Euroopan parlamentin päätöslauselma oikeutta tutustua toimielinten teksteihin koskevista suosituksista komissiolle (2004/2125(INI))

Transkriptio

1 P6_TA(2006)0122 Oikeus tutustua toimielinten teksteihin Euroopan parlamentin päätöslauselma oikeutta tutustua toimielinten teksteihin koskevista suosituksista komissiolle (2004/2125(INI)) Euroopan parlamentti, joka ottaa huomioon EY:n perustamissopimuksen 192 artiklan toisen kohdan, ottaa huomioon työjärjestyksen 39 ja 45 artiklan, ottaa huomioon toimielinten kertomukset Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30 päivänä toukokuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/ täytäntöönpanosta ja erityisesti saman asetuksen 17 artiklan 2 kohdan mukaisen komission ensimmäisen täytäntöönpanoa koskevan kertomuksen, ottaa huomioon kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan mietinnön (A6-0052/2006), A. katsoo, että Amsterdamin sopimuksen ratifioinnin jälkeen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 255 artiklan tultua voimaan avoimuudesta on tullut Euroopan unionin perusperiaate, jonka avulla pyritään vahvistamaan EU:n toimielinten demokraattista luonnetta, antamaan kansalaisille mahdollisuus osallistua päätöksentekomenettelyyn entistä tiiviimmin, takaamaan julkishallinnolle entistä suurempi legitiimiys tehokkuuden sekä kansalaisten seurantamahdollisuuksien parantamisen avulla ja viime kädessä mahdollistamaan virheiden havaitseminen entistä aikaisemmin, B. katsoo, että asetuksella (EY) 1049/2001 pannaan täytäntöön EY:n perustamissopimuksen 255 artikla vain osittain, sillä sen implisiittinen lainsäädäntötehtävien määritelmä (joka on 12 artiklassa) on liian yleisluontoinen ja voisi aiheuttaa sekaannusta hallinnollisiin tehtäviin liittyen; asetuksessa ei säädetä, että lainsäädännöstä keskusteltaisiin ja päätettäisiin julkisesti parlamentissa ja neuvostossa tai että lainsäädäntöaloitteiden lisäksi myös jäsenvaltioiden esittämien tarkistusten pitäisi olla välittömästi saatavissa samoin kaikkien valmistelevien lainsäädäntöasiakirjojen pitäisi olla saatavissa (riippumatta siitä, onko ne laadittu yhteisön toimielinten oikeudellisissa yksiköissä vai ei) niin, että parlamentti, neuvosto ja komissio voisivat tehdä päätöksiä yhtäläiseltä pohjalta ja todellisen yhteistyön hengessä käyttäen täydellisiä tietoja kulloinkin säänneltävästä alasta; lisäksi ei edelleenkään ole yhteisymmärrystä vaatimuksista, jotka koskevat lainsäädäntötekstien julkaisemista virallisessa lehdessä, eikä tavasta, jolla virallisen lehden rakenne olisi määritettävä (esim. sähköinen versio), 1 EYVL L 145, , s. 43.

