Johtaminen hallinnonalojen rajapinnoilla: laadullinen analyysi työllistymistä edistävien monialaisten yhteispalveluverkostojen johtamisesta

Transkriptio

1 Työryhmä: Työelämä murroksessa johtamisosaaminen ja moniammatilliset työyhteisöt vastaamassa uusiin vaatimuksiin Anne Määttä, DIAK Kyläsaarenkuja 2, Helsinki Jaakko Harkko, Kuntoutussäätiö Pakarituvantie 4-5, Helsinki Puh: Puh: Johtaminen hallinnonalojen rajapinnoilla: laadullinen analyysi työllistymistä edistävien monialaisten yhteispalveluverkostojen johtamisesta 1 Johdanto Työllistymistä edistävä monialainen yhteispalvelu (TYP) on pitkäaikaistyöttömille suunnattu palvelukokonaisuus, jossa kunta, Kela ja TE -palvelut yhdessä arvioivat työttömien palvelutarpeet, suunnittelevat työllistymisen edistämiseksi tarkoituksenmukaiset palvelukokonaisuudet sekä vastaavat yhdessä työllistymisen edistämisestä ja seurannasta. TYP-asiakkuuden kriteerinä on pitkäaikaistyöttömyys ja monialaisten palvelujen tarve. Arvio TYP-palvelun saamisesta tehdään henkilön saatua työmarkkinatukea vähintään 300 päivää; ollut työtön yhtäjaksoisesti 12 kuukautta (yli 25- vuotiaat); tai kuusi kuukautta (alle 25-vuotiaat). (L 1369/2014; HE 183/2014 vp.) Vuoden 2016 työllisyyskatsauksen mukaan pitkäaikaistyöttömien määrä oli henkilöä. Kelan tilastojen mukaan näistä TYP-kriteerit täyttäviä asiakkaita oli noin (Pajunen ). TYP- toiminta perustuu lakiin työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta ja sitä johtaa TYP johtaja, jolla ei ole itsenäistä toimeenpanevaa organisaatiota eikä selkeätä esimiesasemaa. Organisoituminen perustuu viranomaistoimijoiden paikallisesti sopimiin kumppanuuksiin. Tässä artikkelissa tutkitaan johtamista tilanteessa, jossa tavoitteena on monialainen, hallinnonalat ylittävä yhteistyö ja palvelujen yhteensovittaminen ilman esimiesvaltaa. Tarkastelemme johtamiseen liittyviä haasteita, johtajien kuvaamia ratkaisukeinoja sekä johtamista tukevia virallisia ja epävirallisia rakenteita. Monialaisen kokonaisuuden johtamiseen liittyvää kansallista tutkimusta ei aikaisemmin ole tehty. Asiasanat: työllisyyttä edistävä monialainen yhteispalvelu = TYP, verkostojohtaminen, yhteensovittava johtaminen, monialainen yhteistyö 2 TYP--verkoston johtaminen Työllistymistä edistävä monialainen yhteispalvelu integroi pitkäaikaistyöttömille tarkoitetut palvelut työllistymistä edistäväksi kokonaisuudeksi. TYP-palveluien

2 integraatio perustuu Kelan, kunnan ja TE-hallinnon väliseen yhteistyösopimukseen, jossa sovitaan verkostokohtaisesti toimipisteistä, henkilöstöstä sekä tarjolla olevista palveluista. TYP-verkostoyhteistyöstä vastaa TYP-johtaja ja TYP:n toimintaa johtaa TYP-lain ja -asetuksen mukainen johtoryhmä. Suomessa on 33 TYP-verkostoa. 1.1 TYP-verkoston johtaminen ilman esimiesasemaa Monihallinnollisessa toimintaympäristössä verkostojohtaminen on yhteisöllistä ongelmanratkaisua ja päätöksentekoa. Verkosto yhdistää useita johtajia, jotka tekevät yhteistyötä ja päättävät organisatorisille rajapinnoille menevistä asioista. Verkoston johtamiseen liitetään selkeä yhteinen visio, yhteiset tavoitteet, arvot ja kulttuurit, selkeät prosessit ja toimintaperiaatteet, läpinäkyvyys ja luottamus sekä hyvät tiedottamisen työkalut tiedon jakamiseen sekä toiminnan ohjaamiseen (Sydänmaalakka 2009,171). Verkostotyön toimivuuden mitta on keskinäinen luottamus ja sitoutuminen (esim. Hunt