelmien kuvaus on katsaus nykytilanteeseen, mutta menetelmiä kehitetään jatkuvasti. Kukin sektoriasiantuntija vastaa oman alasektorinsa ennusteesta itsenäisesti. Asiantuntijat tekevät kuitenkin tiivistä yhteistyötä esimerkiksi sisällyttäessään päätösperäisiä toimia ennusteisiin, arvioidessaan julkista kulutusta ja investointeja sekä ennustaessaan sektorien välisiä tulonsiirtoja. Ennustekokouksissa varmistetaan, että osaston asiantuntijoilla on keskenään johdonmukainen käsitys talouden kehityksen suunnista ja että ennusteet muodostavat sisäisesti yhdenmukaisen kokonaisuuden. Ennustamisessa on kyse tiedon ja siihen pohjautuvien erilaisten näkemysten yhteensovittamisesta. Ennuste rakentuu vaiheittain. Aluksi kootaan olennainen saatavilla oleva tieto. Sen pohjalta luodaan alustava näkemys, josta muodostuu harkintaa käyttäen lopullinen ennuste. Uuden, riittävän täsmentyneen informaation myötä arviointi tehdään uudestaan. Ennusteen kannalta arvoltaan merkityksellisten erien osalta ennusteprosessissa korostuvat vakiintuneet ennustemenetelmät (ks. kehikko Julkisen talouden ennustamisen perusperiaatteet) sekä sektorivastuuhenkilön asiantuntemus. Kokonaisuuden kannalta merkityksettömämpien tai vakaasti käyttäytyvien erien kohdalla ennuste perustuu yleensä historialliseen kehitykseen, ellei tiedossa ole tekijöitä tai päätösperäisiä toimia, jotka antaisivat aihetta poiketa siitä. Julkisen talouden ennustamisen perusperiaatteet Julkisen talouden tulo- ja menoerien ennustamisessa käytettävät yhtälöt noudattavat tiettyjä perusperiaatteita, minkä lisäksi ennusteessa huomioidaan ennustettavan erän erityispiirteet, kuluvalta vuodelta mahdollisesti saatavilla olevat neljännesvuosi- tai kuukausitiedot sekä muut mm. budjetin ja valtiontalouden menokehysten valmistelun yhteydessä saatavat yksittäisiä taloustoimia koskevat tiedot. Perusperiaatteiden mukaan julkisen talouden tulo- ja menoerät riippuvat yleensä reaalitalouden kehityksessä tai talouden rakenteissa tapahtuvista muutoksista. Lisäksi niihin vaikuttavat lainsäädännön muutokset tai muut päätösperäiset toimet. Perusperiaatteita kuvaa seuraava yhtälö: ERÄ = 1 + e Ä g ERÄ + ERÄ + ERÄ, jossa ERÄ = julkisyhteisöjen tulo- tai menoerä vuonna t e Ä = erän jousto sen kehitystä ohjaavan muuttujan X vuotuisen kasvun suhteen g = erän kehitystä ohjaavan muuttujan X vuotuinen kasvu ERÄ = päätösperäiset toimet vuonna t ERÄ = muiden tekijöiden vaikutus vuonna t
7 (40) Ä Jousto e kuvaa ennustettavan tulo- ja menoerän herkkyyttä sitä ohjaavan muuttujan X muutoksille: Ä kun muuttuja X muuttuu g prosenttia, tulo- ja menoerä muuttuu e prosenttia. Julkisen talouden tuloja menoerien kehitystä ohjaavina muuttujina käytetään tavallisesti reaalitalouden ennusteesta tai esimerkiksi STM:ssä kehitetystä sosiaalimenojen analyysimallista eli SOME-mallista saatavia muuttujia. Tällaisia muuttujia ovat mm. työllisten ja työttömien määrä, palkkasumma, BKT:n arvo ja määrä, kuluttajahinnat, ansiotaso, väestön ikärakenteen muutoksesta johtuva palvelutarpeen kasvu ja hintaindeksit. Ennusteet sellaisille tulo- ja menoerille, joiden kehitystä ei varsinaisesti ohjaa mikään reaalitalouden muuttuja tai jotka ovat hyvin pieniä, muodostetaan suoraan erän arvioidun vuosimuutoksen avulla. Vuosimuutosta voidaan arvioida esimerkiksi olettaen, että se vastaa erän historia-aineistosta laskettua keskimääräistä vuosimuutosta. Esimerkki: Paikallishallinnon yksilöllisiä kulutusmenoja ennustetaan kertomalla edellisen vuoden kulutusmenojen arvo ( ERÄ ) kestävyysvajelaskelmista saatavan palvelutarpeen kasvun muutoksella ja arvioidulla kulutuksen hinnan muutoksella (g ). Yksilöllisen kulutuksen jousto palvelutarpeen kasvun suhteen Ä (e ) on 1. Tämän lisäksi ennusteessa huomioidaan kyseiselle vuodelle henkilöstömenoihin ja välituotekäyttöön kohdentuvien päätösperäisten toimien, kuten kuntien omien sopeutustoimien ( ERÄ ), ja mahdollisten muiden tekijöiden vaikutus, kuten esimerkiksi arvio teknologian kehityksen vaikutuksesta ( ERÄ ).
