KIRKON KESKUSHALLINNON KEHITTÄMINEN Kirkkohallituksen 25.10.2005 asettaman työryhmän mietintö Suomen evankelis-luterilaisen kirkon keskushallinto Sarja C 2007: 4
Kirkkohallitus Helsinki 2007 ISSN 1237-6973 Kirkkohallituksen monistamo
Kirkkohallitukselle Kirkkohallitus päätti istunnossaan 25.10.2005 1. asettaa työryhmän, jonka tehtävänä on 31.12.2006 mennessä valmistella kirkon keskushallinnon kirkolliskokouksen, piispainkokouksen, kirkkohallituksen, kirkon ulkoasianneuvoston ja kirkon työmarkkinalaitoksen uudistaminen siten, että kirkon yhteinen hallinto, talous ja toiminta hoidetaan tarkoituksenmukaisella tavalla; 2. valita työryhmän puheenjohtajaksi kansliapäällikkö Risto Junttilan ja jäseniksi kirkkoneuvos Matti Halttusen, filosofian maisteri Leena Huiman, piispa Eero Huovisen, asessori Tapio Luoman, ylilääkäri Kati Myllymäen, käräjätuomari Outi Nokso-Koiviston, opetustoimen johtaja Kaisa Röngän, piispa Erik Vikströmin ja kirkkoneuvos Risto Voipion; sekä 3. valita työryhmän sihteeriksi lakimiesasessori Matti Mäkisen. Työryhmän määräaikaa jatkettiin 19.12.2006 tehdyllä kirkkohallituksen päätöksellä 30.4.2007 asti. Työryhmä otti nimekseen Kirkon keskushallinnon kehittämistyöryhmä. Työryhmä valitsi varapuheenjohtajakseen Kaisa Röngän. Työryhmä on pitänyt 14 kokousta. Työryhmän mietintö on muutoin yksimielinen., mutta kirkon ulkoasianneuvoston aseman ja tehtävien osalta mietintöön liittyy Matti Halttusen eriävä mielipide, jossa esitettyihin näkökohtiin Erik Vikström ja Outi Nokso-Koivisto ovat ilmoittaneet yhtyvänsä. Saatuaan tehtävänsä suoritetuksi Kirkon keskushallinnon kehittämistyöryhmä jättää mietintönsä esityksineen kirkkohallitukselle. Helsingissä 23 päivänä huhtikuuta 2007 Risto Junttila Matti Halttunen Leena Huima Eero Huovinen Tapio Luoma Kati Myllymäki Outi Nokso-Koivisto Kaisa Rönkä Erik Vikström Risto Voipio Matti Mäkinen
Sisällys A. YLEISPERUSTELUT... 9 1 Asian aikaisempi käsittely ja työryhmän toimeksianto... 9 2 Katsaus kirkon keskushallinnon kehitykseen... 12 2.1. Kirkolliskokous... 12 2.2. Piispainkokous... 12 2.3. Kirkkohallitus ja laajennettu piispainkokous... 14 Katsaus hallintoperiaatteisiin... 14 1918 1933... 15 1933 1944... 17 1944 1974... 18 1974 1994... 20 2.4. Kirkon keskusrahasto... 24 2.5. Kirkon työmarkkinalaitos (ent. sopimusvaltuuskunta)... 26 2.6. Kirkon ekumeeniset suhteet ja Kirkon ulkoasiain neuvosto... 27 2.7. Arkkipiispa... 28 2.8. Kirkon komitealaitos... 28 3. Eräitä kehityspiirteitä valtion, kuntien, niiden keskusjärjestön sekä muiden luterilaisten kirkkojen hallinnossa... 30 3.1. Valtion keskus-, alue- ja paikallishallinnon keskeisiä muutoksia... 30 3.1.1. Hallinnon rakenne... 30 3.1.2. Kehittämisen linjauksia vuosina 1990 2002... 30 3.1.3. Kehittämisen linjauksia vuosina 2003 2005... 32 3.1.4 Keskeisiä uudistuksia valtion keskushallinnossa... 34 3.1.5. Keskeisiä uudistuksia valtion aluehallinnossa... 36 3.1.6. Keskeisiä uudistuksia valtion paikallishallinnossa... 37 3.2. Kuntahallinnon muutoksia, kuntien yhteinen edunvalvonta... 38 3.3. Keskushallinto eräissä muissa luterilaisissa kirkoissa... 40 3.3.1. Ruotsi... 40 3.3.2. Tanska... 40 3.3.3. Norja... 42 3.3.4. Saksan luterilaiset kirkot... 43 4 Suomen evankelis-luterilaisen kirkon keskushallinnon aseman ja tehtävien perusteita kirkkojärjestyskomitean (1979) mukaan... 45
6 x 5 Nykyisen vuonna 1994 voimaan tulleen keskushallintouudistuksen valmistelu ja käsittely...50 5.1. Uudistuksen tavoitteet...50 5.2. Keskushallinnon uudistamiskomitean ehdotuksen päälinjat...50 5.3. Komitean mietinnöstä annetut lausunnot...52 5.3.1. Piispainkokouksen lausunto...52 5.3.2. Kirkkohallituksen lausunto...52 5.4. Kirkolliskokouksen ratkaisut uudistamiskomitean ehdotuksiin...53 6 Kirkon keskushallintoa koskevat säännökset ja nykytilan arviointia...55 6.1. Yleistä...55 6.2. Asiakokonaisuuksien jakautuminen ja siitä aiheutuvia ongelmia...59 6.2.1. Kirkon uskoa ja oppia koskevat asiat...60 6.2.2. Kirkon yhteinen toiminta...63 6.2.3. Viranhaltijoiden kelpoisuutta ja koulutusta koskevat asiat sekä muut virkamiesoikeudelliset kysymykset ja henkilöstöpolitiikka...64 6.2.4. Muita asiaryhmiä...66 6.3. Nykyisen hallintorakenteen epäkohtia...67 7 Kirkon keskushallinnon kehittämistyöryhmän ehdotuksia kirkon keskushallinnon ja siihen kuuluvien toimielinten tehtävien kehittämiseksi...70 7.1. Kirkolliskokous...74 7.1.1. Kirkolliskokouksen lainsäädäntötehtävät...75 7.1.2. Kirkolliskokouksen puheenjohtajat...77 7.1.3. Kirkkohallituksen jäsenten valinta...80 7.2. Piispainkokous...81 7.2.1. Tehtävät ja kokoonpano...81 7.2.2. Piispainkokouksen kehittämistä pohtineen työryhmän ehdotukset...82 7.2.3. Kehittämistyöryhmän ehdotukset piispainkokouksen osalta...85 7.3. Kirkon ulkoasiain neuvosto...88 7.3.1. Kirkon ulkoasiain neuvoston tehtävät ja asema...91 7.3.1.1. Kirkon edustamisesta päättäminen...93 7.3.1.2. Kirkkohallituksen ulkoasiain osaston johtaminen ja vastuualueista päättäminen...94 7.3.1.3. Kirkon ulkomaanavun säätiön hallituksen jäsenten valinta...96 7.3.2. Kirkon ulkoasiain neuvoston jäsenten valinta...97 7.4. Kirkkohallitus...98 7.4.1. Kirkkohallituksen tehtävät...99 7.4.2. Kirkkoneuvosten valinta sekä virkojen perustaminen ja lakkauttaminen..100 7.4.3. Kirkkohallituksen ohjesääntö vai työjärjestys...103 7.5. Kirkon työmarkkinalaitos...106 7.5.1. Yleistä...106 7.5.2. Kirkon työmarkkinalaitos kirkon hallintokaaviossa...107
xxxx 7 7.5.3. Kirkon työmarkkinalaitoksen toimisto ja kirkkohallituksen henkilöstöosasto... 107 7.5.4. Kehittämistyöryhmän pohdintoja... 108 7.6. Kirkon keskusrahasto ja kirkon eläkelaitos... 109 B. YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT... 110 1. Kirkkolaki... 110 2. Kirkkojärjestys... 119 C. SÄÄNNÖSEHDOTUKSET... 124 D. RINNAKKAISTEKSTIT... 133 ERIÄVÄT MIELIPITEET... 147 LIITTEET 1. Kirkon keskushallinnon hallintokaavio nykyinen tilanne malli A 2. Kirkon keskushallinnon hallintokaavio vaihtoehto 1 malli B 3. Kirkon keskushallinnon hallintokaavio vaihtoehto 2 malli C
8xxxxxToimeksianto