ja Morgan 1994). Luottamuksen ja sitoutumisen mahdollistaminen on johdon tehtävä (Järvensivu, Nykänen ja Rajala 2010, 15). TYP-verkosto muodostuu kunnan sosiaali-, terveys- ja työllisyyspalvelujen, Kelan ja Tehallinnon työntekijöistä, joista jokaisella on omat esimiehensä. Vaikka TYP- verkostolla on johtaja, hallinnonalat ylittävässä kokonaisuudessa on useita toimijoita, jotka osallistuvat verkoston eri osa-alueiden johtamiseen (Järvensivu, Nykänen ja Rajala 2010, 18). TYP-johtajalla on vain harvoin esimiesasema suhteessa TYP-verkoston työntekijöihin. Pyrkiessään vaikuttamaan asioihin, joihin hänellä ei ole suoranaista määräysvaltaa, mutta joiden toteuttaminen on hänen vastuullaan, TYP-johtaja käyttää niin kutsuttua heijasteista valtaa. Hallinnonalat ylittävän kokonaisuuden johtaminen vaatii erilaisten päämäärien ja ristikkäistenkin pyrkimysten yhteensovittamista. (Niiranen 2017.) 1.2 Yhteensovittavan johtamisen mahdollisuudet TYP-verkoston johtamisen tukena toimii lakisääteisesti määritelty johtoryhmä. Johtoryhmään kuuluu kuntien ylimpiä virkamiehiä, Kelan vakuutuspiirien johtajia ja Tehallinnon alueellisesti korkeimpia virkamiehiä. Valtioneuvoston asetuksen (1377/2014) mukaan TYP-johtoryhmän tehtävänä on asettaa vuosittain monialaisen yhteispalvelun valtakunnallisiin tavoitteisiin perustuvat toimialuekohtaiset tavoitteet ja sopia monialaisena yhteispalveluna tarjottavien palvelujen järjestämiseen tarkoitettujen määrärahojen käyttösuunnitelmasta. Johtoryhmän velvollisuutena on seurata ja arvioida monialaisen yhteispalvelun toimeenpanoa ja tavoitteiden toteutumista. TYP-johtoryhmän jäsenillä on asemansa kautta mandaatti vaikuttaa toimialaansa koskeviin päätöksiin, joten TYP johtoryhmällä on toimivaltuuksiensa puolesta mahdollisuus toteuttaa niin kutsuttua yhteensovittavaa johtamista. Yhteensovittavalla johtamisella tarkoitetaan yhdessä määritellyn horisontaalisten ja vertikaalisten toimintojen muodostaman kokonaisuuden tavoitteellista johtamista. Yhteensovittava johtamisella voidaan hakea ratkaisuja hallinnonalat ja toimijarajat ylittäviin haasteisiin, jotka koskettavat useita eri toimijoita. Tavoitteiden asettelu, toiminnan suunnittelu ja

3 päätökset tehdään yhdessä. Yhteensovittavan johtamisen kohteena voi olla palvelut, toimintaprosessit, strategiat tai organisaatioiden yhteistoiminnan hallinnointi. (Perälä, Halme & Nykänen 2012.) 2 Aineisto ja menetelmä Tämän tutkimuksen kohteena on hallinnonalojen rajapinnoille rakentuva TYP-verkoston johtaminen. Tutkimuksessa selvitetään, miten johtamiselle asetetut tavoitteet on mahdollista saavuttaa tilanteessa, jossa johtajalla ei ole esimiesasemaa. Huomiota kiinnitetään erityisesti palvelujärjestelmän rakenteisiin, operatiivisen ja strategisen johdon yhteistyön koordinaatioon ja johtamisen mahdollisuuksiin. Tutkimuskysymykset: 1. Missä tilanteissa tarvitaan TYP:n ja sen yhteistyöverkostojen johdon välisiä yhteispäätöksiä? 2. Mitkä olemassa olevat palvelujärjestelmän rakenteet, sektorikohtaiset tavoitteet ja toimintatavat rajoittavat TYP-verkoston johtamista? 3. Mitkä tekijät tukevat TYP-verkoston johtamista? Aineiston muodostavat TYP-johtajille (N= 33) tehty kysely, kuuden (6) johtajan teemahaastattelu sekä kahden (2) TYP-verkoston johtoryhmän ryhmähaastattelu. Tämän artikkelin analyysimenetelmä on laadullinen sisällönanalyysi, jonka tukena on käytetty Atlas.ti (7.5) ohjelmaa. Analyysin vaiheet ovat lähiluku, koodaus ja teemoittelu. TYP:ssä toteutuvan monialaisen yhteistyön ja integroitujen palveluiden johtamista käsittelevää aineistoa luetaan erityisesti verkoston johtamisen ja yhteensovittavan johtamisen viitekehyksessä. 