8 (40) 2.1 Valtionhallinto Valtionhallinnon ennusteen pohjana on kansantalouden tilinpidon valtionhallinnon sektoritili. Tilinpidon valtionhallinto-käsite on huomattavasti laajempi kuin budjettitalouden valtio-käsite, sillä kansantalouden tilinpidossa valtiosektoriin luetaan myös budjettitalouden ulkopuoliset valtion rahastot 7, yliopistot ja niiden kiinteistöyhtiöt, Solidium, Senaatti-kiinteistöt tytäryhtiöineen, Leijona Catering, Yleisradio, HAUS kehittämiskeskus, Teknologian tutkimuskeskus VTT sekä eräitä muita budjetin ulkopuolisia yksiköitä 8. Valtionhallinnon ja valtion budjettitalouden välisiä eroja kuvataan tarkemmin kevään ja syksyn Taloudellisessa katsauksessa. Valtiontalouden ennusteen lähtökohtana ovat Tilastokeskuksen julkaisemat uusimmat sektoritilinpidon vuositiedot sekä eräät muut Tilastokeskuksen julkisen talouden tilastot. Lisäksi huomioidaan kuluvalta vuodelta saatavilla olevat kuukausi- ja neljännesvuositiedot. Ennusteeseen tarvittavia tietoja saadaan myös mm. valtion budjetista, Valtiokonttorista ja Verohallinnosta. Myös reaalitalouden ennusteen sekä paikallishallinnon ja sosiaaliturvarahastojen ennustetta varten kerättyjä ja jatkojalostettuja tietoja hyödynnetään valtion ennusteessa. Taulukko 1. Valtionhallinnon keskeiset tunnusluvut, kesä 2018 Valtionhallinto 1) 2015 2016 2017* 2018** 2019** miljardia euroa Välittömät verot 13,0 13,7 14,4 14,6 15,5 Tuotannon ja tuonnin verot 29,7 31,1 31,5 32,4 33,2 Verot yhteensä 2) 43,3 45,3 46,8 47,7 49,5 Muut tulot 3) 9,2 8,7 8,8 9,0 9,2 siitä korkotulot 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 Tulot yhteensä 52,5 54,0 55,7 56,7 58,6 Kulutusmenot 13,7 14,1 13,9 14,2 14,6 Tukipalkkiot ja muut tulonsiirrot 38,2 38,8 39,3 39,5 39,4 siitä muille julkisyhteisöille 26,2 27,1 27,9 28,1 27,7 Korkomenot 2,3 2,2 2,1 1,9 1,9 Pääomamenot 4) 4,7 4,7 4,3 5,0 5,0 Menot yhteensä 58,8 59,8 59,5 60,6 60,9 Nettoluotonanto (+) / nettoluotonotto (-) -6,3-5,8-3,8-3,9-2,3 Perusjäämä 5) -4,4-3,9-2,0-2,3-0,7 1) Kansantalouden tilipidon mukaan 2) Sisältää pääomaverot 3) Ml. pääomansiirrot ilman pääomaveroja ja kiinteän pääoman kuluminen 4) Pääoman bruttomuodostus ja maksetut pääomansiirrot 5) Nettoluotonanto ilman korkomenoja 7 Pl. Valtion eläkerahasto, joka luokitellaan kansantalouden tilinpidossa työeläkelaitosten sektoriin. 8 Tilastokeskuksen verkkosivuilla on kattava listaus julkisyhteisöt-sektoriin ja sen alasektoreihin kuuluvista yksiköistä (Tilastokeskus 2018).
9 (40) 2.1.1 Valtion tulot Suurin osa valtiontalouden tuloista kerätään verotuloina. Valtiolle kertyy tuloja myös tulonsiirtoina, joista merkittävin on tuloutus Valtion Eläkerahastosta valtion eläkemenojen rahoittamiseksi. Lisäksi valtio saa tuloja mm. omaisuustuloina, kuten osinkoina ja korkotuloina. Tulotyöryhmä ja tuloarvioiden laadinta Tulotyöryhmä on valtiovarainministeriön tuloennusteita koordinoiva elin, joka koostuu kansantalousosaston, budjettiosaston, kunta- ja aluehallinto-osaston ja vero-osaston sekä Verohallinnon asiantuntijoista. Työryhmä koordinoi valtiovarainministeriössä valtion ja muiden julkisyhteisöjen tulojen seurantaa ja analysointia sekä sovittaa yhteen tulevaa tulokehitystä koskevat arviot ministeriön ja osastojen tarpeisiin. Tulotyöryhmä jakaantuu alaryhmiin, jotka kokoontuvat tarpeen vaatiessa. Kansantalousosaston julkisen talouden yksikössä pohjustetaan julkisyhteisöjen tuloennusteiden laadintaa kokoamalla ns. tulopohjaennusteet ansio- ja pääomatuloveroennustetta varten. Pääasiassa reaalitalouden ennusteen ja tulopohjaennusteen perusteella vero-osaston asiantuntijat tuottavat yksittäisten verolajien tuloennusteet veronsaajittain. Verotuloennusteita laadittaessa lähtökohtana pidetään kunkin verotulolajin osalta edellisen ja kuluvan vuoden toteutunutta verotulokertymää ja tietoja maksuunpantujen verojen määristä. Edellisen vuoden kertymästä saadaan seuraavan vuoden ennuste ottamalla huomioon veropohjan muutosta koskeva ennuste ja tiedot seuraavaa vuotta koskevista veroperustemuutoksista (veroperustemuutosten vaikutusten esimerkkejä löytyy liitteestä 1). Valtaosassa verotuloennusteista veropohjan kehitystä ennustetaan makrotaloudellisten suureiden kehityksen avulla. Eräiden veronalaisiin tuloihin ja veropohjaan vaikuttavien tulo- ja kysyntäerien kehitysarviot, kevät 2018 2016 2017 2018 2019 2020 2022/2018** mrd. muutos, % vuodessa keskim. vuosimuutos, % Veronalaiset ansio- ja pääomatulot 138,1 2,7 3,5 3,3 3,3 3 Palkkatulot 83,8 2,6 3,7 3,5 3,5 3½ Eläkkeet ja muut sosiaalietuudet 37,8 1,6 2,0 2,6 2,7 2½ Pääomatulot, mrd. 11,2 6,0 6,8 4,8 3,7 4½ Ansiotasoindeksi 0,2 1,9 2,5 2,8 2½ Toimintaylijäämä 43,7 12,5 8,8 8,0 5,7 6 Kotitalouksien verollisten kulutusmenojen arvo 57,5 2,3 3,0 2,6 3,1 3 Arvonlisäveron pohja 84,4 2,4 3,4 2,9 2,9 3 Bensiinin kulutus, PJ 62,4-2,4-2,5-2,3-2,0-2½ Dieselin kulutus, PJ 106,7-0,7 0,4 0,4 0,3 0 Sähkön kulutus, PJ 281,3 1,2 3,6 0,3 0,0 7/8 Verollisen alkoholin kulutus, 1000 litraa 100 % alkoho- 40-1,2 1,8 0,4-0,5 1/7 Verotettavat uudet henkilöautot, 1000 kpl 115 116, 128, 130, 133, 132,2 Kuluttajahintaindeksi 0,7 1,2 1,4 1,7 1½
10 (40) Eräiden veropohjaerien muutoksen vaikutus verotuottoon, kevät 2018 Verotuoton muutos, Verolaji Veropohja Muutos milj. euroa Ansiotuloverot Palkkatulot 1%-yks. 405, josta valtio 122 ja kunnat 189 Eläketulot 1%-yks. 130, josta valtio 34 ja kunnat 85 Pääomatulovero Pääomatulot 1%-yks. 36 Yhteisövero Toimintaylijäämä 1%-yks. 56, josta valtio 38, kunnat 17 ALV Yksityisen kulutuksen arvo 1%-yks. 123 Autovero Uusien henkilöautojen myynti 1 000 kpl 6 Sähkön kulutus¹ 1%-yks. 9 Energiavero Bensiinin kulutus 1%-yks. 13 Dieselin kulutus 1%-yks. 14 Alkoholijuomavero Alkoholin kulutus 1%-yks. 15 Tupakkavero Savukkeiden kulutus 1%-yks. 9 ¹ Muut kuin teollisuus, konesalit ja kasvihuoneet. Kansantalousosaston asiantuntijat voivat tarpeen mukaan vaikuttaa vero-osaston tuottamiin verotuloennusteisiin tulotyöryhmän alatyöryhmissä sekä varsinaisessa tulotyöryhmässä. Budjettiosaston asiantuntija vastaa tulotyöryhmässä muista kuin verotuloja koskevista tuloennusteista. Muut tuloennusteet kuin verotuloennusteet määräytyvät voimassa olevan talousarvion ja kehysten sisältämien linjausten perusteella. Tulotyöryhmän työtä ja tuloennusteiden tekoa on kuvattu tarkemmin Budjettitalouden tuloarvioiden laadintamenettelyt valtiovarainministeriössä -julkaisussa (Valtiovarainministeriö, 2015). 2.1.1.1 Verotulot Valtiontalouden suurimman tuloerän muodostavat verotulot. Kertymiltään merkittävimmät valtionhallinnon verolajit ovat ansio- ja pääomatuloverot, arvonlisävero, yhteisövero sekä energiaverot. Lisäksi valtiolle kertyy verotuloja mm. alkoholi- ja tupakkaveroina ja auto- ja ajoneuvoveroina. Verotuloennusteet tehdään valtiovarainministeriön vero-osastolla ja ne käsitellään valtiovarainministeriön tulotyöryhmässä. Veroennusteiden laadintaperiaatteita käsitellään yksityiskohtaisemmin VM:n julkaisussa Budjettitalouden tuloarvioiden laadintamenettelyt valtiovarainministeriössä (Valtionvarainministeriö, 2015). Ansio- ja pääomatuloverot Valtion ansio- ja pääomatuloverokertymä koostuu progressiivisen ansiotuloveron, pääomatuloveron, Yleisradioveron sekä rajoitetusti verovelvollisten maksaman lähdeveron tuotosta. Progressiivinen ansiotulovero on tuotoltaan merkittävin valtion kantamista välittömistä veroista.
