EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel 06.09.2002 KOM(2002) 431 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE HENKILÖAUTOJEN VEROTUKSESTA EUROOPAN UNIONISSA vaihtoehdot toimille kansallisella ja yhteisön tasolla {SEK(2002)858}
SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto... 3 2. Henkilöautoihin liittyvät verot nykytilanne... 5 2.1. Vaikutukset valtioiden talousarvioihin... 5 2.2. Rekisteröintivero... 6 2.3. Käyttövero... 6 2.4. Arvonlisävero... 7 2.5. Polttoaineverot... 7 3. Henkilöautojen verotus, sisämarkkinat ja yhteisön nykyinen lainsäädäntö... 9 3.1. Vaikutukset sisämarkkinoihin ja EU:n kansalaisille... 9 3.2. Ajoneuvojen verotusta koskeva yhteisön nykyinen lainsäädäntö... 11 3.2.1. Yhteisön nykyinen lainsäädäntö... 11 3.2.2. Tärkeimmät kansalaisten ja autoalan esiin tuomat ongelmat... 12 4. Sisämarkkinoiden verotuksellisten esteiden poistaminen henkilöautoilta: uusi lähestymistapa henkilöautojen verotukseen... 15 5. Henkilöautojen verotus yhtenä keinoista vähentää uusien henkilöautojen hiilidioksidipäästöjä... 17 5.1. Johdanto... 17 5.2. Verotukselliset toimenpiteet, keino vähentää hiilidioksidipäästöjä... 18 5.3. Hiilidioksidipäästöt huomioon ottaviin muuttujiin perustuva verojen eriyttäminen. 19 5.4. Työsuhdeautojen verotus... 21 6. Päätelmät ja toimintasuositukset... 23 Liite: Taulukoita ja kaavioita TIS:n ja COWI:n tutkimuksista {SEK(2002)858} 2
1. JOHDANTO Autoilu on ollut jo pitkään tärkeä tulonlähde. Kaikilla jäsenvaltioilla on käytössään laaja valikoima verotusvälineitä, joilla ne keräävät merkittävät budjettitulot sekä yksityisiltä että ammattimaisilta autoilijoilta. Jäsenvaltioiden ajoneuvoihin liittyvät verotusjärjestelmät heijastavat lukuisia muitakin vaikuttavia tekijöitä kuin ilmeistä tulojen keräämisen tarvetta: maantieteelliset näkökohdat sekä teollisuus-, sosiaali-, ympäristö-, energia- ja liikennepolitiikan näkökohdat voivat kaikki vaikuttaa valittavaan lähestymistapaan. Vaikuttavien tekijöiden monipuolisuus on aiheuttanut perinteisesti suuria eroja jäsenvaltioiden kokonaisstrategioissa. Eroja on sekä siinä, kuinka paljon jäsenvaltio on riippuvainen alasta kokonaistulojensa kannalta, että välineiden valinnassa ja niiden täsmällisessä täytäntöönpanossa. Se, että EU:ssa on käytössä 15 erilaista ajoneuvojen verotusjärjestelmää, on haitannut ja vääristänyt verotusta sekä vähentänyt sen tehokkuutta. Sisämarkkinoiden kannalta EU:n automarkkinat ovat vielä kaukana tosiasiallisista yhtenäismarkkinoista. Kansalaisen näkökulmasta yhtenäismarkkinat tarkoittavat vapautta matkustaa ostamaan auto mistä tahansa jäsenvaltiosta ja maksaa ostoon liittyvät verot kyseiselle valtiolle. Kansalaiset olettivat, että ajoneuvoveroja olisi lähennetty ja että jäsenvaltioiden väliseen tilapäiseen tai pysyvään liikkumiseen liittyvät ongelmat olisivat kadonneet. Kansalainen joutuu usein maksamaan rekisteröintiveron kahdesti, jos hän siirtää henkilöautonsa jäsenvaltiosta toiseen jäsenvaltioon, joissa molemmissa peritään rekisteröintivero. Autoteollisuuden näkökulmasta verotusjärjestelmien suuret erot vaikuttavat kielteisesti niiden kykyyn hyötyä yhtenäismarkkinoilla toimimisen mahdollisista eduista ja siten niiden kykyyn parantaa kilpailukykyään ja luoda uusia työpaikkoja. Toisaalta juuri verotustasojen välisten erojen takia autoteollisuus mukauttaa verottomat hintansa siten, että se ottaa huomioon jäsenvaltioiden verotuksen tason. Verottomat hinnat ovat paljon muita korkeammat niissä jäsenvaltioissa, joissa rekisteröintiveroa ei peritä tai joissa se on matala. Ympäristön näkökulmasta on syytä muistuttaa, että liikenne aiheuttaa 28 prosenttia kaikista hiilidioksidipäästöistä. Maantiekuljetusten osuus kaikista liikenteen aiheuttamista hiilidioksidipäästöistä on nykyään 84 prosenttia, josta yli puolet on peräisin henkilöautoista. 1 Kesäkuussa 2001 pidetyssä Göteborgin Eurooppa-neuvostossa vahvistettiin, että ilmastonmuutos on yksi Euroopan unionin kestävän kehityksen strategian tärkeimmistä painopistealueista. Maaliskuussa 2002 neuvosto ratifioi Kioton pöytäkirjan Euroopan yhteisön puolesta. Tämä osoittaa, kuinka kiireellistä on panna menestyksekkäästi täytäntöön yhteisön strategia henkilöautojen hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi ja polttoainetalouden parantamiseksi. Verotuksellisten toimenpiteiden käyttö on yksi strategian tukipilareista. 1 Henkilöautot kuuluvat neuvoston direktiivin 70/156/ETY (EYVL L 42, 23.2.1970, s. 1 15) liitteessä 1 määriteltyyn M1-luokkaan. 3
Tiedonannossaan "Euroopan unionin veropolitiikan ensisijaisista tavoitteista tulevina vuosina" 2 komissio esittää näkemyksensä Euroopan unionin veropolitiikan perustavista painopistealueista tulevina vuosina. Sen on palveltava kansalaisten ja yritysten etua ja vastattava niiden toiveeseen voida hyötyä täysin sisämarkkinoista. Tämä tarkoittaa, että on keskityttävä verotuksellisten esteiden ja vääristymien poistamiseen, EU:n 15 erilaisen verojärjestelmän toimintaan liittyvän tehottomuuden poistamiseen sekä kyseisten verojärjestelmien yksinkertaistamiseen, jotta ne olisivat veronmaksajille selkeämpiä. EU:n veropolitiikan on myös tuettava muun muassa EU:n kestävän kehityksen politiikkaa sekä ympäristö- ja energiapolitiikkaa. Komission mielestä ajoneuvoverotus on alue, jolla veropolitiikan uutta lähestymistapaa pitäisi soveltaa. Komission mielestä olisi hyödyllistä järjestää keskustelu näistä tärkeistä aiheista. Tämä tiedonanto voi toimia keskustelun lähtökohtana. Tiedonannon tavoite Tiedonannon ensisijaisena tavoitteena on ehdottaa neuvostossa ja Euroopan parlamentissa käytäviä keskusteluja varten toimintatapoja ja vaihtoehtoja tuleviksi toimiksi henkilöautojen verotuksen alalla. Tärkeintä on varmistaa sisämarkkinoiden moitteeton toiminta ja samalla edistää muiden politiikkojen tavoitteita, etenkin Kioton pöytäkirjan mukaisia yhteisön ympäristötavoitteita. Tiedonanto perustuu kahteen tuoreeseen tutkimukseen sekä useisiin jäsenvaltioissa käytössä oleviin hyviin käytäntöihin. Siinä tutkitaan mahdollisuuksia: nykyaikaistaa ja yksinkertaistaa nykyisiä ajoneuvojen verotusjärjestelmiä ja etenkin sisällyttää ajoneuvoihin liittyvien verojen verokantoihin uusia muuttujia siten, että ne perustuisivat osittain tai kokonaan hiilidioksidipäästöihin, parantaa henkilöautojen verotusjärjestelmien koordinointia ja myöhemmin lähentää niitä sekä poistaa verotuksellisia esteitä ja vääristymiä, jotka haittaavat henkilöautojen vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla. 2 KOM(2001)260 lopullinen (EYVL C 284, 10.10.2001, s. 6 19). 4