3 Tulokset 3.1 Rajapintayhteistyön johtaminen palvelujen nivelvaiheissa Johtamisen reunaehdot tulevat näkyviin siirtymävaiheissa: asiakkaan ohjautuessa palveluun, monialaisen tuen rakentuessa TYP-palvelun aikana ja asiakkaan siirtyessä TYP:stä eteenpäin. TYP-työskentely käynnistyy siitä, kun monialaisen yhteistyön tarpeen kriteerit asiakkaan kohdalla täyttyvät. TYP-asiakkaat ohjautuivat pääsääntöisesti TE-hallinnon kautta, joskus myös sosiaalitoimen ja Kelan ohjaamana. Aina TYPasiakkuuden alkamisen kriteerit eivät olleet yhteneväiset lähettävän ja vastaanottavan tahon välillä. TYP-verkoston sisäisen yhteistyön prosessi oli selkeä. Se käynnistyi palvelutarpeen arvioinnilla ja sen pohjalta tarjotuilla tukitoimilla. Asiakkaille tarjottavat tukimuodot rakentuivat yhteensovitetuista sosiaali-, terveys- ja työllisyyspalveluista. Yhteistyö Kelan

4 kanssa koettiin sujuvaksi, mutta Te-hallinnon kanssa ilmeni haasteita. Erityisesti resursseihin liittyvät tekijät rajoittivat asiakkaan tarpeidenmukaisia tukitoimia. Esimiesaseman puute näyttäytyi arjessa. TYP-panos oli vain osa työntekijöiden toimenkuvaa, jolloin myös muut työtehtävät vaikuttivat TYP-työskentelyyn. Käytännössä kuntien, Kelan tai TE-hallinnon työntekijät saattoivat vaihtua tai lopettaa, ilman että johtaja oli tästä tietoinen. Jossakin tilanteessa TYP:ssä tarvittavaa palvelua ei kyetty antamaan, koska työntekijän resurssit käytettiin emo-organisaatiossa. Näiden tekijöiden vuoksi monialaisen kokonaisuuden johtaminen ja suunnitelmallinen kehittäminen oli vaikeaa. TYP-johtaminen perustui enemmän suosituksiin kuin virallisiin sopimuksiin ja velvoittavuuteen. Useat johtajat määrittivätkin johtamisensa suostuttelujohtamiseksi. Lain mukaan TYP-asiakkuus päättyy, kun asiakkaan monialaisen tuen tarve lakkaa. Käytännössä tämä saattaa tarkoittaa opintoja, työharjoittelua, ohjausta päihdehoitoon tai eläkeselvittelyyn. Siirtymä TYP:stä eteenpäin näyttäytyi asiakasprosessin johtamisen kannalta kriittisenä vaiheena; asiakkaiden koettiin tarvitsevan rinnalla kulkijaa uudessa tilanteessa. Onnistuneetkin työllistymisen tukitoimet saattoivat kariutua siirtymävaiheen hankaluuksiin ja asiakas palautui takaisin työn tai opintojen ulkopuolelle. Toimijakohtaiset vastuut eivät olleet selkeitä. 3.2 Johtamista tukevat ja vaikeuttavat rakenteet TYP-johtoryhmän tehtävä on seurata ja arvioida monialaisen yhteispalvelun toimeenpanoa ja tavoitteiden toteutumista sekä ohjata kehittämistä. Johtoryhmään kuuluvilla kuntien johtotehtävissä olevilla toimijoilla on roolinsa puolesta mandaatti vaikuttaa näiden tavoitteiden saavuttamiseen. Kaikki TYP-toiminnassa mukana olevat hallinnonalat eivät olleet tasavertaisesti edustettuna johtoryhmässä. Terveydenhuollon johdon puuttumisen koettiin vaikeuttavan monin tavoin yhteistä tavoitteiden asettelua ja käytännön yhteistyötä. Pahimmillaan johtoryhmässä asetetut tavoitteet saattoivat romuttua joryn ulkopuolelta tulevien vastakkaisien linjausten vuoksi. Parhaimmillaan joryllä olisi toimivaltansa kautta mahdollisuus toteuttaa yhteensovittavaa johtamista. Johtoryhmät kokoontuvat