11 (40) Ansiotuloverojen veropohja muodostuu mm. palkka- ja eläketuloista sekä eräistä etuuksista ja korvauksista. Palkkatuloja koskeva ennuste perustuu yleistä reaalitalouden ansiotason nousua koskevaan ennusteeseen sekä käsitykseen työpanoksen kehityksestä. Eläketulojen kasvuarvio perustuu oletuksiin eläkeläisten lukumäärästä, TEL-indeksin kehityksestä sekä arvioon työeläkejärjestelmän kypsymisestä. Työeläkejärjestelmän kypsymisellä tarkoitetaan sitä, että kaikista eläkkeensaajista aikaa myöten yhä suurempi osa saa täysimääräisen työeläkkeen, minkä seurauksena alkavat uudet eläkkeet ovat keskimäärin suurempia kuin jo maksussa olevat eläkkeet. Työttömyysetuuksia koskevat arviot perustuvat puolestaan tietoihin työttömyysetuuksien tasosta ja työttömien lukumäärästä. Lisäksi ennustetaan erikseen useampien pienempien tuloerien, kuten mm. sairauspäivärahojen, kotihoidontuen ja opintorahan kehitystä. Pääomatuloja ovat mm. luovutusvoitot, osinkotulot, vuokratulot, puun myyntitulot sekä yritystulon pääomatulo-osuus. Merkittävimpiä pääomatuloeriä ovat luovutusvoitot ja osingot. Luovutusvoittojen ennusteessa suuntaa-antavana ohjaavana muuttujana käytetään kuluvan vuoden osalta mm. arviota arvopapereiden hintakehityksestä. Myöhemmille vuosille ennuste sidotaan talouden yleistä kehitystä kuvaaviin reaalitalouden muuttujiin, kuten esimerkiksi toimintaylijäämän kehitykseen. Osinkotulojen kehitys määräytyy pitkälti yritysten tuloskehityksen perusteella. Osinkotuloennustetta laadittaessa joudutaan punnitsemaan suhdanne-ennusteeseen sisältyvää käsitystä yritysten tulosnäkymistä ja markkinoiden näkemyksiä osingonjaon kehityksestä. Vuokratulot on suhteellisen vakaasti kehittyvä tuloerä, jonka tärkein selittävä tekijä on vuokrataso. Vuokratason kehitysarvio pohjautuu mm. hintaennusteisiin. Ansio- ja pääomatuloveroennusteessa huomioidaan veropohjan kehityksen lisäksi tiedossa olevat veroperustemuutokset. Kehyskauden ennusteeseen on lisäksi yleensä sisältynyt tekninen oletus, että ansiotuloveroperusteisiin tehdään vuosittain indeksitarkistus, jolla varmistetaan, että työn verotus ei kiristy yleisen ansiotason nousun tai inflaation seurauksena. Ennuste verovuoden lopullisista veroista tehdään kunkin vuoden veropohjaennusteen ja veroparametrien perusteella. Ennuste tehdään valtiovarainministeriön käytössä olevilla TUJA- ja HVS-mikrosimulaatiomalleilla. Ennuste kunkin kalenterivuoden verokertymästä perustuu ennusteeseen lopullisten verojen määristä, huomioiden lisäksi veronkannon aikataulujen vaikutus kalenterivuoden kassakertymään. Yhteisövero Yhteisöveropohja muodostuu yritysten verotettavasta tuloksesta. Yhteisöveron tuoton ennuste perustuu viimeisimmän valmistuneen verotuksen mukaiseen yhteisöveroon, sekä tuoreimpiin kertymä- ja ennakkotietoihin. Lisäksi ennusteessa otetaan huomioon tiedossa olevat veroperustemuutokset. Ennusteessa yhteisöveron tuotto määräytyy arvioidun tuloskehityksen mukaisesti. Tuloskehityksen oletetaan noudattavan lähinnä reaalitalouden ennusteen toimintaylijäämän kehitystä. Yhteisöveron veronsaajia ovat valtio ja kunnat 9. 9 Seurakuntien yhteisövero-osuus siirrettiin v. 2016 alkaen valtiolle ja korvataan talousarviosta maksettavalla määrärahalla.
