Kirkkolaki 2010 Kirkkolainsäädännön perusteita ja kirkkolain alaa tutkineen toimikunnan mietintö

Kirkkolaki 2010 Kirkkolainsäädännön perusteita ja kirkkolain alaa tutkineen toimikunnan mietintö 2005-00751 Suomen ev.-lut. kirkon keskushallinto Sarja C 2006:9

KIRKKOHALLITUS HELSINKI 2006 ISSN 1237-6973 Kirkkohallituksen monistamo

SISÄLLYSLUETTELO 1. TOIMIKUNNAN ASETTAMINEN JA TEHTÄVÄ 1 2. TOIMIKUNNAN TEHTÄVÄN MÄÄRITTELYÄ 2 3. KIRKKOLAIN SÄÄTÄMISTÄ JA ALAA KOSKEVAN LAINSÄÄDÄNNÖN KEHITYS JA NYKYTILANNE 4 4. VOIMASSA OLEVAN KIRKKOLAINSÄÄDÄNNÖN PERUSTEITA KOSKEVIA AIKAISEMPIA SELVITYKSIÄ 5 4.1 Valtioneuvoston vuonna 1972 asettama Kirkko- ja valtio komitea 5 4.2 Kirkolliskokouksen vuonna 1974 asettama Kirkkojärjestyskomitea 6 4.3 Kirkolliskokouksen vuonna 1980 asettama Kirkkolain uudistamiskomitea 10 4.4 Kirkolliskokouksen vuonna 1988 asettama Kirkkolain uudistamisvaliokunta 11 4.5 Oikeusministeriön vuonna 1995 asettama Perustuslaki 2000 -työryhmä ja kirkon asiassa antamat lausunnot 12 4.6 Valtioneuvoston vuonna 1996 asettama Perustuslaki 2000 -komitea ja sille annettu Kirkkohallituksen lausunto 14 5. KIRKKOLAIN VIIMEAIKAISET MUUTOKSET ERITYISESTI KIRKKOLAIN ALAN KANNALTA 16 5.1 Kirkkolain toteutuneita muutoksia 17 5.2 Vireillä olevia esityksiä 23 5.3 Laki ortodoksisesta kirkosta 27 6. KIRKKOLAIN ALAA MÄÄRITTÄVIEN KYSYMYSTEN KÄSITTELYÄ 30 6.1 Kirkkolain ala valtiosääntöoikeudelliselta kannalta ja kirkon 31 oikeus antaa oikeussääntöjä 6.1.1 Yleistä 31 6.1.2 Perusoikeuksista 33 6.1.3 Asetuksen antamisesta ja lainsäädäntövallan siirtämisestä 36 6.1.4 Perustuslain 76 :n suhde lainsäädäntövallan siirtämistä koskeviin muihin säännöksiin 39 6.1.5 Säädöshierarkkisia kysymyksiä 42 6.1.6 Perustuslain 76 :n määrittelemä kirkkolain ala ja siihen vaikuttavat muut perustuslain säännökset 43 6.2 Kirkon ja valtion suhteisiin liittyviä näkökohtia 46 6.3 Kirkon tunnustus ja tehtävät 48 6.4 Kirkon jäsenet, kirkon hengellinen virka, viranhaltijat ja työntekijät 48

6.5 Kirkon organisaatio 49 6.6 Kirkollisissa laeissa säädettävät kysymykset 50 6.7 Kirkkolain täytäntöönpanomääräykset 51 6.8 Yhteenveto kirkkolain alaa määrittävistä kysymyksistä 53 7. KIRKKOA KOSKEVAN LAINSÄÄDÄNNÖN YKSITYISKOHTAINEN TARKASTELU VALTIOSÄÄNTÖOIKEUDELLISELTA JA KIRKKOLAIN ALAN KANNALTA 54 7.1 Kirkkolaki, kirkkojärjestys ja kirkon vaalijärjestys 54 7.1.1 Kirkkolaki 55 7.1.2 Kirkkojärjestys 59 7.1.3 Kirkon vaalijärjestys 64 7.2 Kirkolliset lait 66 7.2.1 Kirkon virka- ja työehtosopimusjärjestelmää koskeva lainsäädäntö 66 7.2.2 Kirkon keskusrahastoa koskeva erillinen lainsäädäntö 68 7.2.3 Laki evankelis-luterilaisten seurakuntien virkataloista ja rahastoista 70 7.2.4 Laki eräiden kirkollisten suoritusten perusteista 72 7.2.5 Kirkon eläkelait 72 7.2.6 Laki evankelis-luterilaisen kirkon vaakunoista 73 7.2.7 Valtioneuvoston päätös virastojen sineteistä 74 7.3 Kirkkolain ja kirkkojärjestyksen täytäntöönpanomääräykset 75 8. TOIMIKUNNAN EHDOTUKSET 77 8.1 Kirkkolainsäädännön kodifiointi 77 8.2 Kodifiointitoimikunta 79 8.3 Kodifiointitoimikunnan resurssit ja työaikataulu 79 8.4 Ponsiehdotukset 80 LIITTEET Liite 1 Liite 2 Luettelo kirkon säännöskokoelma/kirkon säädöskokoelma nimisessä julkaisusarjassa julkaistuista täytäntöönpanomääräyksistä Toimikunnan työssä käytettyä kirjallisuutta ja muita lähteitä

1. TOIMIKUNNAN ASETTAMINEN JA TEHTÄVÄ Nykyinen kirkkolaki on tullut voimaan 1.1.1994 (laki 1054/1993). Samasta ajankohdasta tulivat voimaan kirkkojärjestys (1055/1993) ja kirkon vaalijärjestys (1056/1993), jotka kirkolliskokous on itse hyväksynyt 8.11.1991. Tällä lainsäädäntötoimella toteutettiin pitkään suunniteltu vuodelta 1964 olleen erittäin laajan aikaisemman kirkkolain jako kirkkolakiin ja kirkon itsensä antamiin säädöksiin. Kirkkolain säätämisen jälkeen on 1.3.2000 tullut voimaan uusi Suomen perustuslaki. Sen edellyttämä normien säädöstasovaatimus on lukuisissa asiaryhmissä korkeampi kuin se, joka vallitsi kirkkolain jakoa valmisteltaessa 1980 90-luvuilla ja jonka mukaan nykyinen kirkkolainsäädännön normijärjestelmä on rakennettu. Kirkkolain, kirkkojärjestyksen ja kirkon vaalijärjestyksen säännösten systematiikka ja säännösten eheys ei lainsäädäntöteknisesti eikä käyttäjän kannalta ole paras mahdollinen. Yleistä hallintolainsäädäntöä on uudistettu kirkkolain säätämisen jälkeen laajamittaisesti. Tämä on johtanut tältä osin entistä laajempaan säädösten viittausmenettelyyn kirkkolaissa ilman kirkon omia materiaalisen sääntelyn tarpeita koska näistä kysymyksistä perustuslain 76 :n nojalla on säädettävä kirkkolaissa. Viimeisten runsaan kymmenen vuoden aikana enintä osaa kirkkolain säännöksistä on jollakin tavalla muutettu. Näihin muutoksiin sisältyy eräitä kirkon omista tarpeista nousseita uudistustarpeita, mm. hiippakuntahallinnon ja seurakuntayhtymähallinnon kehittäminen. Kirkkolain jaon yhteydessä pidättäydyttiin kaikista materiaalisista uudistuksista, jotka olisivat saattaneet vaarantaa kokonaisuudistuksen onnistumista. Parhaillaan on laajana uudistushankkeena vireillä kirkon virkamiesoikeuden kodifiointi, johon osaltaan, materiaalisen uudistustarpeen lisäksi, vaikuttavat edellä kerrotut syyt. Myös diakonaatin uudistamista valmistellaan, mikä saattaa aiheuttaa huomattavia säädösmuutoksia. Näihin uudistushankkeisiin sisältyvä normimäärä on kirkkolain nykyinen laajuus huomioon ottaen erittäin huomattava. Toimikunnan asettamista koskevassa esittelyssä todetaan, että ensi vaiheessa olisi esiselvityksenä selvitettävä kirkkolain alaa ja vasta tämän pohjalta ryhdyttävä kirkkolainsäädännön varsinaiseen kodifiointityöhön, jossa otettaisiin huomioon edellä selostetut lainsäädännölliset tarpeet. Kun tämä työ kestänee verrattain kauan, ehdittäneen mainitut vireillä olevat uudistushankkeet toteuttaa sitä ennen, mikä voidaan ottaa suoraan huomioon uusien säännösten kirjoittamistyössä. Muitakin uudistamishankkeita saattaa ilmetä kodifiointihankkeen aikana, mutta ne eivät saisi vaarantaa sen kokonaisuutta. Kirkkolain, kirkkojärjestyksen ja kirkon vaalijärjestyksen lisäksi myös muuta kirkkoa koskevaa lainsäädäntöä, esimerkiksi kirkon keskusrahastoa koskevaa, olisi selvitettävä samassa yhteydessä ja liitettävä se samaan kokonaisuuteen. Kirkkohallitus on edellä sanotun perusteella asettanut tämän toimikunnan, jonka tehtävänä on ollut 31.12.2006 mennessä a) tutkia kirkkolainsäädännön perusteita siten, että erityisesti selvitetään kirkkooikeudellisesti se kirkkolain materiaalinen ala, johon kuuluvista asioista olisi välttämätöntä säätää edelleen nykyisessä kirkkolainsäätämisjärjestyksessä; ja b) hahmotella perusratkaisu sille, millä säädöstasolla ja missä säätämisjärjestyksessä muusta kirkkoa koskevasta normistosta säädetään.

