.HVNHLVLPPlWVllQQ NVHW

Transkriptio

1 /$ Pyydettynä lausuntona Helsingin kaupungin tekemään ja selvitysmies Pekka Myllyniemen sittemmin modifioimaan Sipoon, Vantaan ja Helsingin alueita koskevaan kuntajaotuksen muutosesitykseen liittyvistä oikeudellisista kysymyksistä esitän seuraavaa: <OHLVWl Kuntajaotuksen muutoksissa on sovellettava sekä kuntajakolakia että hallintolakia ja muita hallintoasioissa yleisesti noudatettavaksi säädettyjä lakeja. Jos kysymys on kuntajaon muuttamiseen liittyvistä toiminnoista ja tilanteista, joista on säädetty - tässä suhteessa erityislaiksi katsottavassa - kuntajakolaissa, sitä noudatetaan riippumatta siitä, mitä ko. toiminnoista ja tilanteista on mahdollisesti säädetty yleisessä hallintolainsäädännössä. Yleishallinnollista lainsäädäntöä noudatetaan, kun kysymys on toiminnoista ja tilanteista, joita koskevia säännöksiä ei ole kuntajakolaissa mutta on jossakin yleishallinnollisessa laissa. Niiltä osin, joilta kuntajaotuksen muutosprosessiin kuuluu kunnissa tehtävää päätöksentekoa, noudatetaan kuntalakia. Kunnallinen päätöksenteko kuitenkin liittyy prosessin sellaisiin vaiheisiin, jotka katsotaan varsinaisen päätöksenteon valmisteluksi. Sen vuoksi se ei ole oikeudellisesti yhtä sensitiivistä kuin sisäasiainministeriössä ja valtioneuvostossa tapahtuva varsinaisten muutospäätöksien tekeminen.

2 2 Kuntajakolaki uudistettiin vuonna 1997 kokonaisuudessaan. Lakiin tuli uudet kuntajaon tarkoitusta ja kehittämistä koskevat tavoitesäännökset. Kuntajaotuksen muuttamisen yleisiä ja erityisiä edellytyksiä määrittävät säännökset uusiutuivat sekä rakenteellisesti että sisällöllisesti. Muutosprosessissa noudatettava toimivalta jaettiin muutoksen kohteena olevan alueen asukkaiden ja kuntien sekä sisäasiainministeriön ja valtioneuvoston kesken uudella tavalla. Laki tuli aiempaa ohjaavammaksi ja teki yksittäisiä kuntajaotuksen muutoksia koskevan päätöksenteon entistä lakisidonnaisemmaksi. Voimassa oleva kuntajakolaki kattaa kuntajaotuksen muutosprosessiin liittyvät asiasisällölliset seikat, toiminnot ja tilanteet varsin tyhjentävästi. Se ilmenee muun ohella niin, että kuntajaotuksen muutospäätöksiä koskevissa muutoksenhauissa vedotaan kohtalaisen harvoin yleishallinnolliseen lainsäädäntöön, ja muutoksiin liittyviä kunnallisvalituksia tehdään suhteellisen vähän. Kuntajaon muuttaminen on pitkä ja monipolvinen prosessi, johon osallistuu monia viranomaisia. Prosessi on sen vuoksi altis sekä asiasisällöllisille että muotovirheille. Ne kuitenkin liittyvät pääosiltaan valmisteluvaiheisiin ja voidaan korjata yleensä prosessin kestäessä. Edellä sanotuista syistä, mutta myös sen vuoksi, että erityisasiantuntemukseni liittyy kuntajakolakiin, keskityn siihen ja sillä säänneltyihin asioihin. Oleellisimman huomion kohdistan säännöksiin ja seikkoihin, jotka katson merkittävimmiksi lausunnon kohteena olevan esityksen hyväksymistä koskevassa "lopullisessa" päätöksenteossa. Kun esityksen pääasiallinen tarkoitus on Helsingin ja Sipoon välisen kuntarajan siirtäminen, kutsun sitä jatkossa Helsinki-Sipoo esitykseksi..hvnhlvlpplwvllqq NVHW Helsinki-Sipoo esityksen oikeudellisen hyväksyttävyyden kannalta keskeisimmät säännökset ovat kuntajakolain 1, 3 ja 5 :ssä. Ensimmäisessä pykälässä on säädetty muun ohella kuntajaotuksen WDUNRLWXNVLVWD MD NHKLWWlPLVWDYRLWWHLVWD. Kolmas pykälä määrittää kaikilta kuntajaotuksen muutoksilta vaadittavat \OHLVHWHGHOO\W\NVHW: Viides pykälä sisältää ne HULW\LVHWHGHOO\W\NVHW, joiden pitää täyttyä Helsinki-Sipoo -tapauksen tyyppisissä muutoksissa, jotka supistavat tai laajentavat kuntien alueita mutta eivät lisää tai vähennä kuntien määrää. (Neljännessä pykälässä puolestaan on säädetty erityisistä edellytyksistä uuden kunnan perustamista tai kunnan lakkaamista merkitsevissä kuntajaotuksen muutoksissa.) 2