12 (40) Arvonlisävero Arvonlisävero on tuotoltaan merkittävin välillinen vero. Arvonlisäveron veropohja koostuu kotitalouksien kulutuksesta, valtion ja sosiaaliturvarahastojen välituotekäytöstä ja investoinneista 10 sekä ei-arvonlisäverovelvollisten yritysten ja yhteisöjen välituotekäytöstä ja investoinneista. Kotitalouksien kulutus muodostaa lähes 70 prosenttia arvonlisäveron veropohjasta. Kotitalouksien kulutushalukkuuteen voivat vaikuttaa talousnäkymien lisäksi myös varallisuusarvojen, kuten arvopaperien hinnan kehitys. Valmisteverot Valmisteveroja ovat mm. energiaverot, tupakkavero ja alkoholijuomavero. Valmisteverot ovat tupakkaveron arvoperusteista veronosaa lukuun ottamatta yksikköveroja, joten verotuottojen ennustaminen perustuu pitkälti veroperusteiden lisäksi valmisteveron alaisten tuotteiden kulutuksen määrän ennustamiseen. Valmisteverojen kehityksen ennustamisessa makrotaloudelliset indikaattorit ovat osoittautuneet liian karkeiksi. Veropohjien kehitysarviot perustuvat usein trendien tunnistamiseen kunkin tuoteryhmän menneestä kehityksestä sekä usein toistuvien ja eri tavoin kohdistuvien veroperustemuutosten vaikutusten arviointiin. Veroperustemuutosten vaikutuksia valmisteveron alaisten tuotteiden kulutukseen arvioidaan yleisesti ennen kaikkea kysynnän hintajoustojen avulla. Energiaverojen tuottoennusteessa hyödynnetään laajasti työ- ja elinkeinoministeriön energiaosastolla laadittavaa energiatasetta. Energiataseen laadinnassa käytetään valtiovarainministeriön ja eri tutkimuslaitosten suhdanne-ennusteita sekä koko kansantalouden tasolla että toimialatasolla. Energiataseesta hyödynnetään ennusteita verollisten polttoaineiden ja sähkön energiamääräisen kulutuksen vuosikasvuista. Bensiinin ja dieselin kohdalla verotuottoennusteessa otetaan huomioon myös biopolttoaineiden kiristyvä jakeluvelvoite, jonka oletetaan määrittävän kevyemmin verotettavien biopolttoaineiden osuuden liikennepolttoaineissa. Auto- ja ajoneuvovero Pääosa autoveron tuotosta (noin 90 %) koostuu uusien ja käytettyjen henkilöautojen veroista. Autoveron tuottoa ennustetaan myytyjen ajoneuvojen lukumäärän, verotusarvon, sekä keskimääräisten CO 2- päästöjen perusteella. Keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen tason ennakoidaan alenevan tulevaisuudessa teknisen kehityksen ja hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen kannustavan verotuksen ohjausvaikutuksen takia. Autoveron tuottoennusteeseen arvioidaan tältä osin sisältyvän aleneva trendi. Verotusarvojen kasvu perustuu pitkän aikavälin kehitykseen ja on lähellä inflaatiota. Henkilöautojen kysynnän määrää ennustetaan toteutuneen verokertymän, kestokulutushyödykkeiden ennustetun kysynnän tai yksityisen kulutuksen, päätösperäisten toimien sekä odotettujen muiden tekijöiden avulla. Ajoneuvovero jakautuu perusveroon, jota kannetaan kaikilta henkilö- ja pakettiautoilta ja käyttövoimaveroon, jota kannetaan kuorma-autoilta sekä niiltä henkilö- ja pakettiautoilta, jotka käyttävät moottoribensiiniä 10 Kuntien ja kuntayhtymien välituotekäytöstä ja investoinneista kerätään myös arvonlisäveroa, mutta koska kerätyt verot palautetaan paikallishallinnolle, ne eivät lisää valtion arvonlisäverotuottoja.
13 (40) lievemmin verotettua polttoainetta tai käyttövoimaa. Ajoneuvoveron perusveron ja käyttövoimaveron verotuottoennuste perustuu toteutuneeseen verokertymätietoon ottaen huomioon veroperustemuutosten vaikutus, joka lasketaan ajoneuvokannan lukumäärän ja ominaisuuksien perusteella. Ennen kuin tulotyöryhmässä käsiteltyjä verotuloennusteita voidaan hyödyntää kansantalouden tilinpidon ennusteessa, on ne muutettava kansantalouden tilinpidon kirjauskäytäntöjä vastaaviksi. Kansantalouden tilinpidossa verotulot kirjataan suoriteperusteisesti ja siksi merkittävimpiin verolajeihin, kuten esim. ansioja pääomatuloveroihin, tehdään ajoituskorjaus tilitysviiveen korjaamiseksi. Ajoituskorjauksessa tammikuussa maksetut valtion ansio- ja pääomatulo- sekä yhteisöverot tilastoidaan edellisen vuoden verokertymiin. Budjetin ja kansantalouden tilinpidon verotulokertymissä on sisällöllisiä eroja. Toisin kuin budjettitaloudessa, kuntien maksama arvonlisävero luetaan kansantalouden tilinpidossa valtion verotuloksi. Kuntien maksamaa arvonlisäveroa ennustetaan paikallishallinnon välituotekäytön ennustetulla kehityksellä. Eroavuuksia budjetin ja kansantalouden tilinpidon verotulokertymissä aiheutuu myös budjetissa sekalaisiksi tuloiksi luettavista valtion rahapelimonopolien voitoista, jotka lasketaan kansantalouden tilinpidossa valtion verotuloiksi. Lisäksi energiaverot esitetään budjettitalouden verotuloarvioissa bruttomuodossa, mutta kansantalouden tilinpidossa energiaverot esitetään nettomuodossa. 2.1.1.2 Muut tulot Valtion muilta sektoreilta saamat tulonsiirrot Valtio saa muilta sektoreilta tulonsiirtoja, joista suurin on siirto Valtion Eläkerahastosta. Valtion Eläkerahastosta tehtävällä siirrolla rahoitetaan valtion eläkerahastosta annetun lain mukaan 40 % valtion eläkemenoista 11. Tämän laskentaa on avattu sosiaaliturvarahastojen menoja käsittelevässä osiossa. Lisäksi valtio saa tulonsiirtoja mm. Euroopan Unionilta. EU-tulojen ennusteessa voidaan hyödyntää joiltain osin budjetin sekalaisiin tuloihin kirjattavia EU-tuloja, vaikka luvut eivät ole tietosisällöltään suoraan vertailtavissa kansantalouden tilinpidon lukuihin 12. 11 Laki Valtion Eläkerahastosta (1297/2006). 12 Suurin osa budjetin EU-tuloista kirjautuu kansantalouden tilinpidossa suoraan siirtoina kotitalouksille ja yrityksille, eivätkä ne kierrä valtion kautta. Esimerkiksi maataloustuet eivät kirjaudu tilinpidossa valtion sektoritilille. Tilinpidossa valtion saamat EU-siirrot ovat lähinnä rakennepoliittista tukea ja tullien kantopalkkioita.
