TALOUSPOLITIIKAN EU-OHJAUSJAKSO TEMAATTINEN TIETOKOOSTE TYÖSUHDETURVALAINSÄÄDÄNTÖ 1. JOHDANTO Työsuhdeturvalainsäädäntö koostuu säännöistä ja menettelyistä, jotka koskevat yritysten edellytyksiä palkata tai irtisanoa työntekijöitä. Työsuhdeturvalainsäädännössä käsitellään koeaikojen, määrättyjen irtisanomisaikojen ja irtisanomiskorvausten (työntekijöille sopimuksen ennenaikaisesta irtisanomisesta maksettavien korvausten) laillisuutta; menettelyä koskevia vaatimuksia, joita on noudatettava yksittäisten irtisanomisten tai työntekijöiden joukkovähentämisen yhteydessä; laittoman irtisanomisen seuraamuksia; ja vuokratyösopimusten ja määräaikaisten työsopimusten käyttöön sovellettavia ehtoja. työsuhdeturvalainsäädännön piirteet heijastavat enimmäkseen erilaisia oikeudellisia ja institutionaalisia perinteitä. Maissa, joissa on romaanisgermaaninen oikeusjärjestelmä, työsuhdeturvalainsäädäntöä säännellään lailla, kun taas maissa, joissa on common law -järjestelmä, se perustuu enemmän yksityisiin sopimuksiin ja riitojenratkaisuun. Viimeksi Tällaiset säännöt ja menettelyt voidaan vahvistaa lainsäädännössä taikka työehtosopimuksissa tai yksittäisissä työsopimuksissa. Työsuhdeturvan tehokkuuteen vaikuttavat myös muut tekijät, kuten tuomioistuinten tulkinnat lainsäädännön säännöksistä ja sopimusmääräyksistä. Työsuhdeturvalainsäädäntöä ei anneta eri jäsenvaltioissa yhtenäisesti. EU:n lainsäädäntöön perustuvia yhteisiä vähimmäisvaatimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita (ks. jäljempänä) lukuun ottamatta Sivu 1
mainituissa maissa tuomioistuimilla on runsaasti harkintavaltaa, kun taas ensiksi mainituissa maissa lainsäädännöllä on tärkeämpi merkitys. Jos lainsäädännössä asetettuja tai työehtosopimuksessa sovittuja ehtoja ei noudateta, irtisanominen on laiton tai mitätön. Tällä on työnantajan velvollisuuksiin ja työntekijän oikeuksiin vaikutuksia, jotka vaihtelevat maittain. Syrjivistä perusteista johtuvaa irtisanomista pidetään yleensä laittomana, kun taas työntekijöille ei tavallisesti anneta suojaa, jos irtisanominen on perusteltu merkittävistä kurinpidollisista syistä. Lisäksi on yleensä säädetty seuraamuksista, joita sovelletaan määräaikaisten työsopimusten laittomaan käyttöön eli siihen, että niitä ei käytetä lainsäädännössä vahvistettujen ehtojen mukaisesti. Työsuhdeturvalainsäädännön tarkoituksena on suojella työntekijöitä työnantajien mielivaltaisilta toimilta asettamalla vaatimuksia, joita työnantajien on noudatettava työntekijöitä irtisanoessaan. Nämä heijastelevat jossain määrin irtisanomisten yhteiskunnallisia kustannuksia. Irtisanottu työntekijä menettää tuloja, työsuhteen kestoon liittyviä etuja ja mahdollisuuden kerryttää työssä osaamista ja kokemusta. Jos uuden työpaikan löytyminen vie pitkän aikaa, jotkut työntekijät voivat myös kärsiä kielteisistä sosiaalisista ja terveysvaikutuksista. Lisäksi yhteiskunta vastaa työpaikkojen menetyksen kustannuksista, koska työttömyysetuudet ja aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteet rahoitetaan pitkälti veronmaksajien varoilla. Irtisanomissuoja tunnustetaan Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimuksissa 1, Euroopan unionin 1 Yleissopimus (n:o 158), joka koskee työnantajan toimesta tapahtuvaa palvelussuhteen päättämistä, 1982. perusoikeuskirjassa 2, EU-sopimuksessa 3 ja EU:n direktiiveissä, joissa määritellään työntekijöiden joukkovähentämistä, tiedottamista ja neuvottelua sekä määräaikaista työtä ja vuokratyötä koskevat vähimmäisvaatimukset 4. Näillä direktiiveillä vahvistetaan työntekijöiden suojalle kaikissa jäsenvaltioissa yhteinen vähimmäistaso. Epäsuhtaisella tai liian jäykällä työsuhdeturvalainsäädännöllä voi olla haitallisia vaikutuksia työmarkkinoihin. Erityisesti jos työntekijöitä, joilla on toistaiseksi voimassa oleva työsopimus, suojellaan tiukasti irtisanomiselta samaan aikaan kuin määräaikaisia tai muita epätyypillisiä työsopimuksia koskeva sääntely on löyhää, työmarkkinoiden segmentoituminen 5 on todennäköistä. Tämä johtuu siitä, että nämä tekijät voivat luoda työnantajille kannustimia palkata työntekijöitä määräaikaisiin työsuhteisiin korkeiden irtisanomiskustannusten välttämiseksi. Irtisanomiselta tiukasti suojaava lainsäädäntö on lisäksi tavallisesti 2 Perusoikeuskirjan 30 artikla: Jokaisella työntekijällä on oikeus suojaan perusteettomalta irtisanomiselta unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. 3 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 153 artiklassa määrätään, että EU voi tukea jäsenvaltioita varmistettaessa työntekijöiden suojelu työsopimuksen päättymisen yhteydessä ja antaa direktiivein säännöksiä vähimmäisvaatimuksista. 4 EU:n direktiivit 91/533/ETY kirjallisesta ilmoituksesta, 1999/70/EY yksittäisen työntekijän työehdoista, 98/59/EY työntekijöiden joukkovähentämisestä, 2001/23/EY yrityksen luovutuksesta, 1999/70/EY määräaikaisesta työstä ja 2008/104/EY vuokratyöstä. 5 Työmarkkinoiden segmentoitumisella tarkoitetaan sitä, että työmarkkinoilla on rinnakkain erilaisia työntekijäluokkia ( segmenttejä ), joilla on erilainen työsuhdeturvan taso ja/tai oikeus sosiaaliturvaan ja muihin etuuksiin ja joissa siirtyminen heikomman turvan luokasta paremman turvan luokkaan on vähäistä. Tärkein ero on yleensä, mutta ei ainoastaan, määräaikaisessa työsuhteessa olevien työntekijöiden ja vakituisessa työsuhteessa olevien työntekijöiden välillä. Sivu 2
yhteydessä alhaiseen työhönotto- ja irtisanomisasteeseen. Ne voivat nostaa heikommassa asemassa olevien ryhmien, kuten nuorten ja/tai heikosti koulutettujen työntekijöiden, työttömyysastetta ja pidentää heidän työttömyysjaksojaan. Toisaalta ei ole ratkaisevaa näyttöä siitä, että työsuhdeturvalainsäädännön tiukkuus vaikuttaisi kokonaistyöttömyysasteeseen. Työsuhdeturvalainsäädäntö on tavallisesti monimutkaisten lainsäädännöllisten ja muiden puitteiden tulosta. Näin ollen yleispätevää lähestymistapaa ei ole ja toimet, joilla vastataan tämän alan haasteisiin, olisi räätälöitävä kunkin maan erityispiirteitä vastaaviksi. Lisäksi työsuhdeturvalainsäädäntöä olisi pidettävä osana laajempaa institutionaalista kehystä, joka käsittää sosiaalisen suojelun järjestelmät, aktiivisen työvoimapolitiikan ja mahdollisuudet elinikäiseen oppimiseen. Työsuhdeturvalainsäädännön uudistuksia olisi tarkasteltava suhteessa näihin institutionaalisiin piirteisiin, ja uudistusten olisi oltava joustoturvaa koskevan lähestymistavan 6 mukaisia. Viime aikoina saadun näytön mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat toteuttaneet kokonaisvaltaisia työmarkkinauudistuksia, jotka käsittävät joustavia ja luotettavia sopimusjärjestelyjä, kattavia elinikäisen oppimisen strategioita, vaikuttavia aktiivisen työvoimapolitiikan 6 EU:n työllisyyden suuntaviivassa 7 suositellaan, että jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon joustoa ja turvaa koskevat periaatteet (neuvoston päätös jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista, 13. lokakuuta 2016). Joustoturva voidaan määritellä yhdennetyksi lähestymistavaksi, joka sisältää neljä osaa: i) joustavat ja turvalliset sopimusjärjestelyt; ii) elinikäisen oppimisen strategiat; iii) vaikuttavat aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteet, jotta voidaan helpottaa siirtymistä uuteen työpaikkaan; iv) nykyaikaiset sosiaaliturvajärjestelmät, jotka antavat riittävää tulotukea työstä toiseen siirtymisen aikana. toimenpiteitä ja nykyaikaisia sosiaalisen suojelun järjestelmiä, ovat pystyneet paremmin ylläpitämään työllisyyttä ja säilyttämään oikeudenmukaisuuden taloudellisen taantuman aikana. Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarilla pyritään estämään työmarkkinoiden segmentoituminen ja tekemään samalla työllisyydestä varmaa ja sopeutuvaa. Tämä todetaan erityisesti periaatteessa 5 ( Varma ja sopeutuva työllisyys 7 ) ja periaatteessa 7 ( Tiedot työehdoista ja irtisanotuille annettava suoja 8 ). Nämä molemmat sisältyvät lukuun Oikeudenmukaiset työolot. Tämän tietokoosteen rakenne on seuraavanlainen. Osassa 2 tarkastellaan toimimattomiin työsuhdeturvalainsäädäntöjärjestelmiin yleisesti liittyviä tärkeimpiä haasteita. Ne ovat työmarkkinoiden voimakas segmentoituminen ja vähäinen dynaamisuus. Osassa 3 kuvaillaan työsuhdeturvalainsäädännön eri haasteisiin ja näkökohtiin liittyviä toimintapoliittisia välineitä. Osassa 4 luodaan yleiskatsaus eri jäsenvaltioissa vallitsevaan tilanteeseen. 7 Periaatteessa 5 todetaan muun muassa seuraavaa: Siirtymistä toistaiseksi voimassa oleviin työsuhteen muotoihin on edistettävä. Työnantajille on varmistettava riittävä joustavuus lainsäädännön ja työehtosopimusten mukaisesti, jotta ne voivat mukautua nopeasti taloustilanteen muutoksiin. Epävarmoihin työoloihin johtavat työsuhteet on estettävä esimerkiksi kieltämällä epätyypillisten sopimusten väärinkäyttö. 8 Periaatteessa 7 todetaan muun muassa seuraavaa: Työntekijöillä on ennen irtisanomista oikeus saada tietää irtisanomisen syyt, ja heihin on sovellettava kohtuullista irtisanomisaikaa. Heillä on oikeus tehokkaaseen ja puolueettomaan riitojenratkaisuun ja, jos kyseessä on perusteeton irtisanominen, oikeus hakea muutosta, mukaan lukien oikeus saada riittävä korvaus. Sivu 3
Lopuksi esitetään liitteessä yksityiskohtaiset määritelmät ja tilastot. Tämä tietokooste liittyy aktiivista työvoimapolitiikkaa, työttömyysetuuksia, pimeää työtä ja työmarkkinoiden vaatimia taitoja käsitteleviin tietokoosteisiin. epätyypilliset työsopimukset 9, jotka antavat vain vähän tai ei ollenkaan suojaa irtisanomiselta; epävakaat työsuhteet ja heikot uranäkymät; ja (usein) rajoitettu sosiaalinen suojelu, koska he ovat maksaneet sosiaaliturvamaksuja lyhyemmän ajan. 2. POLITIIKAN HAASTEET: YLEISKATSAUS EU:N JÄSENVALTIOISSA SAAVUTETTUIHIN TULOKSIIN Kuten johdannossa todettiin, työmarkkinoiden voimakas segmentoituminen ja vähäinen dynaamisuus ovat yleisimpiä haasteita, jos työsuhdeturvalainsäädäntö on liian tiukka tai epäsuhtainen vakituisessa työsuhteessa olevien eduksi. Lisäksi vakituisten työntekijöiden irtisanomisen kohtuuttomat kustannukset voivat muiden syiden, kuten työn kohtuuttoman verotuksen, ohella aiheuttaa pimeän työn tekemistä. (Pimeää työtä käsitellään erillisessä temaattisessa tietokoosteessa.) Työmarkkinoiden segmentoituminen tarkoittaa sitä, että työmarkkinat ovat jakautuneet (ainakin) kahteen segmenttiin. Työvoiman toinen segmentti käsittää työntekijät, joilla on vakituinen työsuhde, irtisanomissuoja ja täysimittainen sosiaalinen suojelu. Toiseen segmenttiin kuuluvat työntekijät, joille on tyypillistä yksi tai useampi seuraavista: 9 Perinteisen erottelun mukaisten työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien lisäksi on epätyypillisiä työsuhteen muotoja, kuten tarpeen mukaan tehtävä työ, kutsu-, tilapäis-, satunnais- tai vuokratyö, projektityöntekijät, työn jakaminen, lainaus- ja poolijärjestelyt sekä joukkoistaminen. Luettelo on hyvin pitkä ja jäsenvaltiokohtainen. Lisäksi joissakin jäsenvaltioissa on alettu käyttää yhä enemmän yksityisoikeudellisia sopimuksia sääntelemään sellaisten palvelujen tarjontaa, jotka ovat oikeastaan työntekoa. Sivu 4
Segmentoituneilla työmarkkinoilla määräaikaiset/epätyypillisessä työsuhteessa olevat työntekijät ovat tyypillisesti tällaisessa työsuhteessa tahtomattaan (eli he haluaisivat mieluummin vakituisen sopimuksen 10 ) ja suorittavat tehtäviä, jotka eivät ole tilapäisiä. Lisäksi mahdollisuudet siirtyä työmarkkinoiden heikommin suojatusta segmentistä suojatummalle segmentille ovat vähäisiä. Käytännössä määräaikaiset työsuhteet ovat umpikujia eivätkä ponnahduslautoja vakituisiin työpaikkoihin. Määräaikaisten työntekijöiden suuri osuus ja vähäinen siirtyminen vakituiseen työsuhteeseen vaikuttaa yhdistelmänä erityisen huolestuttavalta esimerkiksi Puolassa, Espanjassa ja Ranskassa (kaavio 1). Kaavio 1 Määräaikaisten työntekijöiden prosenttiosuus kaikista työntekijöistä (20 64-vuotiaat, 2016) ja siirtyminen määräaikaisesta vakituiseen työsuhteeseen (2015) 25 70 20 60 50 15 40 10 30 20 5 10 0 RO LT EE LV BG UK AT MT IE EL LU BE CZ SK HU DE IT EU28 DK FI SE FR CY SI NL PT HR ES PL 0 Määräaikaisten työntekijöiden osuus (%) (vasen akseli) Siirtyminen määräaikaisesta vakituiseen työsuhteeseen (%) (oikea akseli) Lähde: Eurostat, työvoimatutkimus ja yhteisön tulo- ja elinolotilastot (SILC). Maat, joissa itsenäisen ammatinharjoittamisen osuus on suuri, saattavat myös olla alttiimpia segmentoitumisongelmille. Näin on, jos itsenäiseen ammatinharjoittamiseen kätkeytyy osittaisia väärinkäytöksiä, joilla verhotaan tosiasiallisesti työnantajasta riippuvaiset työsuhteet yrittäjyydeksi (niin kutsuttu näennäisyrittäjyys) ja jos jäsenvaltiot eivät ole sopeuttaneet sosiaaliturvajärjestelmiään kattamaan Itsenäisten ammatinharjoittajien (ilman työntekijöitä) osuus on suurin Kreikassa (22,2 %), Romaniassa (15,4 %) ja Italiassa (15,4 %). Seuraavaksi suurimpia osuudet ovat Puolassa, Tšekissä ja Slovakiassa (kaavio 2). 10 EU:ssa 66,4 prosenttia määräaikaisista (20 64-vuotiaista) työntekijöistä oli vuonna 2015 määräaikaisia, koska he eivät pystyneet löytämään vakituista työpaikkaa (Eurostat, työvoimatutkimus). Sivu 5