Toimeksiantoxxxxx 9 A. YLEISPERUSTELUT 1. Asian aikaisempi käsittely ja työryhmän toimeksianto Kirkon keskushallinnon viranomaisten nykyinen hallintorakenne, toimivalta ja tehtävät perustuvat 1.1.1994 voimaan tulleeseen kirkkolakiin (1054/1993), sen nojalla annettuun kirkkojärjestykseen (1055/1993), Kirkon keskusrahastosta annettuun lakiin (895/1941) ja evankelis-luterilaisen kirkon työmarkkinalaitoksesta annettuun lakin (827/2005) sekä niiden nojalla annettuihin ohjesääntöihin ja työjärjestyksiin. Kirkon keskushallintoon kuuluvat viranomaiset ja hallintoelimet ovat kirkolliskokous, piispainkokous, kirkkohallitus, Kirkon keskusrahasto, Kirkon keskusrahaston eläkerahaston johtokunta, Kirkon sopimusvaltuuskunta ja Kirkon ulkoasiain neuvosto. Tämän lisäksi on suuri joukko valmistelevia neuvottelukuntia ja toimikuntia, jotka koostuvat luottamushenkilöistä. Näitä on toistaiseksi asetettuja tai määräaikaisia. Niillä ei ole ratkaisuvaltaa. Kirkkohallituksen virasto huolehtii kaikkien näiden viranomaisten ja toimielinten tukipalveluista ja menot maksetaan Kirkon keskusrahaston varoista. Henkilökunta on kokonaisuudessaan kirkkohallituksen viranhaltijoita ja työntekijöitä. Hyväksyessään kirkkohallituksen ohjesäännön 12.11.1993 kirkolliskokous hyväksyi samalla ponnen, jossa kirkolliskokous kehotti kirkkohallitusta toimittamaan selonteon kirkkohallituksen ohjesäännön, erityisesti 42 :n toimivuudesta viimeistään syksyn 1995 kirkolliskokoukselle ja tekemään samalla tarvittavat muutosehdotukset. Ohjesäännön 42 koskee virastokollegion, muun kirkkohallituksen alaisen toimielimen ja viranhaltijan päätöksen siirtomahdollisuutta täysistunnon ratkaistavaksi ja sitä koskevaa menettelyä. Kirkkohallitus teki ponnen johdosta syksyllä 1995 kirkolliskokoukselle esityksen (nro 9/1995) eräiksi vähäisiksi ohjesäännön tarkistuksiksi, jotka osoittautuivat tarpeellisiksi kirkkohallituksen viranhaltijoiden johtosäännön laatimisen yhteydessä havaittujen puutteiden johdosta. Kirkkohallitus teki ponnen johdosta syksyllä 1997 kirkolliskokoukselle toisen esityksen (nro 13/1997) kirkkolain 22 luvun, kirkkojärjestyksen 6 luvun, kirkkohallituksen ohjesäännön sekä kirkon erityistehtävissä olevien viranhaltijoiden virkasäännön tarkistamiseksi useiden yksityiskohtien osalta joustavuuden lisäämiseksi entisestään. Edelleen esityksessä otettiin huomioon Kirkon ulkomaanavun säätiöittäminen 1.7.1995 lukien. Kirkkohallituksen esityksen yleisperusteluissa todetaan mm., että muutaman vuoden kokemusten jälkeen voidaan yleisesti todeta, että nykyinen hallintomalli on aikaisempaa selkeämpi ja toimivampi. Virastoorganisaatiossa eri yksiköiden integroituminen yhdeksi kokonaisuudeksi on kuitenkin vaatinut aikaa eikä sitä ole kaikilta osin saatettu loppuun. Kaikkia esittelymuistion tarkistusehdotuksia ei kuitenkaan hyväksytty kirkkohallituksessa tai kirkolliskokouksessa. Tämän jälkeen kirkkohallituksen ohjesääntöön on tehty eräitä etupäässä eläkelaitostoiminnan kehittämisen johdosta tarpeellisia täydennyksiä.
10xxxxxToimeksianto Kirkon keskushallintoa ei kuitenkaan ole kirkkolain kokonaisuudistuksen johdosta tarkasteltu kokonaisvaltaisesti, vaan perustilanne on vuoden 1994 mukainen. Ainoastaan sanottuja kirkkohallituksen omaa toimintaa koskevia vähäisiä tarkistuksia on tehty. Hiippakuntatasolla, joka vaikuttaa jossain määrin myös Kirkon keskusrahastoon ja kirkkohallitukseen, on tapahtunut merkittäviä muutoksia. Tuomiokapitulit siirtyivät vuoden 1997 alusta kirkon kustannettaviksi ja niiden viranhaltijat muodollisestikin kirkon viranhaltijoiksi. Vuodesta 2004 lähtien hiippakuntiin on perustettu hiippakuntavaltuustot ja hiippakuntien taloudellista itsenäisyyttä on vahvistettu merkittävästi. Vuoden 2005 alusta Porvoon hiippakunnan hiippakuntaneuvosto siirtyi pääosin kirkkohallituksen ruotsinkieliseksi erillisyksiköksi. Kymmenen vuoden toimintaperiodi on antanut mahdollisuuksia tarkastella kirkon keskushallinnon nykyisen hallintojärjestelmän ja eri viranomaisten välisen toimivallan toimivuutta kokonaisvaltaisesti. Kirkkolain kokonaisuudistuksessa kirkon keskushallinnon toimielinten toimivaltasuhteet ja tehtävät jäivät jossain määrin avoimiksi. Tähän onkin jouduttu aika ajoin kiinnittämään huomiota ja yhteistyötä erityisesti kirkkohallituksen ja piispainkokouksen kesken on kehitetty. Kokonaisvaltaiseen tarkasteluun on kuitenkin ollut aihetta. Piispainkokous on omalta osaltaan ryhtynyt selvittämään asemaansa Tampereen hiippakunnan tuomiokapitulin jo vuonna 1996 piispainkokoukselle tekemän aloitteen pohjalta. Sitä varten on työskennellyt piispa Erik Vikströmin johtama työryhmä. Kirkkohallitus on puolestaan kiinnittänyt asiaan huomiota usean vuoden ajan kehittäessään kirkkohallituksen viraston ja sen henkilökunnan toimivuutta, piispainkokouksen ja kirkkohallituksen välisessä yhteiskokouksessa sekä piispojen ja kirkkoneuvosten yhteisissä palavereissa. Kokonaisvaltaisen valmistelun käynnistämiseksi Kirkkohallitus asetti täysistunnossaan 25.10.2005 tämän työryhmän, jonka tehtäväksi annettiin valmistella 31.12.2006 mennessä kirkon keskushallinnon: kirkolliskokouksen, piispainkokouksen, kirkkohallituksen, kirkon ulkoasiain neuvoston ja kirkon työmarkkinalaitoksen uudistaminen siten, että kirkon yhteinen hallinto, talous ja toiminta hoidetaan tarkoituksenmukaisella tavalla. Työryhmän määräaikaa jatkettiin 19.12.2006 tehdyllä kirkkohallituksen päätöksellä 30.4.2007 asti. Työryhmä otti nimekseen Kirkon keskushallinnon kehittämistyöryhmä. Työryhmä on ymmärtänyt tehtävänsä niin, että sen tehtävänä on pohtia kirkon keskushallinnon kokonaisuutta ja käydä läpi edellä mainitut keskushallintoelimet sekä keskittyä erityisesti näiden elinten välisiin toimivaltakysymyksiin. Tehtävänä on ollut arvioida vuonna 1994 toteutetun keskushallintouudistuksen toimivuutta ja kehittämistarpeita. Kirkon keskusrahastoa ja sen eläkerahaston johtokuntaa työryhmä ei ole enemmälti käsitellyt, koska keskusrahaston eläkelaitosta integroidaan parhaillaan valtakunnalliseen eläkelaitostoimintaan ja tätä koskevat ratkaisut voidaan tehdä myöhemmin erikseen. Piispainkokouksen edellä mainittu työryhmän esitys on otettu tämän työryhmän työssä esille, koska piispainkokouksen aseman ja tehtävien tutkiminen kuuluu tälle työryhmälle. Kirkkohallitus on myös 25.11.2005 antamassaan lausunnossa katsonut, että piispainkokouksen uudistamisesityksen valmistelu voisi tapahtua yhteistyössä kirkkohallituksen kanssa siltä osin kuin se liittyy Kirkkohallituksen organisaatioon. Kirkkohallitus asetti 25.10.2005 erillisen työryhmän valmistelemaan Kirkkohallituksen organisaatiota niin, että Kirkkohallituksessa tehtävä työ olisi nykyistä joustavampaa, tehokkaampaa ja tarkoituksen-
Toimeksiantoxxxxx 11 mukaisempaa. Keskushallinnon kehittämistyöryhmä on informoinut organisaatiotyöryhmää kehitteillä olevista asioista. Kirkon ulkoasiain neuvosto on myös käynnistänyt omaa toimintaansa käsittelevän selvitystyön, johon liittyvään raporttiin työryhmä on tutustunut.