14 (40) Omaisuustulot Valtiolle kertyy myös omaisuustuloja, joita saadaan korkotuloina, osinkotuloina sekä muina omaisuustuloina. Osinkotuloennusteessa hyödynnetään soveltuvilta osin budjetin osinkotulotietoja. Osinkotuloja arvioitaessa on kuitenkin huomioitava, ettei kaikkia osinkotuloja kirjata kansantalouden tilinpidossa vastaavalla tavalla kuin budjetissa. Esimerkiksi valtiosektoriin luokitellun Solidiumin tuloutukset budjettitalouteen eivät näy valtionhallinnon tuloina tilinpidossa. Sen sijaan Solidiumin itsensä saamat osingot kirjataan valtiosektorin tuloksi. Lisäksi kansantalouden tilinpidon ulkopuolelle jäävät ns. superosingot, jotka katsotaan pääoman palautuksiksi. Superosingoiksi luokitellaan osingot, jotka ylittävät yrityksen liikevoiton pois lukien poikkeukselliset erät. Osinkotuloja ennustettaessa on tarkkailtava myös sellaisten valtion omistamien yritysten omistajavaihdoksia, joissa yritys on merkittävä osingonmaksaja. Lisäksi osinkotuloennustetta peilataan yleiseen arvioon talouden kehityksestä mm. toimintaylijäämäennustetta hyödyntäen. Muiden omaisuustulojen osuus valtion omaisuustuloista on melko pieni. Niiden ennuste pohjautuu historiatiedon lisäksi asiantuntija-arvioon tulevasta kehityksestä. Korkotulojen kehitys on ollut kohtuullisen vakaata, joten korkotulojen ennustamisessa historiatieto toimii ennusteen pohjana. Lisäksi ennusteessa hyödynnetään makroennusteen arvioita korkojen kehityksestä. 2.1.2 Valtion menot Valtion suurimmat menoerät muodostuvat tulonsiirroista ja kulutusmenoista eli palkansaajakorvauksista ja tuotantopanosten hankinnoista. Muita suuria menolajeja ovat mm. sosiaalietuudet ja avustukset, investoinnit, tukipalkkiot sekä omaisuusmenot. Valtiontalouden menoennusteessa hyödynnetään talousarvioiden ja valtion menokehyksen tietoja. Kansantalouden tilinpidon menojen johtaminen budjetin luvuista on kuitenkin monesta syystä huomattavasti vaikeampaa kuin tulojen. Budjetin menomomentteja on paljon enemmän kuin tulomomentteja. Menomomenteilla on monivuotisia määrärahoja, siirtomäärärahoja sekä valtuuksia, joita on vaikeampi sisällyttää ennusteeseen kuin rakenteeltaan yksinkertaisempia tulomomentteja. Lisäksi budjetin ja kansantalouden tilinpidon tulolajit muistuttavat enemmän toisiaan kuin menolajit. 2.1.2.1 Kulutusmenot Lähes neljännes valtion menoista muodostuu kulutusmenoista. Suurin osa kulutusmenoista syntyy palkansaajakorvauksista ja välituotekäytöstä eli tuotantoprosessissa panoksina käytetyistä tavaroista ja palve-
15 (40) luista. Kulutuksen kehityksen arvioinnin pohjalla ovat pitkälti talousarvioiden ja valtion menokehysten tiedot. Koska vuosien (t+1) (t+4) menokehykset on ilmaistu vuoden t+1 hinnoissa, on vuosien (t+2) (t+4) kehysmenoihin tehtävä hintakorjaus ennustetta varten. Kulutus jaetaan yksilöllisiin ja kollektiivisiin kulutusmenoihin historiatiedon perusteella sekä kulutukseen ennustettujen muutosten mukaisesti. Yksilöllisiä julkisia kulutusmenoja eli kotitalouksia suoraan palvelevia kulutusmenoja ovat esimerkiksi sosiaalivakuutuspalvelut, koulutus-, terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut sekä virkistys-, kulttuuri- ja urheilupalvelut. Kollektiivisia kulutusmenoja ovat muut julkiset kulutusmenot, esimerkiksi julkinen hallinto, maanpuolustus sekä tien- ja radanpito. Valtionhallinto-sektorilla n. 80 % kulutuksesta muodostuu kollektiivisista kulutusmenoista. Tämä osuus on pysynyt viime vuosina vakaana. Lisäksi kulutuksen arvon muutos jaetaan määrän ja hinnan muutokseen. Hintaa arvioidaan mm. valtion ansiotasoindeksin ja ostopalvelujen arvioidun hintakehityksen perusteella. Kulutuksen määrän ennuste perustuu mm. henkilöstömäärän arvioituun kehitykseen. Palkansaajakorvaukset Valtionhallinnon maksamien palkkojen ja palkkioiden kehitystä ennustetaan arvioimalla valtionhallinnon henkilöstön ansiotason ja henkilöstön lukumäärän tulevaa kehitystä. Valtionhallinnon henkilöstön ansiotason oletetaan kehittyvän yleistä ansiotason kehitystä mukaillen, ellei valtionhallinnon ansiotason kehitys ole ennustettavissa suoremmin esimerkiksi voimassa olevien työmarkkinasopimusten pohjalta. Valtiosektorin henkilöstön lukumäärän pohjana hyödynnetään budjetin tietoja, minkä lisäksi pyritään huomioimaan arvio budjettitalouden ulkopuolisten valtiosektoriin kuuluvien yksiköiden, kuten esimerkiksi yliopistojen ja Yleisradion henkilöstön lukumäärän kehityksestä. Palkansaajakorvauksiin sisältyvät myös työnantajan maksamat sosiaaliturvamaksut. Valtion maksamissa sosiaaliturvamaksujen ennusteessa käytetään sosiaaliturvarahastojen ennustetta varten koottavia valtiotyönantajan sosiaaliturvamaksuprosenttien muutoksia sekä ennustettua palkkojen ja palkkioiden kehitystä. Välituotekäyttö Valtion välituotekäyttö muodostuu valtion tuottamien palvelujen ja mm. infrastruktuurin tuotantoon tarvittavien palvelujen ja materiaalien ostoista. Välituotekäytön kehitys on ollut suhteellisen vakaata, joten ennusteessa hyödynnetään historiatietoa. Lisäksi ennusteessa huomioidaan päätösperäisten toimien vaikutus. Esimerkiksi viime vuosina maahanmuuttomenot ovat kasvattaneet välituotekäyttöä, koska valtio ostaa vastaanottokeskuspalveluja mm. järjestöiltä.