Päätöksen taustana on lisäksi ajatus siitä, että toimikunnan työn arvioinnin pohjalta päätetään mahdollisen, säädösehdotukset laativan, varsinaisen kodifiointityöryhmän asettamisesta. 2. TOIMIKUNNAN TEHTÄVÄN MÄÄRITTELYÄ Kirkkohallitus on antanut toimikunnan tehtäväksi ensinnäkin tutkia kirkkolainsäädännön perusteita siten, että erityisesti selvitetään kirkko-oikeudellisesti se kirkkolain materiaalinen ala, johon kuuluvista asioista olisi välttämätöntä säätää edelleen nykyisessä kirkkolainsäätämisjärjestyksessä, ja toiseksi hahmotella perusratkaisu sille, millä säädöstasolla ja missä säätämisjärjestyksessä muusta kirkkoa koskevasta normistosta säädetään. Toimeksiannosta on löydettävissä käsitteet kirkkolainsäädäntö, kirkko-oikeus, kirkkolain ala, kirkkolain säätämisjärjestys, säädöstaso, säätämisjärjestys ja muu kirkkoa koskeva normisto. Nämä käsitteet antavat aiheen pohtia toimikunnan tehtävää tarkemmin. Kirkon oikeuden käsitteestä puhuttaessa voidaan kirkon oikeutta tarkastella suppeammassa ja laajemmassa merkityksessä. Suppeassa merkityksessä kirkon oikeudella voidaan tarkoittaa kirkkolainsäädännön synonyymina kirkolliskokouksen ehdotuksesta kirkkolakijärjestelmän kautta säädettyä kirkkolakia tai sen valtuutuksella annettuja muita säädöksiä sekä valtion ehdotuksesta säädettyjä, yksinomaan kirkon hallinnossa sovellettavia kirkollisia lakeja tai muita yleisiä hallinnollisia tai muuten kirkossa yleisesti sovellettavia lakeja ja muita oikeusnormeja. Laajemmassa merkityksessä kirkon oikeuteen kuuluu myös kirkon ylipositiivinen arvopohja, Raamattu ja kirkon oppi sekä sen tulkintana kirkon tunnustus. Kirkon ylipositiivista arvopohjaa ei kuitenkaan voida nyky-yhteiskunnissa valtiosääntöoikeudellisesti pitää yhteiskuntia sitovana positiivisena oikeutena (Leino: Kirkon oikeudelliset normit s. 162-163). Toimikunnan toimeksianto painottuu kirkon oikeuteen sen suppeammassa merkityksessä. Tehtävänä on tutkia erityisesti uuden, vuonna 2000 voimaan tulleen perustuslain vaikutuksia Suomen ev.lut. kirkon oikeuteen antaa omia sisäisiä säädöksiään. Tehtävänä on tutkia, mikä on käsitteiden kirkon järjestysmuoto ja hallinto sisältö ja millä säädöstasolla on kirkkoa koskevista asioita säädettävä. Tällöin on erityisesti pyrittävä löytämään se kirkkolain materiaalinen ala, johon kuuluvista asioista olisi välttämätöntä säätää edelleen nykyisessä kirkkolainsäätämisjärjestyksessä eli siis kirkkolaissa. Tähän liittyen tulee selvittää myös sitä, missä asioissa riittää kirkkojärjestystasoinen sääntely. Kirkkolainsäädännön säätämisjärjestys on nykymuotoisena ollut voimassa jo vuoden 1869 kirkkolain säätämisestä lähtien, ja kirkon yksinoikeus ehdottaa kirkkolakia kaikesta, mikä koskee ainoastaan kirkon omia asioita, pohjautuu nykyisinkin perustuslakiin. Toimikunta on katsonut, ettei sen toimeksiantoon ja tehtäviin kuulu muutosten esittäminen tähän järjestelmään. Kysymys on kirkon ja valtion välisiin suhteisiin oleellisesti liittyvästä kysymyksestä, johon ei kirkon oma sisäinen toimikunta ole sovelias esittämään muutoksia. Säätämisjärjestyskysymys liittyy kuitenkin siinä määrin myös kirkkolain alan määrittelyyn, että jäljempänä mietinnön jaksoihin 4.5. 4.6. on otettu selostusta vuoden 2000 perustuslain valmistelun yhteydessä tehdyistä ehdotuksista. Tässä voidaan lyhyesti todeta, että valtio on mainitussa perustuslaissa hyväksynyt yleisistä lakiehdotusten vireilletuloa koskevista säännöksistä 2

poikkeavan kirkkolainsäätämisjärjestyksen ja säilyttänyt näin yli 130 vuotta voimassa olleen järjestelmän. Kirkkolain alasta on esiintynyt eri aikoina erilaisia näkemyksiä (ks. Leino: Kirkkolaki vai laki kirkosta s. 177 192). Tämän toimikunnan tehtävänä on pyrkiä selvittämään, mitä kirkkolain alaan kuuluu tällä hetkellä. Selvitystyöhön kuuluu myös se, missä määrin perustuslaissa kirkolle taattu lainsäädäntöautonomia oikeuttaa säätämään asioista kirkkojärjestystasolla tai muilla kirkon itsensä antamilla normeilla. Kirkkojärjestys on pitkään ollut ainoa laatuaan oleva säädös. Syksyllä 2006 on säädetty uusi ortodoksista kirkkokuntaa koskeva laki, jonka mukaan myös ortodoksisessa kirkossa otetaan käyttöön kirkkojärjestys, jossa annetaan tarkemmat säännökset kirkon toiminnasta ja hallinnosta. Evankelis-luterilaisen kirkon kirkkojärjestys hyväksytään kirkolliskokouksessa samalla määräenemmistöllä kuin kirkkolaki. Kirkkojärjestyksen asemasta säädöshierarkiassa esim. suhteessa asetuksiin ei ole juurikaan laajemmin esitetty näkemyksiä. Kirkkolain uudistamiskomitea on tosin todennut kirkkojärjestyksen ja kirkon vaalijärjestyksen olevan samalla säädöstasolla. Toisaalta voidaan esittää näkemys, jonka mukaan kirkon vaalijärjestystä on pidettävä kirkkolakia ja kirkkojärjestystä alemmanasteisena normina sen vuoksi, että se ei vaadi kirkkolain ja -järjestyksen tavoin kirkolliskokouksessa määräenemmistöä, vaan se hyväksytään yksinkertaisella enemmistöllä. Nämä ja muut säädöshierarkiaan liittyvät kysymykset ovat olleet tämän työryhmän selvitettäviä asioita. Toimikunnan toimeksiantoon kuuluvat myös ns. kirkolliset lait, jotka eivät ole kirkkolakia, mutta tulevat käytännössä sovellettaviksi vain kirkossa. Ne ovat eduskunnan säätämiä yleisiä lakeja, joiden osalta kirkolliskokouksella ei ole kirkkolain 2 luvun 2 :n 1 momentin tarkoittamaa ehdotuksenteko-oikeutta. Tällaisia lakeja ovat mm. kirkon keskusrahastosta annettu laki (895/1941) ja laki evankelis-luterilaisen kirkon virkaehtosopimuksista (968/1974). Käytännössä kirkolliskokous tekee näidenkin lakien osalta valtiolle pyynnön lainsäädäntötoimeen ryhtymisestä, mutta tällöin ei ole kyse varsinaisesta kirkkolaista. Näitä lakeja koskeva erillinen selvitys sisältyy toimikunnan mietintöön. Tämän toimikunnan asettamista koskevassa kirkkohallituksen hankemuistiossa on lisäksi todettu, että muun normiston kuin kirkkolain osalta työryhmän tulisi selvittää sen lainsäädännöllistä hierarkiaa ja kodifioimiseen liittyviä yleisiä periaatteita. Toimikunnan tulee muistion mukaan kiinnittää erityistä huomiota siihen, että kirkon kanta tulisi säädösvalmistelussa otetuksi huomioon ja kirkon intressi turvatuksi, jos asia ei kuulu kirkon omaan toimivaltaan. Yhteenvetona voidaan todeta, että toimikunnan työskentely on painottunut ensisijaisesti kirkko-oikeudellisiin ja valtiosääntöoikeudellisiin sekä säädösvalmistelun yleisiin periaatteisiin liittyviin kysymyksiin. Erityisesti on pyritty selvittämään, missä määrin nykyisen perustuslain mukaan kirkkojärjestyksellä ja muilla kirkon omilla säädöksillä voidaan säätää ja minkälaisista asioista. Tätä selvittääkseen toimikunta on käynyt läpi kirkkolain, kirkkojärjestyksen, kirkon vaalijärjestyksen, kirkolliset lait ja kirkkolain nojalla annetut täytäntöönpanomääräykset. Näistä kustakin sisältyy mietintöön omat jaksonsa. 3