12xxxxxKatsaus keskushallinnon kehitykseen 2. Katsaus kirkon keskushallinnon kehitykseen Seuraavassa esitetään pääpiirteittäinen hallintohistoriallinen katsaus kirkon keskushallinnon aiemmista uudistuksista. Tämän osalta on tukeuduttu kirkolliskokouksen pöytäkirjoihin ja professori Eino Murtorinteen vuonna 1997 julkaistuun teokseen Viisi vuosikymmentä kirkon keskushallintoa. 2.1. Kirkolliskokous Suomen evankelis-luterilaisen kirkon keskushallinnon historia nykyisessä mielessä ulottuu vuoteen 1870 eli 137 vuoden päähän. Vuoden 1869 kirkkolain myötä perustettiin kirkolliskokous, joka kokoontui aluksi kymmenen vuoden välein ja sittemmin viiden vuoden välein vuoteen 1974. Sen jälkeen se on pitänyt kaksi istuntokautta vuodessa. Kirkolliskokouksen perustehtävänä on ollut alusta alkaen hyväksyä kirkkolakiehdotus, hyväksyä kirkolliset kirjat sekä antaa lausuntoja maan hallitukselle kirkon ja valtion välisistä suhteista sekä eräistä yhteiskunnallisesti merkittävistä kirkkoa lähellä olevista asiakokonaisuuksista. Vuodesta 1974 lukien kirkolliskokous on hyväksynyt Kirkon keskusrahaston talousarvion siihen liittyvine suunnitelmineen sekä myöntänyt vastuuvapauden tilivelvollisille. Vuosina 1974 1993 kirkolliskokous isännöi myös kirkon toimikuntia. Toimikunnat olivat kirkolliskokouksen asettamia itsenäisiä toimielimiä ja virastoja ja vastasivat toiminnastaan kirkolliskokoukselle. Kirkolliskokous valitsi vuodesta 1944 laajennetun piispainkokouksen (lakkautettu 1974) ja kirkkohallituksen jäsenet sekä vuodesta 1974 kirkon sopimusvaltuuskunnan ja kirkon ulkoasiain toimikunnan, nykyisen ulkoasiain neuvoston jäsenet. Kirkolliskokous valitsee kirkkoneuvoksen virassa olevat kirkkohallituksen viranhaltijat. Aluksi kirkolliskokoukselle tehtävät esitykset valmisteltiin sen asettamissa komiteoissa. Vuonna 1908 perustetun piispainkokouksen tehtäviin kuului huolehtia kirkolliskokouksen monista käytännön toimista. Nämä tehtävät siirtyivät vuonna 1944 silloin perustetulle kirkkohallitukselle. Esityksiä kirkolliskokoukselle tekevät piispainkokous, kirkkohallitus ja hiippakuntavaltuustot, ennen vuotta 2004 hiippakuntakokoukset. Kirkolliskokousedustajilla on aloiteoikeus. Eräitä laajakantoisia asioita kuten kirkkolain kokonaisuudistus, kirkolliset kirjat ja eräät virkakysymykset on valmisteltu kirkolliskokouksen asettamissa komiteoissa, jotka tekevät esityksen suoraan kirkolliskokoukselle. Entiset säännöllisesti valitut kirkkolakikomiteat sen sijaan ovat jääneet historiaan ja säädösvalmistelu tapahtuu nykyisin pääsääntöisesti kirkkohallituksessa. 2.2. Piispainkokous Vuonna 1890 Kuopion hiippakunnan synodaalikokous teki kirkolliskokoukselle aloitteen kirkollisen yhteistoiminnan parantamiseksi. Arkkipiispan aloitteesta alet-
Katsaus keskushallinnon kehitykseenxxxxx 13 tiin vuodesta 1891 järjestää tuomiokapitulien välisiä epävirallisia kokouksia. Vuonna 1893 tehdyn aloitteen johdosta vuoden 1898 kirkolliskokous suhtautui myönteisesti piispainkokouksen perustamiseen, mutta silloisissa valtiollisissa oloissa ajatus toteutui vasta vuonna 1908 hyväksytyllä kirkkolain muutoksella. Piispainkokoukseen ovat alusta pitäen kuuluneet piispat ja jokaisesta tuomiokapitulista yksi asessori. Myöhemmin jäseneksi on tullut myös kenttäpiispa. Piispainkokouksen tehtävät ovat alusta lähtien olleet ensisijaisesti neuvottelevia eikä piispainkokouksella ole ollut tuomiokapituleja koskevaa toimivaltaa, ellei niin ole erikseen säädetty. Pääsääntönä oli, että piispainkokouksella ei ole minkäänlaista valtaa tuomiokapitulien yli; eikä kokous myöskään saa tehdä mitään piispaa tai tuomiokapitulia sitovaa päätöstä niissä asioissa, jotka muissa tämän kirkkolain kohdissa ovat annetut piispan tai tuomiokapitulin toimitettavaksi (KL/1908 462 4 mom.). Piispainkokouksen ensisijaisena tehtävänä oli vain neuvotella hiippakuntien hallintoa ja hoitoa koskevista asioista sekä valmistella eräitä kirkolliskokousta koskevia asioita ja huolehtia niiden täytäntöönpanosta. Vuodesta 1925 piispainkokous sai virallisestikin tehtäväkseen ns. kirkon viisivuotiskertomuksen toimittamisen kirkolliskokoukselle. Neuvottelevaksi yhteistyöelimeksi säädetty piispainkokous säilytti asemansa ainoana yleiskirkollisena keskushallintoelimenä vuoteen 1941 saakka jolloin perustettiin Kirkon keskusrahasto. Varsinaisia uusia keskushallintoelimiä sen rinnalle tuli vasta vuonna 1944, jolloin perustettiin laajennettu piispainkokous ja kirkkohallitus. Vuonna 1944 piispainkokouksen tehtävät jätettiin ennalleen. Vuoden 1964 kirkkolain kodifioinnissa niihin ei myöskään puututtu. KL/1964 482 :n 1 momentin mukaan piispat kokoontuvat arkkipiispan kutsusta piispainkokoukseen kerran vuodessa tai useammin neuvottelemaan hiippakuntien hallintoa ja hoitoa koskevista asioista. 2 momentin mukaan piispainkokoukseen osallistuu myös kenttäpiispa sekä jokaisesta tuomiokapitulista yksi asessori, jonka tuomiokapituli valitsee. Piispainkokous ei 484 :n mukaan voi tehdä piispaa tai tuomiokapitulia sitovaa päätöstä näiden toimivaltaan kuluvassa asiassa. Vuoden 1974 hallinnonuudistuksessa laajennettu piispainkokous lakkautettiin. Piispainkokouksen tehtäväksi tuli KL 1974/482 :n 1 momentin mukaan kerran vuodessa tai useammin neuvotella kirkon julistusta ja työtä sekä hiippakuntien hallintoa ja hoitoa koskevista asioista. Kokouksen asiana on myös tehdä kirkolliskokoukselle esityksiä sekä käsitellä sille tässä laissa uskotut tehtävät. Piispainkokouksen asema kohentui huomattavasti, kun sen yhteydet kirkon toimikuntiin lähenivät, vaikka toimikuntien valvonta kuuluikin osaksi kirkkohallitukselle. Piispainkokouksen kokoonpano ja 484 pysyivät ennallaan. Vuoden 1994 kirkkolaissa (21:2) piispainkokouksen tehtävänä on 1) käsitellä kirkon uskoa, julistusta ja työtä sekä hiippakuntien hallintoa ja hoitoa koskevia asioita; 2) tehdä esityksiä ja antaa lausuntoja kirkolliskokoukselle ja kirkkohallitukselle; sekä 3) suorittaa muut sille tässä laissa tai kirkkojärjestyksessä annetut tehtävät. Nämä muut tehtävät koskevat etupäässä erilaisia hengellisessä työssä olevien viranhaltijaryhmien koulutusta ja kielitaitoa sekä jumalanpalvelusta, kirkollisia toimituksia tai opetusta koskevia asioita, joista piispainkokous voi antaa täytäntöönpanomääräyksiä kirkkolain 2 luvun 3 :n 2 momentin nojalla.
