ALKOHOLIOHJELMA LOPPUARVIOINTIRAPORTTI

Transkriptio

1 ALKOHOLIOHJELMA LOPPUARVIOINTIRAPORTTI

2 1 Johdanto Ulkoinen arviointi Ulkoisen arvioinnin tavoitteet Ulkoisen arvioinnin arviointikysymykset ja arviointikriteerit Ulkoisen arvioinnin toteutus Ulkoisen arvioinnin aineisto Keskeiset Havainnot Alkoholiohjelman toimintaympäristö Poliittisen päätöksenteon vaikutukset alkoholiohjelman tavoitteiden toteutumiseen Alkoholiohjelman tavoitteet Alkoholiohjelman tavoitteiden osuvuus Alkoholiohjelman tavoitteiden selkeys Alkoholiohjelman tavoitteiden saavuttaminen Tavoitteita edistävät tekijät Tavoitteita estävät tekijät Alkoholiohjelman toimenpiteet Alkoholiohjelman toimenpiteiden vastaavuus tavoitteisiin Alkoholiohjelman organisointi Organisoinnin suunnitelmallisuus Toimijoiden roolit ja vastuunjako valtakunnallisella tasolla Kumppanien roolit ja vastuunjako Lääninhallitusten roolit ja vastuunjako Alkoholiohjelman johtaminen Alkoholiohjelman rahoitus Toimeenpanomääräraha Rahoitus ja tavoitteiden toteutumisen tukeminen Alkoholiohjelman tulokset Toimijakentän jäsentyminen ja vaikutukset yhteistyöorganisaatioiden toimintaan Alkoholiohjelman vaikutukset poliittiseen päätöksentekoon Johtopäätökset Yhteenveto Kehittämissuositukset...36 Liitteet...39

3 1 Johdanto Alkoholipolitiikassa tapahtui vuoden 2004 aikana kolme isoa muutosta: Alkoholijuomien tuonti vapautui EU-maista tammikuun alusta ja Viro liittyi EU:hun saman vuoden toukokuussa, mihin reaktiona Suomessa laskettiin alkoholin verotusta. Juuri ennen muutoksia hallitus teki vuonna 2003 periaatepäätöksen, jossa se määritteli alkoholipolitiikan keskeiset tavoitteet ja päätti koota valtionhallinnon, kuntien, kirkkojen, järjestöjen ja elinkeinon toimijat yhteistyöhön haittojen vähentämiseksi. Alkoholiohjelma on valtioneuvoston periaatepäätökseen perustuva sosiaali- ja terveysministeriön ohjaama prosessi. Tavoitteena on ollut koota eri toimijoiden vaikuttaviksi todetut toimet jäsentyneeksi kokonaisuudeksi, jossa yhteistyö edistää yhteisten tavoitteiden saavuttamista. Alkoholiohjelman keskeinen tarkoitus on jäsentää alkoholipolitiikan kenttää ja systematisoida alkoholipolitiikkaa. Ohjelmaa valmistellessa kiinnitettiin huomiota siihen, että tekijöitä kentällä on useitakin, mutta vastuuta alkoholihaittojen ehkäisy- ja vähentämistoimien yhteensovittamisesta ei kanna mikään taho. Ohjelman avulla haluttiin sekä edistää yhteisten tavoitteiden saavuttamista mutta myös vakiinnuttaa selkeä tavoitteenasettelu, toiminnan seuranta ja laadun parantaminen toiminnan ohjenuoraksi. Alkoholiohjelma tukeutuu olemassa oleviin organisaatioihin ja yhteistyön rakenteisiin. Sitä varten luotiin STM:n johdolla toimivat strategisen tason ohjausryhmä ja operatiivisen tason koordinaatioryhmä. Alkoholiohjelmassa painotettiin seuraavia toimintalinjoja: Toimintalinja Kokonaiskulutuksen kääntäminen laskuun Vanhempien alkoholinkäytön aiheuttamien haittojen ehkäisy Nuorten alkoholinkäytöstä aiheutuvien haittojen ehkäisy Toimintalinjan tarkempi sisältö Vaikuttaminen valmisteilla olevaan EU:n alkoholistrategiaan siten, että siinä määritellään selvästi kansanterveyden edistämisen ja alkoholihaittojen vähentämisen asema yhteisön politiikoissa. Aktiivisen alkoholiveropolitiikan toimintamahdollisuuksien varmistaminen sekä kansallisesti että EU:n tasolla. Alkoholilupahallinnon ja -valvonnan keinojen tehokkaampi käyttö alkoholin myynnistä ja anniskelusta aiheutuvien hyvinvointia ja elinympäristöä heikentävien haittojen ja häiriöiden vähentämiseksi. Alkoholinkäytön yhä useampiin arkielämän yhteyksiin leviämisen ehkäisy tukemalla terveellisiä elämäntapoja edistävää kansalaistoimintaa. Vanhemmuuden tukeminen Tiedotus haitoista ja avun saannin mahdollisuuksista Perheväkivallan ehkäisy Lastensuojelun toimintaedellytysten varmistaminen. Vanhempien, koulun, nuorisotoimen, järjestöjen ja elinkeinon yhteistyö Alkoholijuomien saatavuuden rajoittaminen ja nuoria tukeva toi-