säännöllisesti, joissakin verkostoissa lähes kuukausittain, mutta vähintään kolme kertaa vuodessa. Usein tapaava johtoryhmä koki yhteistyön tiivistyneet yli kunta- ja hallinnonalarajojen. Määrälliset tavoitteet olivat pääroolissa johtoryhmän kokouksissa, mutta myös laadullisia tavoitteita asetettiin. Tavoitteet eivät kuitenkaan aiheuttaneet muutoksia TYP:n perustamisen yhteydessä sovittuihin henkilöstöresursseihin eikä esimerkiksi johtajan toimivaltaan. Johtoryhmän rooli oli strategisten tavoitteiden asettaminen ja niiden toteutumisen seuranta. Kaikille yhteisestä työn kohteesta (monialaista tukea tarvitsevat pitkäaikaistyöttömät) huolimatta joryn jäsenet eivät asettaneet konkreettisia, sektorikohtaisia tavoitteita yhteistyölle. Operatiivinen johtaminen oli TYP-johtajan vastuulla. TYP-johtaja vastaa monialaisen verkostonsa koordinaatiosta, pääsääntöisesti ilman esimiesroolia. Johtamisen edellytyksiä rakennettiin säännöllisillä kokouksilla, koulutuksilla ja virkistystilaisuuksilla. Merkittävimpänä johtamisen tukirakenteena

5 näyttäytyi TYP-työntekijöiden esimiehet, joista osa kuului johtoryhmään. Pääasiallisesti kahdenvälisissä neuvotteluissa ratkottiin arjen yhteistyöhön ja resursseihin liittyviä kysymyksiä. Johtajan kyky neuvotella eri hallinnonalojen esimiesten kanssa sääteli verkoston toimivuutta. 4 Johtopäätökset Haastatellut johtajat olivat sopeutuneet toimimaan yli hallinnonalarajojen yhteistyöhön liittyvistä vaikeuksista huolimatta. Johtajilla oli myös ideoita asiakkaan tukemiseen liittyvien nivelvaiheiden ja koko TYP-palvelurakenteen selkeyttämiseksi. Johtajat kokivat, että TYP:lle asetettujen tavoitteiden saavuttaminen olisi mahdollista, mikäli TYP olisi oma organisaationsa ja johtajalla olisi selkeä esimiesasema. Osa ideoista tulee romuttumaan tulevassa kasvupalvelulaissa, kun heikossa työmarkkina-asemassa olevien, kuten monialaista tukea tarvitsevien pitkäaikaistyöttömien palveluiden integraatio- ja yhteensovittamisvastuu siirtyy maakunnalle. Nykyisen toimintamallin kehittäminen on haasteista huolimatta selkeyttänyt hallinnonalat ylittävää yhteistyötä, jota toivottavasti hyödynnetään myös kasvupalvelulain tultua voimaan. Toimivaa yhteistyötä kannattaa vahvistaa, ei purkaa. Lähteet Hunt, Shelby D., Morgan, Robert M. (1994). Organizational Commitment: One of Many Commitments or Key Mediating Construct? The Academy of Management Journal, 37(6), Järvensivu, T. & Nykänen, K. & Rajala, R. (2010) Verkostojohtamisen opas. Verkostotyöskentely sosiaali- ja terveysalalla. Niiranen, V (2017) Moniammatillisten verkostojen johtaminen. Teoksessa: Rissanen, S & Lammintakanen, J (2017) (toim.) Sosiaali- ja terveysjohtaminen. Helsinki, Sanoma Pro. Perälä, M-L. & Halme, N. & Nykänen, S. (2012) Lasten, nuorten ja perheiden palveluja yhteensovittava johtaminen. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Seppänen-Järvelä, R. & Syrjä, V & Juvonen-Posti, P & Pesonen, S. & Laaksonen, M & Tuusa, M. & Savinainen, M. & Henriksson, M (2015) Yhteistoimintaa ja yksilöllisiä valintoja kuntoutumisen polulla. Kelan työhönkuntoutuksen kehittämishankkeen tapaustutkimus. Helsinki: Kela. Sydänmaanlakka, P. (2000). Älykäs organisaatio. Tiedon, osaamisen ja suorituksen johtaminen. Kauppakaari. Helsinki. Valtioneuvoston asetus työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta (1369/2014). ttps:// pika%5d=1369%2f2014 [luettu ]