3. KIRKKOLAIN SÄÄTÄMISTÄ JA SEN ALAA KOSKEVAN LAINSÄÄ- DÄNNÖN KEHITYS JA NYKYTILANNE Voimassa olevan kirkkolain säätämisjärjestyksen voidaan katsoa pohjautuvan vuoden 1869 kirkkolakiin. Kirkkolain säätäminen järjestettiin tapahtuvaksi kahdessa vaiheessa. Yksinomainen oikeus ehdottaa kirkkolain säätämistä, muuttamista, selittämistä ja kumoamista kuului kirkolliskokoukselle. Valtion lainsäädäntöelinten eli hallitsijan ja valtiopäivien tehtävänä oli puolestaan kirkolliskokouksen tekemien kirkkolakiehdotusten hyväksyminen muuttamattomina tai niiden hylkääminen. Suomen valtion itsenäistyttyä kirkon lainsäädäntöä koskevat perussäännökset otettiin Suomen hallitusmuodon 83 :n 1 momenttiin, jonka mukaan evankelis-luterilaisen kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta säädettiin kirkkolaissa. Tätä säännöstä täydensi valtiopäiväjärjestyksen 31 :n 2 momentti, jonka mukaan kirkkolain säätämisestä oli voimassa, mitä siitä erikseen oli säädetty. Edellisen, 31.12.1993 asti voimassa olleen, kirkkolain (635/1964) 15 :n 2 momentti määritteli kirkkolain säätämisen seuraavasti: Oikeuttansa ehdottaa lakia kaikesta, mikä koskee kirkon omia asioita, niin myös uutta kirkkolakia sekä voimassa olevan muuttamista, selittämistä ja kumoamista, käyttää kirkko itse edustajiensa kautta kirkolliskokouksessa, mutta kirkolliskokouksessa ehdotettujen lakien tutkiminen ja vahvistaminen on tasavallan presidentin ja eduskunnan tehtävä. Lisäksi kirkkolain 529 :n 2 momentin 3 kohdassa säädettiin, että kirkolliskokouksen asiana oli tehdä ehdotuksia kirkkolain säätämisestä, muuttamisesta, selittämisestä tai kumoamisesta sillä tavoin kuin 15 :ssä sanotaan. Nykyinen kirkkolain säätämisjärjestys perustuu 1.3.2000 voimaan tulleen perustuslain 76 :ään. Sen 1 momentin mukaan kirkkolaissa säädetään evankelis-luterilaisen kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta. Saman pykälän 2 momentin mukaan kirkkolain säätämisjärjestyksestä ja kirkkolakia koskevasta aloiteoikeudesta on voimassa, mitä niistä mainitussa laissa erikseen säädetään. Kirkkolain asiaa koskevat säännökset ovat 2 luvun 1 ja 2 pykälässä. Ensin mainitun pykälän 1 momentti toistaa perustuslain 76 :ssä sanotun säätäessään, että Kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta säädetään kirkkolaissa. Toisessa momentissa puolestaan säädetään, että Kirkon hallinnosta säädetään tarkemmin kirkkojärjestyksessä, jossa annetaan määräyksiä myös kirkon toiminnasta. Kirkkojärjestyksen antaa kirkolliskokous. Kirkkolain 2 luvun 2 :n 1 momentissa säädetään, että kirkolla on yksinoikeus ehdottaa kirkkolakia kaikesta, mikä koskee ainoastaan kirkon omia asioita, sekä kirkkolain muuttamista ja kumoamista. Kirkon ehdotuksen tekee kirkolliskokous. Kirkolliskokouksen ehdotuksen tutkiminen ja vahvistaminen on tasavallan presidentin ja eduskunnan tehtävä. Kirkolla on saman säännöksen mukaan myös oikeus tehdä esityksiä kirkkoa koskevasta muusta lainsäädännöstä. Vuonna 1996 lisättiin 2 :ään nykyinen toinen momentti, jonka mukaan kirkolliskokouksen tekemää kirkkolakiehdotusta tutkittaessa voidaan oikaista ehdotuksessa oleva sellainen lainsäädäntötekninen virhe, joka ei vaikuta kirkkolakiehdotuksen sisältöön. Kirkolliskokouksen tuli antaa asiasta lausunto ennen oikaisun tekemistä. Tämä säännös kuitenkin muutettiin 10.4. 2006 voimaan tulleella lailla (236/2006) siten, että lausunnon antaa kirkkohallitus. Tätä muutosta koskevassa eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 1/2006) esitetään, että tulevaisuudessa voitaisiin harkita tällaisen virheen oikaisemisen mahdollistamista ilman lausuntomenettelyä. Tämä ehdotus ei ole ainakaan toistaiseksi johtanut mihinkään muutoksiin. 4

Kirkkolain 2 luvun 3 :n 1 momentissa annetaan kirkolliskokoukselle lisäksi toimivalta antaa kirkon vaalijärjestys, jossa määrätään tarkemmin kyseisessä säädöksessä sanotuista kirkollisista vaaleista. Edelleen kirkkolain 2 luvun 3 :n 2 momentin mukaan kirkolliskokous voi myös antaa kirkkolain ja kirkkojärjestyksen täytäntöönpanosta ja soveltamisesta tarkempia määräyksiä. Milloin kirkkolaissa on niin säädetty, määräykset antaa kirkkohallitus tai piispainkokous. Jos kirkkojärjestyksen säännös koskee jumalanpalvelusta, kirkollista toimitusta tai opetusta tai niihin liittyviin tehtäviin pyrkivältä vaadittavaa koulutusta ja kielitaitoa, määräyksen sen täytäntöönpanosta ja soveltamisesta antaa piispainkokous. Saman pykälän kolmannessa momentissa todetaan, että kirkkojärjestys ja kirkon vaalijärjestys julkaistaan Suomen säädöskokoelmassa. 4. VOIMASSA OLEVAN KIRKKOLAINSÄÄDÄNNÖN PERUSTEITA KOSKEVIA AIKAISEMPIA SELVITYKSIÄ Kirkkolainsäädännön perusteita on viime vuosikymmeninä käsitelty useissa valtion ja kirkon komiteoissa ym. selvityksissä. Tässä selostetaan niistä keskeisimpiä siltä osin kuin kysymys on ollut kirkkolain säätämisjärjestyksestä ja kirkkolain alasta. Vuonna 2000 voimaan tulleessa perustuslaissa säilytettiin kirkkolain säätämisjärjestys entisenä ja lain 76 :ään otettiin tätä koskeva säännös. Perustuslain valmisteluvaiheissa oli kuitenkin esillä eräitä ehdotuksia järjestelmän muuttamiseksi, mutta ne eivät johtaneet muutoksiin. Myös näitä ehdotuksia ja kirkon niitä koskevia kannanottoja selostetaan tässä jaksossa. 4.1. Valtioneuvoston vuonna 1972 asettama Kirkko ja valtio -komitea Kirkko ja valtio -komitea antoi mietintönsä 2.6.1977 (Komiteamietintö 1977:21). Komitean tehtävänä oli 1) selvittää mitä muutoksia yhteiskunnan kehitys oli aiheuttanut ja lähitulevaisuudessa todennäköisesti saattoi aiheuttaa Suomen evankelis-luterilaisen kirkon ja Suomen ortodoksisen kirkkokunnan asemassa ja toiminnassa sekä 2) tehdä tarpeelliseksi katsomansa esitykset näiden muutosten aiheuttamiksi järjestelyiksi maamme evankelis-luterilaisen kirkon ja ortodoksisen kirkkokunnan suhteissa valtioon ja niitä koskevassa lainsäädännössä. Komitea käsitteli mietinnön sivuilla 73 91 ensin kirkkolain säätämisjärjestyksen ja alan historiallisia vaiheita. Tämän jälkeen mietinnössä on evankelis-luterilaisen kirkon osalta jaksot voimassaolevista säännöksistä, kirkkolain säätämisjärjestyksestä ja kirkkolain alasta, aloiteoikeudesta kirkolliskokouksessa, valtiopäiväjärjestyksen 61 :stä ja papiston erioikeuksista. Yhteenvetona komitea toteaa mainituista evankelis-luterilaista kirkkoa koskevista kysymyksistä seuraavaa: Hallitusmuodossa on säilytettävä 83, jonka mukaan evankelis-luterilaisen kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta säädetään kirkkolaissa. Myöskään kirkkolain säätämisjärjestystä 5