3 3 Kuntajaotuksen tarkoitusta ja kehittämistavoitteita koskevat säännökset osoittavat suuntia, joihin kuntajaotusta on pyrittävä kehittämään. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä koskevat säännökset asettavat sisällöllisiä ja prosessuaalisia ehtoja, jotka yksittäisten kuntajaotuksen muutoksien tulee täyttää, jotta ne voidaan tehdä. Kun mainituilla säännösryhmillä on erilaiset funktiot, niiden säätämät vaatimukset on pidettävä soveltamistulkinnoissa toisistansa erillään. Sisältönsä yleisyyskontra tapauskohtaisuus -eroista ja sanamuodoistansa johtuen niiden velvoittavuus on erilaista ja eri painoista. Säännöksien tähänastisessa soveltamisessa toteutettu linja voidaan pelkistää seuraavaan: Kuntajaotuksen muutoksilla on pyrittävä edistämään kuntajaon tarkoitusten ja kehittämistavoitteiden toteutumista, ja niiden on täytettävä kuntajaon muuttamiselle asetetut yleiset ja erityiset ehdot. Yksittäinen kuntajaon muutos voidaan tehdä silloinkin, kun se on kehittämistavoitteiden suhteen "vain" neutraalissa sopusoinnussa, mutta täyttää kuntajaon muuttamiselle asetetut yleiset ja erityiset edellytykset. Muutosta ei voida tehdä, vaikka se edistäisi 1 :ssä säädettyjä tarkoituksia ja tavoitteita, jos se ei täyttä 3 :n yleisiä ja 4 tai 5 :ssä säädettyjä erityisiä edellytyksiä. Sama koskee muutosta, joka täyttää yleiset ja erityiset edellytykset, mutta olisi säädettyjen tarkoitusten ja/tai kehittämistavoitteiden vastainen. Millä tavoin selvitysmiehen modifioima esitys vastaa säännöksien sisältämiä vaatimuksia? Edistäisikö se kuntajaotuksen tarkoituksia ja kehittämistavoitteita, ja täyttäisikö sen toteutus kuntajaon muuttamiselle säädetyt yleiset ja erityiset edellytykset?.xqwdmdrwxnvhqwdunrlwxvwhqmdnhklwwlplvwdyrlwwhlghqhglvwlplvhvwl Vastaisiko Helsinki-Sipoo esityksen toteuttaminen kuntajakolain 1 :n ensimmäisessä momentissa määritettyjä kuntajaotuksen tarkoituksia ja edistäisikö se pykälän 2 momentissa asetettuja kehittämistavoitteita: "Asukkaiden itsehallintoa ja yleistä hallintoa varten Suomi on jaettuna kuntiin. Kuntajakoa kehitetään 1 momentissa sanottujen tarkoitusten edellyttämällä sekä kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla." Säännös on niin pehmeä ja avara, että se ei juuri aiheuta tulkintaongelmia yksittäisissä kuntajaotuksen muutoksissa. Säännöksen "henki" toteutuu (tai jää toteutumatta) pääosiltaan lain 3

4 4 muissa kohdissa ja niiden soveltamisessa sekä kuntajaotuksen muutoksiin kohdistettavissa tuissa ja muutosprosessien ohjauksessa. Säännöksessä on silti suora viesti yksitäisiin muutosprosesseihinkin: Muutoksella tulisi edistää jotakin tai joitakin säännöksestä ilmeneviä asioita haittaamatta enempää siitä ilmeneviä muita asioita. Merkitsisikö Helsinki-Sipoo -esityksen toteuttaminen kuntajaotuksen kehittämistä kansalaisten itsehallinnon edellyttämällä tavalla? Kunnan osa-alueen siirto toiseen kuntaan perustuu useimmiten jonkin kylän tai kaupunginosan asukkaiden tai muun