2. HENKILÖAUTOIHIN LIITTYVÄT VEROT NYKYTILANNE Henkilöautoverojen rakenteet ja asteet vaihtelevat paljon. Ne perustuvat yhteen tai useaan tekijään, kuten verotuksen perustana käytettyyn tehoon, moottorin iskutilavuuteen, painoon, moottoritehoon, auton hintaan, polttoainekulutukseen tai hiilidioksidipäästöihin. Liitteen taulukoissa 1, 3, 5 ja 6 annetaan yksityiskohtainen kuvaus näistä veroista. Henkilöautoihin liittyviin veroihin ja maksuihin kuuluvat: henkilöauton oston tai käyttöönoton yhteydessä maksettavat verot, jotka määritellään useimmiten rekisteröintiveroksi, henkilöauton omistamisesta maksettavat säännölliset verot, jotka määritellään useimmiten käyttöveroksi, polttoaineverot, kaikki muut verot ja maksut, kuten vakuutusverot, rekisteröintimaksut, tienkäyttömaksut, tietullit jne. Tiedonannossa keskitytään rekisteröintiveroon, käyttöveroon ja jossain määrin polttoaineveroihin, sillä ne ovat selkeästi tärkeimmät henkilöautoihin liittyvät verot. 2.1. Vaikutukset valtioiden talousarvioihin Jäsenvaltioiden talousarvioiden riippuvuus ajoneuvoihin liittyvistä veroista vaihtelee suuresti. Seuraavassa kaaviossa ja liitteen taulukossa 8 on esitetty yhdeksän jäsenvaltion riippuvuus sekä absoluuttisina että suhteutettuina lukuina: Kaavio 1: Ajoneuvoihin liittyvistä veroista saatavien tulojen prosentuaalinen osuus kokonaisverotuksesta vuonna 1999 Lähde: TIS:n tutkimus 3, kaavio 26. Itävallan osalta bensiiniä koskeviin lukuihin sisältyvät dieseliä koskevat luvut. 3 Tutkimus ajoneuvoveroista EU:n jäsenvaltioissa, tammikuu 2002, TIS/PT. Tutkimus kattoi edustavan määrän korkean, keskitason ja matalan verotuksen jäsenvaltioita, ja se löytyy seuraavalta www-sivulta: http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/car_taxes/vehicle_tax_study_15-02-2002.pdf 5
2.2. Rekisteröintivero: Kymmenessä jäsenvaltiossa peritään nykyisin rekisteröintivero. 4 Nykyisin sovellettavat verokannat ja -asteet vaihtelevat suuresti: veroasteet vaihtelevat äärimmillään nollasta 180 prosenttiin auton verottomasta hinnasta. Absoluuttisina lukuina keskimääräiset rekisteröintiverot vaihtelivat vuonna 1999 Tanskan 15 659 eurosta Italian 267 euroon. Suurin osa Euroopan kansalaisten esittämistä valituksista koskee rekisteröintiveroa. He valittavat etenkin epäsuhtaisista veroasteista ja kaksinkertaisesta rekisteröintiverotuksesta. Jos henkilöauto viedään tai siirretään pysyvästi toiseen jäsenvaltioon, rekisteröintiveron palautusjärjestelmän puuttuminen tekee rekisteröintiveron osittaisen takaisinsaannin mahdottomaksi. Huomattavat erot rekisteröintiveroasteissa vaikuttavat osin henkilöautojen verottomaan hintaan ja kannustavat kansalaisia ostamaan ajoneuvonsa jäsenvaltioista, joissa rekisteröintivero on korkeampi, sillä veroton hinta on niissä yleensä matalampi. Jäsenvaltioissa, joissa on suuri autoteollisuus, ei yleensä peritä rekisteröintiveroa tai peritään matala rekisteröintivero, kun taas autoja tuovissa jäsenvaltioissa peritään yleensä korkea rekisteröintivero. Vuonna 1999 suhteellisen korkeita rekisteröintiveroja perittiin esimerkiksi Tanskassa, Suomessa ja Alankomaissa, kun taas viidessä jäsenvaltiossa sitä ei peritty lainkaan. Kuten taulukossa 5 osoitetaan, verojen määräytymisperusteena on useimmin myyntihinta, vaikka veroasteet saattavatkin vaihdella kuutiotilavuuden mukaan. 2.3. Käyttövero Ranskaa lukuun ottamatta kaikki jäsenvaltiot perivät vuosittain käyttöveroa. Verotus perustuu hyvin erilaisiin tekijöihin (esim. kuutiotilavuus, moottoriteho, hiilidioksidipäästöt, paino), jotka on yleensä mukautettu kansallisella tasolla maakohtaisien verotusmuuttujien ja -luokkien perusteella (esim. verotuksen perustana käytetty teho, joka perustuu kuutiotilavuuteen) tai ympäristötavoitteiden perusteella (esim. eriytetty sen mukaan, miten hyvin ne noudattavat päästörajoituksia (EURO II, III ja IV)). Tosiasiallisista veroasteista voidaan todeta, että esimerkiksi Tanskassa, Alankomaissa ja Irlannissa on korkea käyttövero. Useimmissa jäsenvaltioissa dieselautojen käyttövero on korkeampi kuin samankokoisten bensiiniautojen, millä on lähinnä tarkoitus tasapainottaa dieselpolttoaineiden matalampia veroja. 4 Rekisteröintivero ei ole käytössä seuraavissa jäsenvaltioissa: D, F, L, S ja UK. 6
Käyttöveroa peritään nykyisin 14 jäsenvaltiossa. 5 Verokannat ja -asteet vaihtelevat suuresti: keskimääräinen käyttövero vaihteli vuonna 1999 Italian 30 eurosta ajoneuvoa kohti Tanskan 463 euroon ajoneuvoa kohti. Käyttöveron etuna on, että se on vakaampi tulonlähde (vähemmän altis suhdannevaihteluille) kuin rekisteröintivero, sillä käyttöveroa peritään koko ajoneuvon eliniän ajan, kun taas rekisteröintivero tuottaa tuloa vain henkilöauton oston yhteydessä. Huomattavat erot keskimääräisissä käyttöveroissa saattavat kannustaa kansalaisia rekisteröimään henkilöautonsa muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa heillä on vakituinen asuinpaikka. 2.4. Arvonlisävero Arvonlisävero (alv) kuuluu yhteisönlaajuiseen järjestelmään, joka määrää uusille autoille merkittävän määrän yhteisiä sääntöjä. Moottoriajoneuvojen yhteydessä sovelletaan yleensä yleistä alv-kantaa (ks. liitteen taulukko 1). Verotettava määrä lasketaan yhteisten sääntöjen perusteella. Sen jälkeen kun sisämarkkinat perustettiin vuonna 1993, jäsenvaltiot, jotka olivat aiemmin soveltaneet autoihin ylellisyystuotteiden alv-kantaa ja/tai valmisteveroa, mukauttivat ajoneuvojen verotusjärjestelmäänsä siten, että ne korvasivat nämä verot rekisteröintiveroilla. Lisäksi kävi selväksi, että alv-kantojen erojen takia jäsenvaltiot halusivat, että kaikkien kuljetusvälineiden alv kerätään sen jäsenvaltion toimesta ja verokannan mukaan, jossa ajoneuvon omistaja asuu. Yleensä henkilö, joka ei ole verovelvollinen, voi ostaa yhteisössä tuotteita, ja maksaa alv:n siinä jäsenvaltiossa, jossa tuotteet on ostettu. Arvonlisäveron siirtymäjärjestelmän käyttöönoton jälkeen periaatetta on kuitenkin muokattu uusien kuljetusvälineiden oston osalta. Sen yhteydessä alv maksetaan kohdejäsenvaltioon, joka on yleensä myös ajoneuvon rekisteröintimaa. Tilanne, joka on ristiriidassa muihin sisämarkkinoilla ostettuihin kulutustavaroihin sovellettavien yleisten sääntöjen kanssa ja joka ei edistä henkilöautoihin sovellettavien alv-järjestelmien yhtenäistämistä, on seurausta siitä, ettei alv-kantoja ole lähennetty. 