14xxxxxKatsaus keskushallinnon kehitykseen Katsaus hallintoperiaatteisiin 2.3. Kirkkohallitus ja laajennettu piispainkokous Koko sen noin sadan vuoden ajan, jonka kirkon nykyiset keskushallintoelimet tai niiden suorat edeltäjät ovat olleet olemassa, jännitteisin keskushallinnon kehittämistä koskeva periaatteellinen kysymys on ollut ns. episkopaalisen, synodaalisen ja konsistoriaalisen hallintoperiaatteen tasapainottaminen kirkon keskushallinnon tasolla. Episkopaalisuus, synodaalisuus ja konsistoriaalisuus on haluttu suomen evankelisluterilaisessa kirkossa nähdä nimen omaan enemmän periaatteina kuin hallintomalleina. On pidetty tärkeänä, että kirkon hallinnossa ovat kaikki kolme komponenttia läsnä. Episkopaalinen hallintoperiaate Luterilaisen tunnustuksen mukaan kirkossa on erityinen hengellinen virka (ministerium). Tätä koskeva keskeinen tunnustuskirjojen kohta on Augsburgin tunnustuksen (CA) viides artikla, jossa sanotaan: Jotta saisimme tämän uskon, on asetettu evankeliumin opettamisen ja sakramenttien jakamisen virka. Hengelliseen virkaan vaaditaan erityinen kutsu (vocatio), jota ilman sitä ei saa toimittaa (CA: XIV). Kutsun antaa seurakunta eli kastettujen yhteisö, joten hengellinen valta on kirkon jäsenten viralle delegoimaa valtaa. Toisaalta se on mm. Augsburgin tunnustuksen puolustuksen (Ap. CA) mukaisesti Kristuksen itsensä valtaa, jota hengellinen virka käyttää Kristuksen puolesta (Ap. CA: VII & VIII). Hengellisen vallan kaksi pääkäyttötarkoitusta ovat (Ap. CA: XXVIII) valta saarnata sanaa ja jakaa sakramentteja (ns. vihkivalta) sekä antaa anteeksi ja pidättää syntejä (ns. tuomiovalta). Puhtaaksi viljeltynä episkopaalinen hallinto merkitsisi, että kirkkoa johtavat piispat ja papit. Suomalaisessa kirkkohallintokeskustelussa episkopaalisella hallintoperiaatteella tarkoitetaan usein viran näkökulman ja läsnäolon painottamista yleisesti, kaikilla hallinnon tasoilla. Keskushallinnossa piispainkokous on se hallintoelin, joka selvimmin edustaa hengellisen viran erityistä omaa näkökulmaa. Synodaalinen hallintoperiaate Vaikka maallikot eivät hoida julkista saarnavirkaa, heillä on kuitenkin vastuu myös kirkon tunnustuksen ja opetuksen sisällöstä. Tämä toteutuu muun muassa silloin, kun seurakunta kutsuu itselleen pappeja ja arvioi heidän sopivuuttaan saarnavirkaan. Koska tunnustuspohjasta vastaa koko yhteisö yhdessä ja koska kirkon ykseyden edellytyksenä on yksimielisyys evankeliumin opista ja sakramenttien toimittamisesta (CA VII), kirkon maallikkojäsenet ja papisto ovat perinteisesti kirkossa päättäneet tärkeistä ja kirkon uskon perustaan liittyvistä asioista yhdessä. Tällainen yhteinen kokous on kirkolliskokous eli synodi. Sellaista hallintoperiaatetta, jossa koko kirkkoa edustavalla yhteisellä kokouksella on keskeinen asema, kutsutaan synodaaliseksi. Länsimaisen parlamentaarisen demokratian kehittyminen on tuonut synodaaliseen hallintoon yhä enemmän demokratian juonteita ja liittänyt siihen demokratian arvo-
Katsaus keskushallinnon kehitykseenxxxxx 15 ja. Sinänsä se käytäntö, että kirkko valitsee sekä pappeja että maallikoita yhdessä päättämään kirkon asioista, on ollut olemassa kirkon alkuajoista saakka. Suomalaisessa kirkkohallintokeskustelussa synodaalisella periaatella tarkoitetaan usein jokseenkin samaa kuin demokratialla. Kirkon keskushallinnossa synodaalisuutta toteuttaa kirkolliskokous, mutta myös osaltaan nykymuotoinen kirkkohallitus, jonka valintatapa ja kokoonpano on saman kaltainen. Konsistoriaalinen hallintoperiaate Konsistoriaalisessa hallintomallissa kirkolla on edustus pienehkössä hallintoyksikössä (konsistori), joka toimii valtiovallan virkakoneiston osana tai sen kanssa yhteistyössä. Tällainen malli oli vallitseva niissä luterilaisissa kirkoissa joissa, toisin kuin Pohjoismaissa, piispat jäivät syntyvien uskonpuhdistuskirkkojen ulkopuolelle ja joissa sen vuoksi yhteistyö maallisten hallitsijoiden kanssa turvasi kirkon toimintaedellytykset. Konsistoriaaliseksi on nykyisin tapana kutsua sellaista hallintorakennetta, jossa kirkon viranhaltijoilla on hallinto- ja päätäntävaltaa samaan tapaan kuin luottamuselimillä. Suomen evankelis-luterilaisessa kirkossa ihanteena on viimeisen sadan vuoden ajan pidetty kaikkien kolmen hallintonäkökulman tasapainottamista, kuten seuraava historiallinen katsauskin osoittaa. Osittain on kyse ollut sellaisista näkemyseroista, joita on varsin vaikea sovittaa yhteen. Erityisen jännitteisiä ovat olleet toisaalta lisääntyvä demokratian vaatimus ja toisaalta taas moniarvoistumisen mukanaan tuoma tarve kirkon äänen selkiyttämiseen ja kirkon yksiselitteisiin, vaihtelemattomiin kannanottoihin. Juuri tämän tasapainon muodostaminen oli niin vaikeaa, että kirkon varsinaisen keskushallintoelimen perustaminen kesti vuosikymmeniä (1900-luvun alusta vuoteen 1944). 1918 1933 Kirkon keskushallinnon kehittäminen tuli entistä ajankohtaisemmaksi 1910-luvun lopulla. Sortokauden aikana oli saatu paljon kielteisiä kokemuksia riippuvuudesta valtiovaltaan ja vierasuskoiseen hallitsijaan sekä valtiovallan antamista laittomista määräyksistä. Vuosisadan alun yhteiskunnallinen murros, vallankumous ja uskonnonvapauslainsäädännön valmistelu merkitsivät muutoksia myös kirkon yhteiskunnalliseen asemaan. Porvoon hiippakunnan pappeinkokous asetti vuonna 1917 oman komitean (Paunun komitea) valmistelemaan ehdotusta kirkolliskokoukselle keskushallinnon kehittämiseksi. Komitean mielestä kirkon tulisi saada itsenäisempi asema erityisesti kirkon sisäistä elämää ja siihen liittyvää lainsäädäntöä ja kirkollista tuomiovaltaa koskevissa asioissa. Tätä varten kirkko tarvitsisi tuomiokapitulien yläpuolella olevan koko kirkkoa koskevan hallintoelimen, jolle tulisi siirtää huomattavasti niitä tehtäviä, jotka olivat vanhastaan kuuluneet senaatille ja sen kirkollistoimituskunnalle. Tämän lisäksi uuden hallintoelimen tulisi huolehtia kirkolliskokouksen valmisteluun ja sen päätösten täytäntöönpanoon liittyvistä tehtävistä ja kirkollisten rahastojen hoidosta sekä toimia ylimpänä kirkollisena tuomioistuimena. Puheenjohtajana olisi arkkipiispa ja muina jäseninä yksi tai kaksi pysyvää sekä yksi tai kaksi määrävuosiksi valittua jäsentä. Tätä voidaan pitää ensimmäisenä selväpiirteisenä ehdotuksena kirkon oman ja itsenäisen ylimmän hallinnon järjestämiseksi.