2 ei ole selviä sääntöjä hallinnollisten asiakirjojen saannista, niin kutsutusta "harkinta-ajasta", entistä paremmasta tekstinlaadinnasta, kansalaisille tiedottamisesta kunkin toimielimen noudattaman menettelyn suhteen, asiakirjojen arkistointia koskevista yleisistä säännöistä eikä erityisoikeuksia omaavien henkilöiden etuoikeuksista liittyen asiakirjojen saantiin, on selvästi tarpeen määrittää olosuhteet, joissa tietyt asiakirjat voidaan luokitella luottamuksellisiksi kokonaan tai osittain, ja tarvitaan sääntöjä, jotka edellyttävät tällaisen luokittelun säännöllistä uudelleentarkastelua; on lisäksi vastoin unionin perustana olevaa demokratian periaatetta, että Euroopan parlamentilla ei ole selvää oikeusperustaa EU:n luottamuksellisten tietojen saantiin liittyen etenkään silloin, kun myöskään kansallisilla parlamenteilla ei ole oikeutta tutustua asiakirjoihin tai niiden oikeudet ovat rajalliset; tarvitaan myös säännöksiä, joiden nojalla estetään se, että kolmannet maat ja kansainväliset järjestöt kieltävät neuvostoa tai komissiota antamaan parlamentin tutustua luottamuksellisiin asiakirjoihin, hallinnollinen koneisto (toimielinten rekisterit, tietokannat ja muut atksovellukset) on edelleen koevaiheessa, kolmella toimielimellä ole yhteistä menettelytapaa; toimielimillä ei myöskään ole toimielinten välisissä menettelyissä vielä yhteisymmärrystä siitä, miten erityyppisiä asiakirjoja pitäisi hallita, jakaa ja tallentaa; lisäksi vaikka jonkin verran edistystä onkin saavutettu, toimielinten välinen koordinointi on edelleen selvästi riittämätöntä etenkin toimielinten välisiä menettelyjä koskeviin asiakirjoihin liittyen, mikä heikentää paitsi tavallisten kansalaisten myös ammattilaisten, tutkijoiden ja kansallisten parlamenttien mahdollisuuksia pysyä mukana, C. katsoo, että vaikka asetuksessa (EY) 1049/2001 säädettiinkin asetuksen tarkistamisesta kolmen vuoden kuluttua ja vaikka parlamentti onkin monta kertaa pyytänyt komissiota parantamaan ja vahvistamaan avoimuutta koskevaa yhteisön lainsäädäntöä, minkäänlaista parlamentin työjärjestyksen 39 artiklan 2 kohdan mukaista ehdotusta ei ole tehty, D. toteaa, että kyseisen asetuksen riittämättömästä täytäntöönpanosta on joissakin yhteyksissä aiheutunut sen soveltamiseen liittyviä ongelmia; toteaa, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on myös paljastanut tarpeen kehittää ja selventää joitakin asetuksen säännöksistä ja erityisesti säännöksiä, jotka koskevat jäsenvaltioiden ja kolmansien osapuolten tuottamia asiakirjoja sekä poikkeuksia, jotka koskevat tutkintaa, samoin kuin oikeudellista neuvontaa ja harkinta-aikaa, E. katsoo, että seurattavat ja avoimet neuvottelut ja todellinen yhteistyö toimielinten välillä ovat neuvostossa käytäviä salaisia neuvotteluja parempi keino taata perustamissopimuksen 207 artiklassa tarkoitettujen päätöksentekomenettelyjen tehokkuus; pahoittelee siksi, ettei neuvosto 22. joulukuuta 2005 esittämissään puheenjohtajiston päätelmissä muuttanut työjärjestystään niin, että avoimia keskusteluja ministeritasolla käytäisiin koko lainsäädäntömenettelyn ajan, 1. pyytää komissiota esittämään parlamentille vuonna 2006 mennessä perustamissopimuksen 255 artiklan nojalla lainsäädäntöehdotuksen "oikeudesta tutustua

3 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin sekä tällaista oikeutta ohjaaviin yleisiin tai yksityisiin etuihin pohjautuvista yleisistä periaatteista ja rajoituksista"; tämä ehdotus olisi laadittava toimielinten välisten keskustelujen yhteydessä seuraavia yksityiskohtaisia suosituksia noudattaen; 2. vahvistaa, että jäljempänä esitettävissä suosituksissa noudatetaan toissijaisuusperiaatetta, kansalaisten perusoikeuksia, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan osalta sekä perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklaa; 3. katsoo, että pyydetyn ehdotuksen rahoitusvaikutukset on katettava toimielinten toimintakustannusten avulla, koska avoimuutta koskevat vaatimukset liittyvät erottamattomasti sellaisten tekstien laatimista, hyväksymistä ja jakelua koskeviin vaatimuksiin, joita toimielimet laativat itse tai joiden vastaanottajia ne ovat; 4. painottaa, että asiakirjojen saantia koskevia mahdollisia uusia sääntöjä olisi sovellettava muutetun asetuksen voimaantulopäivästä alkaen, eikä niillä sen vuoksi pitäisi olla takautuvaa vaikutusta; 5. kehottaa puhemiestä välittämään tämän päätöslauselman ja siihen liittyvät yksityiskohtaiset suositukset komissiolle ja neuvostolle sekä jäsenvaltioiden, unioniin liittyvien valtioiden sekä ehdokasvaltioiden ja hallituksille ja parlamenteille.