2.5. Polttoaineverot Polttoaineiden valmisteveroja pidetään tehokkaana verotuksellisena välineenä tulojen keräämiseksi, autojen käyttöasteen hillitsemiseksi tai henkilöautojen käyttöön liittyvien ympäristö- ja sosiaalikustannusten, kuten infrastruktuuri-, onnettomuus- ja ilmansaastekustannusten, sisällyttämiseksi hintoihin. Hiilidioksidipäästöjen ja polttoainekulutuksen välisen suoran yhteyden vuoksi ne ovat erityisen tehokas väline päästöjen ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi. Yleensä jäsenvaltiot, jotka eivät peri rekisteröintiveroa tai joissa se on hyvin matala, korvaavat tulojen menetyksen korkeilla polttoaineveroilla. Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta ne perivät kaikki matalampaa veroa dieselistä, jota käytetään perinteisesti hyötyajoneuvoissa. Dieselin vero on keskimäärin noin 140 euroa/1000 litraa matalampi kuin lyijyttömän bensiinin vero. 5 Ranskassa poistettiin vuonna 2000 käyttövero yksityishenkilöiden käyttämiltä henkilöautoilta. 7
Dieselin erilainen verotus ei olisi enää perusteltua, jos hyötyajoneuvoissa käytettävän dieselin verotus erotettaisiin yksityisautojen dieselin verotuksesta. Komissio on jo tukenut näkemystä, että yksityisautojen polttoaineena käytettävän dieselin valmistevero pitäisi vähitellen saattaa yhdenmukaiseksi lyijyttömästä bensiinistä perittävän valmisteveron kanssa (ks. Ehdotus neuvoston direktiiviksi KOM (2002) 410 lopullinen). Tällainen lähentäminen vähentäisi verotuksen vääristymiä ja olisi ympäristön kannalta johdonmukainen. Vaikka dieselin hiilidioksidipäästöt ovat pienemmät kuin bensiinin, dieselpolttoaineen käyttö nykyisissä henkilöautoissa aiheuttaa muita ympäristöongelmia (esim. hiukkaspäästöt, typpidioksidi). Henkilöautoissa käytettävien diesel- ja bensiinimoottoreiden välisten erojen odotetaan kuitenkin katoavan lähivuosina. Kun otetaan huomioon kaikki nämä näkökohdat, ei ympäristön kannalta ole mitään ilmeistä perustetta näiden kahden polttoaineen erilaiselle verotukselle. 8
3. HENKILÖAUTOJEN VEROTUS, SISÄMARKKINAT JA YHTEISÖN NYKYINEN LAINSÄÄDÄNTÖ 3.1. Vaikutukset sisämarkkinoihin ja EU:n kansalaisille Ajoneuvojen verotusjärjestelmissä, niiden verokannoissa ja -asteissa olevilla suurilla eroilla on huomattava vaikutus sisämarkkinoihin. Merkittävät erot autojen verottomissa hinnoissa Kun ajoneuvoverot maksetaan siinä jäsenvaltiossa, jossa ajoneuvoa käytetään, autojen verottomat hinnat saattavat vaikuttaa merkittävästi rajat ylittävään kauppaan. Autoteollisuudessa vahvistetaan verottomat suositushinnat eri automalleille ottaen huomioon muun muassa kuluttajien ostovoiman ja eri jäsenvaltioiden verotustason. Hinnat ovat yleensä korkeammat niissä jäsenvaltioissa, joissa rekisteröintivero on matala tai sitä ei peritä lainkaan. Rajat ylittävä vähittäismyynti tai osto ei ole sisämarkkinoilla kovin yleistä, ja siksi autonvalmistajat vahvistavat korkean rekisteröintiveron takia joissakin jäsenvaltioissa verottomaksi hinnaksi matalamman hinnan kuin jäsenvaltioissa, joissa rekisteröintivero on matala tai sitä ei peritä lainkaan (ks. tiivistelmä liitteen taulukossa 4). 6 Noin 20 prosenttia Euroopan autojen hintaeroista johtuu erilaisista verotustasoista. 7 Automarkkinoiden hajanaisuus Verotusjärjestelmien kirjavuudella on kielteisiä vaikutuksia autoteollisuuden ja eurooppalaisten kuluttajien kykyyn nauttia sisämarkkinoilla toimimisen suomista hyödyistä. Automarkkinoiden hajanaisuus estää teollisuutta hyödyntämästä mittakaavaetua tai valmistamasta moottoriajoneuvoja koko sisämarkkinoille samaa teknistä eritelmää käyttäen, eikä se estä verottomia hintoja vaihtelemasta merkittävästi sisämarkkinoiden eri puolilla. Autoteollisuudessa joudutaan usein valmistamaan tiettyä automallia, jolla on erityinen tekninen eritelmä, jotta voitaisiin laskea verotonta hintaa, etenkin kun ajoneuvo on tarkoitettu korkean verotuksen jäsenvaltioihin. Tästä aiheutuu ylimääräisiä kustannuksia, jotka heikentävät Euroopan autoteollisuuden kilpailukykyä, ja sillä on siten kielteisiä vaikutuksia EU:n työllisyystilanteeseen. Vastaavasti, kun verotukselliset vaatimukset ovat erilaisia, tietyssä jäsenvaltiossa myydyt autot, joiden tekninen eritelmä on suunniteltu vastaamaan kansallisia vaatimuksia ja "verotuksen ohjaamaa" kysyntää (esim. verotuksen perustana käytetyn tehon luokat, dieseliä koskeva veropolitiikkaa), ovat epätäydellisiä korvikkeita eivätkä voi kilpailla toisessa jäsenvaltiossa myytävien autojen kanssa, mikä heikentää etuja, joita EU:n kuluttajien kuuluisi saada kilpailukykyisistä ja yhdentyneistä markkinoista. Seuraavassa kaaviossa 2 esitetään verojen prosentuaalinen osuus auton verottomasta hinnasta ja osoitetaan, kuinka rekisteröintivero ja alv vaikuttavat tilavuudeltaan 6 7 Yksityiskohtaiset tiedot hintaeroista EU:ssa ennen veroja ja niiden jälkeen on esitetty autojen hinnoista laadittavassa puolivuosittaisessa raportissa, joka löytyy osoitteesta: http://europa.eu.int/comm/competition/car_sector/price_diffs/. Ks. myös lehdistötiedote IP/02/305, 25.2.2002. Ks. TIS:n tutkimus. 9
2000 cm 3 moottorilla varustetun henkilöauton jälleenmyyntihintaan EU:n eri jäsenvaltioissa: Lähde: ACEA Guide, päivitetty huhtikuussa 2001. Auton rajat ylittävän siirron verotukselliset vaikutukset Autot ovat käyttäjilleen tärkeitä kulkuvälineitä, ja ne auttavat heitä harjoittamaan EY:n perustamissopimuksen mukaista oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Monet kansalaiset ottavat autonsa mukaan, kun he muuttavat tilapäisesti tai pysyvästi toiseen jäsenvaltioon. Jotkut ostavat tai vuokraavat auton toisessa jäsenvaltiossa. Tällaisen auton rajat ylittävän siirron verotukselliset vaikutukset herättävät EU:n kansalaisissa useita kysymyksiä. Kun auto viedään jäsenvaltiosta toiseen, erilaiset verorakenteet ja hallinnolliset ongelmat ovat kuluttajille hämmentäviä ja kasvattavat kustannuksia. Vaikka käyttövero voidaan toisinaan palauttaa, rekisteröintiveroa ei koskaan makseta takaisin, kun auto siirretään toiseen jäsenvaltioon. Rekisteröintiveroa perivät jäsenvaltiot vaativat, että vero on maksettava (uudelleen), kun autoa pidetään pysyvästi niiden alueella. Kaksinkertaista verotusta ja muita auton rajat ylittävän siirron verotuksellisia vaikutuksia käsitellään kohdassa 3.2. Muita esteitä auton rajat ylittävälle siirrolle Sen lisäksi, että kuluttaja saattaa joutua maksamaan kaksinkertaisen veron, auton jäsenvaltiosta toiseen siirtämisen menettely on usein erittäin monimutkainen. Asiasta ei ole EU:n kansalaisille kattavaa ja helposti saatavilla olevaa tietoa. Vaikka verotus ei yksin selitä menettelyn monimutkaisuutta, autoverojen tasojen merkittävät erot jäsenvaltioiden välillä ovat yksi sen tärkeimmistä syistä. Kansalaisen näkökulmasta monimutkaiset menettelyt osoittavat, että olemme vielä kaukana tosiasiallisista yhtenäismarkkinoista. 10