asukasryhmän haluun siirtyä tuon toisen kunnan tai kaupungin asukkaiksi. Muutos on silloin jo lähtökohdiltaan ja olemukseltaan itsehallinnollinen. Jos muutos vielä tapahtuu sen vaikutusalueen kuntien myötävaikutuksella, sen toteutuskin on itsehallinnollinen. Helsinki-Sipoo -esitys on yhden kunnan tekemä ja siirrettäväksi esitettävän alueen asukkaiden sekä heidän kotikuntansa vastustama. Esitys ei ilmennä itsessään itsehallinnollisten tarkoitusten toteuttamista. Se ei silti merkitse välttämättä, että esitys olisi itsehallintointressin vastainen tai toteuttaisi sitä liian heikosti. Itsehallintointressin huomioon ottamisen "minimitaso" ja sallittavat poikkeukset kun määräytyvät kuntajaon muuttamisen erityisiä edellytyksiä koskevien säännösten, tässä tapauksessa 5 :n, kautta. Siitä ja sen soveltamisesta tuonnempana. Edistäisikö Helsinki-Sipoo -esityksen toteutus kuntajaon kehittymistä yleisen hallinnon edellyttämällä tavalla? Yleisen hallinnon intressi tahtoo jäädä kuntajaotuksen kehittämistä koskevassa keskustelussa ja esitysten valmistelussa sivuun, mutta on otettava toteutettavissa muutosratkaisuissa huomioon. Nykyisellään kuntajaotus määrittää paitsi kuntien ainakin neljän ylikunnallisen ja kahdenkymmenenviiden valtiollisen sekä neljän Euroopan unionin toiminnan alueellisia kompetensseja. Esitetyn muutoksen yleishallinnolliset vaikutukset arvioidaan lääninhallituksen selvitysten pohjalta sen jälkeen, kun esitys on tullut ns. kenttävalmistelukierrokselta takaisin sisäasiainministeriöön. Tiedossani ei ole tapauksia, joissa muutosesitys olisi kompastunut yleisen hallinnon intressien vastaisuuteen. Sitä "vaaraa" tuskin on Helsinki-Sipoo -esitykselläkään. Kehittämistavoitteista konkreettisin on kuntien alueellisen eheyden ja yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistäminen. Alueellisella eheydellä tarkoitetaan sitä, että kunnan tulisi muodostua yhdestä ja mahdollisimman ehyestä alueesta. Kun lainsäätäjä piti kunnan alueellista eheyttä niin tärkeänä, että lakiin otettiin sitä tavoitteleva erityinen eheyttämismenettelykin (47 ) säännöksen soveltamisessa on mm. pidetty kiinni periaatteesta, jonka mukaan kuntajaotuksen muutoksen ei saa 4

5 5 merkitä milloinkaan uuden enklaavin syntymistä. Yhdyskuntarakenteen toimivuudella tarkoitetaan, että työssäkäyntialueet, liikenneyhteydet ja muu yhteiskunnallinen perusrakenne sopivat mahdollisimman hyvin yhteen kuntajaon kanssa. Säännöksen soveltamisessa ei ole voitu/ollut tarvetta noudattaa ennakolta asetettuja ehdottomia tulkintalinjoja. Helsinki-Sipoo esitykseen on kuntajaotuksen eheyttämistarkoituksessa liitetty pienehkön Vantaan kaupungin alueen siirtäminen Helsingin kaupunkiin. Esityksen pääosaa so. Sipoon kunnan alueiden siirtoa on perusteltu erityisesti esityksen kohdealueen yhdyskuntarakenteellisen toimivuuden kehittämisellä. Jos esityksen perustelujen aineellinen sisältö kestää lausuntokierroksen jälkeisen kriittisen tarkastelun, sen voi sen katsoa edistävän alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta sekä täyttävän sen myötä myös koko 1 :n tavoitesäännöksen vaatimukset. <OHLVWHQHGHOO\W\VWHQWl\WW\PLVHVWl Millä tavoin esityksen toteuttaminen täyttäisi kuntajaotuksen muuttamiselle 3 :ssä säädetyt yleiset edellytykset: "Kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos: 1) edistää palvelujen järjestämistä alueen asukkaille; 2) parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita; 3) parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai 4) edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. Väestön kielisuhteiden huomioon ottamisesta säädetään perustuslaissa." Edellytysten täyttymistä arvioitaessa on alue -käsitteellä monitasoinen merkitys. Sillä on ymmärrettävä yhtäältä kunnasta toiseen siirrettävää aluetta, toisaalta kuntajaotusmuutoksen suorien vaikutusten kohteena olevan muutoskunnan aluetta, kolmanneksi muutoskuntien muodostamaa aluekokonaisuutta ja neljänneksi muutoskuntien ja muutoksen mahdollisesti aiheuttamien välillisten vaikutusten kohteena olevien naapurikuntien muodostamaa aluekokonaisuutta. Arvioinnin on kohdistuttava kaikkiin asiaryhmiin ja käsitettävä kaikki aluetasot. Jos kokonaisarvioinnin lopputulos on positiivinen eikä merkitse oleellisia huononnuksia minkään aluetason asukkaille tai millekään kunnalle, edellytykset täyttyvät. Positiivisen lopputuloksen ei tarvitse johtua kaikkien laissa mainittujen asiantilojen edistymisestä. Vähimmillään riittää, että niistä yksikin on parantunut. 5

6 6 Helsinki-Sipoo -esitystä on perusteltu pääkaupunkiseudun kasvutarpeilla sekä kasvusta johtuvaan asumis-, toimitila- ja liikennerakentamiseen varautumisella. Se ei näiltä osin merkitsisi muutoksen kohdealueen kunnissa reaalisesti asuvan väestön palvelujen järjestämisen, elinolosuhteiden tai elinkeinotoiminnan mahdollisuuksien parantamista. Esityksen toteuttamisen on kuitenkin katsottu pitkällä tähtäyksellä edistävän myös alueen asukkaiden palvelujen järjestämistä ja hyvinvointia. Jos asianomaisten kuntien lausuntojen jälkeisessä kokonaistarkastelussa päädytään samaan arvioon, muutos täyttää pykälän 1-3 kohdista ainakin kaksi. Esitykseen liitetyistä perusteluista voi päätellä, että ehdotettu muutos parantaisi Helsingin kaupungin toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta, mutta sen vaikutusta Sipoon ja Vantaan toimintakykyyn ja toiminnan taloudellisuuteen on mahdollista arvioida relevantisti vasta, kun myös niiden lausunnot ovat käytettävissä. Jos vaikutus osoittautuu niidenkin osalta positiiviseksi tai neutraaliksi, esityksen toteutus täyttää myös 3 :n 4 kohdan. Ehdotettu muutos voisi, edellä todetuin varauksin, täyttää yleiset edellytykset 3 :n vaatimalla tavalla. (ULW\LVWHQHGHOO\W\VWHQWl\WW\PLVHVWl Onko esityksen toteuttamiselle 5 :n vaatimat erityiset edellytykset? "Kuntajaon muutos, joka merkitsee kunnan alueen supistumista tai laajenemista, mutta ei uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, voidaan tehdä: 1) jos minkään asianomaisen kunnan valtuusto ei vastusta muutosta; tai 2) jos muutos ei vaikuta minkään kunnan asukasmäärään yli viidellä prosentilla tai pinta-alaan yli kymmenellä prosentilla laskettuna maapinta-alasta. Muutoin 1 momentissa tarkoitettu kuntajaon muutos voidaan tehdä vain erityisen painavilla 3 :n mukaisilla edellytyksillä." Säännöksestä käy ilmi, että edellytykset voivat täyttyä kolmella eri tavalla. Tällä hetkellä lienee pidettävä varmana, että Sipoon kunta vastustaa esityksen toteuttamista prosessin loppuun saakka. Se merkitsee, että ensimmäinen varsinainen vaihtoehto on pois laskuista. Selvitysmies on esittänyt 6