16xxxxxKatsaus keskushallinnon kehitykseen Ehdotetussa elimessä oli vahva konsistoriaalinen komponentti ja se muistutti sekä toimenkuvaltaan että kokoonpanoltaan sittemmin, vuonna 1944, perustettua kirkkohallitusta. Vuoden 1918 kirkolliskokoukseen tehtiin toinen, kilpaileva ehdotus, jonka tekijöinä oli joukko piispoja ja muita johtavia kirkonmiehiä. Yhteinen hallintoelin oli tarkoitus kehittää jo olemassa olevan piispainkokouksen pohjalle laajentamalla piispainkokouksen edustuspohjaa pappis- ja maallikkojäsenillä. Itse keskushallintoelimen tarvetta perusteltiin kirkon yhteisen talouden hoidon ja hengellisen työn yhtenäisyyden tarpeella. Ehdotuksessa painottui episkopaalinen näkökulma (pohjana piispainkokous), mutta myös synodaalinen komponentti oli läsnä (laajennettu edustuspohja). Aloitteet saivat vuoden 1918 kirkolliskokouksessa huomattavan kannatuksen. Asiaa valmisteltiin valmistusvaliokunnassa, joka puolsi Paunun komitean esitystä. Täysistunto ei kuitenkaan päässyt yksimielisyyteen siitä, kumman aloitteen pohjalle kirkon keskushallinto tuli rakentaa. Asia jäi kirkkolakikomitean valmisteltavaksi seuraavaan kirkolliskokoukseen. Kirkkolakikomitea ehdotti konsistoriluonteisen keskuselimen, kirkkohallituksen, muodostamista. Sille voitaisiin tarvittaessa siirtää pääosa niistä kirkon ylimmän hallinnon piiriin kuuluvista tehtävistä, jotka tuolloin kuuluivat maan hallitukselle. Tämän lisäksi kirkkohallituksen tehtävänä olisi hoitaa kirkon sisäiseen lainsäädäntöön, hallintoon ja lainkäyttöön kuuluvia tehtäviä sekä huolehtia kirkon yhteisten rahastojen hoidosta. Se toimisi yhdyssiteenä tuomiokapitulien sekä kirkon ja vapaata hengellistä toimintaa harjoittavien yhdistysten välillä. Perustelujen mukaan, vaikka siitä ei tehtykään ehdotusta, kirkkohallitus voisi tarpeen vaatiessa kutsua koolle piispat sekä yhden jäsenen kustakin tuomiokapitulista neuvottelemaan kirkkoa koskevista tärkeistä asioista. Kirkkohallituksen puheenjohtajana olisi arkkipiispa, jolla olisi apunaan apulaispiispa. Kirkkohallituksen muina jäseninä olisi viisi vakinaista kirkkoneuvosta, joista kaksi olisi pappia, kaksi lakimiestä ja yksi muu maallikko. Kirkkohallituksen kustannuksista vastaisi pääosin valtio. Edellä selostettu kirkkolakikomitean ehdotus ei kuitenkaan tyydyttänyt komitean episkopaalisesti suuntautuneita jäseniä. Silloinen Porvoon piispa Jaakko Gummerus vastusti eriävässä mielipiteessään komitean enemmistön ehdotuksia erityisesti siksi, että kirkkohallitukselle oli kaavailtu hengellisiä tehtäviä, joiden piti kuulua ensisijaisesti piispoille ja tuomiokapituleille. Kirkkohallituksen tehtävien tuli liittyä kirkon ulkonaiseen elämään, oikeudellisiin ja taloudellisiin seikkoihin, ei kirkon hengelliseen johtamiseen. Tästä periaatteellisesta lähtökohdasta Gummerus esitti, että käytännöllisiä asioita hoitavan kirkkohallituksen rinnalle oli perustettava kirkon hengellistä johtamista varten lisätty kirkkohallitus. Sen muodostaisivat piispainkokous ja kirkkohallitus kokonaisuudessaan sekä kaksi kirkolliskokouksen valitsema maallikkoa jokaisesta hiippakunnasta. Tämä erimielisyys kirkon keskushallinnon luonteesta ja kokoonpanosta huipentui vuoden 1923 kirkolliskokouksessa. Kirkkolakivaliokunnassa arpa ratkaisi kannatuksen komitean ehdotukselle. Täysistunnossa vaaka kallistui lopuksi monipuolisen keskustelun ja argumentoinnin jälkeen kirkkolakivaliokunnan kannalle äänin 69 19, mikä täytti samalla määräenemmistövaatimuksen. Yhteiskunnallisen tilanteen rauhoituttua merkittävästi ja uskonnonvapauslain negatiivisten vaikutusten jäätyä kirkon kannalta vähäisiksi mielenkiinto kirkon
Katsaus keskushallinnon kehitykseenxxxxx 17 keskushallintoelimen luomiseen väheni. Kun valtion talous oli ahdingossa ja menoja oli pyrittävä pikemminkin karsimaan kuin lisäämään, asia hautautui valtioneuvostossa. Lopulta tasavallan presidentti ilmoitti vuonna 1933, että kirkolliskokouksen ehdotuksen mukaista hallituksen esitystä ei anneta. Asia raukesi. 1933 1944 Asia nousi kuitenkin esille jo samana vuonna. Uusien aloitteiden pohjalta kirkkolakikomitea teki asiasta uuden esityksen vuoden 1938 kirkolliskokoukseen. Se oli periaatteiltaan vuoden 1923 mukainen kirkkohallitusmalli, kuitenkin siten muunnettuna, että kirkkoneuvoksen virat olisivat sivutoimisia samaan tapaan kuin silloisessa virkaylioikeudessa. Kirkolliskokous ei kuitenkaan hyväksynyt ehdotusta edellä kuvattujen periaatteellisten erimielisyyksien johdosta. Vuoden 1938 kirkolliskokouksen asettama kirkkolakikomitea antoi vuonna 1942 uuden ehdotuksen kirkon keskushallinnon järjestämisestä. Sitä ennen oli jo vuonna 1941 seurakuntien avustustoiminnan kehittämiseksi ja siirtoseurakuntien aseman tukemiseksi perustettu Kirkon keskusrahasto vuoden 1942 alusta. Kirkkolakikomitea pyrki konsistoriaalisten, synodaalisten ja episkopaalisten rakenteiden tasapainoon. Se esitti kirkkohallituksen perustamista aikaisemmin esillä olleiden ehdotusten mukaisesti. Tämän lisäksi ehdotettiin perustettavaksi lisätty kirkkohallitus, jonka tehtävänä olisi neuvotella kaikista tärkeimmistä kirkkoa koskevista asioista. Halllinnolliset päätökset jäisivät kuitenkin kirkkohallituksen tehtäviksi. Lisätty kirkkohallitus valitsisi myös kirkkohallituksen jäsenet ja sen puheenjohtajan eli presidentin. Lisätyn kirkkohallituksen muodostaisivat kirkkohallituksen ja piispainkokouksen jäsenet sekä lisäksi kirkolliskokouksen kustakin hiippakunnasta valitsemat kaksi maallikkoa. Tämä ehdotus kohtasi jälleen piispojen taholta voimakasta vastarintaa sen johdosta, että kirkkohallitukselle annettaisiin kirkon yleiseen toimintaan ulottuvan kirkollisen keskushallinnon luonnetta. Kirkolliskokouksen kirkkolakivaliokunta ehdotti taloudellis-hallinnollisen kirkkohallituksen perustamista. Sille siirtyisi osa valtioneuvostossa käsiteltävistä kirkollisista asioista sekä vastaperustetun Kirkon keskusrahaston johtaminen. Samalla valiokunta ehdotti kirkon keskitettyä hengellistä johtoelintä. Tämän elimen nimi olisi laajennettu piispainkokous. Se kokoontuisi arkkipiispan johdolla vähintään kerran vuodessa ja sen kokoonpano olisi sama kuin aikaisemmin ehdotetun laajennetun kirkkohallituksen. Ehdotuksen mukaan laajennetulle piispainkokoukselle kuului myös tärkeiden hallinnollisten ja taloudellisten asioiden käsittely, mikä osoittaa, että hengellistä ja taloudellis-hallinnollista johtamista oli kuitenkin vaikea erottaa toisistaan. Kirkkolakivaliokunnan ehdotus sai laajan tuen. Se hyväksyttiin kirkolliskokouksessa 1944 alkuvuodesta äänin 87 19. Kirkkolain muutos tuli voimaan huhtikuussa 1944. Laajennetun piispainkokouksen päätehtäviä sodan jälkeen oli yleiskirkollisen toiminnan käynnistäminen, johtaminen ja ohjaaminen. Laajennetun piispainkokouksen alaisuuteen perustettiin toimikuntia ja yhteistyö SKSK:n kanssa oli tiivistä. Laajennettu piispainkokous asetti vuonna 1954 kirkon ulkomaanasiain toimikunnan neuvottelevaksi elimeksi kirkon ulkomaansuhteita varten ja teki muutoinkin eräitä merkittäviä kirkkojenvälisiä suhteita koskevia päätöksiä.