Seuraavassa luettelossa esitetään määrällistä tietoa joistakin EU:n kansalaisille aiheutuvista ylimääräisistä kustannuksista: Ajoneuvon viennin 8 tapauksessa rekisteristä poistaminen vie kansalaiselta muutamasta minuutista yhteen päivään. Siihen vaaditaan 5 11 asiakirjaa ja yhteydenottoa 1 5 virastoon. Kokonaiskustannukset, joihin kuuluvat rekisteristäpoistomaksu, tilapäinen ajolupa ja muut kustannukset, voivat vaihdella nollasta eurosta 64 euroon. Ajoneuvon tuonnin tapauksessa rekisteröinti vie kansalaiselta 1 9 tuntia. Siihen vaaditaan 1 9 asiakirjaa ja yhteydenottoa 1 7 virastoon. Kokonaiskustannukset, joihin kuuluvat rekisteröintimaksu 9, tilapäinen ajolupa ja muut kustannukset ovat huomattavasti korkeammat, ja ne voivat vaihdella 70:stä eurosta 437:ään euroon. Keskimääräiset kustannukset kansalaiselle, joka vaihtaa asuinpaikkansa toiseen jäsenvaltioon ja ottaa auton mukaansa, ovat noin 351 euroa. Ajoneuvon vientiä koskevaa tietoa tarjotaan Alankomaita lukuun ottamatta ainoastaan kansallisella kielellä. Tuontia koskevaa tietoa tarjotaan vain Tanskassa, Alankomaissa ja Irlannissa jossain määrin vieraallakin kielellä. Yksityinen EU:n kansalainen tarvitsee usein syntyperäisen kielentaitajan tai jopa asiantuntijan apua selviytyäkseen rajat ylittävän siirron menettelyistä, etenkin jos osa asiakirjoista on täytettävä kansallisella kielellä. 3.2. Ajoneuvojen verotusta koskeva yhteisön nykyinen lainsäädäntö Jäsenvaltioiden tavasta soveltaa autoverojaan seuraa yhä useammin kansalaisten ja autoalan valituksia, vetoomuksia Euroopan parlamentille ja käsittelyjä yhteisöjen tuomioistuimessa. Komissio analysoi parhaillaan yhteisön nykyistä lainsäädäntöä ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Analyysi esitetetään komission työasiakirjassa, jossa määritellään kansalaisten nykyiset oikeudet heidän muuttaessaan autoineen jäsenvaltiosta toiseen. Työasiakirja löytyy lähiviikkojen aikana Internet-osoitteista: http://citizens.eu.int/originchoice.htm tai http://europa.eu.int/citizens. 3.2.1. Yhteisön nykyinen lainsäädäntö Vuonna 1983 annettiin kaksi neuvoston direktiiviä 10 yksityisten ajoneuvojen verokohtelusta henkilöiden muuttaessa tilapäisesti tai vakituisesti jäsenvaltiosta toiseen. Tuolloin jäsenvaltioiden välillä oli vielä verotukselliset rajat. Komissio esitti vuonna 1998 ehdotuksen 11 näiden kahden direktiivin korvaamisesta yhdellä uudella direktiivillä, asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön saattamisesta ajan tasalle ja sisämarkkinoilla liikkumisen entistä suuremman vapauden tuoman tilanteen paremmasta käsittelystä. Ehdotus ei ole vielä saanut neuvoston hyväksyntää. 8 9 10 11 Analyysissa termit "vienti" ja "tuonti" kattavat sekä tuonnin kolmansista maista ja viennin kolmansiin maihin että ajoneuvojen siirron jäsenvaltiosta toiseen. Rekisteröintimaksu on erillinen maksu, eikä sitä pidä sekoittaa rekisteröintiveroon (liitteen taulukko 1). Direktiivit 83/182/ETY ja 83/183/ETY (EYVL L 105, 23.4.1983, s. 59 67). KOM(98)30 lopullinen (EYVL C 108, 7.4.1998, s. 75 81). 11
Komissio tuo lisäksi esiin, että kun henkilöautoja siirretään, "tuodaan", jäsenvaltiosta toiseen, jäsenvaltioiden on noudatettava EY:n perustamissopimuksen yleisiä periaatteita eivätkä ne saa: aiheuttaa rajojen ylitykseen liittyviä muodollisuuksia jäsenvaltioiden välisessä kaupassa (direktiivin 92/12/ETY 3 artiklan 3 kohta), määrätä tuonti- ja vientitulleja vaikutukseltaan vastaavia maksuja (EY:n perustamissopimuksen 23 ja 25 artikla), määrätä minkäänlaisia korkeampia sisäisiä maksuja, kuin ne määräävät samanlaisille kotimaisille tuotteille (EY:n perustamissopimuksen 90 artikla). EY:n perustamissopimukseenkin on viime vuosina tehty merkittäviä muutoksia. Sen 14 artiklassa esitetään, että sisämarkkinat käsittävät alueen, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus taataan sopimuksen määräysten mukaisesti. Perustamissopimuksen 18 artiklan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella. Vapauden välillistä rajoittamista sen harjoittamiseen eniten käytettävien välineiden eli ajoneuvojen oikeutuksettomalla verotuksella ei voida hyväksyä. Kaksi edellä mainittua direktiiviä ja EY:n perustamissopimuksen 90 artikla ovat jo synnyttäneet yhteisöjen tuomioistuimessa runsaan oikeuskäytännön, ja tuomioistuin on tarkentanut ja rajoittanut jäsenvaltioiden valtaa verottaa jäsenvaltiosta toiseen siirrettäviä autoja. 3.2.2. Tärkeimmät kansalaisten ja autoalan esiin tuomat ongelmat Tässä osassa esitetään edellä mainitun komission työasiakirjan analyysin pohjalta tärkeimmät kysymykset: a) Rekisteröintivero, kun ajoneuvo siirretään pysyvästi toiseen jäsenvaltioon (ilman, että omistajan asuinpaikka muuttuu) Lopullinen siirto tarkoittaa yleensä, että ajoneuvo on rekisteröitävä (varustettava tavanomaisella rekisterikilvellä) kohdejäsenvaltiossa. Nykyään kohdejäsenvaltio voi vaatia maksamaan tässä yhteydessä joitakin muita veroja kuin alv:n (etenkin rekisteröintiveron), vaikka vastaavat verot olisi jo maksettu lähtöjäsenvaltiossa. Edellä mainitut yhteisön lainsäädännön määräykset rajoittavat kuitenkin jäsenvaltioiden verotusvaltaa tällä alalla (ks. komission työasiakirja Internet-sivustolla). Tärkein siirtoja koskeva valitusten aihe liittyy joidenkin kohdejäsenvaltioiden soveltamiin käytettyjen autojen liian korkeisiin jäännösarvoihin, jotka johtavat korkeisiin ja kohtuuttomiin rekisteröintiveroihin. Nämä "tuotuihin" autoihin sovellettavat rekisteröintiverot olivat useissa tapauksissa korkeampia kuin samoilla kansallisilla markkinoilla liikkuneiden vastaavanlaisten autojen rekisteröintiverojen jäännösarvot. Tuomioistuin on jo vahvistanut lukuisia objektiivisia perusteita jäännösarvon määrittelemiseksi, ja niihin kuuluvat ajoneuvon ikä, merkki tai malli, ajokilometrien määrä, voimanlähde, yleiskunto, mekaaninen kunto tai ajoneuvon 12