ei ole syytä muuttaa. Kirkkolaki jaetaan siten, että uuteen lakiin otetaan vain erillisessä selvityksessä lain tasoa vaativiksi havaittavat säännökset, erityisesti kirkon ja valtion suhteista ja kirkon asemasta yhteiskunnassa, sekä hallitusmuodon 83 :n edellyttämät säännökset. Muu jätetään kirkon omien säädösten varaan. Oikeus tehdä kirkolliskokouksessa kirkkolain säätämistä koskevia aloitteita kuuluu myös maan hallitukselle niiden kirkkolain kohtien osalta, joiden mukaan kirkollinen päätös on alistettava valtion viranomaisen vahvistettavaksi tai jotka koskevat valtion edustajia kirkolliskokouksessa taikka kirkollisen tuomiovallan käyttöä tai muutoksenhakua kirkollisista toimielimistä valtion tuomioistuimiin. Komitean mietintöön sivuille 92 96 sisältyi lisäksi erillinen luku kirkkojen sisäisistä säännöksistä. Komitea hyväksyi kannanoton, jonka mukaan evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkkokunta saavat oikeuden antaa omia sisäisiä säädöksiä kirkkolain ja ortodoksisesta kirkkokunnasta annettavan lain mukaisesti niissä kirkkoja koskevissa asioissa, joista ei kuulu säätää yleisessä lainsäädännössä. Kirkkolaki jaettaisiin siten kahteen osaan: supistettuun kirkkolakiin, joka edelleen annettaisiin kirkkolain säätämisjärjestyksessä, sekä kirkon omiin säädöksiin, jotka kirkon toimielimet antaisivat. Komitea perusteli kirkkolain jaon tarkoituksenmukaisuutta sillä, että yhteiskunnan ja kirkon tehtävät ovat aikaisempaa selvemmin erotetut toisistaan. Sen vuoksi saattaisi olla mahdollista toteuttaa uudessa kirkkolaissa nykyistä tarkempi jako yhteiskunnan ja kirkon omiin asioihin. Komitean mielestä kirkkolaista tulisi poistaa uskontunnustusta, opillisia kysymyksiä ja kirkon hengellistä toimintaa koskevat säännökset. Edelleen komitea toteaa, että ilmeisesti suurimman ryhmän kirkkolaista kirkon omien säädösten varaan siirrettäviä säännöksiä muodostaisivat asetuksenluonteiset täytäntöönpano- ja hallintomääräykset. Komitea toteaa käsityksenään, että silloisen kirkkolain 548 pykälästä noin puolet saattaisi olla mahdollista siirtää annettavaksi kirkon sisäisinä säädöksinä. Komitea ei puuttunut siihen, mille kirkon toimielimelle säädösvalta kirkkolaissa uskottaisiin. Asia olisi kirkon itsensä piirissä selvitettävä. 4.2. Kirkolliskokouksen vuonna 1974 asettama Kirkkojärjestyskomitea Kirkolliskokous oli 30.12.1974 asettanut komitean jatkamaan aiemmin toimineen kirkon järjestysmuodon tutkimiskomitean työtä niiden periaatteiden selvittämiseksi, joiden mukaan kirkkolain kokonaisuudistus pitäisi suorittaa. Komitean tuli kiinnittää erityistä huomiota kirkon kansankirkkoluonteen teologiseen ja sosiologiseen selvittelyyn. Komitea jätti mietintönsä 10.10.1979, ja sen työ ja esitykset olivat pitkälti nykyisen kirkkolain jaon ja säätämisen perusteena. Komitea käsitteli mietintönsä sivuilla 32 54 kirkollista lainsäädäntöä, kirkkolain säätämistä ja alaa sekä hahmotteli laajasti asiatyypeittäin niiden sijoittamista kirkkolakiin ja kirkon omiin säädöksiin. Komitea päätti mietintönsä kahteen ponteen, joissa ehdotettiin, että kirkolliskokous päättäisi 6

1. hyväksyä mietinnössä esitetyt suuntaviivat otettavaksi huomioon kirkkolain kokonaisuudistuksessa ja 2. asettaa komitean laatimaan ehdotuksen uudeksi kirkkolaiksi sekä erilliseksi kirkkojärjestykseksi perusteluineen. Komitea toteaa, että Suomen evankelis-luterilainen kirkko on demokraattisessa yhteiskunnassa toimiva organisaatio ja julkisoikeudellinen yhteisö. Mm. siksi sitä ja sen toimintaa säädellään laeilla ja muilla oikeussäännöksillä. Tämä ei ole ristiriidassa kirkon olemuksen kanssa. Valtiolle lainsäädäntövallan haltijana kuuluu ensisijaisesti valta antaa oikeussäännöksiä. Kirkko julkisoikeudellisena yhteisönä voi vaikuttaa kirkkoa koskevaan valtion lainsäädäntöön ja itsenäisesti antaa sellaisia oikeusnormeja, jotka sitovat kirkon elimiä ja jäseniä. Komitea on korostanut kahta seikkaa, jotka sen mielestä muodostavat olennaiset taustatekijät ja lähtökohdat kirkollisen lainsäädännön suuntaviivoja harkittaessa. Nämä ovat lainsäädäntövalta, joka Suomen perustuslain mukaan kuuluu eduskunnalle, ja kirkon itsenäisyys suhteessa valtioon. Näiden osalta komitea toteaa seuraavaa: 1. Eduskunnalle kuuluva lainsäädäntövalta käsittää myös kirkollisen lainsäädännön. Eduskunta ei kuitenkaan voi itse harjoittaa lainsäädäntövaltaa kokonaisuudessaan. Oikeussäännösten antamisen täytyy kuulua suuressa määrin myös muille toimielimille. Niinpä on mahdollista, että kirkolle julkisoikeudellisena yhteisönä annetaan valta oikeudellisesti säätää omista asioistaan. Perussäännökset kirkosta ja sen toiminnasta on kuitenkin annettava eduskunnan säätämällä lailla. Valtion lainsäädännön on myös suhteessaan kirkkoon pyrittävä siihen, että järjestys ja turvallisuus säilyvät ja ristiriidat vältetään mahdollisimman suuressa määrässä. Jos ristiriitoja syntyy, ne on voitava ratkaista oikeudellista tietä. Valtion lainsäädännön tehtävänä on lisäksi antaa kirkolle suoja, jota se voi tarvita toimiessaan yhteiskunnassa. 2. Kirkon lainsäädäntöä kehitettäessä on pyrittävä mahdollisimman suureen kirkon itsenäisyyteen (riippumattomuuteen) sen suhteessa valtioon. Tämä on kirkon toiminnan ja elämän perusedellytys, ja myös sopusoinnussa sen vapauden kanssa, jonka demokraattinen yhteiskunta suo yksilölle ja heidän järjestyneelle toiminnalleen. Tätä tukee lisäksi perustuslaissa myönnetty uskonnonvapaus. Kun valtio uskonnonvapauden periaatteen mukaisesti tunnustaa, että kirkko saa toimia tunnustuksensa mukaisesti, sen tulee myös lainsäädännöllisessä toiminnassaan ottaa huomioon ne vaatimukset, jotka kirkon tunnustus voi asettaa kirkon oikeusnormien sisällölle. Tätä taustaa vasten on perusteltua korostaa kirkon valtaa vaikuttaa lainsäädäntömenettelyyn ja itse säätää oikeusnormeja. Tämä valta pohjautuu toisaalta kirkon ulkonaiseen itsenäisyyteen, toisaalta valtion tehtävään säätää kirkon lainsäädännön perusteet ja suuntaviivat sekä valvoa sitä huomattavaa yleistä etua, joka voi ilmetä kirkon järjestysmuodossa ja toiminnassa. Kirkkolain säätämisjärjestyksestä komitea toteaa, että kirkkolain säätämisjärjestys, joka toteutettiin vuoden 1869 kirkkolailla, on antanut hyvät edellytykset sellaiselle lainsäädännölle, joka suo kirkolle vapauden järjestää toimintansa kirkon tunnustuksen ja tehtävien mukaisesti. Eduskunnan ja tasavallan presidentin vaikuttaessa kirkkolain säätämiseen on samalla myös valtion etu otettu huomioon. Nykyinen järjestys on osoittautunut hyvin sopivaksi luotaessa ja pidettäessä yllä kirkon ja valtion suhteissa oikeaa tasapainoa ja molemmin puolin tarkoituksenmukaista yhteistyötä. 7