itsenäisiä ammatinharjoittajia. 11 Kaavio 2 Itsenäisten ammatinharjoittajien (ilman työntekijöitä) prosenttiosuus kokonaistyöllisyydestä vuonna 2016 Lähde: Eurostat, työvoimatutkimus omat laskelmat. Tiukka irtisanomissuoja voi vähentää työntekijöiden vaihtuvuutta: lisäämällä yrityksille työntekijöiden erottamisesta aiheutuvia kustannuksia tiukka suoja voi vähentää sekä työhönotto- että irtisanomisastetta. Tällä voi olla vain vähän tai ei ollenkaan vaikutusta kokonaistyöttömyyteen. Vaihtuvuus vaikuttaa kuitenkin työpaikkojen luomiseen ja lakkauttamiseen, työttömyyden kestoon ja työttömien ikärakenteeseen sekä siihen, miten tehokkaasti työvoima kohdentuu uudelleen eri yritysten ja toimialojen Jos työhönottoastetta sekä irtisanomisja irtisanoutumisastetta 12 tarkastellaan yhdessä, saadaan käsitys työmarkkinoiden vaihtuvuudesta (kaavio 3). Jos molemmat ovat suuria, työmarkkinoita pidetään dynaamisempina ja joustavampina (esimerkiksi kuten kaavion oikeassa laidassa olevien Pohjoismaiden ja Baltian maiden tapauksessa). Suuret työhönottoasteet/irtisanomis- ja irtisanoutumisasteet voivat kuitenkin johtua myös määräaikaisten työsopimusten laajasta käytöstä. Tämä monitulkintaisuus näkyy osittain Espanjan, Alankomaiden, Portugalin ja Kyproksen tapauksessa. Joka 11 Pedersini, R. & Coletto, D. (2010). Selfemployed workers: industrial relations and working conditions, Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiö, 2010. 12 Työhönottoaste sekä irtisanomis- ja irtisanoutumisaste voidaan laskea suhteessa kokonaistyöllisyyteen seuraavasti: i) yksittäiset siirtymiset työttömyydestä työllisyyteen ja työpaikasta toiseen (työhönottoaste); ii) yksittäiset siirtymiset työllisyydestä työttömyyteen (irtisanomis- ja irtisanoutumisaste). Absoluuttisesti mitattuna nettotyöllisyys kasvaa, jos työhön otettuja on enemmän kuin irtisanottuja tai irtisanoutuneita. Sivu 6
kesken. tapauksessa tarkempi analyysi on tarpeen ennen kuin voidaan tehdä päätelmiä työntekijöiden vaihtuvuudesta. Kaavio 3 Työhönotto- sekä irtisanomis- ja irtisanoutumisasteet vuonna 2016 25 20 15 10 5 0 RO CZ BG EL SI IT BE SK NL PL FR MT PT HU AT LV HR EE ES LU FI CY LT DK SE Työhönottoaste Irtisanomis- ja irtisanoutumisaste Lähde: Eurostat, työvoimatutkimus omat laskelmat. Varsinkin parhaassa työiässä olevien pitkät työsuhteet voivat olla myös merkki staattisista työmarkkinoista, joilla työntekijät pysyvät työpaikassaan eivätkä siirry tuottavampiin yrityksiin tai tuottavammille toimialoille. Tällä voi olla merkitystä erityisesti silloin, kun pitkien työsuhteiden ohella määräaikaisten työsuhteiden osuus on suuri (kuten esimerkiksi Ranskassa, Kroatiassa, Italiassa, Portugalissa ja Sloveniassa). Tämä viittaa työmarkkinoiden segmentoitumiseen eli on merkki siitä, että sisäpiiriläiset pystyvät hyötymään suhteellisen pitkistä ja vakaista urapoluista, kun taas ulkopuolisten työpaikat ovat lyhytaikaisia. Kaaviossa 4 kuvataan 15 64-vuotiaiden työntekijöiden keskimääräistä työsuhteen kestoa. Sivu 7
vuotta Kaavio 4 Työsuhteen kesto vuosina (15 64-vuotiaat) vuonna 2016 14 12 10 8 6 4 2 0 Lähde: Eurostat, työvoimatutkimus omat laskelmat. Sivu 8
Työmarkkinoiden segmentoituminen ei koske kaikkia väestöryhmiä samalla tavoin. Määräaikaiset työntekijät ja itsenäiset ammatinharjoittajat (ilman työntekijöitä) ovat yleensä heikosti koulutettuja ja työskentelevät osaaikaisesti maatalous-, rakennus- tai palvelualoilla. Määräaikaiset työntekijät ovat tavallisesti nuoria, kun taas yksityisyrittäjyyden todennäköisyys kasvaa iän myötä. Tämä käy selvästi ilmi kaaviossa 5 esitettävästä Euroopan komission analyysista 13. Kaavio 5 Määräaikaisena työntekijänä työskentelemisen tai itsenäisenä ammatinharjoittajana (ilman työntekijöitä) toimimisen todennäköisyys Henkilökohtaiset piirteet Ikä 15 19 Ikä 30 39 Ikä 40 49 Ikä 50 59 Ikä yli 60 Nainen Heikko koulutus Keskitasoinen koulutus -100-50 0 50 100 150 200 250 300 Työhön liittyvät piirteet Osa-aikainen Keskitasoinen osaamistaso Matala osaamistaso Maatalous Valmistus Sähkö, vesihuolto ja jätehuolto Rakentaminen Tukku- ja vähittäiskauppa, liikenne ja majoitus Tieto- ja viestintäteknologia Kiinteistöalan toiminta Asiantuntija- ja hallintopalvelut Muut palvelut Määräaikainen työntekijä Itsenäinen ammatinharjoittaja (ilman työntekijöitä) Lähde: Labour Market and Wage Developments in Europe, 2017. Huomautus: 1) Kaaviossa esitetään kunkin henkilökohtaisen tai työhön liittyvän piirteen osalta viiteryhmään verrattuna sen todennäköisyyden muutos, että henkilö on määräaikainen työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja (ilman työntekijöitä). Kukin palkki kuvaa sitä, miten paljon todennäköisyys kasvaa yhden yksittäisen piirteen osalta, kun muut piirteet pysyvät vakioina. Esimerkiksi se, että on alle 20-vuotias lisää määräaikaisena työntekijänä työskentelemisen todennäköisyyttä 145 prosenttia 20 29-vuotiaaseen verrattuna. 13 Labour Market and Wage Developments in Europe. Annual Review 2017. Sivu 9
3. TOIMINTAPOLIITTISET VÄLINEET, JOILLA VASTATAAN POLITIIKAN HAASTEISIIN Työsuhdeturvalainsäädännön vaikutuksia työmarkkinoihin on tutkittu valtavassa määrässä kirjallisuutta. Kooste lainsäädännön makrotaloudellisia vaikutuksia koskevasta viimeaikaisesta teoreettisesta ja empiirisestä näytöstä esitetään Euroopan komission raportissa Labour Market Developments in Europe 2012 14 ja julkaisussa Employment and Social Developments in Europe 2015 15. Katsaus työmarkkinoiden segmentoitumiseen kohdistuvista vaikutuksista on äskettäisessä raportissa Labour Market and Wage Developments in Europe 2017 16. Näissä kolmessa raportissa esitetään perusteellisia analyyseja työsuhdeturvalainsäädännön tekijöistä ja tuloksista, kuten työsuhderiita-asioiden vaikutuksista, ja annetaan toimia koskevia yksityiskohtaisia ohjeita. Tämän tietokoosteen tässä osassa esitetään yleistajuinen yhteenveto keskeisistä havainnoista ja parhaista käytännöistä, jotka liittyvät osassa 2 esitettyihin haasteisiin vastaamiseen. Työsuhdeturvalainsäädäntö käsittää sekä siirtokomponentin (esimerkiksi irtisanomiskorvaukset työnantajalta työntekijälle) että puhtaan tappion komponentin (esimerkiksi menettelykulut, riitojenratkaisuprosessit). Puhtaan tappion komponentti nostaa todellisia työvoimakustannuksia ja vaikuttaa siten paitsi irtisanomispäätöksiin myös työhönottoon. Sitä vastoin 14 Euroopan komissio (2012), Labour Market Developments in Europe 2012, European Economy 5/2012. 