16 (40) Myynti- ja maksutulot Kulutuksessa huomioidaan myös myynti- ja maksutulot, jotka pienentävät kansantalouden tilinpidon kulutusmenoja. Myynti- ja maksutuloennusteessa huomioidaan historiatiedot ja maksuihin vaikuttavat päätösperäiset toimet. 2.1.2.2 Tukipalkkiot ja muut tulonsiirrot Maksetut tukipalkkiot Valtion maksamat tukipalkkiot koostuvat suurimmaksi osaksi maataloustuista ja energiatuista. Tukipalkkioiden ennusteen laadinnassa hyödynnetään voimassa olevan talousarvion tietoja. Muille sektoreille maksettavat tulonsiirrot Valtion kaikista menoista suurin osa on sektorien välisiä tulonsiirtoja. Tulonsiirtoja maksetaan erityisesti kunnille ja muille sosiaaliturvarahastoille, mutta myös voittoa tavoittelemattomille yhteisöille kotimaahan sekä EU-jäsenmaksuja ja kehitysapua ulkomaille. Kunnille lakisääteisten palvelujen rahoittamiseksi maksettavien valtionapujen ennustamista on kuvattu paikallishallinnon ennustekuvauksen yhteydessä. Valtio rahoittaa suurimman osan maatalousyrittäjien eläkkeistä ja osallistuu lisäksi yrittäjien ja merimiesten eläketurvan rahoitukseen. Näiden valtion rahoittamien eläkemenojen ennustamista on kuvattu sosiaaliturvarahastojen ennustekuvauksen yhteydessä. Valtio rahoittaa lisäksi huomattavan osan muiden sosiaaliturvarahastojen maksamista etuuksista, joita ovat mm. kansan- ja takuueläkkeet, toimeentulotuki, työttömyysturvaetuudet, lapsilisät ja opintoetuudet. Ennuste perustuu tietoon valtion rahoittamien etuuksien kehityksestä valtion budjetissa. Lisäksi huomioidaan se, että muiden sosiaaliturvarahastojen rahoitusasema ei yleensä poikkea merkittävästi tasapainosta ilman selkeää perusteltua syytä. Tällainen syy on esimerkiksi työttömyyden kasvu, jolloin muiden sosiaaliturvarahastojen rahoitusasema voi olla alijäämäinen. Valtion eläkemenot Valtion maksaa myös sosiaaliturvaetuuksia ja -avustuksia, joista suurin osa on valtion työntekijöiden eläkkeitä. Pohjatieto tulevista eläkemenoista saadaan budjetista, mutta ennen kuin budjetin lukuja voidaan käyttää valtiontalouden ennusteessa, täytyy ne muuttaa kansantalouden tilinpidon mukaisiksi (kuvattu tarkemmin Sosiaaliturvarahastoja käsittelevässä osassa).
17 (40) 2.1.2.3 Korkomenot Muita merkittäviä valtionhallinnon menoeriä ovat omaisuusmenot, joita ovat pääasiassa korkomenot. Budjetin korkomenoennusteeseen vaikuttavat olemassa oleva valtion lainakanta, sen muutos ennustevuosina (budjetin alijäämä/ylijäämä) sekä korkotaso ja sen ennustettu kehitys. Budjetin korkomenoennuste lasketaan Valtiokonttorissa VM:n reaalitalouden ennusteesta saatujen korko-oletustietojen ja budjetin alijäämätietojen perusteella. Näin ennusteessa saadaan huomioitua tarkemmin se, miten nopeasti korkotason muutos välittyy korkomenoihin. Tähän vaikuttaa mm. valtionvelan rakenne ja erääntyminen. Kansantalouden tilinpidon korkomenot muodostuvat budjetin korkojen lisäksi swap-nettokorkomenoista ja muista korkomenoista. Johdannaissopimusten kuten swapien ja futuurien korkovirrat kirjataan kansantalouden tilinpidossa korkomenoiksi. Swap-nettokorkomenojen tulevaa kehitystä ei ennusteta tarkasti, vaan tulevien vuosien ennakoidaan olevan viimeisimmän historiatiedon mukaisia. Muut korkomenot syntyvät pääasiassa kansantalouden tilinpitoon luettavien budjettitalouden ulkopuolisten yksiköiden kuten kiinteistöyhtiöiden veloista (Senaatti-kiinteistöt, yliopistot). Niiden ennuste pohjautuu historiatiedon ohella ennustettuun korkojen kehitykseen. 2.1.2.4 Pääomamenot Investoinnit Investointimenoja ennustettaessa käytetään pohjatietona budjetin ja valtion menokehyksen reaalisijoituksia, joskin ne kattavat vain pienen osan kansantalouden tilinpidon mukaisista valtiohallinnon investoinneista. Näitä täydennetään kokoamalla budjetista keskeisimpiä momenttikohtaisia investointitietoja ja päätösperäisiä toimia. Investointien hintaennusteessa huomioidaan valtion investointien rakenne. Hintaennusteen pohjana ovat yksityisten investointien hintaennusteet investointityypeittäin. Investointiennusteessa keskitytään kokoluokaltaan merkittävimpiin investointityyppeihin. Vajaa puolet valtion investoinneista suuntautuu tutkimus- ja kehittämistoimintaan (T&K). T&K-menojen kehityksestä saadaan tietoa T&K-toimintaan kohdennetuista toimintamenomäärärahoista ja Tilastokeskuksen Tutkimus- ja kehittämisrahoitus valtion talousarviossa -tilastosta. T&K-rahoitusta jakaa eniten opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonala, jonka osuus kaikesta julkisesta tutkimusrahoituksesta on yli puolet. Myös työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonala jakaa merkittävän osan T&K-rahoituksesta. Merkittävimmät T&K-rahoituksen saajat ovat yliopistot, Innovaatiorahoituskeskus Tekes ja Suomen Akatemia. T&K-investointeja ennustettaessa pääpaino on budjetin tiedoilla, mutta lisäksi kokonaisuudessa pyritään huomioimaan myös muuta kautta saatava rahoitus. Esimerkiksi osa T&K-rahoituksesta on peräisin yrityksiltä, säätiöiltä, rahastoilta ja EU:lta.
18 (40) Toinen merkittävä investointityyppi muodostuu väyläinvestoinneista. Valtion talousarviossa investointeja kirjataan investointimenomomenttien lisäksi toimintamenomomenteille. Ennustetta laadittaessa seurannan kannalta olennaisia momentteja ovat mm. liikenne- ja viestintäministeriön liikenneverkkomomentit. Investointimenoja budjetoidaan merkittäviä määriä esimerkiksi perusväylänpitoon (momentti 31.10.20). Tilinpidossa investoinneiksi luetaan myös asejärjestelmien hankinnat, joita seurataan puolustusvoimien materiaalihankintojen perusteella (momentti 27.10.18). On kuitenkin huomattava, että yksittäisille momenteille voi kohdentua muitakin kuin investointimenoja. Esimerkiksi kyseisestä momentista merkittävä osa kuuluu kansantalouden tilinpidossa kulutusmenoihin (esim. ammukset yms.). Vaikka asejärjestelmien hankinnat eivät ole investointien kokonaisuudessa mitenkään hallitsevia mittaluokaltaan, voivat yksittäiset ostot (esim. hävittäjät, sota-alukset, tms.) olla huomattavan suuria. Muita talonrakennusinvestointeja tekevät pääasiassa valtion kiinteistövarallisuutta hoitava Senaatti-kiinteistöt sekä yliopistot. Vaikka Senaatti-kiinteistöt ei kuulu valtion budjettitalouteen, saadaan sen investoinneista tietoa mm. budjetista (momentti 28.20.88). Myös kiinteistöjen myynnit tulee huomioida ennusteessa, sillä ne kirjataan kansantalouden tilinpidossa negatiivisiksi investoinneiksi. Maksetut pääomansiirrot Pääomansiirrot koostuvat investointiavustuksista ja muista pääomansiirroista. Investointiavustuksilla rahoitetaan vastikkeetta toisen sektorin investointeja. Muut pääomansiirrot sisältävät esimerkiksi poikkeuksellisia tai kertaluonteisia varoihin tai velkoihin liittyviä avustuksia, esimerkiksi tappiollisen yrityksen pääomitusta. Valtaosa valtion maksamista pääomansiirroista kohdistuu yrityksille mm. investointiavustuksina ja pääomituksina. Myös kunnat saavat valtiolta pääomansiirtoja pääasiassa erilaisina investointiavustuksina. Valtion maksamien pääomansiirtojen ennustaminen perustuu historiatietoihin, talousarvion esityksiin pääomittamisista ja hallitusohjelman mukaisiin päätöstoimiin. Tiedot kuntien investointiavustuksista kootaan budjettikirjauksista.