Komitea viittaa siihen, että kun nykyisin yhä enemmän korostetaan uskonnonvapautta tärkeänä ihmisoikeutena ja painotetaan valtion uskonnollista puolueettomuutta, kirkon oikeus päättää kirkkoa ja sen toimintaa koskevien lainsäännösten sisällöstä on perusteltavissa vielä voimakkaammin kuin aikaisemmin. Kirkon pyrkimys yhä suurempaan itsenäisyyteen viittaa samaan suuntaan. Komitea on esitetyillä perusteilla katsonut, että kirkollisen lainsäädännön uudistamisen tuli rakentua tuolloin olemassa oleville periaatteille. Komitea on vielä tässä yhteydessä huomauttanut siitä erosta, joka kirkkolakia säädettäessä on oltava kirkon ja valtion välillä. Se sisältää ajatuksen, että kirkon ja valtion näkökohdat ja arvosteluperusteet ovat erilaiset. Kun kirkko määrää kirkkolain säännösten sisällön, se arvioi säännöksiä kirkon tunnustuksen ja opin pohjalta ottamalla huomioon, mikä sen omasta näkökulmasta on tarkoituksenmukaista ja sopusoinnussa kirkon perusteiden ja tarkoitusten kanssa. Valtion lainsäädäntöelimet taas puolestaan harkitsevat, ovatko kirkon ehdottamat muutokset mahdollisesti lain, hyvän tavan, hyvän järjestyksen tai valtion tahi yleisen edun vastaisia. Eduskunnan ja hallituksen asiana ei siis ole harkita lakiesityksiä kirkon tunnustuksen ja opin näkökulmasta. Selvää rajaa eri arviointiperusteiden välille ei kuitenkaan aina voida vetää. Kirkkolain alaa käsitellessään komitea lähtee liikkeelle silloisen hallitusmuodon 83 :n määrittelystä, jonka mukaan kirkkolaki sisältää säännökset kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta. Komitea toteaa, että määritelmillä järjestysmuoto ja hallinto ei juridisessa kielenkäytössä ole selvää ja yksiselitteistä sisältöä. Ne saavat täsmällisen ja asiallisen sisällön vasta sitten, kun niitä käytetään tietyn toiminnan ja sen järjestämisen yhteydessä. Tämä merkitsee, että käsitteet järjestysmuoto ja hallinto, jotka säätelevät kirkkolain alaa, on selvennettävä ja arvioitava kirkon tunnustuksen, tehtävien ja toiminnan näkökulmasta. Komitean mukaan kirkon järjestysmuodolla tarkoitetaan sitä ulkonaista muotoa, missä kirkon toimintaa harjoitetaan. Säännökset järjestysmuodosta määrittävät, mitkä elimet päättävät ja toimivat kirkon puolesta sen eri toimintatasoilla, mitä tehtäviä kuuluu eri elimille ja mikä on niiden toimivalta, kokoonpano ja asettamistapa. Järjestysmuodon ei tule sisältää säännöksiä vain hallintoelimistä vaan myös kirkon hengellistä toimintaa hoitavista elimistä. Hallinto on toimintaa. Kaikki kirkollinen toiminta ei kuitenkaan ole hallintoa. Kirkollinen hallinto ei käsitä kirkon varsinaista työtä, siis sananjulistusta, sakramenttien hoitoa eikä ylipäänsä kaikkea sitä toimintaa, mikä johtuu kirkon tunnustukseen perustuvista tehtävistä. Tämä kirkon hengellinen toiminta jää kokonaan hallinto-käsitteen ulkopuolelle. Komitean käsityksen mukaan hallinto-käsite on rajoituttava vain siihen, minkä tarkoituksena on tukea ja helpottaa kirkon varsinaista toimintaa. Näin käsitettynä sillä on palveleva ja toissijainen asema. Hallinto sisältyy kylläkin kirkon varsinaisiin tehtäviin ja toimiin, mutta sillä ei ole mitään itsenäistä tarkoitusta. Hallinnon avulla kirkko esiintyy julkisoikeudellisena yhteisönä, jonka elimet valmistelevat ja tekevät päätöksiä, panevat päätökset täytäntöön sekä hankkivat taloudellisia ja muita ulkoisia edellytyksiä kirkon varsinaista työtä varten. Monissa tapauksissa hallinto merkitsee julkisen vallan käyttöä. Hallinnosta on lisäksi erotettava kirkollinen lainsäädäntö ja lainkäyttö. Komitea on pitänyt tärkeänä, että hallinto-käsitteelle annetaan edellä esitetty rajoitettu sisältö. Tämä on luonnollinen seuraus siitä tosiasiasta, että kirkon hengellistä toimintaa, joka perustuu kirkon tunnustukseen ja oppiin, ei voida ainakaan kovin suuressa määrin sitoa oikeudellisiin säännöksiin. Sen lisäksi on otettava huomioon, että kirkon hengellinen toiminta ei kuulu valtion lainsäädäntöelinten toimivaltaan. Vain tällä tavalla uskonnonvapaus ja kirkon itsenäisyys voidaan taata. 8