4 LIITE PYYDETYN EHDOTUKSEN SISÄLTÖÄ KOSKEVAT YKSITYISKOHTAISET SUOSITUKSET Suositus 1 (EY:n perustamissopimuksen 255 artikla ja asetus (EY) N:o 1049/2001 perustuslaillisesta näkökulmasta) Komission olisi parannettava asetuksen (EY) 1049/2001 johdanto-osan viitteiden ja perustelukappaleiden selkeyttä, jotta olisi täysin selvää, että perustamissopimuksen 255 artikla 1, joka on itse asetuksen oikeusperusta, a) on tärkein perustamissopimuksissa oleva oikeusperusta pantaessa täytäntöön unionin perusperiaatteita, jotka on esitetty Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 1 artiklassa ja joiden mukaan "päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia" sekä kyseisen sopimuksen 6 artiklassa, jonka mukaan "unioni perustuu... kansanvallan... sekä oikeusvaltion periaatteisiin"; b) on keskeinen avoimuuteen ja luottamuksellisuuteen liittyvä oikeusperusta kaikissa parlamentin, neuvoston ja komission ("lainsäädäntökolmio") niiden toimiessa perustamissopimuksen ja EU:sta tehdyn sopimuksen mukaisesti; c) on toteutettava todellisessa muodossaan ja kokonaan Euroopan parlamentin 2, komission 3 ja neuvoston 4 työjärjestyksessä; d) on johdonmukaisen soveltamisen kohteena, kun toimielimet käyttävät lainsäädäntävaltaansa (EY:n perustamissopimuksen 207 artiklan mukaisella tavalla) tai Perustamissopimuksen 255 artikla: 1. Kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin jäljempänä 2 ja 3 kohdan mukaisesti määriteltyjen periaatteiden ja edellytysten mukaisesti. 2. Neuvosto vahvistaa 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen kahden vuoden kuluessa Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta asiakirjoihin tutustumisoikeutta koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset julkisen tai yksityisen edun huomioon ottamiseksi. 3. Kukin edellä mainittu toimielin täsmentää omassa työjärjestyksessään erityismääräykset oikeudesta tutustua toimielimen asiakirjoihin. Perustamissopimuksen 199 artikla: Euroopan parlamentti vahvistaa työjärjestyksensä jäsentensä äänten enemmistöllä. Euroopan parlamentin asiakirjat julkaistaan siten kuin sen työjärjestyksessä määrätään. Perustamissopimus, 218 artiklan 2 kohta: Komissio vahvistaa työjärjestyksensä siten, että se varmistaa oman toimintansa ja eri yksiköidensä toiminnan tämän sopimuksen mukaiseksi. Komissio huolehtii työjärjestyksensä julkaisemisesta. Perustamissopimus, 207 artiklan 3 kohta: Neuvosto vahvistaa työjärjestyksensä. Neuvosto täsmentää 255 artiklan 3 kohdan soveltamiseksi työjärjestyksessään ne edellytykset, joilla yleisö voi tutustua neuvoston asiakirjoihin. Tämän kohdan soveltamiseksi neuvosto määrittelee, missä tilanteissa sen katsotaan toimivan lainsäätäjänä, jotta näissä tapauksissa voitaisiin laajemmin sallia yleisön tutustua asiakirjoihin, säilyttäen samalla päätöksenteon tehokkuus. Neuvoston toimiessa lainsäätäjänä äänestystulos ja äänestysselitykset sekä pöytäkirjaan merkityt lausumat julkistetaan aina.