huoltotaso. 12 Jäsenvaltioiden on käytettävä helposti ymmärrettävää menetelmää käytettyjen henkilöautojen jäännösarvon laskemiseksi ja sovellettava yhteisöjen tuomioistuimen vahvistamia objektiivisia perusteita. Joitakin perusteista voi kuitenkin olla vaikea soveltaa käytännössä. b) Epäsuhtaiset rekisteröintimaksut, kun ajoneuvo siirretään asuinpaikan vaihdon yhteydessä Kun ajoneuvo siirretään asuinpaikan vaihdon yhteydessä, kansalainen ei tavallisesti joudu maksamaan veroa, esimerkiksi rekisteröintiveroa, uudelleen uutena asuinpaikkana olevassa jäsenvaltiossa. Poikkeuksen saamiseksi on kuitenkin yleensä täytettävä useat ehdot, jotka on esitetty direktiivissä 83/183/ETY. Ainoat verot, jotka kansalaisen on maksettava uutena asuinpaikkana olevassa jäsenvaltiossa siitä hetkestä, kun hän alkaa käyttää ajoneuvoa tässä jäsenvaltiossa, ovat ajoneuvon käyttöön liittyvät säännölliset (kuukausittaiset tai vuotuiset) verot, joita kutsutaan yleensä käyttöveroksi. On kuitenkin syytä tuoda esiin, että uutena asuinpaikkana oleva jäsenvaltio voi periä ajoneuvon rekisteröinnin yhteydessä joitakin maksuja, joiden määrä pitäisi rajoittaa suoritetusta palvelusta aiheutuviin kustannuksiin (rekisteröintimaksut). Maksuja ei pidä sekoittaa rekisteröintiveroon tai sitä vastaaviin veroihin. Jäsenvaltiot voivat sekoittaa keskenään rekisteröintimaksut ja rekisteröintiveron, ja siksi kansalaisia pyydetään toisinaan maksamaan joissakin jäsenvaltioissa vero, joka vaikuttaa liian korkealta, jotta sitä voitaisiin pitää maksuna. c) Ensimmäisen rekisteröinnin jäsenvaltioon maksettua rekisteröintiveroa ei makseta (osittain) takaisin Kansalaiset ja autoala vaikuttavat olevan erityisen tyytymättömiä siihen, ettei ole olemassa mitään palautusjärjestelmää, joka mahdollistaisi ensimmäisen rekisteröinnin jäsenvaltioon maksetun rekisteröintiveron osittaisen takaisinmaksun. Yhteisöjen tuomioistuimen tuleva ennakkotapaus tulee todennäköisesti vaikuttamaan keskusteluihin siitä, onko jäsenvaltion kieltäytyminen sille maksetun rekisteröintiveron (osittaisesta) takaisinmaksusta, yhdenmukainen yhteisön lainsäädännön kanssa (ks. komission työasiakirja Internet-sivustolla). d) Asuinpaikka ja ajoneuvon rekisteröintipaikka Yleensä ajoneuvoa pidetään samassa jäsenvaltiossa, jossa sen omistaja asuu. Ajoneuvo on rekisteröitävä, siinä on pidettävä tavanomaista rekisterikilpeä, ja siitä on maksettava ajoneuvoihin liittyvät verot, etenkin rekisteröintivero ja käyttövero tässä jäsenvaltiossa. Poikkeustapauksissa henkilö voi kuitenkin haluta rekisteröidä henkilöauton muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa hän asuu tai jälkimmäisen jäsenvaltion viranomaiset voivat kehottaa häntä tekemään niin (esim. toissijaisena asuinpaikkana olevassa jäsenvaltiossa), jos hän käy hyvin usein tuossa jäsenvaltiossa eikä etäisyyden takia voi käyttää asuinpaikkana olevassa jäsenvaltiossa rekisteröityä ajoneuvoa. Tällainen tilanne ei saa johtaa kaksinkertaiseen verotukseen (ks. komission työasiakirja Internet-sivustolla). 12 Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-393/98, Gomes Valente, 22. helmikuuta 2001 antama tuomio, Kok. 2001, s. I 1327, kohdat 24, 26, ja 28. 13
Tässä kohdassa esitetyn analyysin pohjalta komissio on sitä mieltä, että: tapa, jolla autoveroja, etenkin rekisteröintiveroa, yhä sovelletaan (joissakin) jäsenvaltioissa, haittaa selkeästi vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla, vaikka yhteisön nykyinen lainsäädäntö ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö tarjoavat ratkaisun moniin kansalaisten kohtaamiin ongelmiin, uusi lainsäädäntö lisäisi oikeusvarmuutta ja vähentäisi kansalaisten valitusten määrää, jäsenvaltioiden välillä kulkevien ajoneuvojen kohtelua säätelevää yhteisön lainsäädäntöä pitäisi mukauttaa, jotta saataisiin tehokkaammat sisämarkkinat ilman sisäisiä verotuksellisia esteitä. 14
4. SISÄMARKKINOIDEN VEROTUKSELLISTEN ESTEIDEN POISTAMINEN HENKILÖAUTOILTA: UUSI LÄHESTYMISTAPA HENKILÖAUTOJEN VEROTUKSEEN Rekisteröintiveron asteittainen alentaminen Komission mielestä rekisteröintiverojen välisiä eroja olisi syytä vähentää asteittain EU:ssa. Tuloja pitäisi vähitellen siirtyä keräämään rekisteröintiveron sijasta käyttöverosta ja jossain määrin polttoaineverosta. Rekisteröintivero pitäisi näin saada vakiinnutettua melko matalalle tasolle tai mikä olisi vielä suotavampaa poistettua kokonaan pitkällä aikavälillä. Tällainen tulonlähteen siirto: lisäisi talousarvion verotuksellista vakautta. Käyttövero on vakaampi tulonlähde kuin rekisteröintivero. Rekisteröintiverotulot riippuvat vuotuisesta autojen myynnistä, jossa voi olla voimakkaitakin vaihteluja, lähentäisi autojen kuluttajahintoja EU:ssa, edistäisi verotuksen lähentämistä EU:ssa, laskisi merkittävästi autojen jälleenmyyntihintoja joissakin jäsenvaltioissa, vaatisi siirtymäajan, jotta kevennettäisiin sellaisten uusien autojen ostajien verotaakkaa, jotka ovat maksaneet korkean rekisteröintiveron ja joutuisivat nyt maksamaan myös korkean käyttöveron, parantaisi sisämarkkinoiden toimintaa ja Euroopan autoteollisuuden kilpailukykyä Euroopan kansalaisten eduksi, aiheuttaisi siirtymäkustannuksia jäsenvaltioissa, joissa on (erittäin) korkea rekisteröintivero. Nämä ajoneuvojen verotuksen rakenteelliset muutokset voisivat kuitenkin olla mahdollisia, kunhan siirtymäaika olisi riittävän pitkä. Edellä mainittu siirtyminen rekisteröintiverosta käyttöveroon ja polttoaineveroon vaatii melko pitkän siirtymäajan, ja siksi tarvitaan lisää oikeudellisia toimenpiteitä, jotta voitaisiin käsitellä kansalaisten ja autoalan nykyisiä ongelmia ja tarjota yksinkertaisia ja yhtenäisesti sovellettavia sääntöjä. Komissio aikookin esittää seuraavia toimenpiteitä, joissa mennään pitemmälle kuin vuoden 1998 direktiiviehdotuksessa: Yleiset säännöt muista jäsenvaltioista tuotavien käytettyjen autojen rekisteröintiveron laskumenetelmälle. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (etenkin asiassa C-393/98, Gomes Valente) on tärkeitä tulkintoja, jotka voitaisiin muuttaa yhdenmukaisiksi yhteisön säännöiksi. Tämä parantaisi oikeusvarmuutta ja selkeyttä. 15