19 (40) 2.2 Paikallishallinto Paikallishallinnon talouden tilan analysointi ja ennustaminen eroavat muista julkisen talouden alasektoreista siltä osin, että ennuste laaditaan sekä kansantalouden tilinpidon että kirjanpidon käsittein 13. Siinä missä kansantalouden tilinpito perustuu Euroopan Unionin asetukseen, perustuvat kuntien ja kuntayhtymien tilinpäätökset Suomen kirjanpitolainsäädäntöön sekä kirjanpitolautakunnan kuntajaoston laatimiin yleisohjeisiin. Kuntien kirjanpidon ja kansantalouden tilinpidon mukaiset ennusteet laaditaan keskenään johdonmukaisesti 14. Kansantalouden tilinpidon paikallishallinnon ja kuntien kirjanpidon mukaisen kuntatalouden välisiä eroja on kuvattu kevään Taloudellisessa katsauksessa. Tässä dokumentissa keskitytään kuvaamaan kansantalouden tilinpidon mukaisen ennusteen laadintaa. Kansantalouden tilinpidon mukainen paikallishallintosektori kattaa kunnat, kuntayhtymät, Ahvenanmaan maakuntahallinnon, Kuntaliiton, Kuntien takauskeskuksen, yhtiömuotoiset ammattikorkeakoulut ja joukon kuntaomisteisia, lähinnä kuntia itseään palvelevia osakeyhtiötä. Paikallishallinnon ennusteet vuosille (t+1) - (t+4) ovat kehitysarvioita, joissa yleisen talous- ja väestökehityksen lisäksi vain julkisen talouden suunnitelmaan sisältyvät kuntatalouteen vaikuttavat toimenpiteet huomioidaan. Talousarviovuotta koskevat kuntien ja kuntayhtymien omat päätösperäiset toimet huomioidaan talousarvioiden hyväksymisen jälkeen. Myöhempien vuosien osalta paikallishallinnon ennusteissa ei ennakoida kuntien tulevia sopeutustoimia tai veroprosenttien muutoksia koskevia päätöksiä. Käytäntö vastaa Euroopan komission määritelmää ns. muuttumattoman politiikan ennusteesta, jossa vain jo hyväksytyt tai riittävän tarkasti määritellyt toimet huomioidaan ennusteessa (Euroopan komissio 2016). Ennusteen pohjatietoina hyödynnetään pääasiassa kansantalouden tilinpidon paikallishallinnon tilastoja. Lisäksi ennustetta varten saadaan tietoja mm. erillistoimeksiantona toteutettavasta kuntien ja kuntayhtymien talousarvio- ja suunnitelmatiedonkeruusta, Suomen Kuntaliiton erillisselvityksistä, Kuntatyönantajan tekemistä säästötoimenpiteitä kartoittavista kyselyistä sekä kuukausittaisista palkkasummakuvaajista, joita Kela tuottaa toteutuneiden sairausvakuutusmaksujen ja Keva KuEL-eläkemaksujen perusteella. Myös reaalitalouden ennustetta sekä valtion ja sosiaaliturvarahastojen ennustetta varten kerättyjä ja jatkojalostettuja tietoja hyödynnetään paikallishallinnon ennusteessa. 13 Kuntien kirjanpidon mukainen ennuste tehdään laajempien Taloudellisten katsausten yhteydessä keväällä ja syksyllä. Kuntien kirjanpidon mukainen ennuste julkaistaan julkisen talouden suunnitelmassa ja kuntatalousohjelmassa. 14 Tilastokeskuksen verkkosivuilla on kattava listaus julkisyhteisöt-sektoriin ja sen alasektoreihin kuuluvista yksiköistä (Tilastokeskus 2018).
20 (40) Taulukko 2. Paikallishallinnon keskeiset tunnusluvut, kesä 2018 Paikallishallinto 1) 2015 2016 2017* 2018** 2019** miljardia euroa Verot ja sosiaaliturvamaksut 21,9 22,0 22,8 23,1 24,1 siitä kunnallisvero 18,6 18,7 19,1 19,4 20,2 yhteisövero 1,7 1,5 1,9 1,8 2,0 kiinteistövero 1,6 1,7 1,8 1,8 1,9 Muut tulot 2) 18,5 18,9 18,5 18,9 18,7 siitä korkotulot 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 siitä tulonsiirrot valtiolta 13,7 14,3 13,7 14,0 13,6 Tulot yhteensä 40,3 40,9 41,3 41,9 42,8 Kulutusmenot 33,8 34,0 34,0 34,9 36,0 siitä palkansaajakorvaukset 21,7 21,6 21,0 21,1 21,6 Tulonsiirrot 3,3 3,3 2,7 2,7 2,7 siitä sosiaalietuudet ja -avustukset 1,3 1,4 0,8 0,7 0,7 tukipalkkiot ja muut tulonsiirrot 1,8 1,8 1,9 1,8 1,9 korkomenot 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Pääomamenot 3) 4,6 4,6 4,7 5,0 5,1 Menot yhteensä 41,7 41,9 41,5 42,6 43,8 Nettoluotonanto (+) / nettoluotonotto (-) -1,4-1,0-0,2-0,6-1,0 Perusjäämä 4) -1,5-1,1-0,4-0,8-1,1 1) Kansantalouden tilipidon mukaan 2) Ml. pääomansiirrot ilman pääomaveroja ja kiinteän pääoman kuluminen 3) Pääoman bruttomuodostus ja maksetut pääomansiirrot 4) Nettoluotonanto ilman nettokorkomenoja 2.2.1 Paikallishallinnon tulot Paikallishallinnon tärkeimpiä tulolähteitä ovat kunnan saamat verotulot ja valtionavut. Merkittävin osa valtionavuista on kunnan peruspalvelujen valtionosuuksia. 2.2.1.1 Verotulot Kuntien verotulot muodostuvat kunnallisverosta, yhteisöveron osuudesta sekä kiinteistöverosta, jotka yhdessä muodostavat noin puolet kuntien tuloista. Kunnat päättävät kunnallisveron verokannasta itsenäisesti sekä kiinteistöverokannasta eduskunnan säätämän vaihteluvälin sisällä. Kuntatalouden toteutuneet verotulokertymät saadaan Verohallinnon kausitilitystiedoista.