18xxxxxKatsaus keskushallinnon kehitykseen Vaikka laajennetun piispainkokouksen toimivalta kohdistui vasta toissijaisesti hallinnollis-taloudellisiin asioihin, sille kuului myös merkittävää taloudellista päätösvaltaa, joista tärkeimpiä olivat Kirkon keskusrahaston talousarvion hyväksyminen ja sen perustana olevan penniveron suuruudesta päättäminen. Keskusrahaston varoja alettiin käyttää alkuperäisestä tarkoituksesta eli seurakuntien avustamisesta ja eläkkeiden maksamisesta poiketen myös yleiskirkolliseen toimintaan. Tärkeimmissä hallinnollis-taloudellisissa asioissa, joissa laajennetulla piispainkokouksella oli yleistoimivalta, se sai eräällä tavalla pienoiskirkolliskokouksen piirteitä, kun kirkolliskokous kokoontui vain viiden vuoden välein. Laajennetun piispainkokouksen kokousrytmi oli pääsääntöisesti kaksi parin päivän mittaista istuntoa vuodessa. Kirkkohallitus oli sekä kollegio että pysyvä hallintovirasto. Kollegion muodostivat arkkipiispa puheenjohtajana sekä kuusi kirkkoneuvosta, joista kolme oli määräämättömäksi ajaksi valittua virkamiestä ja kolme viiden vuoden määräajaksi valittua luottamushenkilökirkkoneuvosta. Valinnan suoritti laajennettu piispainkokous. Kirkkohallituksen tehtävänä oli käyttää kirkon hallintovaltaa hallinnollisissa asioissa sillä tavoin kuin siitä kirkkolaissa tai erikseen säädettiin. Kirkkohallitus sai siten kirkon omassa piirissä varsin itsenäisen, oma-aloitteisen aseman kirkon taloudellis-hallinnollista toimintaa ohjaavana ja valvovana elimenä. Valtioneuvostolta siirtyi kirkkohallitukselle eräitä tärkeitä asioita. Toisaalta kirkkohallituksen tehtäväksi tuli edustaa kirkkoa itsenäisesti ulospäin oman toimivaltansa puitteissa ja toimia kirkon etujen valvomiseksi. Kirkkohallituksen tehtävänä oli siten muun muassa antaa lausuntoja sekä valtakunnan hallitukselle että muille tahoille toimivaltaansa kuluvissa asioissa. Kirkkohallitus toimi kirkolliskokouksen valmistelevana ja toimeenpanevana elimenä. Se toimi Kirkon keskusrahaston hallituksena ja valmisteli talousarvion laajennetulle piispainkokoukselle. Kirkkohallitus päätti myös kirkollisista kolehdeista. 1944 1974 Kirkon keskushallinto toimi edellä kuvatun hallintorakenteen turvin aina vuoteen 1974. Kirkkohallituksen toiminta lainsäädäntökysymyksissä muuttui aloitteellisemmaksi. Ajankohtaisia olivat muun muassa eläkelainsäädännön sekä palkkauslainsäädännön kehittäminen vastaamaan yhteiskunnan yleistä kehitystä. Kirkon keskusrahaston merkitys kasvoi, ja tämä lisäsi kirkkohallituksen tehtäviä ja painoarvoa. Toiminta- ja rakennusavustuksille tuli tärkeä osa kirkkohallituksen päätöksenteossa. Kirkon keskushallinnon kiistattomiin etuihin kuului, että kirkon ylin hengellistoiminnallinen ja taloudellis-hallinnollinen päätöksenteko sijoittuivat samaan elimeen eli laajennettuun piispainkokoukseen. Tästä huolimatta hallintomallia kohtaan esiintyi kritiikkiä jo 1950-luvulta lähtien. Muun muassa hallintoneuvos Eino J. Ahla ja piispa Erkki Kansanaho katsoivat, että kirkolliskokouksen tehtäviä oli alettu siirtää laajennetulle piispainkokoukselle. Kirkolliskokous oli joutumassa leimasimen asemaan ja tulossa tarpeettomaksi. Samoin arvosteltiin laajennetun piispainkokouksen toimivaltaa taloudellisissa asioissa. Kirkon keskusrahaston talousarvio oli muodostunut laajennetun piispainko-
Katsaus keskushallinnon kehitykseenxxxxx 19 kouksen tärkeimmäksi vuosittaiseksi asiaksi, mutta tähän tehtävään laajennettu piispainkokous oli liian kapeapohjainen. Tämä arvostelu johti osaltaan siihen, että kirkon keskushallinto otettiin 1960 luvulla kriittiseen tarkasteluun. Muun muassa professori Heikki Wariksen johtama komitea katsoi vuoden 1963 kirkolliskokouksessa, että yhteiskunnan nopeaa muutosta ja kirkon työn kehittämistä silmällä pitäen olisi pyrittävä muodostamaan toimielin, joka perusteellisemmin ja pitemmin istuntokausin voisi paneutua kirkon työn kehittämistä koskeviin asioihin. Myös laajennetun piispainkokouksen lakkauttamista esitettiin jo tuolloin. Asia joutui kuitenkin perusteelliseen valmisteluun. Vuonna 1967 piispa Martti Simojoen johtama komitea ehdotti laajennetulle piispainkokoukselle uutta nimeä kirkon keskusneuvosto, jonka itseoikeutettuja jäseniä olisivat piispat. Kirkkohallituksen jäsenillä olisi vain läsnäolo- ja puheoikeus. Kirkkohallituksen tehtävät pysyisivät muutoin ennallaan, mutta sen virastoon tulisi perustaa uusi kirkkoneuvoksen virka. Uusi kirkkoneuvos olisi kirkon keskusneuvoston ja piispainkokouksen sihteeri ja keskusneuvoston alaisuudessa olevien toimikuntien työn ohjaaja. Kirkkohallituksen istunnossa hänellä olisi puheoikeus, mutta ei äänioikeutta. Simojoen komitean ehdotukset eivät saaneet vuoden 1968 kirkolliskokouksessa riittävää kannatusta. Kirkolliskokous asetti kolme uutta komiteaa kirkon lainsäädännön ja hallinnon kehittämiseksi. Näistä ns. Kansanahon komitea eli kirkon hallintokomitea esitti vuonna 1970 kaksi vaihtoehtoista ratkaisua. Ensimmäisen mukaan kirkolliskokous kokoontuisi joka toinen vuosi. Kirkon keskusneuvostoon kuuluisivat piispojen lisäksi kirkolliskokouksen kustakin hiippakunnasta valitsemat neljä maallikkoa. Kirkkohallituksen jäsenillä ja toimikuntien pääsihteerillä (uusi, perustettava virka) olisi läsnäolo- ja puheoikeus. Kirkkohallituksen ja piispainkokouksen osalta ehdotus ei sisältänyt merkittäviä muutoksia. Komitean vaihtoehtoinen malli rakentui aivan toiselle pohjalle. Sen mukaan kirkolliskokous kokoontuisi vuosittain, jolloin se voisi hoitaa laajennetun piispainkokouksen merkittävät tehtävät itse. Laajennettu piispainkokous kävisi tarpeettomaksi. Kirkkohallituksen tehtäväksi tulisi taas aikaisempien tehtävien lisäksi huolehtia mm. taloudellista ja hallinnollista laatua olevien tarkempien ohjeiden ja määräysten antamisesta, kirkon toimintakertomuksen laatimisesta, lausuntojen antamisesta ns. sekalaisasioissa omaa toimialaa koskevilta osin jne. Piispainkokouksen toimivalta laajenisi erityisesti tuomiokapituleissa suoritettavien tutkintojen sekä aloiteoikeuden osalta. Uudistus 1974 Kansanahon komitean vaihtoehtoinen ehdotus sai kirkolliskokouksen periaatteellisen hyväksymisen. Tämä merkitsi kolme vuosikymmentä vaikuttaneen laajennetun piispainkokouksen siirtymistä historiaan. Uudistuksen yksityiskohdat valmisteltiin kirkolliskokouksen hallintovaliokunnassa oikeusneuvos Johannes Leivosen johdolla. Tämän valmistelun pohjalta kirkon keskushallinto muodostui seuraavaksi: KIRKOLLISKOKOUKSEN jäsenmääräksi tuli 108. Kirkolliskokous peri laajennetun piispainkokouksen tehtävät Kirkon keskusrahaston talousarvion hyväksyjänä ja