Rekisteröintiveron palautusjärjestelmä tapauksiin, joissa käytetty auto myydään toiseen jäsenvaltioon tai viedään kolmanteen maahan. Rekisteröintiveron jäännösarvo pitäisi laskea samalla tavalla kuin tuotaessa käytettyjä autoja muista jäsenvaltioista. Kaksinkertaista käyttöveroa pitäisi välttää tapauksissa, joissa käyttöveroa on maksettu usean kuukauden ajan sen jälkeen, kun ajoneuvo on siirretty toiseen jäsenvaltioon. Jäsenvaltioiden pitäisi siis palauttaa käyttövero, joka on jo maksettu kuukausilta, joina ajoneuvo ei enää ole niiden alueella. Rekisteröintiveron palautusjärjestelmä Komission mielestä kaikissa nykyisin rekisteröintiveroa perivissä 10 jäsenvaltiossa pitäisi viipymättä ottaa käyttöön yhdenmukainen rekisteröintiveron palautusjärjestelmä. Palautusta pitäisi soveltaa käytettyihin autoihin, jotka siirretään (EU:n kansalaisen tai autoalan yhtiön toimesta) pysyvästi toiseen jäsenvaltioon. Tällaista järjestelmää koskevat selkeät säännöt auttaisivat kansalaisia. Niillä olisi myös myönteisiä vaikutuksia käytettyjen autojen vientiin, sillä rekisteröintiveron palauttaminen voisi laskea hintoja. Palautusjärjestelmää pitäisi soveltaa myös autoihin, jotka siirretään asuinpaikan vaihdon yhteydessä pysyvästi toiseen jäsenvaltioon. Näissä tapauksissa sovelletaan vuoden 1983 direktiivin ja vuoden 1998 direktiiviehdotuksen mukaan kohdejäsenvaltiossa vapautusta rekisteröintiverosta. Jos vapautus myönnetään, ei lähtöjäsenvaltion tarvitse palauttaa rekisteröintiveroa, sillä kansalaiseen ei kohdistu kaksinkertaista verotusta. 13 Komission mielestä olisi selkeämpää ja yksinkertaisempaa soveltaa palautusjärjestelmää kaikissa tapauksissa, joissa käytetty auto siirretään pysyvästi toiseen jäsenvaltioon (eli asuinpaikan vaihdon yhteydessä ja tapauksissa, joissa käytetty auto myydään toiseen jäsenvaltioon). Edellä mainitut muutokset huomioon ottaen komissio katsoo, että sen on parempi peruuttaa vuoden 1998 ehdotus ja korvata se uudella ehdotuksella, johon sisällytetään kaikki tässä kohdassa esitetyt uudet seikat. 13 Ks. direktiivin 83/183/ETY 2 artiklan 2 kohta ja direktiiviehdotuksen KOM(98) 30 lopullinen 4 artiklan 1 kohdan a alakohta. Vapautus myönnetään vain, jos autoon ei ole kohdistunut vapautusta tai palautusta jäsenvaltiossa, josta se on ostettu. 16
5. HENKILÖAUTOJEN VEROTUS YHTENÄ KEINOISTA VÄHENTÄÄ UUSIEN HENKILÖAUTOJEN HIILIDIOKSIDIPÄÄSTÖJÄ 5.1. Johdanto Hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi neuvosto antoi vuonna 1996 14 tukensa sellaiselle yhteisön strategialle henkilöautojen hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi ja polttoainetalouden parantamiseksi, 15 joka perustuu kolmeen pilariin: 16 autoteollisuuden sitoutuminen polttoainetalouden parantamiseen, 17 polttoainetaloutta koskeva merkintä, 18 verotukselliset toimenpiteet. Eurooppa-neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat asettaneet tavoitteeksi uusien henkilöautojen hiilidioksidipäästöjen vähentämisen 120 grammaan kilometriä kohti vuoteen 2005 tai viimeistään vuoteen 2010 mennessä. Tavoite ylittää autoteollisuuden sitoumuksissa tavoitteeksi asetetun 140 g CO 2 /km, mikä tarkoittaa, että kurottavaksi jää erotuksena oleva 20 g CO 2 /km. Autoteollisuuden sitoumus on tarkoitus saavuttaa lähinnä teknisen kehityksen ja siihen liittyvien markkinamuutosten avulla. Tämä jättää tilaa yhteisön strategiaan kuuluvien muiden etenkin verotuksellisten välineiden kautta tapahtuville markkinamuutoksille. 19 Edellä mainittu 20 g CO 2 /km erotus on kurottava umpeen näiden muiden välineiden avulla, ja neuvosto on useaan otteeseen kehottanut komissiota pohtimaan verotuksellisia toimenpiteitä. Vuonna 2000 ACEAn, JAMAn ja KAMAn jäsenten valmistamien vastarekisteröityjen autojen keskimääräiset hiilidioksidipäästöt olivat 172 g/km. Sitoumusten täyttämisen seurantaa koskeviin lukuihin perustuvan komission tuoreen kertomuksen mukaan vaikuttaa siltä, että autoteollisuus tekee merkittäviä ponnisteluja tavoitteen saavuttamiseksi. 20 14 15 16 17 18 19 20 Eurooppa-neuvoston päätelmät, 25.6.1996. Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: "A Community Strategy to reduce CO 2 emissions from passenger cars and improve fuel economy" (suomenkielistä toisintoa ei ole saatavissa), COM(95)689 final. Tarkemmat tiedot osoitteesta: http://europa.eu.int/comm/environment/co2/co2_home.htm. Euroopan (ACEA), Japanin (JAMA) ja Korean (KAMA) autonvalmistajien järjestöjen sitoutuminen uusien henkilöautojen keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen, ks. KOM(98) 495 lopullinen, KOM(99) 446 lopullinen ja suositukset 1999/125/EY, 2000/304/EY, 2000/303/EY. Direktiivi 1999/94/EY kuluttajien mahdollisuudesta saada uusien henkilöautojen markkinoinnin yhteydessä polttoainetaloutta ja hiilidioksidipäästöjä koskevia tietoja (EYVL L 12, 18.1.2000, s. 16-23). KOM(1998) 495 lopullinen. KOM(2001) 643 lopullinen. 17
Strategian "kolmannen pilarin" tukemiseksi komissio on perustanut verojärjestelmään liittyviä toimenpiteitä käsittelevän asiantuntijatyöryhmän (Expert Group on Fiscal Framework Measures), joka on tehnyt kattavan tutkimuksen. 21 Tässä osassa esitetään tutkimuksen keskeisimmät päätelmät. Maantiekuljetusten hiilidioksidipäästöjen malliennusteiden perusteella on hiilidioksidipäästöjen arvioitu muuttuvan vuosina 1995 2010 seuraavasti: ilman lisätoimenpiteitä +17 %, jos autoteollisuuden sitoumukset pannaan täytäntöön (tavoite 140 g/km) +7 %, jos yhteisön tavoite saavutetaan (tavoite 120 g/km) +3 %. Tämä tarkoittaa, että jos 120 g/km tavoite saavutetaan, maantiekuljetusten hiilidioksidipäästöjen kasvusuuntaus voitaisiin lähes katkaista, ja päästöt voitaisiin joskus vuosien 2005 2010 välillä vakiinnuttaa jossain määrin vuoden 1995 tasolle. Henkilöautojen kokonaishiilidioksidipäästöjen osalta tilanne on seuraavanlainen: jos autoteollisuuden sitoumukset pannaan täytäntöön (tavoite 140 g/km), henkilöautojen hiilidioksidipäästöt voidaan vakiinnuttaa, jos 120 g/km tavoite saavutetaan, päästöt vähenevät muutamalla prosenttiyksiköllä vuoden 1995 tasosta. Absoluuttisina lukuina EU:n kokonaishiilidioksidipäästöjä voitaisiin vähentää tavoitteeksi asetetun 140 g/km lisäksi vielä noin 30 Mt. Tavoitteeksi asetetun 120 g/km-arvon saavuttaminen on tärkeää Kioton pöytäkirjan mukaisen yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi. 5.2. Verotukselliset toimenpiteet, keino vähentää hiilidioksidipäästöjä Tutkimus (COWI) vahvisti, että kansallisten ajoneuvoverojärjestelmien välisistä suurista eroista huolimatta: 21 Study on fiscal measures to reduce CO 2 emissions from new passenger cars - A study undertaken by COWI Consulting Engineers and Planners AS (Tutkimus uusien henkilöautojen hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen tähtäävistä verojärjestelmään liittyvistä toimenpiteistä COWI Consulting Engineersin ja Planners AS:n tekemä tutkimus), marraskuu 2001. Tutkimuksen tulokset esitetään seuraavalla verkkosivulla: http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/car_taxes/co2_cars_study_25-02- 2002.pdf 18