7 7 aluesiirtoa, joka ylittää toisen varsinaisen vaihtoehdon sallimat pinta-ala- ja asukasmäärämuutokset. Sen vuoksi myöskään se ei tule kysymykseen. Asiaa on niin ollen arvioitava kolmannen vaihtoehdon pohjalta. Kun kysymyksessä on varsinaisiin vaihtoehtoihin sallittava poikkeus, siihen oikeuttavaa säännöstä on pidettävä erityissäännöksenä ja tulkittava tiukasti. Tulkinnan taustaksi on syytä tehdä lyhyt katsaus historiaan. Vanhassa kuntajakolaissa oli alun perin kuntajaotuksen eri muutostyypeille yksi ja sama erityinen edellytys. Se kuului: "Milloin sen kunnan valtuusto, jota kuntajaon muutos koskisi, vastustaa muutosta, muutos saadaan määrätä toimeenpantavaksi vain, jos tärkeän yleisen edun on katsottava sitä vaativan." Lakiin vuonna 1993 tehdyllä muutoksella poistettiin mahdollisuus kuntien tahdon vastaisiin kuntien yhdistämisiin ja kavennettiin em. säännöksen soveltamisala koskemaan vain kuntien osa-alueiden siirtoja. Vuonna 1997 tapahtuneessa kuntajakolain uudistuksessa luovuttiin koko säännöksestä. Tärkeä yleinen etu tai yleinen etu ylipäänsäkään ei kuulu enää kuntajaotuksen muutoksilta vaadittavien erityisten edellytysten täyttymiskriteereihin. Sillä voidaan perustella kuntajaotuksen muutoksia, mutta se ei käy enää kuntien tahdon vastaisiin muutoksiin oikeuttavaksi perusteeksi. Helsinki-Sipoo tapaukseen sovellettava 5 :n 2 momentti sitoo erityisten edellytysten täyttymisen 3 :ssä säädettyihin yleisiin edellytyksiin ja vaatii niiden toteutumista erityisen painavina. Esitetty muutos täyttää erityiset edellytykset, jos sen tuloksena on alueen asukkaiden palvelujen järjestämisen, elinolosuhteiden tai elinkeinotoiminnan mahdollisuuksien parantumista taikka alueen kuntien toimintakyvyn ja toiminnan taloudellisuuden edistymistä, ja jos noiden vaikutusten toteutuminen on erityisen painavaa. Sellaisinaan merkittävätkään yhteiskuntaolojen parannukset eivät täytä vaatimuksia, jos eivät kuulu em. asiaryhmien piiriin tai eivät kohdistu erityisen painavina kuntajaotuksen kohdealueen asukkaisiin ja kuntien toimintajärjestelmiin. Vaikutusten arviointiin ja johtopäätöksien tekoon pätee se, mitä on sanottu edellä yleisten edellytysten käsittelyn yhteydessä. Helsinki-Sipoo -esitykseen sisältyvät perustelut edellytysten täyttymisestä eivät vastaa voimassa olevaa lainsäädäntöä ja sen materiaalista sisältöä. Yleinen etu esiintyy yhä mukana laventamassa säännöksen tulkintaa ja perustelujen pääasiallinen sisältö on muuta kuin säännös vaatisi. Perustelujen pääasiallisena aineistona on samat yhdyskuntarakenteen kehittämiseksi esitetyt asiat, joilla on perusteltu 1 :n kehittämistavoitteiden toteutumista. Niillä voidaan perustella esitystä sinänsä ja osoittaa sen edistävän 1 :ssä säädettyjä kuntajaotuksen kehittämistavoitteita, mutta ne eivät käy 3 :ssä säädettyjen yleisten edellytysten ja 5 :n 2 momentissa säädetyn erityisen edellytyksen täyttymisen osoittamiseen. 7

8 8 Millaisessa tapauksessa 3 :ssä tarkoitetut yleiset edellytykset toteutuvat 5 :n 2 momentin vaatimalla tavalla erityisen painavina. Kysymys on hankala, mutta sitä ei ole lupa helpottaa löysillä tulkinnoilla. Siinä vaiheessa, kun asiassa ei ollut vielä yhtään sovellutusta, eikä niin muodoin yhtään ennakkotapaustakaan, tarjosin itse tulkintojen avuksi kolmea hypoteettista tapausta. (Pihlajaniemi Toivo: Kuntajakolaki selityksin. Oy Edita Ab. Helsinki 1998 s. 40.). Ne olivat tapauksia, joissa tavanomaisesta poikkeava kuntajaotus estäisi poikkeuksellisilla alueilla (asuttu enklaavi, vesistön vuoksi kunnan pääalueesta eristyksissä