15 Euroopan komissio (2016), Employment and Social Developments in Europe 2015, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto. 16 Euroopan komissio (2017), Labour Market and Wage Developments in Europe. Annual Review 2017, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto. siirtokomponentin vaikutukset voivat olla neutraalit, jos palkat ovat niin joustavia, että niiden avulla voidaan kompensoida irtisanomiselle asetettujen rajoitusten antama parempi suoja. Etenkin menettelyvaatimusten osalta tiukka työsuhdeturva vähentää sen todennäköisyyttä, että työpaikkoja lakkautetaan talouden sokkien yhteydessä. Nostamalla todellisia työvoimakustannuksia tiukka työsuhdeturva kuitenkin myös hillitsee uusien työpaikkojen luomista. Näin ollen se vähentää työpaikkojen menetyksiä laman aikana, mutta myös rajoittaa luotujen työpaikkojen määrää talouden kasvun aikana, koska työnantajat pyrkivät todennäköisesti välttämään korkeita irtisanomiskustannuksia. Työntekijöiden vaihtuvuus on tavallisesti vähäistä maissa, joissa lainsäädäntöön perustuvat irtisanomiskustannukset ovat korkeita ja epävarmoja. Ne voivat rajoittaa työvoiman uudelleenkohdentamista tuottavampaan toimintaan. Tiukka työsuhdeturvalainsäädäntö pidentää työttömyyden kestoa ja nostaa pitkäaikaistyöttömyysastetta. Tiukan lainsäädännön ennustettu vaikutus kokonaistyöttömyysasteeseen on kaksijakoinen (koska voimakas työsuhdeturvalainsäädäntö vähentää sekä työpaikkojen luomista että lakkauttamista). Vähentynyt työpaikkojen lakkauttaminen ja vähentynyt työpaikkojen luominen yhdessä kuitenkin johtavat todennäköisesti pidempiin työttömyysjaksoihin. Työttömyys kestää usein pitempään erityisesti niillä, jotka tulevat työmarkkinoille ensimmäistä kertaa tai ajoittain (esimerkiksi ryhmillä, joissa nuoret, heikosti koulutetut ja naiset ovat yliedustettuina). Toistaiseksi voimassa olevalla työsopimuksella työskentelevien voimakas irtisanomissuoja ja määräaikaisessa tai muussa epätyypillisessä työsuhteessa olevien suojelun löyhä täytäntöönpano aiheuttavat yhdessä työmarkkinoiden segmentoitumista. Vakituisia Sivu 10
työsopimuksia sääntelevä tiukempi työsuhdeturvalainsäädäntö lisää määräaikaisten sopimusten käytön todennäköisyyttä. Tällainen lainsäädäntö kasvattaa vakituisessa ja määräaikaisessa työsuhteessa olevien työntekijöiden työsuhteen keston ja palkkatasojen välistä eroa 17. Tiukka työsuhdeturvalainsäädäntö vaikuttaa pääasiassa työelämään astuviin, hyvin koulutettuihin ja markkinapalveluissa työskenteleviin työntekijöihin. Työntekijöiden määräaikaisen palkkaamisen tiukka sääntely ei vaikuta määräaikaisessa työsuhteessa työskentelyn todennäköisyyteen. Vaikka säädöskehys olisi tiukka, sen heikko täytäntöönpano voi kuitenkin lisätä sen todennäköisyyttä, että työntekijöitä palkataan määräaikaisesti. Kun toistaiseksi voimassa olevien työsopimusten suojelu on suhteellisen tiukkaa, muihin kuin vakituisiin työsuhteisiin palkatut työntekijät ovat vaarassa jumiutua epävakaisiin työpaikkoihin. Edellä esitetystä huolimatta voitaisiin kuitenkin katsoa, ettei määräaikaisten työntekijöiden työllisyystilanne ole aina niin epävarma kuin usein väitetään. Tämä johtuu siitä, että työntekijöillä voi olla pitkäaikainen työsuhde samaan työnantajaan ja sama tai jopa tiukempi irtisanomissuoja kuin vakituisilla työntekijöillä. Yritykset voivat myös pyrkiä kiertämään työhönotto- ja irtisanomisrajoituksia ulkoistamalla työtä itsenäisille ammatinharjoittajille. Huonosti suunniteltu työelämän sääntely voi estää työelämään osallistumista, varsinkin ryhmillä, joilla on erityisiä haasteita (heikosti koulutetut, nuoret, ikääntyneet työntekijät ja naiset). Näin voi tapahtua, jos heidän palkkaamisensa ei ole 17 Nämä erot jäävät jäljelle, vaikka otetaan huomioon henkilökohtaiset ja työpaikkakohtaiset piirteet, jotka vaikuttavat erityyppisillä työsopimuksilla työskentelevien työntekijöiden kysyntään. Euroopan komissio (2017), Labour Market and Wage Developments in Europe. Annual Review 2017, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto. sääntöjen ja kustannusten vuoksi taloudellisesti houkuttelevaa ja jos ne edistävät pimeän työnteon jatkumista luomalla yrityksille vääristyneitä kannustimia kiertää lainsäädäntöä. Lisäksi vaikka yleisesti tunnustetaan, että työsuhdeturva voi kannustaa työntekijöitä panostamaan yrityskohtaiseen osaamiseen, joka parantaa tuottavuutta, liian suojaava työsuhdeturvalainsäädäntö voi olla haitaksi tuottavuudelle ja kasvulle heikentämällä työvoimaresurssien kohdentumisen tehokkuutta ja innovointia. Myös laaja määräaikaisen työn käyttö voi hillitä työvoiman tuottavuuden kasvua suosimalla työpaikkakohtaisen osaamisen hajaantumista. Jotta saataisiin parhaimmat tulokset, työsuhdeturvalainsäädäntö ei saisi estää siirtymistä työstä toiseen. Lainsäädännön olisi mahdollistettava se, että talous voi reagoida kitkatta sokkeihin, jotka edellyttävät työvoiman uudelleenkohdentamista eri toimialojen tai ammattien kesken, samalla kun suojataan työntekijöitä tehokkaasti. Toistaiseksi voimassa olevien työsopimusten päättämistä koskeva monimutkainen ja epävarma sääntely tekee yrityksistä haluttomia palkkaamaan työntekijöitä ja osallistumaan innovatiiviseen toimintaan, koska työtekijöiden irtisanomiskustannukset eivät ole ennakoitavissa. Myös työntekijät voivat jättää viemättä laittoman irtisanomisen tuomioistuimeen, kun työsuhdeturvalainsäädännön täytäntöönpano on lain tulkinnan vuoksi epävarmaa. Oikeudellisten tulosten epävarmuus on myös kallista työntekijöille: heidän palkkansa maksu voi keskeytyä asian käsittelyn ajaksi tai tilanteissa, joissa tuomarit ovat hyvin eri mieltä asian käsittelyn odotetusta kestosta. Se, kuinka tehokkaasti laittomia irtisanomistapauksia käsitellään riitojenratkaisujärjestelmässä, vaikuttaa käytännössä Sivu 11
voimakkaasti työsuhdeturvalainsäädäntöön. Pikaiseen ratkaisuun johtavat kehykset vähentävät työsuhderiitoihin liittyviä välittömiä kustannuksia ja epävarmuutta. Oikeudenkäyntiä edeltävien sovittelu- ja välitysmekanismien suunnittelu sekä kustannusten jakaminen kantajan ja vastaajan kesken voivat vaikuttaa riitaasioiden määrään. Vastaavasti tuomioistuinten mahdollisuus ottaa huomioon tuomioistuinkäsittelyä edeltäneet yritykset neuvotella ratkaisusta voivat vaikuttaa kannustimiin ratkaista riidat ennen asian viemistä oikeuteen. Tämä voi viime kädessä vähentää työsuhderiita-asioita ja epävarmuutta tuomioistuinten päätöksistä. Työsuhdeturvalainsäädännön uudistamisen painopisteitä arvioitaessa EU:n jäsenvaltioissa kannattaisi parhaiden käytäntöjen mukaan ottaa huomioon seuraavat näkökohdat: Segmentoitumisongelmia voidaan torjua vähentämällä vakituisessa ja määräaikaisessa työsuhteessa oleviin työntekijöihin sovellettavan työsuhdeturvalainsäädännön välistä eroa. Yksittäisiä irtisanomisia tai työntekijöiden joukkovähentämistä koskevat liian tiukat lainsäädännölliset rajoitteet ja/tai liian joustavat määräaikaisia työsuhteita koskevat järjestelmät voivat aiheuttaa