verotuksellisilla toimenpiteillä voidaan mahdollisesti tukea uusien autojen keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen vähentämistä kaikissa analyysin kohteena olleissa jäsenvaltioissa, rekisteröintiveron ja käyttöveron absoluuttiset luvut eivät ole kovin olennaisia sen kannalta, kuinka tehokkaasti ajoneuvoverot vaikuttavat uusien autojen hiilidioksidipäästöihin. 22 Olemassa olevien veroasteiden nostaminen ilman verokannan muuttamista ei vaikuta tehokkaasti ehtojen rajoissa (ks. liitteen taulukon 7 selitys), merkittävämpiä päästöjen vähennyksiä saavutettaisiin, jos kansalliset verotusjärjestelmät suunniteltaisiin siten, että hiilidioksidipäästöjä koskeva tekijä sisällytettäisiin rekisteröintiveron ja/tai käyttöveron nykyiseen määräytymisperusteeseen, verojen eriyttäminen on olennaista henkilöautojen polttoainetehokkuuden parantamiseksi, hiilidioksidipäästöjä voitaisiin laskelmien mukaan vähentää eniten, jopa 8,5 prosenttia, Tanskassa, jos sekä rekisteröinti- että käyttövero muutettaisiin puhtaasti hiilidioksidipäästöihin perustuviksi ja eriytettäisiin koordinoidusti (ks. tiivistelmä tuloksista liitteen taulukossa 7), hiilidioksidipäästöjä voitaisiin vähentää kaikkein eniten, jos ponnisteluissa keskityttäisiin siihen ajoneuvoveroon, jonka taso on absoluuttisina lukuina kaikkein korkein, rekisteröinti- ja käyttöveron muutokset eivät tuota merkittävästi erilaisia hiilidioksidipäästöjen vähenemisen tuloksia. Rekisteröinti- ja käyttövero tuntuvat olevan yhtä tehokkaista. 5.3. Hiilidioksidipäästöt huomioon ottaviin muuttujiin perustuva verojen eriyttäminen Verojen eriyttämistä pidetään uusien autojen polttoainetehokkuuden parantamisen kannalta tärkeänä muuttujana. Verojen eriyttämisessä pitäisi ottaa huomioon kansallisten ajoneuvoverojen ja ajoneuvomarkkinoiden erityispiirteet. 22 Ajoneuvokannan vaikutuksia kokonaishiilidioksidipäästöihin ei ole tutkittu. On kuitenkin selvää, että ajoneuvoveron laji ja taso voivat vaikuttaa ajoneuvokannan uusimiseen ja siten hiilidioksidipäästöihin. 19
Esimerkki: jos käyttövero perustuu henkilöauton sylinteritilavuuteen, kaksi ajoneuvoa, joiden moottorin tilavuus on 1500 cm 3, maksaa polttoainekulutuksestaan, painostaan, iästään tai tekniikastaan riippumatta samansuuruisen käyttöveron. Verojen eriyttäminen tarkoittaa, että polttoainetehokkaan henkilöauton omistajan kuuluisi maksaa matalampi käyttövero kuin samanlaisen mutta vähemmän polttoainetehokkaan auton omistajan. Valtion kokonaisverotulojen pitäisi kuitenkin säilyä ennallaan. Näiden kahden auton verotuksen pitäisi olla riittävän eriytetty, jotta se tarjoaisi kuluttajille voimakkaan kannustimen polttoainetehokkaiden autojen hankintaan. Jos rekisteröinti- ja käyttöverot perustuvat osittain tai kokonaan hiilidioksidipäästöihin, verojen eriyttäminen voi tarjota voimakkaan kannustimen hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen. Nykyään vain yksi jäsenvaltio (Yhdistynyt kuningaskunta) soveltaa hiilidioksidipäästöihin perustuvaa käyttöveroa. Henkilöautolta, jonka päästöt ovat alle 150 g CO 2 /km, peritään 159 euroa, kun taas saastuttavammilta autoilta peritään asteittain kasvavaa veroa, joka voi olla enimmillään 246 euroa autoilta, joidenpäästötovatyli185gco 2 /km. Alankomaissa on 1. tammikuuta 2002 lähtien myönnetty polttoainetehokkaille henkilöautoille energiapalkkio. Palkkio myönnetään alennettuna rekisteröintiverona. Komission mielestä: ajoneuvoverotus on tärkeä täydentävä väline, jolla voidaan tukea EU:n tavoitteeksi asetetun 120 g CO 2 /km -arvon saavuttamista uusien autojen osalta vuosiin 2008 2010 mennessä ja edistää EU:n Kioton pöytäkirjan mukaisten sitoumusten täyttämistä, ajoneuvoverotuksessa on luotava suorempi yhteys jokaisen uuden henkilöauton verotuksen tason ja hiilidioksidipäästöjen välille. Ajoneuvoverojen eriyttämistä pidetään uusien henkilöautojen yleisen polttoainetehokkuuden parantamisen kannalta tärkeänä muuttujana. Nykyiset ajoneuvoverot pitäisi korvata veroilla, jotka perustuvat täysin hiilidioksidipäästöihin tai vaihtoehtoisesti nykyisiin rekisteröinti- ja käyttöveroihin pitäisi sisällyttää hiilidioksidipäästöt huomioon ottava tekijä. Lisätekijöiden avulla voitaisiin ottaa huomioon myös muut kansalliset ympäristötavoitteet kuten EURO IV -standardien nopea käyttöönotto. Komissio on tietoinen mahdollisesta ristiriidasta ajoneuvoverotuksen tulontuoton tavoitteen ja muiden poliittisten tavoitteiden välillä. Jos rekisteröintiveroa ja käyttöveroa muokattaisiin ympäristöystävälliseen suuntaan, veroista saatavat tulot saattaisivat laskea menestyksekkään ympäristöpolitiikan seurauksena. Tämä riippuu kuitenkin pitkälti uudistettujen verojen mallista ja tavasta, jolla autojen ostajat ja kuljettajat suhtautuvat uusiin verokannustimiin. Tulojen vakauden takaamiseksi ja verojen kannustinvaikuttimen säilyttämiseksi saatetaan näiden verojen mallia ja tasoa joutua muuttamaan. Muutoksissa otettaisiin huomioon myös tulevien autosukupolvien korkeamman polttoainetehokkuuden mahdollisesti aiheuttamat tulonmenetykset. 20