Komitean mielestä hallitusmuodon määrittelyä kirkkolain alasta ei kuitenkaan ole käsitettävä niin, että ainoastaan sellaisista asioista, jotka suoranaisesti kuuluvat kirkon järjestysmuotoon ja hallintoon, voidaan säädellä kirkkolaissa. Periaatteellinen kahtiajako kirkon hengellisen toiminnan ja kirkon hallinnon välillä ei ehdottomasti estä sitä, että kirkkolakiin otetaan hengellistä toimintaa koskevia säännöksiä, mikäli kirkko pitää sitä tarkoituksenmukaisena ja valtion lainsäädäntöelimet sen hyväksyvät. Sellaisten säännösten ottamista kirkkolakiin voidaan perustella silloin, kun liikutaan hallinnon ja hengellisen toiminnan raja-alueilla. Komitean mielestä kirkon ja valtion suhdetta koskevista kysymyksistä on säädettävä kirkkolaissa. Tämä käsitys pohjautuu edellytykselle, että kirkko ja valtio voivat vain yhdessä, eikä kumpikaan erikseen, määrätä keskinäisistä suhteistaan. Kirkkolaki on tällaisen sääntelyn luonnollinen muoto. Kirkko tosin silloin yksin päättää säännösten sisällön. Valtio voi kuitenkin kieltäytyä hyväksymästä kirkon tekemää muutosesitystä. Komitea päätyi esittämään kirkkolain jakamista siten, että uuteen kirkkolakiin tulee ottaa vain perussäännökset kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta sekä niihin liittyvistä kysymyksistä. Kirkkolakiin otettavan valtuutuksen perusteella kirkon omat elimet antavat tarpeelliset täytäntöönpano- ja sovellussäännökset. Se millä perusteella ratkaistaan jako kirkkolain perussäännösten ja kirkon omien elinten antamien täytäntöönpanomääräysten välillä, vaati komitean mielestä yksityiskohtaisen selvityksen, mikä voisi tapahtua varsinaisen lainsäädäntötyön yhteydessä. Jaottelun yleisenä periaatteena voisi olla se rajanveto, joka valtion lainsäädännössä vallitsee lain ja asetuksen välillä. Komitea huomauttaa myös, että kirkon antamat täytäntöönpanomääräykset koskisivat vain kirkon omia asioita. Säännökset sitoisivat vain kirkkoa, ts. sen elimiä, virkamiehiä ja työntekijöitä sekä kirkon jäseniä. Ne eivät siis säätelisi kirkon ja valtion suhteita eivätkä kirkon suhteita kirkkoon kuulumattomiin. Komitea käsitteli mietinnössään (s. 35 36) myös kirkkolain ja tavallisen lain suhdetta. Hallitusmuodon säännös kirkkolain alasta ei välttämättä sulje pois sitä mahdollisuutta, että joitakin kirkollisia asioita säädellään tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä syntyneillä laeilla ja niiden perusteella annetuilla asetuksilla. Tämä ratkaisu on perusteltavissa sellaisissa tapauksissa, jolloin asiaan liittyy valtion oleellinen etu tai kysymyksessä on asia, jonka valvominen on valtion tehtävä. Komitean käsityksen mukaan voitaisiin harkita tavallisen lainsäädäntöjärjestyksen käyttämistä eräissä tapauksissa, jotka koskevat kirkon taloutta ja kirkon hoitamia yhteiskunnallisia tehtäviä, kuten väestökirjanpitoa tai hautaustoimen tehtäviä. Eräänä esimerkkinä komitea mainitsee kirkon jäsenten ja yhteisöjen velvollisuuden maksaa kirkollisveroa. Tämä on kirkon ja valtion suhteita koskeva asia. Sen vuoksi sitä koskeva perussäännös on sisällytettävä kirkkolakiin. Perustuslaissa säädetään, että veroista säädetään lailla, siis eduskunnan päätöksellä. Kun kirkon jäsenten taloudelliset velvollisuudet seurakuntaansa kohtaan on määritelty velvollisuudeksi maksaa veroa, on nykyisen oikeusjärjestyksen mukaan välttämätöntä, että sitä koskevat säännökset annetaan tavallisella lailla. Veron maksuperusteista säädetään siis tavallisella lailla. Kirkolle on kuitenkin annettava tilaisuus antaa lausunto ennen kuin lakiesitys esitetään eduskunnalle. Komitea esittää mietintönä sivuilla 36 54 myös melko yksityiskohtaisia suuntaviivoja niistä periaatteista, joiden mukaan eri asioita säätelevät kirkolliset säännökset sijoitettaisiin kirkkolakiin ja kirkon itsensä päättämiin säädöksiin. Nämä suuntaviivat olivat pohjana kirkkolain uudistamiskomitean työssä. Näihin yksityiskohtiin palataan myöhemmin kirkkolain alaa rajaavien kysymysten yksityiskohtaisessa selvittelyssä. 9

4.3. Kirkolliskokouksen vuonna 1980 asettama Kirkkolain uudistamiskomitea Kirkolliskokous asetti 6.11.1980 komitean, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus uudeksi kirkkolaiksi ja siihen liittyväksi kirkkojärjestykseksi. Kirkolliskokous hyväksyi komitean työn ohjeiksi ne yleiset suuntaviivat, jotka oli esitetty Kirkkojärjestyskomitean 10.10.1979 antamassa mietinnössä, täydennettyinä ja täsmennettyinä kirkolliskokouksen perustevaliokunnan mietinnössä n:o 4/1980 ja kirkolliskokouksen 9.11.1979 Kirkko- ja valtio -komitean mietinnöstä antamassa lausunnossa esitetyillä näkökohdilla ja kannanotoilla. Komitea antoi mietintönsä kirkolliskokoukselle 16.6.1988 (Suomen ev. lut. kirkon keskushallinto, Sarja A 1988:2/1-2). Komitea esitti mietinnön johdanto-osassa sivuilla 1 8 perusteluja kirkkolain jakamisesta kirkkolakiin ja kirkon omien toimielinten antamiin säädöksiin. Perusteluissa on viitattu mm. kirkko ja valtio -komitean ja kirkkojärjestyskomitean tekemiin sekä eräisiin muihin aiempiin selvityksiin. Komitea toteaa, että kirkkolain jakamisessa on kysymys kirkkolaissa olevien säännösten siirtämisestä kirkon viranomaisten antamiin säädöksiin. Tällöin on syytä ottaa esille ne tarkastelutavat, joita oikeustieteessä käytetään tutkittaessa yksittäisiä norminantovallan delegointitapauksia siltä kannalta, onko delegoiminen pysynyt valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävissä rajoissa. Komitea toteaa, että norminantovallan delegoinnin täytyy kussakin tapauksessa olla tarkoituksenmukaista. Alemmanasteisen normin täytyy johtaa velvoittavuutensa ylemmänasteisesta normista ja olla muidenkin ylempänä olevien normien kanssa sopusoinnussa. Ylempi normi voi muuttaa alemmanasteista ja vaikuttaa sen tulkintaan käytännössä, kun taas alempi ei voi muuttaa ylempää. Delegoidulla normilla ei saa puuttua perustuslaissa kansalaisille turvattuihin perusoikeuksiin eikä perustuslaeissa erityisesti järjestettyihin oikeussuhteisiin, ellei valtuudesta säätää poikkeusnormi ole päätetty perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Kun hallitusmuodon 83 :n 1 momentti määrää kirkon asioista vain järjestysmuodon ja hallinnon lailla säädettäväksi, on selvää, että muita kysymyksiä koskevat oikeusnormin luonteiset määräykset voidaan, jos lainsäädännöllinen valtuus on olemassa, antaa alemmanasteisella säädöksellä. Edelleen on selvää, että jos kirkon järjestysmuotoa ja hallintoa koskevat asiat on säädetty laissa riittävän täydellisesti, kirkon viranomaisen antamassa säädöksessä voidaan määrätä järjestysmuodon ja hallinnon yksityiskohdista kirkkolaissa olevan yleisvaltuutuksen tai jotakin yksittäiskysymystä koskevan yksilöidyn valtuutuksen perusteella. Säädösvallan kirkolliskokoukselle siirtäminen voi ulottua kirkon omiin asioihin sekä sen ohessa täytäntöönpanoa koskeviin ja muihin merkitykseltään vähempiarvoisiin säännöksiin. Komitea on sivulla 7 luonnehtinut kirkkolakiehdotuksen, kirkkojärjestyksen ja kirkon vaalijärjestyksen sisältöjä. Sen mukaan kirkkolakiin on ehdotuksessa otettu ennen kaikkea kirkon ja valtion suhdetta sekä kirkon järjestysmuotoa ja hallintoa koskevat säännökset, joiden pitää hallitusmuodon 83 :n 1 momentin mukaan olla kirkkolaissa. Nämä on pyritty kirjoittamaan kirkkolakiin niin täydellisinä, ettei niistä voida poiketa kirkkojärjestykseen tai kirkon vaalijärjestykseen otettavilla määräyksillä. Komitea toteaa, että kirkkolakiehdotukseen on otettu jo tuolloin kirkkolaissa olleet kirkkolainsäädäntöjärjestystä sekä kirkon hallinnollista ja kielellistä jakoa koskevat säännökset. Myös kirkon jäsenten sekä kirkon ja seurakuntien viranhaltijoiden oikeusturvaa koskevat säännökset kuuluvat kirkkolakiin kuten nekin säännökset, jotka antavat seurakunnan jäsenelle oikeuden valittaa seurakunnan toimielinten tekemistä päätöksistä. Kirkkolakiehdotuksessa on komitean ehdotuksen mukaan kyetty kirkon hallintoa ja lainkäyttöä koskevissa 10