5 panevat täytäntöön unionin tai yhteisön lainsäädäntöä (EY:n perustamissopimuksen 202 artikla) 1 riippumatta siitä, mikä toimielin panee lainsäädännön täytäntöön tai millä toimielimellä on täytäntöönpanovalta. Suositus 2 (lainsäädäntöasiakirjojen ja muiden kuin lainsäädäntöasiakirjojen määrittely) Komission olisi asetuksen (EY) N:o 1049/ artiklan mukaisen toimielinten välisessä komiteassa käydyn keskustelun jälkeen ja suosituksen 1 mukaisia periaatteita noudattaen muutettava kyseistä asetusta: a) määrittämällä uudelleen "lainsäädäntöasiakirjojen" käsite ne määritellään tällä hetkellä kyseisen asetuksen 12 artiklan 2 kohdassa asiakirjoiksi, "jotka on laadittu tai vastaanotettu sellaisten säädösten antamiseen liittyvien menettelyjen yhteydessä, jotka sitovat jäsenvaltioita" lisäämällä viittaus siihen, että (lainsäädännöllisen) asiakirjan käsite varataan vain johdettua oikeutta varten (niin, että suora oikeusperusta on perustamissopimuksissa). Lainsäädäntöasiakirojen suhteen asetusta olisi muutettava niin, että se takaisi oikeuden: tutustua kaikkiin valmisteluasiakirjoihin, jotka liittyvät tiettyyn päätöksentekomenettelyyn; tutustumisoikeus tulisi myöntää heti, kun kukin päätöksentekoon osallistuva toimielin esittää asiakirjat virallisesti; tutustua parlamentin tai neuvoston keskustelujen pöytäkirjoihin silloin, kun nämä toimielimet toimivat lainsäätäjän ominaisuudessa, sekä käsiteltyihin asiakirjoihin (ellei niitä ole luokiteltu luottamuksellisiksi, katso jäljempänä suositus 3); saada selville kunkin aloitteen tai muodollisen tarkistuksen esittäjän henkilöllisyys; tutustua asiaankuuluviin täydentäviin tietoihin tai asiakirjoihin, jotka liittyvät toimielinten työryhmien kokouksiin sekä toimielinten sihteeristöjen (oikeudelliset yksiköt mukaan lukien) esittämiin tietoihin, kun tällaiset asiakirjat eivät ole luonteeltaan pelkästään hallinnollisia. Tarkistetun asetuksen tulisi myös olla oikeusperustana määritettäessä sääntöjä, hyviä käytäntöjä sekä toimielinten välisiä sopimuksia, joiden tarkoituksena on parantaa lainsäädäntötekstien laadintaa ja taata lopullisten lainsäädäntötekstien saatavuus, esimerkkinä säännöt, joita noudatetaan: 1 Perustamissopimus, 202 artikla: Turvatakseen tässä sopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden toteutumisen neuvosto tässä sopimuksessa määrätyin edellytyksin: - huolehtii jäsenvaltioiden yleisen talouspolitiikan yhteensovittamisesta, - käyttää päätösvaltaa, - hyväksymissään säädöksissä siirtää komissiolle toimivallan antamiensa sääntöjen täytäntöönpanoon. Neuvosto voi asettaa ehtoja tämän toimivallan käytölle. Se voi lisäksi erityistapauksissa pidättää itselleen oikeuden käyttää välitöntä täytäntöönpanotoimivaltaa. Edellä tarkoitettujen ehtojen on oltava niiden periaatteiden ja sääntöjen mukaisia, jotka neuvosto vahvistaa ennalta yksimielisesti komission ehdotuksesta ja saatuaan Euroopan parlamentin lausunnon.

6 säädösten laadinnassa, niiden julkaisemisessa sähköisessä muodossa virallisessa lehdessä, perustekstien ja niiden muutosten konsolidoinnissa ja virallisen lehden muodosta päätettäessä, monikielisyyden noudattamisessa sekä EY:n virallisten julkaisujen toimiston tehtävien määrittämisessä. b) "Muut kuin lainsäädäntöasiakirjat" on määriteltävä asiakirjoiksi, jotka liittyvät säädösten täytäntöönpanomenettelyihin (osallistuvista toimielimistä riippumatta) ja eisitovien säädösten hyväksymismenettelyihin liittyviksi asiakirjoiksi; tällaisten asiakirjojen hallinnollinen luonne huomioon ottaen niihin tulisi voida soveltaa väljempiä avoimuussääntöjä. Toimielinten tulisi siten: julkistaa menettely, jota noudatetaan ei-lainsäädännöllisten asiakirjojen käsittelyssä, ja määrittää selvästi, milloin ja miten asiaan liittyvät tahot voivat osallistua kyseiseen menettelyyn sekä milloin ja miten yleisöllä on oikeus tutustua asiakirjoihin; myös ilmoittaa selvästi hallinnollisiin menettelyihin osallistuvat organisatoriset yksiköt, asiakirjojen sekä väliaikainen että pysyvä tallennustapa sekä niiden saantitapa. c) "Sääntelyasiakirjat" 1 on määriteltävä sellaisten säädösten hyväksymismenettelyyn liittyviksi asiakirjoiksi, joilla täydennetään ja pannaan täytäntöön säädösten muita kuin keskeisiä osia (a kohdassa määritetyllä tavalla) riippumatta siitä, hyväksyykö tällaiset sääntelyasiakirjat neuvosto vai siirretäänkö ne komissiolle; näiden asiakirjojen pitäisi tarvittavat muutokset huomioon ottaen olla saatavissa samanlaisin ehdoin kuin lainsäädäntöasiakirjojen tapauksessa (esim. komitologiamenettelyssä oikeus tutustua asiakirjoihin pitäisi myöntää heti, kun toimenpideluonnos lähetetään virallisesti valiokuntaan); samoin tulisi myöntää oikeus tutustua myös asiaa koskeviin täydentäviin asiakirjoihin (esim. esityslistat, pöytäkirjat sekä valiokuntaäänestysten tulokset). Suositus 3 (luottamuksellisina käsiteltävät asiakirjat) Ottaen huomioon jäsenvaltioiden parhaat käytännöt myös asetusta (EY) N:o 1049/2001 tulisi muuttaa niin, että määritetään selvästi "rajoituksia julkisen tai yksityisen edun huomioon ottamiseksi", joihin viitataan EY:n perustamissopimuksen 255 artiklassa ja jotka voivat 1 Menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28 päivänä kesäkuuta 1999 tehdyn neuvoston päätöksen 1999/468/EY (EYVL L 184, , s. 23) 2 artiklan b alakohdassa määrätään seuraavaa: "Laajakantoisista toimenpiteistä, joilla sovelletaan perussäädösten keskeisiä säännöksiä, mukaan lukien ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden tai turvallisuuden suojeluun liittyvät toimenpiteet, olisi päätettävä sääntelymenettelyä noudattaen. Kun perussäädöksessä säädetään, että tiettyjä vähemmän keskeisiä säännöksiä voidaan mukauttaa tai ajantasaistaa täytäntöönpanomenettelyllä, olisi näistä toimenpiteistä päätettävä sääntelymenettelyä noudattaen."