5.4. Työsuhdeautojen verotus Suuri osa joka vuosi myytävistä uusista henkilöautoista ja kokonaisautokannasta on työsuhdeautoja. Työsuhdeautolle ei toistaiseksi ole mitään yhtä ja yleisesti hyväksyttyä määritelmää. Tämä johtuu siitä, että olot ja verojärjestelyt ovat hyvin erilaiset eri jäsenvaltioissa. Yleisesti katsoen työsuhdeautoja kuvaavat seuraavat seikat: ne ovat yleensä 8 10 prosenttia suurempia ja tehokkaampia kuin jäsenvaltion liikenteessä olevat autot keskimäärin, ja niillä on siten myös suuremmat hiilidioksidipäästöt, niillä ajetaan vuodessa enemmän kilometrejä kuin keskivertoautolla, ja niiden osuus liikenteen määrästä, saasteiden päästöistä ja polttoainekulutuksesta on muita suurempi, ne pysyvät yhtiön omistuksessa 1 3 vuotta, ennen kuin ne myydään yksityisillä käytettyjen autojen markkinoilla, niillä on lajinsa ja määränsä puolesta suuri vaikutus koko autokannan kokoon ja koostumukseen ja siten hiilidioksidipäästöjen tilanteeseen, ne eivät ole yhtä alttiita vähittäishintojen muutoksille kuin yksityiset henkilöautot. Suuri osa kaikista henkilöautoista (uusista ja käytetyistä) on työsuhdeautoja. Työsuhdeautojen myynnin osuus kaikista EU:n pääasiallisilla markkinoilla vuonna 1999 myydyistä autoista oli 35 45 prosenttia (ks. liitteen taulukko 9). Irlanti (7,5 prosenttia) ja Italia (10 prosenttia) muodostavat ainoat poikkeukset. Työsuhdeautot ovat yleensä autokannan keskiarvoa suurempia ja tehokkaampia. Tämä selittyy osittain sillä, että niistä on erilaisista syistä suuri osa käytössä varakkailla autoilijoilla (ammattilaiset, esimiehet ja yritysjohtajat). Lisäksi verokohtelu ja muut taloudelliset järjestelyt saattavat alentaa ostajalle tai kuljettajalle tosiasiallisesti aiheutuvia kustannuksia, mikä kannustaa hankkimaan suuria autoja. Vaikka työsuhdeautojen verotus vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioiden välillä, järjestelyihin kuuluvat yleensä seuraavat: yritysverojärjestelyt, jotka mahdollistavat työsuhdeautojen osto-/liisaus- ja käyttökustannusten vähentämisen veronalaisesta tuotosta, tulovero, jonka työsuhdeautoa käyttävä työntekijä joutuu maksamaan. Työsuhdeautoa pidetään yleensä luontoisetuna, ja arvioitu autoetu lisätään työntekijän tuloihin ja verotetaan kansallisen verotusjärjestelmän mukaisesti. Edun vuotuisen määrän laskemiseksi sovelletaan työsuhdeauton ostoarvoon jäsenvaltioittain vaihtelevaa veroastetta (veroton hinta + rekisteröintivero + alv). Sen taso vaihtelee Ruotsin 9 prosentista ja Saksan 12 prosentista Irlannin 25,5 prosenttiin ja Yhdistyneen kuningaskunnan 35 prosenttiin. Lisäksi arvonlisävero, jonka yritys on maksanut työsuhdeauton oston tai liisauksen yhteydessä, on periaatteessa vähennyskelpoinen, kunhan autoa käytetään veronalaisiin toimintoihin (joissakin jäsenvaltioissa vähennyskelpoisuudelle on kuitenkin rajoituksia). Kun otetaan huomioon yritysten yleensä ostamien autojen 21
koko ja arvo, alv:n vähennyskelpoisuus saattaa tarjota niille voimakkaan kannustimen kalliin ja yleensä vähemmän polttoainetehokkaan henkilöauton ostoon. Useat jäsenvaltiot ovat tarkistaneet viime aikoina työsuhdeautojen verotusjärjestelmiään. Kolme jäsenvaltiota perii maksua ilmaisen polttoaineen tarjoamisesta auton yksityisen käytön yhteydessä (Irlanti, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta), kun taas muut perivät maksua ajettujen kilometrien mukaan. Yhdistyneessä kuningaskunnassa on tarkoitus ottaa käyttöön vuonna 2002 uusi työsuhdeautojen verotusjärjestelmä. Uudessa järjestelmässä työsuhdeautoa käyttävän työntekijän maksama tulovero perustuu osittain auton hiilidioksidipäästöihin. Uudesta järjestelmästä voidaan saada arvokasta kokemusta, ja se voi antaa hyvän mallin muiden jäsenvaltioiden tuleviin toimiin. Komissio kannustaa yrityksiä ottaman huomioon yleiset liikenne- ja ympäristöpolitiikan tavoitteet, kun ne tarjoavat työntekijöilleen autoja työmatkoja varten. Komissio aikoo muuttaa asetuksen (EY) N:o 761/2001 23 (EMAS-järjestelmä) täytäntöönpanoa koskevista ohjeista antamaansa suositusta varmistaakseen, että työsuhdeautojen ympäristövaikutukset otetaan täysin huomioon auditoinnissa. 23 EYVL L 114, 24.4.2001, s. 1. 22
6. PÄÄTELMÄT JA TOIMINTASUOSITUKSET EU:n henkilöautojen markkinat ovat pirstoutuneet 15 kansallisiin markkinoihin, mikä johtuu osittain hyvin erilaisista autoveropolitiikoista. Tästä seuraa useita ongelmia sekä Euroopan kansalaisille että autoteollisuudelle. Euron käyttöönotto on alkanut lisätä hintojen ja verojen selkeyttä ja saattaa kasvattaa painetta ajoneuvoverotusten lähentämiseksi. Tiedonanto osoittaa, että henkilöautojen verotuksen alalla pitäisi pohtia useita toimenpiteitä ja toimia, jotta kansalaisten ja autoteollisuuden kohtaamiin ongelmiin löydettäisiin lopullisia ratkaisuja ja parannettaisiin siten sisämarkkinoiden toimintaa ja etuja, joita EU:n kuluttajat niistä saavat. Tiedonannossa tehdään myös selväksi, että ajoneuvoverotus voi auttaa Kioton pöytäkirjan sitoumusten täyttämisessä. A. Sisämarkkinoiden verotuksellisten esteiden poistaminen henkilöautoilta 1. Rekisteröintiveron tasoa pitäisi alentaa asteittain siten, että se vakiinnutettaisiin matalalle tasolle ja mieluiten poistettaisiin kokonaan. Tähän pitäisi varata 5 10 vuoden siirtymäaika. Siinä pitäisi ottaa huomioon kunkin jäsenvaltion erityiset olot. 2. Tulojen siirtämisestä rekisteröintiverosta käyttöveroon ja jossain määrin polttoaineveroihin pitäisi tehdä päätös. Siirto on mahdollinen, ja se voidaan toteuttaa samanaikaisesti rekisteröintiveron alentamisen kanssa ilman, että se vaikuttaa mitenkään talousarvioon. 3. On toteutettava toimia, jotta voidaan varmistaa, että jäsenvaltioiden käyttöveroja lähennetään etenkin verokannan osalta. Kohtuulliset käyttöverojen erot estäisivät automarkkinoiden pirstoutumisen ja ehkäisisivät veronkierron lisääntymistä. 4. Henkilöautojen käyttämän dieselin valmisteveroa pitäisi korottaa asteittain siten, että se saataisiin keskipitkällä aikavälillä vastaamaan lyijyttömän bensiinin valmisteveroa. Samalla dieselautojen käyttöveroa pitäisi muuttaa vastaamaan bensiiniautojen käyttöveroa. 5. Kaikissa rekisteröintiveroa nykyisin perivissä 10 jäsenvaltiossa pitäisi ottaa välittömästi käyttöön rekisteröintiveron palautusjärjestelmä. Järjestelmän pitäisi taata siirtymäaikana rekisteröintiveron jäännösarvon suhteutettu palauttaminen kaikissa niissä tapauksissa, joissa yhteen jäsenvaltioon rekisteröity henkilöauto viedään tai siirretään pysyvästi toiseen jäsenvaltioon. Jos tällainen järjestelmä otettaisiin käyttöön, se ratkaisisi kaikki EU:n kansalaisten nykyään kohtaamat rekisteröintiveron kaksinkertaiseen maksamiseen liittyvät ongelmat. Palautusjärjestelmää pitäisi soveltaa myös niissä tapauksissa, joissa auto siirretään asuinpaikan vaihdon yhteydessä pysyvästi toiseen jäsenvaltioon. Palautusjärjestelmä vaikuttaisi myönteisesti käytettyjen autojen vientiin, sillä rekisteröintiveron palauttaminen saattaisi alentaa hintoja. 6. Olisi laadittava muista jäsenvaltioista maahantuotuja käytettyjä autoja koskevat rekisteröintiveron jäännösarvon laskentamenetelmää koskevat yleiset säännöt joita pitäisi soveltaa myös palautusjärjestelmässä. 7. Käyttöveron kaksinkertaisen perimisen välttämiseksi pitäisi laatia yleiset säännöt. 23