säännöksissä hyödyntämään valtionhallintoa ja hallinto-oikeudellista oikeusturvaa varten säädettyjä lakeja. Kirkkolakiehdotuksen 2 luvun 2 :n 1 momentissa valtuutetaan kirkolliskokous antamaan kirkkojärjestys ja kirkon vaalijärjestys. Kirkkojärjestys ja kirkon vaalijärjestys ovat valtuutussäännöksen mukaan samalla säädöstasolla. Sisältönsä puolesta ne eroavat toisistaan ja kirkkojärjestys hyväksytään kuten kirkkolakikin määräenemmistöllä, mutta kirkon vaalijärjestys yksinkertaisella enemmistöllä. Komitean mukaan ehdotus kirkkojärjestykseksi sisältää säännökset kirkon toiminnasta ja kirkon sisäisistä asioista. Sen lisäksi kirkkojärjestykseen on otettu ne määräykset kirkon ja seurakuntien järjestysmuodon ja hallinnon yksityiskohdista, jotka täytäntöönpanoa ja soveltamista koskevina on jätetty kirkkolakiehdotuksen ulkopuolelle. Kirkkojärjestys sisältää sen ohessa määräyksiä viroista ja viranhaltijoista. Kirkkojärjestykseen otetut jumalanpalveluksia, kirkollisia toimituksia, virkoja sekä seurakunnan hallintoa ja toimintaa koskevat määräykset olivat aiemmin kirkkolaissa, jota kirkolliskokous voi vain määräenemmistöllä ehdottaa muutettavaksi. Tämän vuoksi komitea on ehdottanut, että kirkkojärjestys on hyväksyttävä samalla määräenemmistöllä kuin kirkkolaki. Kirkkolakia alemmanasteiset kirkollisia vaaleja koskevat säännökset on koottu kirkon vaalijärjestykseen. Siinä käsitellyistä vaaleista on säädetty niin tarkkaan kirkkolaissa, että vaaleista alemmalla normitasolla annettavat määräykset ovat tyypillisiä täytäntöönpanomääräyksiä. Suuri osa vaalijärjestykseen otetuista määräyksistä oli aikaisemmin annettu kirkkohallituksen täytäntöönpanomääräyksillä. 4.4. Kirkolliskokouksen vuonna 1988 asettama Kirkkolain uudistamisvaliokunta Kirkolliskokous asetti 6.5.1988 Kirkkolain uudistamisvaliokunnan valmistelemaan uudistamiskomitean mietintöä ja tekemään sen ja annettujen lausuntojen pohjalta ehdotuksen kirkkolainsäädännön kokonaisuudistukseksi. Valiokunta totesi kirkkolain jakamisen ja säännösten kirkkolakiin, kirkkojärjestykseen ja kirkon vaalijärjestykseen sijoittamisen osalta, että kirkkolain jakamista ei ollut vastustettu yhdessäkään komiteamietinnöstä annetussa lausunnossa eikä niissä ollut tehty konkreettisia ehdotuksia säännösten jakamisen yksityiskohdista. Kun eräissä lausunnoissa kuitenkin oli epäilty, ettei kirkkojärjestykseen ole siirretty kaikkia niitä säännöksiä, joita kirkkolaista olisi voitu sinne siirtää, valiokunta toteaa kiinnittäneensä tähän seikkaan erityistä huomiota. Valiokunta toteaa tutkineensa siirtämismahdollisuutta lukuisten sellaisten kirkkolakiehdotusten säännösten kohdalla, jotka kirkon sisäisiä asioita säätelevinä olisi tarkoituksenmukaista sijoittaa kirkkojärjestykseen. Eräitä säännöksiä on tässä yhteydessä voitu siirtää kirkkojärjestykseen. Usein siirto on edellyttänyt sitä, että kirkkolakiin on samassa yhteydessä otettu yksilöity valtuutus määrätä asiasta kirkkojärjestyksessä. Yleistäen valiokunta toteaa, ettei sen mietinnössä oleellisesti poiketa siitä, miten kirkkolakiehdotuksessa säännökset oli jaettu kirkkolakiin ja kirkkojärjestykseen. Toisaalta valiokunta on tarkentanut eräitä alempien säädösten antamiseen oikeuttavia valtuutuslausekkeita. Valiokunta on siirtänyt eräitä vaaleihin liittyviä säännöksiä kirkon vaalijärjestykseen. Lisäksi valiokunta on kirkkokäsikirjaan viitaten lyhentänyt sellaisia kirkkojärjestysehdotuksessa 11

olleita määräyksiä, jotka koskevat jumalanpalvelusta tai kirkollista toimitusta. Kirkkokäsikirja on näissä asioissa perinteisellä tavalla sitova ohje. Valiokunta antoi 26.2.1991 mietintönsä 1/1991. Kirkkohallitus ja piispainkokous antoivat mietinnöstä lausuntonsa. Otettuaan huomioon kirkolliskokouksen mietinnöstä tekemät päätökset valiokunta antoi 13.9.1991 tarkennetun mietinnön 1a/1991 ja vielä 4.11.1991 mietinnön 1b/1991. Näiden pohjalta kirkolliskokous omalta osaltaan hyväksyi säädökset 8.11.1991. 4.5. Oikeusministeriön vuonna 1995 asettama Perustuslaki 2000 -työryhmä ja kirkon asiassa antamat lausunnot Työryhmä asetettiin selvittämään perustuslakien yhtenäistämisen ja ajanmukaistamisen tarvetta. Työryhmä antoi mietintönsä 5.1.1996. Mietinnössä oli otettu esille myös kirkkolain säätämisjärjestystä koskeva kysymys. Mietinnön sivuilla 112 113 on lainsäädäntömenettelystä kirkkolain osalta todettu seuraavaa: Tasavallan presidentin ja eduskunnan aloiteoikeuden ulkopuolelle jää kirkkolain säätäminen. Tämä ei perustu nimenomaisiin perustuslain säännöksiin (ks. kuitenkin HM 83 1 mom. ja VJ 31 2 mom.). Vuodelta 1993 olevan kirkkolain 2 luvun 2 :n mukaan evankelis-luterilaisella kirkolla on yksinoikeus ehdottaa kirkkolakia kaikesta, mikä koskee ainoastaan kirkon omia asioita, sekä kirkkolain muuttamista ja kumoamista. Kirkon ehdotuksen tekee kirkolliskokous. Kirkon tällainen yksinoikeus lainsäädäntöaloitteeseen on periaatteellisesti huomattava poikkeus aloiteoikeuden yleisestä järjestämisestä. Poikkeuksen merkittävyyttä toisaalta vähentää se, että nykyistä kirkkolakia säädettäessä sen alaa supistettiin. Kirkkolain säätämisjärjestyksen erityispiirteet olisi kuitenkin otettava arvioitavaksi kokonaisuutena. Eduskunnan päätösvallan osalta työryhmä toteaa mietinnössä sivulla 114 seuraavaa: Eduskunnan päätösvaltaa on sisällöllisesti rajoitettu kirkkolain säätämiseen nähden. Vakiintuneen käytännön mukaisesti kirkolliskokouksen tekemä ehdotus kirkkolaiksi on joko hyväksyttävä muuttumattomana tai hylättävä. Vaatimus kirkolliskokouksen ehdotuksen hyväksymisestä muuttamattomana eduskunnassa on periaatteessa merkittävä eduskunnan päätösvallan rajoitus. Tämän vaihtoehtona voisi olla, että kirkkolain käsittely rakentuisi samoin kuin eräiden Ahvenanmaata koskevien säädösten käsittely. Nämä säädökset tulee ratkaista eduskunnan ja Ahvenanmaan maakuntapäivien yhtäpitävin päätöksin. Tässä mallissa eduskunta voisi tehdä muutoksia kirkolliskokouksen ehdotukseen perustuvaan hallituksen esitykseen, mutta lain lopullinen säätäminen jäisi vielä riippumaan siitä, hyväksyykö kirkolliskokous lakiehdotuksen eduskunnan päättämän sisältöisenä. Uuden perustuslain rakennetta ja kirjoittamistapaa koskevassa jaksossa s. 164 työryhmä esittää kirkkolain osalta seuraavaa: Kirkkolain nykyinen säätämisjärjestys (VJ 31 2 mom.; ks. myös HM 83 1 mom.) olisi arvioitava uudelleen. Perustuslakivaliokunta kiinnitti asiaan huomiota vuonna 1993 anta- 12

massaan lausunnossa (PeVL 10/1993). Perustuslakivaliokunnan mukaan kirkkolain säätämisjärjestys tulisi ottaa kokonaisuudessaan selvitettäväksi. Tällöin olisi selvitettävä mm. kirkon yksinomainen aloiteoikeus. Perustuslakivaliokunta totesi uutta kirkkolakia koskevan hallituksen esityksen käsittelyn osoittaneen kirkkolain säätämisjärjestyksen nurinkurisuuden siltä osin, ettei eduskunnassa voida tehdä kirkkolakiehdotukseen edes asiasisältöön vaikuttamattomia, esimerkiksi kirjoitusteknisiä parannuksia. Kirkkohallitus antoi 2.4.1996 työryhmämietinnöstä lausunnon, jossa se totesi, että esillä olevasta merkittävästä uudistuksesta lausuminen kuului kirkolliskokoukselle. Kun uusi kirkolliskokous oli tuolloin vasta valittu, kirkkohallitus antoi asiassa oman lausuntonsa ja saattoi sen kirkolliskokoukselle tiedoksi mahdollisen kirkolliskokouksen lausunnon antamista varten. Kirkolliskokous käsittelikin asiaa 9.5.1996 ja päätti tällöin yhtyä kirkkohallituksen asiasta antamaan lausuntoon. Kirkkohallituksen lausunnossa vastustettiin esitystä ja todettiin, että kirkkolain tuolloinen säätämisjärjestys, kun otetaan huomioon kirkolliskokouksen esittämä täydennys asiasisältöön vaikuttamattomien muutosten tekemismahdollisuudesta, on paras vaihtoehto myös tulevaisuudessa. Lausunnossa kirkkohallitus toteaa, että kirkkolain osalta aloiteoikeus on yksinomaan kirkolliskokouksella. Kirkolliskokouksen käsiteltäväksi asioita voivat saattaa kirkkohallitus, piispainkokous, hiippakuntakokous sekä kirkolliskokouksen edustajat käyttämällä aloiteoikeuttaan. Kirkolliskokoukseen kuuluu yksi valtioneuvoston määräämä edustaja, jonka kautta valtioneuvosto niin halutessaan saisi asioita vireille kirkolliskokouksessa. Käytännössä tätä tietä ei kuitenkaan ole käytetty, vaan esille tulevat asiat on yleensä lähetetty kirkkohallitukselle, joka on ne valmistellut ja tehnyt esitykset kirkolliskokoukselle. Kirkkohallitus on viitannut Kirkko ja valtio -komitean ehdotukseen siitä, että valtioneuvostolle annettaisiin komitean mainitsemissa asioissa aloiteoikeus kirkolliskokouksessa. Kirkkohallituksen mukaan opetusministeriön Kirkko ja valtio -työryhmän mietinnössä 1982 on esitetty, että nykyinen järjestely, jonka mukaan valtioneuvosto määrää edustajansa kirkolliskokoukseen on riittävä. Tällä edustajalla on muiden edustajien tapaan aloiteoikeus kirkolliskokouksessa eikä sen vuoksi ole tarpeen lisätä valtioneuvostoa erikseen aloitteentekijäksi. Uudessa kirkkolaissa säilytettiin aloiteoikeus ennallaan. Kirkkohallitus tuo lausunnossaan esille sen, että normaalisti kirkolliskokouksen esitys johtaa hallituksen esityksen antamiseen, mutta näin ei kuitenkaan aina tapahdu. Esitys voidaan jättää antamatta, jolloin kirkolliskokouksen esitys raukeaa. Kirkkohallitus mainitsee lausunnossaan kaksi esimerkkiä tapauksista, jolloin näin on tapahtunut. Vielä kirkkohallitus on todennut, että eduskunta voi myös hylätä kirkolliskokouksen esityksen. Myös tasavallan presidentti voi jättää kirkkolain tai sen muutoksen vahvistamatta. Kirkkohallitus toteaa, että tiedossa ei ole tapauksia, joissa eduskunta olisi hylännyt kirkkolain muutosehdotuksen tai tasavallan presidentti jättänyt lain vahvistamatta. Kirkkohallituksen mukaan evankelis-luterilaisen kirkon osalta voimassa olevaa kirkkolain säätämisjärjestystä voidaan edelleen puoltaa sillä, että kirkon itsehallinnon pysyvät takeet ja kirkon itsenäisyys opillisissa kysymyksissä on turvattava. Kun kirkko on julkisoikeudellinen yhteisö, sitä koskevat tärkeimmät säännökset on annettava lailla. Niihin sisältyy väistämättä säännöksiä, joilla on oleellinen merkitys kirkon opin ja tunnustuksen kannalta. Näiden säännösten yksipuolista muuttamista kirkkoa kuulematta ei voitane uskonnonvapauden periaatteet huomioon ottaen hyväksyä. Kirkkohallitus viittaa erityisesti kirkkolain 1 luvun 1 :ssä olevaan kirkon tunnustuksen ilmaisevaan perussäännökseen. Kirkon oikeudellisen aseman 13

kitkaton järjestely edellyttää kirkkohallituksen mielestä menettelyä, jossa niin valtion kuin kirkon omista lähtökohdistaan esittämät näkökohdat voidaan ottaa huomioon. Nykyinen kirkkolainsäädäntöjärjestys ottaa kirkkohallituksen mielestä hyvin huomioon nämä molemmat tarpeet. Kirkkohallitus on edelleen todennut, että mitään lakia ei säädetä eduskunnan tahdon vastaisesti. Kirkossa tilannetta pidetään lainsäädännön yleisen järjestyksen ja valtiovallan käytön kannalta hyvänä, koska hallituksen, eduskunnan ja tasavallan presidentin käytössä on kuvatut mahdollisuudet hylätä tai pysäyttää kirkkolain muutosehdotukset sen jälkeen, kun kirkolliskokous on oman ehdotuksensa tehnyt. Kirkon kannalta ei olisi toivottavaa päinvastainen menettely, jossa se joutuisi lainsäädäntöasiassa asettumaan valtiovaltaa vastaan. Tämä saattaisi tarpeettomasti aiheuttaa vastakkainasettelua ja kärjistää kirkon ja valtion välisiä suhteita. Lopuksi kirkkohallitus viittaa siihen, että kirkolliskokous oli marraskuussa 1995 tehnyt valtioneuvostolle kirkkolain 2 luvun 2 :n muutosesityksen, jonka mukaan eduskunta voisi tehdä kirkkolakiehdotukseen asiasisältöön vaikuttamattomia lainsäädäntöteknisiä muutoksia. Kirkkohallituksen mielestä ehdotus poistaisi kirkkolakiehdotuksen käsittelyyn liittyvän epäkohdan, johon eduskunnan perustuslakivaliokunta ja hallintovaliokunta sekä oikeusministeriö eri yhteyksissä ovat kiinnittäneet huomiota. 4.6. Valtioneuvoston vuonna 1996 asettama Perustuslaki 2000 komitea ja sille annettu kirkkohallituksen lausunto Valtioneuvoston 18.1.1996 asettama komitea antoi mietintönsä 27.6.1997. Komitean tehtävänä oli laatia ehdotus uudeksi yhtenäiseksi Suomen perustuslaiksi, joka tulisi voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2000. Komitean työskentelyn pohjana oli Perustuslaki 2000 -työryhmän mietintö. Komitea ehdotti uuden yhtenäisen Suomen hallitusmuodon säätämistä. Uusi hallitusmuoto olisi voimassa perustuslakina ja siihen koottaisiin Suomen kaikki perustuslain tasoiset säännökset. Samalla kumottaisiin voimassa olevat perustuslait. Mietintöön sisältyy hallituksen esityksen muotoon laadittu ehdotus säädösteksteineen. Komitea piti aikaisemman valtiopäiväjärjestyksen 31 :n 2 momentin säännöstä, jonka mukaan kirkkolain säätämisestä oli voimassa mitä siitä oli erikseen säädetty, liian epämääräisenä valtuuttamaan säätämään kirkkolaissa perustuslain yleisistä lakiehdotusten vireilletuloa koskevista säännöksistä poikkeavasti kirkolliskokouksen yksinomaisesta aloiteoikeudesta kirkkolain osalta. Kirkkolain säätämisjärjestystä ja sitä koskevasta aloiteoikeudesta ehdotettiin otettavaksi säännökset uuden perustuslain 76 :ään. Ehdotus on samanlainen kuin sittemmin voimaan tulleessa perustuslaissa, ja pykälän numerokin on sama. Sen 1 momentin mukaan evankelis-luterilaisen kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta säädetään kirkkolaissa. Toisen momentin mukaan kirkkolain säätämisjärjestyksestä ja kirkkolakia koskevasta aloiteoikeudesta on voimassa, mitä niistä mainitussa laissa erikseen säädetään. Komiteamietinnössä ei esitetä mitään periaatteellisia pohdintoja asiasta, vaan vanhan hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen säännökset on vain sijoitettu uuteen perustuslakiin tehden säännökseen samalla edellä selostettu tarkennus. Kirkkohallituksen 11.12.1996 komitealle antamasta lausunnosta kuitenkin ilmenee, että muutos kirkkolain säätämisjärjestyk- 14