4 Yksittäisistä alkoholin käyttökerroista aiheutuvien haittojen ehkäisy Pitkäaikaisesta riskikäytöstä aiheutuvien haittojen ehkäisy minta Alkoholimainonnan rajoittaminen Päihdekasvatus Häiriöiden ja väkivallan ehkäisy yleisillä paikoilla Päihtyneille myynnin ja anniskelun rajoitusten noudattaminen Alkoholin tarjoamisen vastuullisuuden lisääminen Liikennejuopumuksen ehkäisy Vapaa-ajan ja työturvallisuuteen liittyvien riskien vähentäminen Alkoholinkäytön riskien arviointi osana terveydentilan arviointia Riskiryhmiin kohdennettu neuvonta ja varhainen puuttuminen Päihdehoidon kattavuus, saatavuus ja laatu Riskikäyttöä, riskien arviointia ja alkoholinkäytön omaehtoista rajoittamista koskeva tiedotus. Yhteistyöhön halukkaat toimijat liittyvät alkoholiohjelmaan kumppaneina. Kumppanuus vahvistetaan kirjallisella sopimuksella. Kumppanuussopimuksen yhteydessä kukin toimija määrittelee oman toimintansa kannalta keskeiset alkoholihaittojen vähentämisen tavoitteet ja toimintatavat. Alkoholiohjelmaan on voinut liittyä koko ohjelmakauden ajan. Vuoden 2007 syyskuussa kumppaneita oli 200: 72 järjestöä Evankelis-luterilainen kirkko, ortodoksinen kirkko, Suomen vapaakristillinen neuvosto Sosiaali- ja terveysalan ammatillisia järjestöjä Alkoholielinkeinon ja alalla toimivien työntekijöiden järjestöjä Työmarkkinoiden keskusjärjestöt 101 kuntaa (osa liittynyt kuntaryhmänä). Valtionhallinto toimii alkoholihaittojen vähentämiseksi osana perustoimintaansa oman talousarvionsa puitteissa. Alkoholiohjelmaan liittyneet kumppanit toimivat alkoholihaittojen vähentämiseksi omilla aloillaan omien voimavarojensa mukaisesti. Alkoholiohjelmaan liittyvälle toiminnalle on myös mahdollista hakea hanketukea seuraavista määrärahoista: Kunnat - Valtionavustukset sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeille Kunnat ja järjestöt - Terveyden edistämisen määrärahat Järjestöt - Raha-automaattiyhdistyksen voittovarat

5 2 Ulkoinen arviointi 2.1 Ulkoisen arvioinnin tavoitteet Alkoholiohjelman arvioinnissa on analysoitu ohjelman ja sen taustalla olevan periaatepäätösten tavoitteenasettelua sekä alkoholiohjelman ja sen toimenpiteiden, tuotosten ja vaikutusten välistä suhdetta eli ohjelman interventiologiikkaa. Näin on pyritty hahmottamaan ohjelman toimintamalli sekä sen oletettuja vaikutuksia Alkoholiohjelman arvioinnissa on korostettu erityisesti kahta ohjelma-arvioinnin kolmesta näkökulmasta: miten ohjelma vastaa valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisiin tavoitteisiin sekä miten ohjelman toimeenpano on toteutettu. Tämän arvioinnin ulkopuolelle on jätetty ohjelman yksittäisten hankkeiden toimivuuden ja vaikutusten arviointi. Arvioinnin tavoitteet on havainnollistettu seuraavassa kuviossa. Kuvio 1 Ulkoisen arvioinnin tavoitteet ja lähestymistapa tutkimuksen kohteeseen

6 Tarkastellessa alkoholiohjelmaa politiikkatasolla voidaan kysyä, mikä on ollut ohjelman merkitys valtioneuvoston periaatepäätöksen toteuttajana ja minkälaisia vaatimuksia tämä on ohjelmalle asettanut. Toisaalta ohjelmatasolla on tarkasteltu, minkälaisista osista ja toimintamalleista ohjelma on muodostunut ja ovatko nämä osat luoneet kokonaisuuden, jolla on pystytty vastaamaan ohjelmalle asetettuihin tavoitteisiin. 2.2 Ulkoisen arvioinnin arviointikysymykset ja arviointikriteerit Ulkoisen arvioinnin painopistealueille määriteltiin yhdessä STM:n kanssa keskeiset arviointikysymykset ja -kriteerit. Seuraavassa taulukossa on esitetty tiivistetysti ulkoiselle arvioinnille määritellyt arviointikysymykset ja -kriteerit. Luetteloituja arviointikysymyksiä vastaavat viereisessä sarakkeessa olevat arviointikriteerit. Kuvaileville arviointikysymyksille ei ole erikseen määritelty arviointikriteereitä. ARVIOINNIN KOHDE Alkoholiohjelman tavoitteenasettelu Taulukko 1: Arvioinnin kohteet, arviointikysymykset ja arviointikriteerit ARVIOINTIKYSYMYKSET ARVIOINTIKRITEERIT 1. Ovatko valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaiset alkoholiohjelman tavoitteet olleet oikeaan osuneita? 2. Ovatko alkoholiohjelman tavoitteet määritelty selkeästi? 3. Ovatko tavoitteet saavutettu? 4. Mitkä tekijät ovat edistäneet ja mahdollisesti estäneet tavoitteiden toteutumista? Ohjelman toimintalinjat ovat vastanneet yhteiskunnallisiin tarpeisiin: Alkoholin lasten ja perheen hyvinvoinnille aiheuttamien haittojen ehkäisy Alkoholijuomien riskikäytön ja siitä aiheutuvien haittojen ehkäisy Alkoholijuomien kokonaiskulutuksen kääntäminen laskuun Valtioneuvoston periaatepäätöksen tavoitteet on purettu osatavoitteisiin, jotka näkyvät ohjelman sisällössä Hankkeen toimintalinjoihin liittyvät tavoitteet on määritelty Hankkeen toimintalinjoihin liittyvien tavoitteiden toteutumista on mahdollista mitata Alkoholin aiheuttamat haitat lasten ja perheiden hyvinvoinnille ovat vähentyneet. Alkoholijuomien riskikäyttöä ja siitä aiheutuvia haittoja on vähennetty merkittävästi. Alkoholijuomien kokonaiskulutus on käännetty laskuun. Kuvaileva arviointikysymys. 5. Mitkä ovat alkoholiohjel- Kuvaileva arviointikysymys (interventio-