21 (40) Kuntatalouden kehitysarviossa hyödynnetään vero-osaston laatimia ja tulotyöryhmässä hyväksyttyjä verotuloennusteita (ks. kehikko Tulotyöryhmä ja tuloarvioiden laadinta). Arvio kunnallisveron kertymästä laaditaan osana ansio- ja pääomatuloveroennustetta (ks. edellä valtion verotulot). Ennusteessa huomioidaan veropohjan kehityksen lisäksi tiedossa olevat veroperustemuutokset. Kehyskauden ennusteeseen sisältyy lisäksi tekninen oletus, että ansiotuloveroperusteisiin tehdään vuosittain indeksitarkistus. Ennusteessa tulevien vuosien keskimääräisenä kunnallisveroprosenttina käytetään viimeksi vahvistetun talousarviovuoden keskimääräistä kunnallisveroprosenttia. Myös kuntien yhteisöveroennuste laaditaan osana koko yhteisöveron tuottoarviota (ks. edellä valtion verotulot). Kiinteistöveroennusteen perustana toimii Verohallinnon julkaisema kiinteistöverotilasto. Lisäksi ennusteessa käytetään Verohallinnon kertymä- ja ennakkotietoja. Verotuloarviot muunnetaan paikallishallinnon ennustetta varten kansantalouden tilinpidon mukaisiksi tekemällä kunnallisvero- ja yhteisöverotuottoarvioille ajoituskorjaus tilitysviiveen korjaamiseksi. Verot kirjataan kansantalouden tilinpidossa suoriteperusteisina, mikä tarkoittaa, että ne pyritään kohdistamaan samaan ajankohtaan veron maksuvelvoitteen aiheuttaman tapahtuman kanssa. Ajoituskorjaus merkitsee tällöin sitä, että tammikuussa maksetut kunnallisverot ja yhteisöverot tilastoidaan edellisen vuoden verokertymiin. 2.2.1.2 Muut tulot Valtionavut Kuntien toinen merkittävä tulonlähde muodostuu valtiolta saatavista tulonsiirroista. Valtiolta saatuja rahavirtoja kutsutaan valtionavuiksi, ja niillä rahoitetaan osa kuntien lakisääteisistä tehtävistä. Valtionavut jakautuvat valtionosuuksiin ja valtionavustuksiin siten, että valtionosuudet kattavat valtaosan kaikista valtionavuista. Valtionosuusjärjestelmällä myös tasoitetaan kuntien välisiä taloudellisia eroja. Valtionosuuksia tarkistetaan vuosittain vastaamaan toteutuneita kustannuksia. Julkisen talouden ennusteessa käytetään valtionosuuksien osalta lähdeaineistona valtiontalouden kehyspäätöksen ja talousarvioesitysten tietoja valtionavuista. Valtion siirrot paikallishallinnolle sisältävät lisäksi valtionavut kuntien omistamille (yhtiömuotoisille) ammattikorkeakouluille ja kuntien maksamien arvonlisäverojen palautuksen kunnille. Kunnallisten ammattikorkeakoulujen valtionapuja ennustetaan historiatiedon perusteella sekä ottaen huomioon mahdolliset päätösperäiset toimet ja rakenteelliset muutokset ammattikorkeakoulukentässä. Kuntien arvonlisäveropalautusten ennuste perustuu tekniseen oletukseen, jossa palautukset kehittyvät paikallishallinnon välituotekäytön mukaisesti. Omaisuustulot Kunnat saavat myös omaisuustuloja, joista merkittävimmät ovat maanvuokrat ja yrittäjätulon otot liikelaitoksilta. Molemmat ovat koko paikallishallinnon taloudessa kuitenkin niin pieniä tulonlähteitä, että niiden
22 (40) ennuste rakentuu historiatietoon ja teknisluonteiseen kasvuoletukseen. Kunnille kertyy omaisuustuloja myös osinkotuloina ja korkotuloina. Osinkotulojen oletetaan pääsääntöisesti kehittyvän BKT:n arvon mukaisesti. Lisäksi huomioidaan esim. yhtiöittämisten vaikutus liikelaitoksilta saatuihin yrittäjätulon ottoihin ja osinkotuloihin. Korkotuloennuste perustuu puolestaan arvioon pitkän eli kymmenen vuoden koron kehityksestä. Saadut pääomansiirrot Kunnat saavat pääomansiirtoja lähinnä valtiolta investointiavustuksina. Tiedot investointiavustuksista saadaan budjettikirjausten perusteella ja niiden ennuste laaditaan yhteistyössä valtiosektorin ennusteesta vastaavan asiantuntijan kanssa. 2.2.2 Paikallishallinnon menot Kuntien ja kuntayhtymien osuus julkisista kulutusmenoista ja investoinneista on lähes kaksi kolmasosaa. Suurin osa kuntien ja kuntayhtymien menoista aiheutuu palvelujen tuottamisesta eli henkilöstökuluista, palvelujen ostoista sekä palvelutuotantoon tarvittavien tuotantopanosten hankinnoista. 2.2.2.1 Kulutusmenot Paikallishallinnon yksilölliset kulutusmenot syntyvät pääasiassa kuntien ja kuntayhtymien tuottamista ja ostamista sosiaali-, terveys-, koulutus- ja kulttuuripalveluista. Yksilöllisten kulutusmenojen ennusteessa otetaan huomioon kestävyyslaskelmista saatava palvelutarpeen kasvu 15, kuntien omat ja hallituksen päätösperäiset toimet sekä terveydenhuoltomenoihin liittyvä kustannustason nousu (teknologian, hoitojen ym. kehittyminen ja lisääntyminen). Kollektiiviset kulutusmenot koostuvat pääasiassa kuntien ja kuntayhtymien hallinnosta sekä liikenneverkon ylläpidosta. Kollektiivisten kulutusmenojen ennuste perustuu historiatietoihin ja päätösperäisten toimien vaikutusarvioihin. Kulutusmenojen hintakehityksessä huomioidaan arvio peruspalveluiden hintaindeksin kehityksestä sekä päätetyt asiakasmaksumuutokset. Peruspalvelujen hintaindeksin ennustemalli on kehitetty yhteistyössä Tilastokeskuksen kanssa ja se on julkaistu Tilastokeskuksen internetsivuilla julkisten menojen hintaindeksin menetelmäselosteessa. Tilastokeskus päivittää peruspalvelujen hintaindeksiennusteessa käytetyn painorakenteen viiden vuoden välein. 15 Palvelutarpeen muutos johdetaan väestö- ja ikärakenteesta. Laskelmissa oletetaan, että vanhusten palvelutarve siirtyy osittain myöhempään ikään eliniän pidentyessä (puolet lisäelinvuosista on terveitä).