liiallista määräaikaisten työsopimusten käyttöä ja vähäistä siirtymistä määräaikaisesta vakituiseen työsuhteeseen. Maissa, joissa on tällaisia eroja, on viimeaikaisissa keskusteluissa korostettu, että työntekijällä olisi oltava yksi toistaiseksi voimassa oleva työsopimus, jolla hänen turvansa kytketään työsuhteen kestoon. Sopimustyyppien määrän liiallinen runsastuminen voi johtaa vakaviin eroihin sisäpiiriläisten ja ulkopuolisten välillä (sopimuksista johtuva pirstaloituminen). Tietyntyyppisten sopimusten joustavuuden lisääminen muuttamatta vakituisiin työsuhteisiin tai työntekijöiden joukkovähentämiseen sovellettavia sääntöjä on aiemmin kasvattanut sisäpiiriläisten ja ulkopuolisten välisiä eroja työmarkkinoilla. Tämä on johtanut työmarkkinoiden segmentoitumiseen useissa jäsenvaltioissa. Työsuhdeturvalainsäädännön uudistamiseen ei ole yhtä ainoaa oikeaa tapaa, vaan useita eri polkuja maan erityispiirteiden mukaan. Uudistusten laajuuteen ja suuntaan vaikuttavat kussakin tapauksessa seuraavat tekijät: kunkin ratkaistavan työmarkkinaongelman merkittävyys; työsuhdeturvalainsäädännön piirteet, joilla voidaan parhaiten edistää uudistuksen tavoitteiden saavuttamista; tarve käsitellä myös muita kysymyksiä kuin lainsäädäntöä (esimerkiksi työttömyysetuuksia) uudistuksen tehokkuuden ja toteutettavuuden varmistamiseksi; ja kansallisten työsuhdeturvalainsäädäntöjärjestelmien suuret erot ja tarve säilyttää järjestelmien sisäinen johdonmukaisuus. Asianmukaiset täydentävät toimenpiteet, joilla varmistetaan joustoturva, ovat olennaisen tärkeitä työsuhdeturvalainsäädäntöä uudistettaessa. Joustoturvan periaatteiden mukaan painopiste olisi siirrettävä yhden työsuhteen suojaamisesta (työsuhdeturva) henkilön koko työuran aikaisen työllisyysturvan takaamiseen. Tämä tarkoittaa sitä, että myös sopimusten joustavuutta olisi lisättävä tehtäessä uudistuksia, joilla taataan työttömyysetuuksien yleinen ja riittävä kattavuus, vaikuttavat aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteet ja mahdollisuuksia elinikäiseen oppimiseen. Näillä toimenpiteillä autettaisiin työntekijöitä siirtymään määräaikaisesta vakituiseen työsuhteeseen ja annettaisiin heille riittävä turva kasvaneita työmarkkinariskejä vastaan. Työmarkkinaosapuolten tuki on keskeisessä asemassa toteutettaessa työsuhdeturvalainsäädännön kunnianhimoisia uudistuksia tehokkaasti Sivu 12
ja varmistettaessa, että ne ovat sosiaalisesti kestäviä. Uudistusten oikea jaksottaminen ja ajoittaminen ovat tärkeitä. Työsuhdeturvalainsäädännön heikentäminen talouden taantuman aikana voi lisätä työpaikkojen lakkauttamista enemmän kuin uusia työpaikkoja syntyy. Tämä voi johtaa työttömyyden (ja työttömyysetuusmenojen) kasvuun lyhyellä aikavälillä, vaikka voimakkaampi uusien työpaikkojen luominen kompensoi vaikutuksen keskipitkällä aikavälillä. 4. POLITIIKAN TILANTEEN RISTIINTARKASTELU Sääntely eri jäsenvaltioissa on hyvin erilaista, jopa maissa, jotka ovat sosioekonomisilta piirteiltään samanlaisia. EU:ssa suurimmat erot työsuhdeturvalainsäädännössä ovat vakituisessa työsuhteessa olevien työntekijöiden irtisanomissuojan sääntelyssä. Erot liittyvät paitsi lainsäädännön tiukkuuteen myös välineisiin, joilla työntekijöitä suojataan irtisanomiselta. Suurimmat erot koskevat laillisen ja laittoman irtisanomisen määritelmiä sekä niihin liittyviä oikeuskeinoja. Joissakin maissa laillisen irtisanomisen määritelmä ei ole rajoittava ja laittomina irtisanomisina pidetään vain tapauksia, jotka eivät kohtuudella perustu taloudellisiin olosuhteisiin, ja syrjintätapauksia. (Tilanne on tällainen esimerkiksi Belgiassa, Irlannissa, Italiassa, Kreikassa, Puolassa, Slovakiassa, Tanskassa, Tšekissä, Unkarissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa.) Erityisesti anglosaksisissa maissa ei ole sinänsä tarpeen perustella taloudellisista syistä tapahtuvaa irtisanomista. Joissakin muissa maissa (esimerkiksi Ranskassa, Sloveniassa ja Suomessa) irtisanomiset eivät ole perusteltuja, jos ne eivät perustu objektiiviseen ja pätevään syyhyn. Työntekijöiden joukkovähentämiseen sovelletaan lisäksi erityisiä ehtoja (esimerkiksi Alankomaissa, Itävallassa ja Virossa). Työntekijöiden suojelu laittoman irtisanomisen yhteydessä on hyvin erilaista eri puolilla EU:ta. Työntekijä on laittoman irtisanomisen yhteydessä yleisesti ottaen oikeutettu joko laillisen irtisanomisen yhteydessä normaalisti edellytettävän korvauksen lisäksi rahalliseen korvaukseen tai työpaikkansa takaisin saamiseen. Lisäksi työnantajan on ehkä maksettava työntekijän menettämät palkat (palkan maksaminen takautuvasti). Uudelleen työhön ottamisesta ei ole säädetty joissakin maissa (esimerkiksi Belgiassa ja Suomessa), kun taas joissakin maissa se on sääntö (esimerkiksi Itävallassa ja Virossa). Joissakin jäsenvaltioissa yritysten on ehkä sekä otettava työntekijä uudelleen työhön että maksettava palkka takautuvasti (esimerkiksi Italiassa ja Portugalissa), jos irtisanominen perustuu syrjintään. Toisissa taas lisäkorvauksen sijaan edellytetään vain palkan maksamista takautuvasti (esimerkiksi Irlannissa ja Tšekissä). Myös irtisanomiskorvausten käyttö vaihtelee huomattavasti maittain. Oikeus irtisanomiskorvaukseen voidaan vahvistaa lainsäädännössä (esimerkiksi Portugalissa, Ranskassa, Sloveniassa ja Unkarissa) tai työehtosopimuksissa (esimerkiksi Ruotsissa ja Tanskassa ruumiillisen työntekijöiden osalta). Joissakin maissa irtisanomiskorvausta ei ole ollenkaan (esimerkiksi Belgiassa, Ruotsissa ja Suomessa). Itävallassa työntekijöillä on henkilökohtainen irtisanomiskorvausrahasto. Irtisanomiskorvauksia käytettäessäkin niiden suuruus vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioittain irtisanomisen syyn (perusteltu vai perusteeton) ja muiden olosuhteiden mukaan. Myös määräaikaisten työsopimusten sääntelyssä on varsin huomattavia eroja määräaikaisesta työstä ja vuokratyöstä annetuissa direktiiveissä vahvistettujen Sivu 13
periaatteiden puitteissa. Lisäksi jäsenvaltiot soveltavat työntekijöiden joukkovähentämiseen erilaisia sääntöjä ja menettelyjä. Työntekijöiden joukkovähentämistä koskevissa direktiiveissä 18 vahvistetut yhteiset periaatteet vähentävät kuitenkin jonkin verran EU:n jäsenvaltioiden välisiä eroja. Työsuhdeturvalainsäädäntöä koskevien indikaattoreiden ansiosta on mahdollista määrittää työsuhdeturvalainsäädännön yleinen tiukkuus määrällisesti ja vertailla eri maita. OECD kokoaa useimpien jäsenvaltioidensa osalta tällaisia indikaattoreita (OECD:n työsuhdeturvalainsäädäntöindeksi, Employment Protection Legislation Index) lainsäädännön 21 tekijästä (ks. kaavio 5 ja liitteessä oleva taulukko 1, joissa on lisätietoja näistä indikaattoreista). Tämän indeksin tuorein päivitys kattaa lainsäädännön, joka oli voimassa vuonna 2013 (taikka vain muutaman maan osalta vuonna 2014 tai 2015) 21:ssä EU:n jäsenvaltiossa, jotka ovat OECD:n jäseniä, sekä kolmessa muussa EU:n jäsenvaltiossa 19. Näin ollen viimeisimpiä uudistuksia ei ole otettu huomioon. Menetelmää on hiottu, jotta voidaan ottaa järjestelmällisemmin huomioon se, miten lainsäädäntöä, työehtosopimuksia ja oikeuskäytäntöä tulkitaan. 20 18 Direktiivit 75/129/ETY ja 98/59/EY. 19 Työsuhdeturvalainsäädäntötietokanta ei sisällä Bulgariaa, Kyprosta, Maltaa eikä Romaniaa. 20 OECD, Employment Outlook 2013, luku 2. Sivu 14
Työsuhdeturvalainsäädäntöä koskevilla OECD:n indikaattoreilla on rajoituksensa, joten indikaattoreita olisi tulkittava varoen. Kaikki työsuhdeturvalainsäädäntöön tehdyt muutokset eivät vaikuta OECD:n indikaattoreihin. Muutos ei ehkä riitä muuttamaan pisteytystä, joka annetaan kansallisen säädöksen jollekin tietylle piirteelle. Vaihtoehtoisesti lainsäädännön joitakin näkökohtia ei ehkä oteta huomioon indeksin laskennassa (esimerkiksi laitonta irtisanomista koskevien oikeudellisten menettelyjen kestoa ja epävarmuutta tai itsenäisten ammatinharjoittajien kohtelua). Indikaattoreissa ei myöskään pystytä huomioimaan täysimääräisesti tiettyjä näkökohtia, jotka liittyvät työsuhdeturvalainsäädännön täytäntöönpanoon. 21 Finanssikriisiä edeltäneinä vuosina useimmissa uudistuksissa pyrittiin helpottamaan määräaikaisiin työsuhteisiin palkkaamista. Vuosien 2000 ja 2008 välisenä aikana työsuhdeturvalainsäädäntöä koskevat indikaattorit pysyivät melko vakaina yksittäisten vakituisten työsuhteiden ja työntekijöiden joukkovähentämisen osalta. Samaan aikaan määräaikaisten työsopimusten sääntelyä löyhennettiin merkittävästi useissa maissa. Näitä osittaisia työmarkkinauudistuksia on pidetty syynä erittäin hyvin suojattujen vakituisessa työsuhteessa olevien työntekijöiden ja heikosti suojattujen määräaikaisten työntekijöiden välisten erojen kasvuun. 22 21 Kolmas yleisesti esitetty kritiikinaihe koskee väistämätöntä subjektiivisuutta, joka vaikuttaa siihen, miten kansalliset oikeudelliset piirteet koostetaan yhdistetyksi indeksiksi (Venn 2009). Koska koostaminen voi toisinaan johtaa kansallisten sääntöjen ja menettelyjen harhaanjohtavaan tulkintaan tai koostamisessa ei oteta huomioon asiaan liittyviä muita kuin lainsäädäntöön liittyviä tietoja, OECD:n indeksiin olisi suhtauduttava varoen ja se olisi mahdollisesti yhdistettävä ajantasaiseen ja kattavampaan EU28:aa koskevaan tietokantaan. 22 Esimerkiksi Blanchard, O & A. Landier, (2001) The Perverse Effects of Partial Labor Vuodesta 2008 useissa jäsenvaltioissa on toteutettu perusteellisia työsuhdeturvalainsäädännön uudistuksia, erityisesti Etelä- Euroopassa ja osassa Itä-Eurooppaa. Suurelta osin uudistuksissa on heikennetty vakituisessa työsuhteessa olevien irtisanomissuojaa. Tämä on toteutettu muun muassa rajoittamalla laittomien irtisanomisten yhteydessä sovellettavan uudelleen työhön ottamisen soveltamisalaa, rajoittamalla takautuvasti maksettavia palkkoja, alentamalla irtisanomiskorvausten tasoja ja pidentämällä koeajan kestoa. Joissakin maissa työntekijöiden joukkovähentämistä koskevia menettelyjä on yksinkertaistettu ja niiden kustannuksia vähennetty. Määräaikaisten työsopimusten sääntelyä on muutettu esimerkiksi nostamalla muita kuin palkkakustannuksia, jotta luotaisiin kannustimia olla käyttämättä määräaikaisia sopimuksia liikaa. 23 Työsuhdeturvalainsäädäntöä koskeva indikaattori on toistaiseksi voimassa olevien työsopimusten osalta tämän vuoksi joko pysynyt ennallaan tai sen arvo on laskenut selvästi (kaavio 6). Indikaattorin arvon lasku vaikuttaa olevan erityisen voimakas Portugalin osalta, mutta arvo on pienentynyt myös Virossa, Kreikassa, Espanjassa, Italiassa, Unkarissa, Sloveniassa, Slovakiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Joidenkin maiden (esimerkiksi Market Reform: Fixed Duration Contracts in France, NBER Working Paper No. 8219. Boeri, T. & P. Garibaldi (2007) Two Tier Reforms of Employment Protection: a Honeymoon Effect?, The Economic Journal, Vol. 117, s. 357 385. 23 Ks. Euroopan komission julkaisu Labour Market and Wage Developments in Europe 2015, luku 4, jossa luodaan katsaus työmarkkinauudistuksiin. Yksityiskohtaisia tietoja viimeaikaisista uudistuksista on myös LABREF-tietokannassa: https://webgate.ec.europa.eu/labref/public/. LABREF-tietokannan tuoreimmista tiedoista esitetään yhteenveto Euroopan komission (2017) julkaisun Labour Market and Wage Developments in Europe: Annual Review 2017 luvussa 3. Sivu 15
UK* HU IE EE SK ES EL DK AT BE PL EU24 LT* LU HR* FI SI* SE DE IT LV FR NL CZ PT Alankomaiden ja Italian) osalta indikaattorissa ei ole pystytty huomioimaan vuoden 2013 jälkeen toteutettujen vaikutusta. työmarkkinauudistusten Kaavio 6: Vakituisten ja määräaikaisten työsopimusten työsuhdeturvalainsäädäntöindeksi vuosina 2013* ja 2008 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 Vakituiset 2013 Määräaikaiset 2013 Vakituiset 2008 Määräaikaiset 2008 Lähde: OECD Employment Protection Database. *Slovenian ja Yhdistyneen kuningaskunnan tiedot vuodelta 2014, Kroatian ja Liettuan vuodelta 2015. Työsuhdeturvalainsäädäntöä on uudistettu erityisen aktiivisesti maissa, joissa sekä julkinen talous oli pahasti epätasapainossa että työsuhdeturvalainsäädäntö oli tiukkaa ennen kriisiä. Näitä ovat esimerkiksi Espanja, Kroatia, Ranska, Italia, Portugali ja Slovenia. Belgiassa säädettiin yhtä yhtenäistä asemaa koskeva laki, jolla periaatteessa yhdenmukaistettiin ruumiillisen työn tekijöiden ja toimistotyöntekijöiden irtisanomisajat ja määriteltiin uudelleen laiton irtisanominen. Työntekijöiden joukkovähentämisen ja muiden irtisanomisten irtisanomiskustannuksia vähennettiin myös Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Tämän osan loppuosassa esitetään osittainen luettelo viime vuosina toteutetuista uudistuksista. Kroatiassa saatettiin vuonna 2013 aloitettu työlainsäädännön uudistus päätökseen antamalla vuonna 2014 työlaki. Sillä helpotetaan joidenkin epätyypillisten työsuhteen muotojen käyttöä ja yksinkertaistetaan irtisanomismenettelyjä. Ranskassa otettiin elokuussa 2016 käyttöön uudistus, jolla määriteltiin olosuhteet, joissa yksittäisiä irtisanomisia voidaan tehdä taloudellisista syistä. Uudistus myös lisää sen joustavuutta, miten työolot voidaan määritellä yrityksen tasolla. Italiassa hyväksyttiin vuonna 2014 kokonaisvaltainen työmarkkinauudistus antamalla työlaki. Sillä muun muassa tarkistetaan toistaiseksi voimassa olevien työsopimusten irtisanomissääntöjä, yksinkertaistetaan ja vähennetään epätyypillisiä työsopimusmuotoja ja lisätään yrityksiin sovellettavia sisäistä joustavuutta koskevia sääntöjä. Liettuassa vuonna 2016 hyväksytyllä työlain tarkistuksella vähennettiin yksittäisten irtisanomisten kustannuksia lyhentämällä irtisanomisaikoja ja alentamalla irtisanomiskorvauksia. Lisäksi tarkistuksella löyhennettiin määräaikaisten työsopimusten käyttöä koskevia rajoituksia ja otettiin käyttöön uusia sopimustyyppejä. Näitä ovat esimerkiksi oppisopimukset, projektiin perustuvat työsopimukset, työnjakamista koskevat sopimukset ja usean työnantajan kanssa samanaikaisesti voimassa olevat sopimukset. Alankomaissa otettiin heinäkuussa 2015 käyttöön laittomiin Sivu 16
irtisanomisiin sovellettava irtisanomiskorvausten yläraja ja selvennettiin irtisanomisten käsittelyreittejä (julkiset työvoimapalvelut taloudellisten syiden ja tuomioistuimet henkilöön liittyvien syiden yhteydessä). Lisäksi lyhennettiin määräaikaisten työsopimusten enimmäiskestoa (kolmesta vuodesta kahteen vuoteen) ja lisättiin sopimusten välistä kuukausimäärää, jonka on kuluttava ennen kuin voidaan aloittaa uusi määräaikaisten sopimusten ketju. Puolassa otettiin vuonna 2016 käyttöön perättäisten määräaikaisten työsopimusten määrää ja niiden enimmäiskestoa koskevat rajoitukset. Lisäksi määräaikaisten työsopimusten irtisanomisajat saatettiin vastaamaan vakituisten irtisanomisaikoja. työsopimusten Yleisemmin tarkasteltuna useissa jäsenvaltioissa on tiukennettu määräaikaisiin työsopimuksiin liittyviä rajoja ja erityisesti vuokratyön käyttöä (esimerkiksi Italiassa, Ranskassa, Slovakiassa, Sloveniassa ja Tanskassa). Sitä vastoin toisissa jäsenvaltioissa on helpotettu määräaikaisten sopimusten (esimerkiksi Tšekissä) ja vuokratyön käyttöä (esimerkiksi Kreikassa ja Liettuassa). Joissakin jäsenvaltioissa (esimerkiksi Italiassa, Kroatiassa ja Portugalissa) on lisätty määräaikaisten työsopimusten kestoa tai uudistamismahdollisuuksia, jotta voidaan edistää työpaikkojen luomista. 5. VIITTEET Blanchard, O & A. Landier, (2001) The Perverse Effects of Partial Labor Market Reform: Fixed Duration Contracts in France, NBER Working Paper No. 8219. Boeri, T. & P. Garibaldi (2007) Two Tier Reforms of Employment Protection: a Honeymoon Effect?, The Economic Journal, Vol. 117, s. 357 385. Euroopan komissio (2012), Labour Market Developments in Europe 2012, European Economy 5/2012. Euroopan komissio (2016), Employment and Social Developments in Europe 2015, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto. Euroopan komissio (2017), Labour Market and Wage Developments in Europe. Annual Review 2017, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto. OECD (2013), Employment Outlook 2013, OECD Publishing. Pedersini, R. & Coletto, D. (2010). Self-employed workers: industrial relations and working conditions, Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiö, 2010. Venn, D. (2009), Legislation, Collective Bargaining and Enforcement: Updating the OECD Employment Protection Indicators, OECD Social, Employment and Migration Working Paper No. 89. Päiväys: 17.10.2017 Sivu 17
LIITE Työsuhdeturvalainsäädännön pääpiirteet Lainsäädännöllä säännellään tavallisesti työsuhdeturvan kolmea päänäkökohtaa: työntekijöiden suojaa yksittäisen irtisanomisen tapauksessa, työntekijöiden joukkovähentämistä koskevia erityisvaatimuksia ja määräaikaisia työsuhteen muotoja. Yksittäisiä irtisanomisia koskevat seuraavat työsuhdeturvalainsäädännön pääpiirteet: Koeaika. Koeajan aikana työsuhteen molemmat osapuolet voivat päättää sen ilman kustannuksia (irtisanomisaikaa ja irtisanomiskorvausta ei yleensä sovelleta). Lainsäädännössä määritellään usein koeajan enimmäiskesto, jotta vältettäisiin sen riski, että työnantajat hyödyntäisivät pitkiä koeaikoja. Joissakin maissa lainsäädännössä sallitaan poikkeaminen vakioenimmäiskestosta väliaikaisten poikkeusten avulla, varsinkin työhön liittyvän koulutuksen yhteydessä. Joissakin tapauksissa koeaikaa säännellään siten, että irtisanomiskustannukset ovat alhaisempia sen alussa. Koeajan enimmäiskesto vaihtelee EU:ssa alle yhdestä kuukaudesta 12 kuukauteen. Valtaosassa maista se on kolmesta kuuteen kuukautta. Irtisanomisaika ja menettelyvaatimukset. Työlainsäädännössä säädetään usein irtisanomisajasta ja velvollisuudesta antaa kirjallinen ilmoitus etukäteen. Jos irtisanomisaikaa ei noudateta, työntekijällä voi olla oikeus saada korvaus ansioista, jotka hän olisi saanut, jos irtisanomisaikaa olisi noudatettu asianmukaisesti. Yleisesti ottaen menettelyt riippuvat siitä, onko syy irtisanomiseen henkilöön liittyvä (esimerkiksi työkyvyttömyys tai kurinpidolliset syyt) vai taloudellinen. Lisäksi menettelyyn voivat vaikuttaa työntekijän tyyppi, yrityksen koko ja ammattiliittoon kuuluminen. Joissakin maissa työnantajan, joka aikoo irtisanoa työntekijän, on ilmoitettava asiasta yhdelle tai useammalle kolmannelle osapuolelle (työntekijöiden edustajille tai julkisille työvoimapalveluille, työsuojeluviranomaisille tai muille viranomaisille). Toisinaan näin on tehtävä vain työntekijän pyynnöstä. Ilmoittamisen lisäksi työnantajien on joissakin maissa esitettävä kolmansille osapuolille irtisanomisten perustelut. Viive ennen kuin irtisanomiskausi voi alkaa voi olla yli kuukausi maan mukaan. Yksittäisen irtisanomisen syyt. Työsopimuksen päättämistä koskevassa lainsäädännössä edellytetään useimmiten, että työnantaja esittää perusteet irtisanomisen syille. Irtisanomista voidaan perustella - kurinpidollisilla syillä tai henkilöön liittyvillä syillä (paitsi syrjintätapauksissa); - taloudellisilla syillä (tehtävän lakkauttaminen, teknologian muutos, työntekijän soveltumattomuus). Kurinpidollisista syistä johtuvaan irtisanomiseen ei liity työntekijälle maksettavaa korvausta, kun taas taloudellisista syistä johtuvasta irtisanomisesta maksetaan useimmissa maissa työntekijälle korvaus (irtisanomiskorvaus). Eri maiden lainsäädännöt poikkeavat toisistaan irtisanomisen pätevien syiden ja työnantajien päätöksiä tarkastelevien tuomarien harkintavallan osalta. Irtisanomisen pätevät syyt voidaan määritellä laveasti, jolloin etuna on, että on liikkumavaraa käsitellä hyvin erilaisia tilanteita. Vaihtoehtoisesti perustellun irtisanomisen syyt voidaan määritellä hyvin yksityiskohtaisesti, mikä vähentää tuomarien liikkumavaraa heidän tutkiessaan työnantajien Sivu 18
päätöksiä. Joissakin maissa perusteettomina irtisanomisina pidetään vain tapauksia, jotka eivät kohtuudella perustu taloudellisiin olosuhteisiin, ja syrjintätapauksia. Toisissa maissa irtisanomiset eivät ole perusteltuja, jos ne eivät perustu objektiiviseen ja pätevään syyhyn. Lisäksi työpaikkojen vähentämisen yhteydessä irtisanomisia pidetään laittomina, jos työantaja ei ota huomioon irtisanottujen työntekijöiden erityisolosuhteita (esimerkiksi työsuhteen kestoa, perhevelvoitteita, ammattipätevyyttä, yrityksen henkilöstön tasapuolista ikä- /sukupuolijakaumaa). Joissakin maissa laillisen irtisanomisen edellytyksenä on, että on harkittu myös irtisanomiselle vaihtoehtoisia järjestelyjä. Näitä ovat esimerkiksi työntekijän uudelleenkoulutus ja/tai siirto toiseen tehtävään yrityksessä. Laittoman irtisanomisen seuraamukset. Laittomasta irtisanomisesta koituu yrityksille oikeudellisia seuraamuksia. Työntekijä on laittoman irtisanomisen yhteydessä tavallisesti oikeutettu joko laillisen irtisanomisen yhteydessä normaalisti edellytettävän korvauksen lisäksi rahalliseen korvaukseen tai työpaikkansa takaisin saamiseen. Lisäksi työnantajan on ehkä maksettava työntekijän menettämät palkat. Uudelleen työhön ottamista koskevat järjestelmät ovat hyvin erilaisia eri puolilla EU:ta. Joissakin tapauksissa uudelleen työhön ottamisesta ei ole säädetty, toisissa taas se on sääntö. Usein työhön paluu jätetään työntekijän päätettäväksi. Joissakin maissa yritysten on ehkä maksettava lisäkorvaus, jos työntekijää ei oteta uudelleen työhön. Toisissa maissa yritysten on maksettava vain korvaus irtisanomisen ja tuomion välisen ajanjakson aikaisista palkanmenetyksistä ja maksamattomista sosiaaliturvamaksuista. Takautuvasti maksettaville palkoille on joissakin maissa määritelty yläraja. Joissakin maissa (esimerkiksi Saksassa) työntekijällä on mahdollisuus saada työnsä takaisin, mutta mahdollisuutta hyödynnetään harvoin, koska prosessi sisältää molemmille osapuolille voimakkaita kannustimia ratkaista riita-asia keskinäisellä sopimuksella jo ennen sen viemistä oikeuteen. Irtisanomiskorvaukset. Irtisanomiskorvaus on kertakorvus, joka maksetaan työntekijälle, joka on irtisanottu vastoin tämän tahtoa. Oikeus irtisanomiskorvaukseen voidaan vahvistaa lainsäädännössä tai työehtosopimuksissa. Korvaus voi vaihdella irtisanomissyyn (perusteltu vai perusteeton) mukaan. Valtaosassa maista irtisanomiskorvauksia maksetaan taloudellisista syistä johtuvien irtisanomisten yhteydessä, mutta ei tavallisesti kurinpidollisista syistä johtuvien irtisanomisten yhteydessä. Joissakin maissa työnantajien ei ole maksettava irtisanomiskorvausta, mutta irtisanomisaika voi olla hyvin pitkä (esimerkiksi Suomessa ja Ruotsissa). 24 Toisissa maissa irtisanomiskorvaus on merkittävin irtisanomiskustannus (esimerkiksi Alankomaissa ja Espanjassa). Irtisanomiskorvauksen suuruus on usein yhteydessä työsuhteen kestoon ja palkkatasoon, joka työntekijällä on ollut irtisanomisajankohdan aikaan. Irtisanomiskorvauksiin saatetaan soveltaa ylärajoja. Joissakin maissa irtisanomiskorvausten suuruus on käänteisesti verrannollinen irtisanomisajan pituuteen. Irtisanomiskorvausten rahoittamisesta vastaa yleensä pelkästään työnantaja, joka irtisanoo työntekijän, mutta joissakin maissa useat työnantajat jakavat irtisanomiskorvausten kustannukset. Esimerkiksi Itävallassa irtisanomiskorvaukset rahoitetaan työntekijän nimissä olevasta rahastosta. Se on siirrettävissä 24 Muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta (Belgia, Saksa, Kreikka) lakisääteiset irtisanomiskorvaukset maksetaan ottamatta huomioon irtisanomiskauden pituutta. Sivu 19
työnantajalta toiselle irtisanomiseen tai eläkkeelle jäämiseen asti, ja kaikki työntekijän uran aikaiset työnantajat osallistuvat rahaston rahoitukseen. Työntekijöiden joukkovähentämistä koskevat menettelyt käynnistetään, kun samanaikaisesti irtisanotaan useita työntekijöitä syistä, jotka eivät liity kyseisiin yksittäisiin työntekijöihin. Työntekijöiden joukkovähentämisen yhteydessä sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa vaatimuksia, jotka vahvistetaan työntekijöiden joukkovähentämisestä vuonna 1998 annetussa direktiivissä 25. Joukkovähentämistä koskevat säännöt koskevat seuraavia asioita: Joukkovähentämisen määritelmä. Irtisanominen katsotaan joukkovähentämiseksi, kun se koskee vahvistettua työntekijöiden vähimmäismäärää tietyn ajanjakson aikana tietyssä paikassa. Määrä liittyy usein yrityksen/laitoksen kokoon. Menettelyä ja ilmoittamista koskevat vaatimukset. Nämä koskevat työnantajan velvollisuuksia - neuvotella työntekijöiden edustajien kanssa, kun työnantaja harkitsee työntekijöiden joukkovähentämistä, vaihtoehtoisten ratkaisujen löytämiseksi mahdollisuuksien mukaan; ja - ilmoittaa viranomaiselle suunnitellusta joukkovähentämisestä. Perusteet, joilla irtisanottavat työntekijät valitaan. Avoimet ja syrjimättömät perusteet voidaan esittää lainsäädännössä, työehtosopimuksissa tai tiedottamisja neuvottelumenettelyn avulla. Laittoman joukkovähentämisen korvaaminen ja muut seuraukset. Useimmissa tapauksissa joukkovähentämisen yhteydessä on maksettava myös taloudellisista syistä johtuvan yksittäisen irtisanomisen mukainen irtisanomiskorvaus. Työnantajien on ehkä lisäksi maksettava rahallinen lisäkorvaus (esimerkiksi osallistuttava työttömyysetuuksien rahoittamiseen). Kansallisessa lainsäädännössä säädetään oikeudellisista seuraamuksista, joita sovelletaan, jos menettelyä tai ilmoittamista koskevia vaatimuksia tai irtisanottavien valintaperusteita ei noudateta. Lainsäädännössä rajoitetaan määräaikaisten työsopimusten käyttöä, jotta voidaan estää määräaikaisten työntekijöiden syrjintä ja tällaisten sopimusten väärinkäyttö. Määräaikaisia työsopimuksia koskevat vähimmäisvaatimukset, joita kaikkien jäsenvaltioiden on noudatettava, vahvistetaan määräaikaisesta työstä annetussa direktiivissä 26. Tällaisten sopimusten käytön edellytyksenä on yleensä perusteltujen syiden esittäminen niiden käytölle ja työsopimusten uudistamisten lukumäärää ja/tai perättäisten sopimusten kokonaiskestoa koskevien rajojen noudattaminen. (Perusteltuja syitä ovat esimerkiksi kysynnän odottamattomista vaihteluista selviytyminen; vakituisten työntekijöiden sijaisina toimiminen lyhytaikaisesti; työntekijöiden, joilla on erityisosaamista, palkkaaminen yksittäisiin hankkeisiin; ja aloittelevat yritykset, joissa tuotot ovat riskialttiita ja epävarmoja). Vuokratyötä varten on erityyppisiä sopimuksia. Vuokratyön erityisyytenä on, että työsuhteessa tavallisesti mukana olevan kahden osapuolen työnantajan ja työntekijän lisäksi vuokratyössä mukana on myös kolmas osapuoli käyttäjäyritys. Vuokratyöntekijät ovat työvoiman vuokrausyrityksen (työnantaja) palveluksessa ja se maksaa heidän palkkansa, mutta heidät asetetaan käyttäjäyrityksen käyttöön määräaikaisesti ja he työskentelevät 25 Direktiivi 98/59/EY. 26 Direktiivi 99/70/ETY. Sivu 20