7 man oletetut vaikutusmekanismit? logiikka). Alkoholiohjelman toimenpiteet Alkoholiohjelman organisointi Alkoholiohjelman rahoitus Alkoholiohjelman toimintaympäristö Alkoholiohjelman tulokset 6. Voidaanko toivotut vaikutukset saavuttaa ohjelman valitsemilla toimenpiteillä? 7. Miten ohjelman organisointi on edesauttanut alkoholiohjelman ja sen tavoitteiden toteutumista? 8. Miten rahoitus on edesauttanut alkoholiohjelman ja sen tavoitteiden toteutumista? 9. Miten poliittinen päätöksenteko on edesauttanut alkoholiohjelman ja sen tavoitteiden toteutumista? 10. Minkälaisia tuloksia alkoholiohjelma on saavuttanut alkoholipoliittisen kentän jäsentämisessä ja alkoholipolitiikan systematisoimisessa? Ohjelman toimenpiteet ovat oikeansuuntaisia toivottujen vaikutusten aikaansaamiseksi. Ohjelman toimenpiteet ovat riittäviä toivottujen vaikutusten aikaansaamiseksi. Alkoholiohjelma on ollut suunniteltu kokonaisuus toimenpiteitä. Alkoholiohjelman eri toimijoiden roolit ja vastuunjako ovat olleet selkeitä. Alkoholiohjelma on johdettu ja ohjattu selkeästi ja suunnitelmallisesti. Alkoholiohjelman toimeenpanomäärärahaa on ollut riittävästi. Eri rahoituslähteistä myönnetyt avustukset ovat olleet linjassa alkoholiohjelman tavoitteiden kanssa Muu poliittinen päätöksenteko on tukenut alkoholiohjelmalle asetettujen tavoitteiden toteutumista. Alkoholiohjelma on jäsentänyt kansallista alkoholihaittojen vähentämisen parissa työskentelevää toimijakenttää siten, että: yhteistyö on laajentunut ja syventynyt toiminnan rakenteet ovat vahvistuneet haittojen ehkäisyn kokonaisuus on jäsentynyt Alkoholiohjelma on selkeyttänyt toimijoiden tavoitteita, tuloksellisuuden seurantaa ja pyrkimystä laadun jatkuvaan parantamiseen. Poliittisessa päätöksenteossa on otettu huomioon alkoholiohjelman tuottama tieto alkoholipolitiikan linjaamisessa.

8 2.3 Ulkoisen arvioinnin toteutus Ulkoisen arviointi on toteutettu lokakuu 2007 tammikuu 2008 välisenä aikana. Toteutusprosessin kuvaus löytyy tiivistettynä alla olevasta kuviosta, jossa on keskeisten vaiheiden rinnalle kuvattu niihin kuuluvat toiminnalliset osavaiheet sekä näiden osavaiheiden sisältämät keskeiset toimenpiteet ja tulokset. Kuvio 2 Ulkoisen arvioinnin toteutusprosessi 2.4 Ulkoisen arvioinnin aineisto Ulkoisen arvioinnin havaintoaineisto perustuu alkoholiohjelman avainhenkilöiden sekä eri yhteistyötahojen kuulemiselle sekä runsaslukuisen dokumenttiaineiston analyysiin. Avainhenkilöiden ja yhteistyötahojen osalta tiedonkeruuta toteutettiin pääasiassa henkilökohtaisten teemahaastattelujen sekä laajemman sähköisen kyselyn avulla. Haastatteluja tehtiin yhteensä 30 kpl. Alkoholiohjelman ohjausryhmän jäseniä haastateltiin yhteensä 11 kpl, ohjelman koordinaatioryhmän jäseniä haasta-

9 teltiin yhteensä 11 kpl ja muita keskeisiä asiantuntijoita yhteensä 8 kpl. Haastateltujen henkilöiden ja heidän edustamiensa organisaatioiden lista löytyy tämän raportin liitteenä. Sähköinen kysely toteutettiin marras-joulukuussa 2007 ja se suunnattiin pääasiassa alkoholiohjelman kanssa kumppanuussopimuksen tehneille tahoille. Kyselyn saaneiden ja vastanneiden joukossa oli myös pieni osa toimijoita, jotka eivät kumppanuussopimusta olleet tehneet. Kysely lähetettiin yhteensä 169 henkilölle ja vastauksia saatiin määräaikaan mennessä 91 kappaletta. Vastausprosentiksi muodostui 54 %. Haastattelujen ja sähköisen kyselyn tuottaman tietoaineiston lisäksi ulkoisella arvioitsijalla on ollut käytössään suuri määrä alkoholiohjelmaan suoraan tai välillisesti liittyvää dokumenttiaineistoa. Tämä aineisto on koostunut keskeisestä ohjelmadokumentaatiosta (suunnitelmat, kokousmuistiot, esitteet), sekä monipuolisesti aihealuetta käsittelevistä selvityksistä, tutkimuksista ja raporteista. Keskeisen dokumenttiaineiston toimittamisesta ulkoisen arvioitsijan käyttöön vastasi alkoholiohjelman ohjelmakoordinaattori. Lisäksi ulkoinen arvioitsija on saanut ja kerännyt relevanttia dokumenttiaineistoa alkoholiohjelman yhteistyökumppaneilta, haastatelluilta henkilöiltä sekä muista lähteistä.

10 3 Keskeiset Havainnot 3.1 Alkoholiohjelman toimintaympäristö Juuri päättynyt alkoholiohjelma on koko elinkaarensa aikana joutunut toimimaan erittäin haastavassa toimintaympäristössä. Valtioneuvosto teki lokakuussa 2003 periaatepäätöksen alkoholipolitiikan linjauksista ja vain puolitoista kuukautta aikaisemmin hallitus oli tehnyt eduskunnalle esityksen alkoholiverojen alentamisesta. 1 Päätös huomattavasta alkoholiveron alennuksesta hyväksyttiin Käytännössä tämä tarkoitti sitä, että alkoholiohjelman tavoitteiden toteutumiselle asetettiin huomattava este kun veropäätöksellä luotiin edellytykset alkoholin kokonaiskulutuksen merkittävälle nousulle. Lisääntyvä kokonaiskulutus merkitsi vastaavasti alkoholihaittojen määrän kasvua. Oheisessa kuviossa on kuvattu alkoholin kulutusta kuvaava trendikäyrä ajanjaksolla Alkoholin kulutus Suomessa ,3 10,5 10,3 10,0 8,8 9,0 9,3 9,4 8,0 8,2 8,2 8,4 7,0 7,3 7,6 7,7 6,0 Tilastoitu kulutus Tilastoimaton kulutus Kokonaiskulutus 4,0 2,0 1,8 1,7 1,7 1,7 2,1 2,3 1,9 0, Kuvio 3 Alkoholikulutus Suomessa Periaatepäätöksen tarkoituksena oli viitoittaa Suomen alkoholipolitiikan tulevaisuutta tilanteessa, jossa alkoholinkulutus oli kasvamassa jo ennen veropäätöstä ja alkoholiin liittyvät sosiaaliset ja terveydelliset haitat olivat lisääntymässä, Alkoholiolot EU-Suomessa: Kulutus, haitat ja politiikan kehys , s. 28, Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2006:19 2 Lähde: STTV ja Tilastokeskus

11 Kuvio vuotiaiden miesten ja naisten kuolleisuus alkoholisyihin Poliittisen päätöksenteon vaikutukset alkoholiohjelman tavoitteiden toteutumiseen Vuoden 2004 veropäätöstä pidetään yhtenä merkittävimpänä esteenä alkoholiohjelman tavoitteiden toteutumiselle. Veropäätöksellä käytännössä estettiin alkoholiohjelman ja sen tuottamien toimenpiteiden mahdollisuus saavuttaa sen kokonaisvaltainen päämäärä eli alkoholista aiheutuvien haittojen ehkäisy ja väheneminen. Veronalennus johti huomattavaan alkoholinkulutuksen kasvuun, mikä taas johti vastaavanlaiseen haittojen määrän lisääntymiseen. Asiantuntijahaastatteluista käy selkeästi myös ilmi kritiikki alkoholipoliittisen päätöksenteon rakenteisiin ja prosessiin. Suurin kritiikki kohdistuu sosiaali- ja terveysministeriön sekä valtionvarainministeriön väliseen työnjakoon alkoholipoliittisissa kysymyksissä. Suuri osa haastateltavista kuvaa nykyistä tilannetta kaksiraiteiseksi järjestelmäksi, jossa sosiaali- ja terveysministeriö katsoo alkoholipoliittisia asioita hyvinvoinnin ja terveyden näkökulmasta sekä niiden vähentymisestä yhteiskunnalle aiheutuvien kustannusten näkökulmasta. Valtionvarainministeriön taas katsotaan tarkastelevan alkoholia pääasiassa normaalina hyödykkeenä ja veropoliittisin keinoin muunneltavana valtion tulonlähteenä. Strategisen tason yhteistyön puuttuminen kahden alkoholipolitiikan kannalta merkittävän ministeriön välillä on nähty erittäin haitallisena kansallisen alkoholipolitiikan keskeiselle päämäärälle eli alkoholihaittojen ehkäisylle ja vähentämiselle. Käytännössä tämä on tarkoittanut eräiden näkemysten mukaan sitä, että alkoholiohjelmaa ei ole voitu poliittisen päätöksenteon ristiriitaisuudesta johtuen pitää lähtökohdiltaan vahvana ja tavoitteellisena ohjelmana. Ohjelmalta on puuttunut hallituksen kokonaisvaltainen periaatteellinen tuki. 3 Lähde: Tilastokeskus

12 3.2 Alkoholiohjelman tavoitteet Alkoholiohjelman tavoitteet ovat olleet varsin laaja-alaisia ja kunnianhimoisia. Alla olevaan alkoholiohjelman tavoiteasetantaa kuvaavaan kuvioon on sisällytetty arvioinnin havaintojen pohjalta laadittu tavoitteita jaotteleva jäsennys. Ulkoisen arvioinnin havaintojen perusteella voidaan todeta, että alkoholiohjelman tavoitteet voidaan kategorisoida kolmeen erilliseen jaotteluun. Ensinnäkin alkoholiohjelman päämääränä tai päämäärätavoitteena voidaan pitää yleistä alkoholipolitiikan tavoitetta eli alkoholista aiheutuvien haittojen ehkäisyä ja vähentämistä. Toiseksi valtioneuvoston periaatepäätöksen keskeiset tavoitteet nähdään alkoholiohjelman strategisina tavoitteina eli pitkän aikavälin tulostavoitteina, joihin ei pelkästään yhden alkoholiohjelman sisältämillä toimenpiteillä tai ylipäätänsä yhden alkoholiohjelman toimintajakson aikana pystytä vastaamaan. Kolmantena jäsennyksenä nähdään taas alkoholiohjelman operatiiviset tavoitteet eli käytännössä ne toimenpiteelliset tavoitteet, joissa yksittäisen alkoholiohjelman sisältämillä toimenpiteillä on mahdollista saavuttaa ohjelman elinkaaren aikana muutoksia. Tämä ulkoisen arvioinnin havaintoihin pohjautuva jäsennys toimii johdantona tähän alkoholiohjelman tavoitteita koskevaan havaintolukuun, sillä esitettyä jäsentelyä käytetään seuraavissa alaluvuissa.

13 Alkoholiohjelman päämäärätavoite Alkoholiohjelman strategiset tavoitteet Alkoholiohjelman operatiiviset tavoitteet Kuvio 5 Alkoholiohjelman tavoitteet jäsenneltynä

14 3.2.1 Alkoholiohjelman tavoitteiden osuvuus Alkoholiohjelman tavoitteita pidetään pääsääntöisesti hyvin määriteltyinä ja oikeaan osuneina suhteessa yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Alkoholiohjelman päämäärätavoitetta pidetään asiantuntijahaastatteluiden perusteella itsestään selvänä päämääränä, jota kohti kansallisen alkoholipolitiikan ja sen sisältämien toimien tulee pyrkiä. Alkoholiohjelman strategisia tavoitteita pidetään myös osuvina. Strategiset tavoitteet muodostavat asiantuntijoiden näkemysten mukaan kolme keskeistä tukipilaria, jotka ovat hyvin kattavia. Laajaalaisuus nähdäänkin erityisesti positiivisena asiana, sillä tavoitteiden nähdään kattavan lähes koko toimintakentän ja mahdollistavan kunkin toimijan löytävän itselleen soveltuvia liittymäpintoja. Valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaiset alkoholiohjelman strategiset tavoitteet ovat haastateltujen henkilöiden näkemysten mukaan hyviä kivijalkoja, joiden varaan pitkän tähtäimen toimintaa on hyvä rakentaa. Strategisten tavoitteiden osalta ei nähdä tarvetta painopisteiden muutoksiin, vaan nykyisten tavoitteiden ylläpitämisen ja niihin sitoutumisen nähdään toimivan erinomaisena pohjana myös alkoholiohjelman jatkolle. Alkoholiohjelman operatiivisten tavoitteiden eli eri toimijoiden sitouttamisen, yhteistyön laajentamisen ja syventämisen sekä alkoholihaittojen ehkäisyn kokonaisuuden jäsentämisen nähdään myös haastattelujen perusteella osuneen oikeaan. Tätä näkemystä perustellaan lähinnä sillä, että tavoitteena on ollut toimenpiteellisesti pyrkiä suuntaamaan mahdollisimman suuren toimijajoukon toimenpiteitä kohti valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisia alkoholiohjelman strategisia tavoitteita. Valtionhallinnon tasolla eri ministeriöiden sitoutuminen valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisiin tavoitteisiin ei ole ollut haastattelujen perusteella itsestäänselvyys, vaan sen edellytyksenä on juuri ollut koordinoivien tavoitteiden ja toimenpiteiden laatiminen. Muiden, autonomisten toimijoiden (kunnat, järjestöt, kirkot, jne) osalta tavoitteiden nähdään haastattelujen perusteella osuneen myös oikeaan Alkoholiohjelman tavoitteiden selkeys Yleisesti ottaen alkoholiohjelman päämäärätavoitetta ja strategisia tavoitteita pidetään johdonmukaisesti osuvuuden lisäksi myös selkeinä. Ainoana kritiikinomaisena havaintona asiantuntijahaastatteluista nousee esiin se, että päätavoitteet (erityisesti kulutuksen lasku ja siihen liittyvät osatavoitteet) ovat kuitenkin niin voimakkaasti poliittiseen päätöksentekoon sidoksissa olevia, että onko niiden mukaan ottaminen ollut ohjelmateorian näkökulmasta järkevää. Operatiivisten tavoitteiden selkeyttä kohtaan esiintyy sen sijaan kritiikkiä erityisesti lääninhallitusten asiantuntijahaastatteluiden perusteella. Tavoitteita pidetään näkemysten perusteella liian ylimalkaisina toimiakseen toimintaa jäsentävinä ja ohjaavina lyhyen aikavälin tavoitteina. Operatiivisia tavoitteita ei ole näiden näkemysten mukaan määritelty tarpeeksi yksityiskohtaisella ja konkreettisella tasolla ja niiltä ovat puuttuneet myös selkeät toiminnan tuloksellisuutta todentavat indikaattorit. Operatiivisia tavoitteita pidetään kylläkin perusteltuina eli yhteistyötä laajentamalla ja syventämällä päästään haastateltujen mukaan kyllä eteenpäin. Operatiiviset tavoitteet olisi kuitenkin pitänyt pystyä määrittelemään tarkemmin erityisesti alueelliselta kannalta ja samalla tuomaan esiin, millaisilla toimintamalleilla alueellista työtä tulisi tehdä. Nyt tuo yhteistoiminnan järjestäminen heitettiin lääninhallitusten asiantuntijoiden näkemysten mukaan liiaksi pelkästään alueellisten toimijoiden harteille. Esimerkiksi kaikille kunnille ei näkemysten mukaan ole jäänyt riittävän selkeää kuvaa siitä, millaisia

15 toimenpiteitä kumppanuussopimusten perusteella olisi pitänyt tehdä, jotta alkoholiohjelman mukaisiin tavoitteisiin olisi sitouduttu Alkoholiohjelman tavoitteiden saavuttaminen Alkoholiohjelman kokonaisvaltaisena päämäärätavoitteena on ollut alkoholista aiheutuvien haittojen ehkäisy ja vähentäminen. Strategisiksi tavoitteiksi puettuna päämäärään johtavat polut voidaan jakaa seuraaviin kokonaisuuksiin: Lasten, nuorten ja perheiden kokemien haittojen vähentäminen Riskikäytöstä aiheutuvien haittojen vähentäminen Alkoholin kokonaiskulutuksen vähentäminen Tässä luvussa tarkastellaan alkoholiohjelman strategisten tavoitteiden toteutumista. Operatiivisten tavoitteiden toteutumista tarkastellaan tarkemmin erillisessä luvussa 3.6. Vuonna 2006 julkaistu sosiaali- ja terveysministeriön selvitys, Alkoholiolot EU-Suomessa Kulutus, haitat ja politiikan kehitys , on toiminut kansallisen alkoholiohjelman välitilinpäätöksenä. Selvityksessä on otettu yhdeksi tarkastelun kohteeksi yllä esitetyt alkoholiohjelman strategiset tavoitteet ja arvioitu niiden saavuttamista eri tutkimus- ja kyselytutkimusten tietoaineistoon perustuen. Selvityksessä todetaan, että tilastot ja yksittäiset selvitykset viittaavat siihen, että alkoholinkäytön aiheuttamat haitat lapsille, nuorille ja perheille eivät ole vähentyneet, vaan pikemminkin päinvastoin. Viimeaikaisten tutkimusten perusteella näyttää siltä, että osa nuorista on ottanut etäisyyttä runsaasta alkoholin kulutuksesta tai alkoholin juomisesta ylipäätänsä. Toisaalta samaan aikaan tietyissä ikäluokissa runsaasti juovien nuorten osuus on lisääntynyt. 4 Tampereen yliopiston vuonna 2007 tekemän Nuorten Terveystapatutkimuksen mukaan raittius on lisääntynyt vuotiailla nuorilla koko 2000-luvun ajan. Vastaavana aikana sekä tyttöjen että poikien humalajuominen on vähentynyt. Myönteinen kehitys nuorempien keskuudessa ei ole kuitenkaan heijastunut nuorten osalta vanhemmissa ikäryhmissä, vaan se on merkinnyt lähinnä alkoholin käytön aloittamien siirtymistä myöhemmälle iälle. 18-vuotiaista pojista 41 prosenttia ja tytöistä 30 prosenttia juo itsensä tosi humalaan vähintään kerran kuukaudessa. Vuonna 2004 toteutettu alkoholijuomien veronalennus ja tuonnin vapautuminen lisäsivät erityisesti 18-vuotiaiden poikien humalajuomista. 5 Arvioinnin asiantuntijahaastatteluissa nuorten alkoholinkäytön osalta tuotiin selkeästi esiin näkemykset nuorten alkoholinkäytön polarisoitumisesta. Viimeaikaiset kyselytutkimukset ja selvitykset näyttävät viittaavan siihen, että yhä suurempi osa nuorista pidättäytyy kokonaan alkoholin käytöstä, mutta toisaalta yhä suurempi osa tietyissä ikäryhmissä on lisännyt humalajuomistaan merkittävästi. Erityisen huolestuttavana trendissä nähtiin 18-vuotiaiden humalajuomisen lisääntyminen, mikä mer- 4 Alkoholiolot EU-Suomessa Kulutus, haitat ja politiikan kehitys , s. 29, Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2006:19 5 Nuorten Terveystapatutkimus 2007, Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2007:63

16 kitsee haastateltavien mukaan käytännössä alkoholin aiheuttamien sosiaali- ja terveyshaittojen lisääntymistä varttuneempien nuorten keskuudessa. Alkoholiolot EU-Suomessa raportin mukaan alkoholin riski- ja humalajuominen ei lisääntynyt valtaväestössä vuonna 2004 edelliseen vuoteen verrattuna. Eräiden tutkimushavaintojen mukaan miesten humalajuominen osoitti päinvastoin vähentymistä. Yksittäisiin käyttökertoihin liittyviä vastaajien raportoimia haittoja esiintyi kutakuinkin yhtä paljon kumpanakin vuonna. Tiedetään kuitenkin, että kyselytutkimukset eivät tavoita suurkuluttajia tehokkaasti, koska useat haittaindikaattorit kertovat karua kieltä erityyppisten riskialttiiden juomistapojen lisääntymisestä. Tämä koskee muun muassa liikennejuopumusta, päihtyneiden säilöönottoja, päihdepalvelujen käyttöä eikä vähiten alkoholisairauksia ja -myrkytyksiä. 6 Viimeisimpien tilastojen mukaan vuonna 2004 saavutettu haittaindikaattorien piikki on tietyiltä osin kääntynyt laskuun. Vuoden 2005 tilastojen osalta laskua oli havaittavissa rattijuopumustapausten määrässä sekä päihtyneiden säilöönottoa kuvaavissa tilastoissa. Päihteiden vuoksi sairaaloiden ja terveyskeskusten vuodeosastoilla hoidettujen potilaiden määrä on pysynyt vuosina samana, mutta alkoholikuolleisuus on jatkanut merkittävää nousuaan. Poliisin tietoon tulleet rattijuopumustapaukset / 1000 asukasta 5,4 5,2 5 4,8 4,6 4,4 4,2 4 5,2 4,9 4,7 4,4 4,4 4, Poliisin tietoon tulleet rattijuopumustapauks et / 1000 asukasta Kuvio 6 Poliisin tietoon tulleet rattijuopumustapaukset Alkoholiolot EU-Suomessa Kulutus, haitat ja politiikan kehitys , s. 29, Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2006:19 7

17 Päihtyneiden säilöönotot / 1000 asukasta 20, ,5 20, , ,7 18,5 18,4 18,3 19,4 Päihtyneiden säilöönotot / 1000 asukasta 17, Kuvio 7 Päihtyneiden säilöönotot / 1000 asukasta Päihteiden vuoksi sairaaloiden ja terveyskeskusten vuodeosastoilla hoidetut potilaat / 1000 asukasta 5 4,8 4,6 4,4 4,2 4 3,8 3,6 3,4 3, ,9 3,9 3, Päihteiden vuoksi sairaaloiden ja terveyskeskusten vuodeosastoilla hoidetut potilaat / 1000 asukasta Kuvio 8 Päihteiden vuoksi sairaaloiden ja terveyskeskusten vuodeosastoilla hoidetut potilaat / 1000 asukasta

18 Alkoholikuolleisuus vuotiailla / vastaavanikäistä ,2 73,4 55,9 55,6 53, Alkoholikuolleisuus vuotiailla / vastaavanikäistä Kuvio 9 Alkoholikuolleisuus vuotiailla / vastaavanikäistä Päihdehuollon nettokustannukset, euroa / asukas ,1 17,2 18, ,4 22,6 Päihdehuollon nettokustannukset, euroa / asukas Kuvio 10 Päihdehuollon nettokustannukset, euroa / asukas Alkoholin kokonaiskulutuksen osalta kasvu on viime vuosina ollut merkittävää. Vielä vuonna 2003 kulutus oli 9,4 litraa sataprosenttista alkoholia asukasta kohden, mutta nousi vuonna ,3 litraan. Vuonna 2005 kulutuksen kasvu jatkui tosin kasvuvauhti hidastui merkittävästi jääden vain 0,2 litraan asukasta kohden. Vuonna 2006 kokonaiskulutus laski vuoden 2004 tasolla eli 10,3 litraan asukasta kohden. Syy laskuun löytyy tilastoimattoman kulutuksen laskusta tilastoitu kulutus jatkoi sen sijaan nousuaan

19 Oheiseen taulukkoon on tiivistetysti koottu NAT:n (Nordisk alkohol- narkotikatidskrift) julkaisussa esitetyt tutkimustulokset alkoholin kokonaiskulutuksen ja keskeisten haittojen pitkän aikavälin kehityksestä eri Pohjoismaissa. Taulukossa esitetyt värikoodit ovat ulkoisen arvioitsijan asettamia. TANSKA SUOMI ISLANTI NORJA RUOTSI KOKONAISKULUTUS Tasainen Ensin laskeva, sitten nouseva Nouseva Nouseva Tasainen, nouseva viime vuosina, erityisesti etelässä KUOLLEISUUS Tasainen Ensin tasainen, sitten nouseva Tasainen Laskeva Tasainen, nouseva etelässä SAIRAALAHOIDOT Hieman nouseva Nouseva Laskeva Nouseva Tasainen, nouseva viime vuosina POLIISIAINEISTO Sekalainen Ensin laskeva, sitten hieman nouseva Laskeva Nouseva Sekalainen Kuvio 11 Alkoholin aiheuttamien haittojen kehitys Pohjoismaissa Yleinen yhteenveto vuosilta Tavoitteita edistävät tekijät Alkoholiohjelman tavoitteiden saavuttamista edistävät tekijät voidaan jakaa kahden eri tavoitekategorian mukaisesti strategisia tavoitteita edistäviin tekijöihin sekä operatiivisia tavoitteita edistäviin tekijöihin. Strategisen tason edistävät tekijät ovat havaintojen perusteella pääasiassa yleistä, yhteiskunnallista asenneilmapiiriä kuvaavia tekijöitä, joiden pohjalta tavoitteita on legitimoitu ja pidetty yllä yhteiskunnallisessa keskustelussa. Vaikka tavoitteita kuvaavat tilastot ja indikaattorit selkeästi osoittavat, ettei edistystä strategisten tavoitteiden osalta ole saavutettu, ei edistävien tekijöiden panosta kuitenkaan ole syytä väheksyä. Vuoden 2004 veropäätöksellä katsotaan asiantuntijahaastatteluissa olleen siinä mielessä kaksisuuntainen seuraus, että se on selkeästi myötävaikuttanut alkoholin kokonaiskulutuksen sekä haittojen kasvuun, mutta toisaalta juuri näiden ilmiöiden kautta lisännyt väestön alkoholitietoisuutta ja myönteisempää asennetta aktiivisempaa alkoholipolitiikka kohtaan. Alkoholiohjelman strategisia tavoitteita edistäviä tekijöitä on lisäksi ollut yleistä keskustelua ja asennemuutosta tukeva Nordisk alkohol- narkotikatidskrift NAT (engl. Nordic Studies on Alcohol and Drugs NAT) on julkaissut englanninkielisessä lisänumerossaan ( artikkelisarjan, jossa on tarkasteltu alkoholin aiheuttamien haittojen kehitystä eri Pohjoismaissa. Kirjoittajien johtopäätös alkoholin kulutuksen ja haittojen kehityksestä Pohjoismaissa on seuraava: Vaikka yksittäisissä tapauksissa muut haittojen kehitykseen vaikuttavat syyt kuin kulutetun alkoholin kokonaismäärä saattavat väliaikaisesti rikkoa kokonaiskulutuksen ja alkoholin aiheuttamien haittojen yhteyden, ei tämä päästä meitä pälkähästä emme voi päästää alkoholinkulutuksen tasoa nousemaan ilman, että voisimme pelätä alkoholihaittojen lisääntyvän vastaavasti.

20 kasvanut tietopääoma: alkoholiohjelman aikana on pystytty havaintojen perusteella kokoamaan vakuuttavaa kansainvälistä ja kansallista tietopohjaa erityisesti haittatilastoista sekä haittoja vähentävien keinojen tehokkuudesta. Tällä tiedolla pystytään näkemysten mukaan varsin hyvin vaikuttamaan poliittiseen päätöksentekoon sekä valtionhallinnon tasolla että alueellisella tasolla ja samalla myös perustelemaan alkoholihaittoja ehkäisevien ja vähentävien toimien hyväksyttävyyttä. Lääninhallitusten kohdalla operatiivisten tavoitteiden edistämistä tukeneet tekijät voidaan jakaa asiantuntijahaastatteluiden perusteella kahteen osaan: informaatio-ohjaukseen ja -tukeen sekä substanssi- ja resurssitukeen. Operatiivisen tason tavoitteita edistäviä tekijöitä ovat lääninhallitusten edustajien näkemysten mukaan olleet erityisesti alkoholiohjelman ja sen sihteeristön tuottaman monipuolinen informaatio- ja tietoaineisto sekä sen tuottamat hyödyt. Myös lääninhallitusten tuottamalla omalla tiedolla on ollut operatiivisia tavoitteita edistäviä vaikutuksia. Lääninhallitusten päihdeindikaattorihankkeella saatiin näkemysten mukaan edistettyä kuntien osallistumista alkoholiohjelman mukaisiin toimenpiteisiin, kun pystyttiin osoittamaan konkreettisesti kunkin kunnan päihdetilanne ja käymään tämän tiedon pohjalta keskusteluja seutukuntien ja kuntien tilanteista. Substanssi- ja resurssipuolella operatiivisia tavoitteita ovat edistäneet sosiaali- ja terveysministeriön suositus lääninhallitusten poikkihallinnollisten työryhmien perustamisesta, lääninhallitusten saamat lisäresurssit päihdekoordinaattorin muodossa sekä Stakesin ja alkoholiohjelman sihteeristön toimittama koulutuksellinen substanssituki. Näiden tekijöiden lisäksi edistävinä tekijöinä ovat näkemysten mukaan toimineet myös valtionhallinnon ajamat muut kehityshankkeet. Erityisesti kuntatasolla alkoholiohjelman operatiivisia tavoitteita on tukenut PARAS-hanke ja sen mukanaan tuoma tarve tarkastella kunnallista palvelutuotantoa seutukunnallisella tasolla Tavoitteita estävät tekijät Ulkoisen arvioinnin yhteydessä kerättyjen alkoholiohjelman tavoitteita estäneiden tekijöiden havaintojen pohjalta voisi käytännössä kirjoittaa oman raporttinsa. Suurin osa näistä tekijöistä on esitetty tarkemmin tämän raportin muissa luvuissa. Tässä luvussa tuodaan esiin käytännössä ne merkittävimmät ja eniten havaintoja tuottaneet tekijät, joita erityisesti asiantuntijahaastatteluista nousi esiin. Alkoholiohjelman strategisia tavoitteita estäneiden tekijöiden kohdalta merkittävin havainto voidaan kiteyttää seuraavaan kysymykseen: Oliko käytännössä tai edes teoriassa mahdollista että vuonna 2004 toteutetun alkoholiveron laskun vaikutuksia olisi pystytty kompensoimaan jollain muilla toimenpiteillä? Vastaus tähän kysymykseen on asiantuntijahaastatteluiden näkökulmasta varsin yksiselitteinen: Tehty veropäätös vei käytännössä pohjan kaikilta valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisilta alkoholiohjelman strategisilta tavoitteilta, joten veropäätöstä voidaan mitään merkittävimpänä tavoitteita estävänä tekijänä. Toinen merkittävä strategisen tavoitteita estänyt tekijä liittyy valtionhallinnon sekä kunnallishallinnon sektoroituneisuuteen. Asiantuntijahaastatteluiden näkemysten mukaan sektoroitunut valtionhallinto ei ole pystynyt riittävän tehokkaasti vastaamaan laaja-alaisiin, monimutkaisiin ja monia intressejä edustaviin kysymyksiin, joita alkoholipolitiikka edustaa. Alkoholipolitiikassa päätöksenteko on ollut