20xxxxxKatsaus keskushallinnon kehitykseen vastuuvapauden myöntäjänä. Lisäksi sen tehtävänä oli valvoa ja ohjata kirkkohallituksen toimintaa, asettaa pysyviä ja tilapäisiä toimikuntia, määrätä niiden valtuuksista ja ohjeista sekä päättää kirkon suhteista muihin kirkkoyhdyskuntiin ja kirkkojenvälisiin järjestöihin. Edelleen kirkolliskokoukselle kuuluivat periaatteelliset kannanotot sekä kirkon uskoa ja oppia että sen toimintaa koskevissa kysymyksissä. Laajennetun piispainkokouksen merkittävimpien tehtävien siirtyminen kirkolliskokoukselle merkitsi kirkolliskokouksessa käsiteltävien asioiden lukumäärän huomattavaa lisääntymistä. Toimikuntien asioita varten perustettiin toimikuntavaliokunta. Samoin perustettiin talousvaliokunta Kirkon keskusrahaston talousarvion käsittelyä ja siihen liittyviä asioita, mm. virkojen perustamista varten. Kirkolliskokoukselle tuli siten merkittäviä puhtaasti hallinnollisia ja toiminnallisia tehtäviä. KIRKKOHALLITUKSEN asema muuttui myös huomattavasti. Ensinnäkin sen konsistoriaalista asemaa heikennettiin lisäämällä sen jäsenmäärä viiteentoista. Arkkipiispa toimi puheenjohtajana ja muina jäseninä oli kirkolliskokouksen valitsemat kahdeksan maallikkoa, yksi joka hiippakunnasta, sekä piispainkokouksen valitsemat kaksi jäsentä. Siten laajennetun piispainkokouksen tilalle tuli tavallaan laajennettu kirkkohallitus. Kirkkohallituksen tehtävän katsottiin edelleen olevan ensisijaisesti hallinnollis-taloudellinen. Laajennetun piispainkokouksen hallinto-, valmistelu- ja toimeenpanotehtävät siirtyivät pääasiassa kirkkohallitukselle. Huomattavin muutos kirkkohallituksen toimenkuvassa oli uuden kirkon toimikuntien pääsihteerinä toimivan kirkkoneuvoksen viran perustaminen kirkkohallitukseen sekä toimikuntien valvonnan osittainen siirtäminen kirkkohallitukselle. Sitä varten oli toimikuntajaosto. PIISPAINKOKOUKSEN tehtäviä muutettiin siten, että se neuvotteli kirkon julistusta ja työtä koskevista periaatekysymyksistä, mm. tuomiokapitulissa suoritettavista ja muistakin kirkollisiin tehtäviin vaadittavista tutkinnoista sekä niihin liittyvistä kelpoisuusehdoista. Piispainkokous sai oikeuden tehdä esityksiä ja antaa lausuntoja kirkolliskokoukselle ja kirkkohallitukselle kirkon uskoa ja oppia sekä kirkollisia kirjoja koskevissa sekä muissakin piispainkokouksen toimialaa koskevissa kysymyksissä. Uudistus tuli voimaan vuoden 1974 alusta. Se merkitsi kahdella tavalla selvää siirtymää synodaalisen hallintomallin suuntaan. Ensinnäkin keskushallinto rakentui kirkolliskokouksen ympärille. Kirkolliskokoukselle tuli sekä kirkon yhteisen toiminnan johtamiseen että uskon ja opin tulkintaan liittyviä tehtäviä. Toiseksi kirkkohallitus muodostettiin rakenteeltaan edustuksellisemmaksi ja enemmän pienoiskirkolliskokousta muistuttavaksi. Piispainkokouksen kokoonpano säilyi ennallaan. 1974 1994 Vuoden 1974 hallinnonuudistus ei kuitenkaan kaikilta osin vastannut odotuksia. Erityisesti aiheutti tyytymättömyyttä kirkon toiminnallisen johdon hajanaisuus, joka koski varsinkin kirkon toimikuntalaitosta. Tilanne olikin varsin erikoinen. Toimikunnat, joilla kullakin oli itsenäistä päätösvaltaa käyttävä johtokunta, olivat toiminnallisesti suoraan kirkolliskokouksen alaisia, mutta tekivät läheistä yhteis-
Katsaus keskushallinnon kehitykseenxxxxx 21 työtä piispainkokouksen kanssa, jonne niillä oli aloiteoikeus. Samalla ne olivat kirkkohallituksen hallinnollis-taloudellisessa valvonnassa. Vuonna 1975 aloitti myös toimintansa uusi elin, Kirkon sopimusvaltuuskunta. Sillä oli sopimuksenvaraisten asioiden lisäksi oikeus antaa suosituksia myös muista palvelussuhteen ehdoista. Eräissä samoissa palvelussuhteen ehtoja koskevissa kysymyksissä päätösvaltaa katsottiin olevan kirkkohallituksella, piispainkokouksella ja Kirkon sopimusvaltuuskunnalla. Asiaa valmisteltiin toimikuntien osalta heti vuonna 1974 asetetussa toimikuntakomiteassa, joka ei kuitenkaan esittänyt varsinaisia tarkistusehdotuksia. Kirkkohallitus puolestaan teki vuonna 1979 oman esityksen kirkolliskokoukselle kirkon keskushallinnon koordinaation parantamiseksi. Kirkkohallitus, piispainkokous ja toimikunnat olivat jääneet liiaksi erilleen. Tästä aiheutui epäselvyyttä silloin, kun kirkolta kaivattiin selkeitä kannanottoja. Liian monet asiat olivat ohjautuneet arkkipiispan hoidettaviksi. Kirkkohallitus esitti, että kirkkohallituksen toimivaltaa lisättäisiin ja sille annettaisiin tehtäväksi hoitaa kirkon toimintaa. Tämän mallin mukaan kirkolliskokous toimisi kirkon päättävänä elimenä, kirkkohallitus puolestaan hoitaisi valmistelun, täytäntöönpanon ja muun hallinnon. Kun kirkkohallitus vastaisi kokonaiskirkon toiminnan koordinoinnista, piispoille ja tuomiokapituleille jäisi päävastuu kirkon hengellisestä työstä. Toimikuntien osalta kirkkohallitus ehdotti, että ne liitettäisiin hallinnollisesti kirkkohallitukseen. Tämä koskisi toimistoja ja sihteeristöä, mutta ei luottamuselimiä. Samoin kirkon sopimusvaltuuskunta liitettäisiin kirkkohallitukseen. Kirkkohallituksessa oli esityksen mukaan kolme piispaa, kuusi kirkkoneuvosta ja kahdeksan maallikkoa. Kirkkohallituksen esitys sai kielteisen vastaanoton, vaikka silloinen arkkipiispa Mikko Juva oli vankasti esityksen takana ja perusteli sitä laajasti ja perusteellisesti. Piispainkokous, toimikunnat sekä kirkon järjestysmuotokomitea vastustivat esitystä pitäen olemassa olevaa hallintoa parempana ja esitystä vallan keskittämisenä sekä sopimattomana kirkon hallintorakenteisiin. Esityksen katsottiin myös vähentävän kirkolliskokouksen ja luottamushenkilöiden päätösvaltaa. Kirkkohallituksen esityksen rauettua lopullisesti vuonna 1981 kirkolliskokous joutui kuitenkin palaamaan asiaan jo vuonna 1984, jolloin se asetti uuden komitean piispa Erik Vikströmin johdolla selvittämään kirkon keskushallinnon uudistustarvetta. Komitean asettamisen syynä oli nyt yleisesti myönnetty kirkon toiminnallisen johdon hajanaisuus sekä toiminnallisen ja taloudellisen päätöksenteon koordinoinnin tarve. Erityisesti tämä koski kirkon toimikuntia. Vikströmin komitea varoi puuttumasta keskushallinnon rakenteeseen ja se esitti vain joukon uudistusehdotuksia, joiden se katsoi vahvistavan silloisen keskushallinnon toimivuutta. Ehdotukset koskivat kirkkohallitusta, piispainkokousta ja toimikuntia sekä niiden keskinäisiä toimivaltasuhteita. Kirkkohallituksen osalta Vikströmin komitea esitti, että kirkkohallitusta on pidettävä kirkon keskushallinnossa yleishallintoviranomaisena, jolle kuuluu yleinen vastuu keskushallinnon eri elinten toimintaedellytyksistä ja keskushallinnon toimivuudesta. Kun kirkkohallituksen tehtävänä on perinteisten hallinnollistaloudellisten tehtävien lisäksi valvoa ja kehittää myös kirkon toimikuntien työtä, komitea katsoi, että kirkkohallitusta olisi täydennettävä kokoonpanoltaan tätä tehtävää vastaavaksi. Tämän mukaan puheenjohtajana olisi arkkipiispa ja muina jäseninä kolme piispainkokouksen valitsemaa jäsentä, joista kahden tulisi olla piispoja,