oleva alue ja kuntarajan "väärällä" puolella oleva vähemmistökielinen alue) asuvilta mahdollisuuden muiden kanssa yhdenvertaisiin palveluihin, ja ongelmaa olisi mahdoton ratkaista ilman kuntajaotuksen muutosta. Nyt olemme tilanteessa, jossa tiedän säännöstä sovelletun yhden kerran, kolmeen tapaukseen. Se tapahtui kuntajakolain 47 :n mukaista erityistä kuntajaon eheyttämismenettelyä toteutettaessa. Kysymys oli ongelmasta, joka vaikutti monin tavoin paitsi enklaaveilla asuvien palvelujen saantiin myös enklaavien "rikkomien" kuntien palvelujen järjestämismahdollisuuksiin, ja sitä ei olisi voinut ratkaista ilman kuntajaotuksen muutoksia. Lainsäätäjä oli pitänyt ongelman ratkaisemista niin välttämättömänä, että oli säätänyt menettelyn toteuttamiseen velvoittavan erityissäännöksen. Ratkaisua ei olisi kuitenkaan saatu kolmen tapauksen osalta toteutetuksi, jos niitä koskevia päätöksiä ei olisi voitu tehdä, vaikka asianomaiset kunnat niitä vastustivat ja muutoksien sisältämät pinta-alavaikutukset ylittivät 10 %:n marginaalit. Päätöksistä valitettiin korkeimpaan hallintooikeuteen. KHO piti päätökset voimassa. Molemmissa edellä selostetuissa tapausryhmissä edellytysten erityinen painavuus syntyi tapauksen laadullisrakenteellisesta poikkeavuudesta: Kysymys oli ongelmasta, joka johtui kuntajaotuksen poikkeuksellisuudesta ja ilmeni asukkaiden saamien peruspalvelujen rakenteellisena eriarvoisuutena. Ratkaisu oli välttämätön, eikä ollut mahdollinen ilman kuntajaotuksen muutosta. Tähän voisi yrittää johtaa säännöksen sanamuodosta myös eräänlaista määrällistä vähimmäisrajaa: Sen mukaan edellytys täyttyisi, jos kuntajaon muutoksesta seurauksena olevat, 3 pykälässä tarkoitettuja asiaryhmiä, alueita, asukkaita ja kuntia koskevat, parannukset on voitu vakuuttavasti osoittaa huomattavasti painavammiksi kuin aiemmissa kuntien osa-alueita koskevissa kuntajaotuksen muutoksissa on ollut tavanomaista. 8

9 9 Edellä on käsitelty 3 :n mukaisten edellytysten täyttymistä Helsinki-Sipoo -tapauksessa. Edellytysten täyttymistä koskeviin päätelmiin jäi varauksia, mutta varauksista riippumatta voidaan todeta, että edellytysten täyttyminen ei vaikuttanut painavalta. Erityisestä painavuudesta niiden yhteydessä ei voi mielestäni vakavasti edes puhua. Jos tapausta vertaa näiltä osin nykyisen kuntajakolain perusteella tehtyihin kuntien osa-alueiden siirtoihin, se ei erotu niistä eduksensa. -RKWRSllW NVHW Yhteenvedoksi totean seuraavaa: 1. Helsinki-Sipoo esityksen lähtökohdat ja tavoitteet ovat enemmän yleistä yhteiskuntapolitiikkaa kuin kuntajakolain tarkoittamaa "varsinaista" kuntajaon kehittämistä. Siitä näyttää seuranneen, että itse esityskään ei kaikilta osin sopeudu kuntajakolain säännöksillä haettuihin normipuitteisiin. 2. Esitys ei täytä kuntajakolain 5 :n 2 momentissa säädettyä erityistä edellytystä. Siitä puolestaan seuraa, että jos Sipoon kunta - niin kuin näyttää - vastustaa tulevassa lausunnossaan esitettyä muutosta, sen toteuttamiselle ei ole oikeudellisia edellytyksiä. 3. Jos esityksessä tarkoitetunlainen kuntajaotuksen muutos katsotaan kuitenkin tarpeelliseksi ja se saa riittävän laajan hyväksynnän, se on mahdollista toteuttaa. Kuntajakolaki (1 :n kolmannen momentin alku) antaa neuvon siihenkin. Muutos voidaan toteuttaa eduskunnan säätämällä erityislailla. Tuusulassa Toivo Pihlajaniemi Yhteiskuntatieteiden tohtori Kunnallisoikeuden dosentti 9