7 viivästyttää tai estää toimielinten asiakirjojen (tai niiden keskeisten osien) saantia; siksi asetuksen säädöksillä on a) taattava, että EU:n toimien alasta riippumatta perusteet, joiden mukaisesti keskeisiä poliittisia päätöksiä tehdään ja lainsäädäntöä hyväksytään, ovat julkisia; on myös selvennettävä eroa, joka koskee toisaalta luottamuksellisuuden tarvetta liittyen esimerkiksi suunniteltuihin tai käynnissä oleviin turvallisuuspalveluoperaatioihin ja toisaalta vastuullisuutta ja jälkikäteisvalvontaa koskevia vaatimuksia; b) taattava, että asiakirjoja ei luokitella luottamuksellisiksi automaattisesti vain, koska niissä käsitellään kysymyksiä, joilla on tai voi olla turvallisuuteen liittyvä ulottuvuus, ja c) taattava, että Euroopan parlamentti suorittaa asianmukaista valvontaa (demokraattinen ja parlamentaarinen seuranta). Asetuksessa tulisi myös säätää selvästi, että kolmansien maiden tai kansainvälisten organisaatioiden kanssa tehdyt kahdenväliset sopimukset eivät voi estää neuvostoa tai komissiota jakamasta luottamuksellisia tietoja Euroopan parlamentin kanssa (tämä koskee etenkin tapauksia, joissa kyseiset asiakirjat eivät ole kansallisten parlamenttien saatavissa, koska ne ovat EU:n asiakirjoja). Suositus 4 (EU:n ja jäsenvaltioiden välinen suhde tietojen ja asiakirjojen jakamisessa) Kun otetaan huomioon EY:n perustamissopimuksen 296 artiklan periaate, jonka mukaan "mikään jäsenvaltio ei ole velvollinen antamaan tietoja, joiden ilmaisemisen se katsoo keskeisten turvallisuusetujensa vastaiseksi", asetusta pitäisi tarkistaa siten, että siinä: a) rajataan jäsenvaltioiden oikeutta rajoittaa oikeutta tutustua niiden panokseen tai tarkistuksiin lainsäädäntö- ja sääntelymenettelyissä; b) taataan täydet oikeudet tutustua komissiolle toimitettuihin tietoihin, kun on kyse yhteisön tai unionin lainsäädännön täytäntöönpanosta, siihen saakka, kunnes asian käsittely jossakin tuomioistuimessa on alkanut. Suositus 5 (kansalaisille taattavaan asiakirjojen saatavuuteen liittyvät käytännön menettelyt) Kun otetaan huomioon kyseisen asetuksen voimassaolon ensimmäisestä nelivuotiskaudesta saadut kokemukset, komission tulisi muuttaa asetusta tekemällä johdonmukainen ehdotus, jonka avulla: a) taataan kaikille lainsäädäntö- tai sääntelymenettelyyn liittyville valmisteluasiakirjoille yksi saantipiste selkeällä ja jäsennellyllä tavalla (katso suositus 2); b) organisoidaan uudelleen toimielinten rekisterit ottamalla käyttöön yhteinen liittymä niin, että kansalaiset ja käyttäjät voivat löytää samat toiminnot kaikista kolmesta rekisteristä; c) määritetään yhteiset säännöt asiakirjojen arkistoinnille päällekkäisyyksien välttämiseksi ja eri versioiden autenttisuuden takaamiseksi;

8 d) esitetään selkeällä ja ymmärrettävällä tavalla toimielinten työn kulku ja tarvittaessa asiakirjojen saantitapa.