22xxxxxKatsaus keskushallinnon kehitykseen neljä kirkkoneuvosta, kirkolliskokouksen joka hiippakunnasta valitsema maallikko ja kaksi pappisjäsentä. Kirkkohallituksen kokoonpano laajenisi täten selvästi teologiseen ja episkopaaliseen suuntaan. Kirkon toimikunnat pysyisivät edelleen kirkolliskokouksen alaisuudessa ja säilyttäisivät sisäisen päätöksentekojärjestelmänsä. Tarvittavan koordinaation saavuttamiseksi toimikuntien suhdetta kirkkohallitukseen ja piispainkokoukseen tuli komitean mielestä kehittää niin, että ne voisivat toimia entistä paremmin kirkon keskushallinnon päättävien elinten asiantuntijaeliminä. Toimikunnat voisivat kuitenkin antaa lausuntoja eräissä omaan toimialaansa kuluvissa asioissa. Piispainkokouksen asemaa komitea tahtoi vahvistaa erityisesti kirkon oppia käsittelevänä elimenä. Kirkon sopimusvaltuuskunnan tuli komitean mielestä saada sekä kokoonpanonsa että luonteensa puolesta entistä selvemmin kirkollinen leima. Tämän vuoksi valtuuskuntaan tuli valita hiippakunnittain valittujen lisäksi kaksi kirkkohallituksen jäsentä sekä piispainkokouksen valitsema piispa. Komitean ehdotukset eivät saaneet kannatusta. Varsin laajalti katsottiin, ettei komitea ollut nähnyt niitä todellisia ongelmia, joita toiminnallisen keskusjohdon puute aiheutti yleisen toimintastrategian kannalta ja kirkon keskusten johtamisen osalta. Komitean analyysin arveltiinkin edustavan toista ääripäätä muutamaa vuotta aiemmin käsiteltyyn kirkkohallituksen esitykseen verrattuna. Kirkkohallitus ja piispainkokous pitivät esitystä riittämättöminä. Molemmat pitivät välttämättömänä sellaisen keskushallintoelimen kehittelyä, joka voisi koordinoida taloudellis-hallinnollista ja hengellis-toiminnallista päätöksentekoa kirkossa ja johtaa yleiskirkollisen työn suunnittelua. Piispainkokous ehdotti laajennettua piispainkokousta vastaavan elimen kirkon keskusneuvoston perustamista kirkolliskokouksen alaisuuteen. Kirkolliskokouksen hallintovaliokunta asettui samalle periaatteelliselle kannalle ja esitti yleistä hallinto- ja toimeenpanovaltaa käyttäväksi elimeksi kirkon keskusneuvostoa, jonka kokoonpano heijastelisi kirkolliskokousta. Sen muodostaisivat arkkipiispa puheenjohtajana, kolme muuta piispaa sekä kolmetoista kirkolliskokouksen valitsemaa maallikkoa ja neljä pappia. Kirkkoneuvoksilla olisi läsnäolo- ja puheoikeus. Kirkon keskusneuvoston ja muiden kirkolliskokouksen mahdollisesti asettamien johtokuntien valmistelu- ja täytäntöönpanoelimenä toimisi kirkkohallitus. Kirkon ylintä hallintovaltaa käyttävänä yleishallintoviranomaisena olisi kuitenkin keskusneuvosto, joka hoitaisi pääosaa kirkkohallituksen aiemmin käsittelemistä asioista. Hallintovaliokunta esitti mietinnössään, että kirkolliskokous asettaisi uuden komitean laatimaan ehdotuksen kirkon keskushallinnon uudistamiseksi valiokunnan suuntaviivojen mukaan. Kirkolliskokous asettikin vuonna 1987 piispa Toiviaisen johtaman uuden keskushallinnon uudistamiskomitean. Tämä asetti tavoitteekseen 1) sellaisen keskushallintoelimen, joka mahdollistaisi kirkon hallinnon joustavan hoitamisen ja yhteydenpidon muuhun yhteiskuntaan, 2) kirkkohallituksen, piispainkokouksen ja sopimusvaltuuskunnan tehtävien ja toimivaltasuhteiden selvittämisen sekä 3) kirkon keskusten toiminnan koordinoimisen kirkon hallintoon. Komitean keskeisenä päämääränä oli niin ikään yhden toimivan kirkon keskushallintoelimen aikaansaaminen, mikä edellytti silloisen hajautetun päätöksentekojärjestelmän uudistamista ja valmisteluorganisaation kehittämistä.
Katsaus keskushallinnon kehitykseenxxxxx 23 Komitea ehdotti, että kirkkohallituksesta oli muodostettava se keskushallintoelin, jonka tehtävänä oli koordinoida kirkolle yhteistä taloudellista ja toiminnallista päätöksentekoa. Kirkkohallitukseen kuuluisi arkkipiispa puheenjohtajana ja muina jäseninä kolme piispaa, neljä pappia ja yhdeksän maallikkoa. Kirkolliskokous valitsisi kaikki jäsenet. Kirkkohallitus tekisi ratkaisut täysistunnossa taikka lakisääteisessä yleisjaostossa tai palkkajaostossa. Yleisjaoston muodostivat kirkkoneuvokset ja palkkajaosto vastasi Kirkon sopimusvaltuuskuntaa. Palkkajaostoon kuuluisi kahdeksan kirkolliskokouksen valitsemaa maallikkoa sekä Kirkon keskusrahaston johtaja. Kirkon keskuksista muodostettaisiin täysistunnon alaisuuteen kaksi osastoa, toiminnallinen osasto ja ulkoasiain osasto. Komitean hahmotelma sisälsi laajennetulle piispainkokoukselle tunnusomaisia piirteitä, mutta myös poikkeavia elementtejä. Niinpä kirkkoneuvokset eivät olleet enää täysistunnon jäseniä, vaan esittelijöitä. Kirkon keskusten siirtäminen kirkkohallitukseen selkeytti keskushallinnon toimielinten toimivaltasuhteita. Kirkolliskokouksesta muodostui entistä selkeämmin kirkon ylintä päätösvaltaa käyttävä lainsäädäntö- ja johtoelin. Edelleen aikaisemmissa uudistuksissa piispainkokoukselle annetut hallintotehtävät kuuluivat kirkkohallitukselle. Siten piispainkokous sai aikaisemman luonteensa tuomiokapitulien neuvotteluelimenä sekä kirkon oppia, jumalanpalvelusta, työntekijäin koulutusta ja eettisiä kysymyksiä käsittelevänä elimenä. Toiviaisen komitean ehdotukset saivat vuonna 1989 myönteisen vastaanoton, joskin entiset epäluulot erityisesti piispojen puolelta nousivat taas esiin. Pelättiin, että hallinnollisten päätösten keskittäminen uudelle kirkkohallitukselle johtaisi vain sekä itse päätöksentekoelimen että sen valmisteluelinten ja näiden viranhaltijoiden merkityksen liialliseen korostamiseen. Myös Kirkon keskukset vastustivat entisin perustein ehdotusta. Kirkolliskokous linjasi kevätistuntokaudella 1990 keskushallinnon uudistamisen siten, että piispainkokouksen toimivalta säilyisi pääosin ennallaan ja se säilyttäisi aloiteoikeuden kirkolliskokouksessa. Piispainkokous valitsisi kirkkohallituksen piispajäsenet. Hiippakuntakokouksilla olisi aloiteoikeus kirkolliskokouksessa ja ne tekisivät ehdotuksen kirkkohallitukseen hiippakunnasta valittavasta jäsenestä. Kirkon keskukset siirtyisivät kirkkohallituksen toimistoiksi. Kirkon sopimusvaltuuskunta säilyisi ennallaan. Kirkkoneuvoksista muodostuva virastokollegio niminen elin käyttäisi ratkaisuvaltaa vähemmän tärkeissä asioissa, jotka eivät kuuluisi täysistunnolle. Lainsäädäntötoimenpidettä ei kuitenkaan toteutettu erillisenä uudistuksena, vaan se sisällytettiin kirkkolain kokonaisuudistukseen, josta kirkolliskokous päätti vuonna 1991. Tällöin kirkkohallituksen kokoonpanoa muutettiin vielä siten, että se tuli olemaan: arkkipiispa puheenjohtajana, kirkolliskokouksen valitsemat kahdeksan maallikkoa ja kaksi pappia sekä piispainkokouksen valitsemat kaksi piispaa. Lopputulos merkitsi kirkkohallituksen toimialan laajenemista erityisesti toiminnallisiin asioihin, vaikka piispainkokous ja sopimusvaltuuskunta säilyttivätkin pääosin aikaisemman roolinsa. Kirkkohallitus on selväpiirteisesti kirkon yleishallintoviranomainen. Kirkkolaissa (22:2) kirkkohallituksen tärkeimmät tehtävät kuvataan seuraavasti: