TEKIJÄNOIKEUDEN YHTEISHALLINNOINTIA KOSKEVA LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI (OKM/35/010/2014, viite OKM063:00/2014)

Transkriptio

1 Opetus- ja kulttuuriministeriö TEKIJÄNOIKEUDEN YHTEISHALLINNOINTIA KOSKEVA LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI (OKM/35/010/2014, viite OKM063:00/2014) Kiitämme opetus- ja kulttuuriministeriötä mahdollisuudesta lausua asiassa. Esitämme lausunnossamme huomioita vain niiltä osin kuin toivomme, että lakiesitystä vielä tarkistettaisiin tai säännöstä vahvistettaisiin. 1. Yleistä Yhteishallinnointia koskevan lakiluonnos vaikuttaa perusteellisesti valmistellulta ja on pääosin varsin selkeä esitys. Siinä on pyritty ratkaisemaan direktiivin yksityiskohtaisesta sääntelystä ja uusista termeistä johtuvat haasteet kuitenkin niin, ettei kotimainen tekijänoikeudellinen sääntelykehys ytimeltään muuttuisi. Tässä on mielestämme onnistuttu. Esityksellä ei ole vaikutusta tekijänoikeuslakiin perustuvaan oikeuksien kollektiivihallinnointiin, kuten sopimuslisenssi- ja pakkolisenssijärjestelyihin, mitä pidämme hyvänä. Av-ala pitää myönteisenä, että esitys mahdollistaa yhdistysmuotoisen toimintamallin, joka on yhä vallitseva yhteisömuoto tekijänoikeusjärjestöissä Suomessa. Esitys vahvistaa oikeudenhaltijoiden itsemääräämisoikeutta ja valinnanvapautta sekä antaa oikeudenhaltijoille laajan päätösvallan oman yhteisönsä puitteissa. Lakiesitykseen sisältyy vielä virheellisyyksiä mm. viittauksissa eri lakiesityksen kohtiin. Viittaukset on syytä vielä tarkistaa. 2. Huomiot lainkohdittain 1) Soveltamisala (2 ) Esityksen 2 :n mukaan lakia sovellettaisiin vain Suomeen sijoittautuneisiin yhteishallinnointiorganisaatioihin. Tällaisenaan laki asettaa aiheetta Suomeen sijoittautuneet ja Suomessa muutoin vastaavaa toimintaa harjoittavat yhteishallinnointiorganisaatiot eriarvoiseen asemaan. Kun direktiivi jättää vielä monin paikoin vaihtoehtoja sääntelyn toteuttamiselle eri EU-maissa, saattaa tämä johtaa vääristyneeseen kilpailuasetelmaan riippuen siitä mihin maahan yhteishallinnointiorganisaatiot ovat sijoittautuneet (forum shopping). Koska direktiivi ei aseta esteitä sille, että jäsenvaltiot soveltavat samoja tai vastaavia säännöksiä sellaisiin yhteishallinnointiorganisaatioihin, jotka ovat sijoittuneet EU-alueen 1

2 ulkopuolelle mutta jotka toimivat kyseisessä jäsenvaltiossa 1, esitämme että kotimaisessa sääntelyssä käytettäisiin hyväksi tämä mahdollisuus. On tärkeää edistää kaikin tavoin suomalaista ja pohjoismaista tekijänoikeuden hallinnointikulttuuria ja toimijoiden toimintaedellytyksiä Euroopan laajuisilla ja globaaleilla markkinoilla. Esitämme, että esitysluonnosta tarkistetaan vielä tältä osin siten, että lakia sovellettaisiin sekä Suomeen sijoittautuneisiin että Suomessa toimiviin yhteishallinnointiorganisaatioihin (niiden sijoitusmaasta riippumatta) siltä osin kuin toiminta ja sen vaikutukset ilmenevät Suomessa. 2) Oikeudenhaltijan oikeus valita yhteishallinnointiorganisaatio (6 ) Pykälässä säädetään oikeudenhaltijan oikeudesta valtuuttaa suoraan tai välillisesti valitsemansa yhteishallinnointiorganisaatio hallinnoimaan valitsemiaan oikeuksia, oikeuksien luokkia tai teosten ja muun suojan kohteiden tyyppejä valitsemillaan maantieteellisillä alueilla. Esitys jättää auki mahdollisuuden, että oikeudenhaltija tietämättömyyttään valtuuttaa useampia yhteishallinnointiorganisaatioita hallinnoimaan samoja oikeuksia. On epäselvää millä tavoin tällaiset valtuutuskonfliktit, erityisesti eri maiden järjestöjen kesken, ratkaistaan. Päällekkäisyyttä voi olla niin oikeustyypin kuin teoskohtaisesti ja niin maantieteellisesti kuin ajallisestikin. Esitämme, että asiaa käsiteltäisiin direktiivin 41 artiklan tarkoittamassa asiantuntijaryhmässä. 3) Ns. ei-kaupallinen käyttö (7 ) Lakiluonnoksen mukaan oikeudenhaltijalla on antamansa valtuutuksen estämättä oikeus myöntää lupia ns. ei-kaupalliseen käyttöön. Direktiivissä tai esitysluonnoksessa ei kuitenkaan määritellä mitä tarkoitetaan tällä eikaupallisella käytöllä. Lakiluonnoksen perusteluissa todetaan, että ei-kaupallisen käytön voidaan tulkita tarkoittavan ensisijaisesti sellaista käyttöä, joka tapahtuu muussa kuin ansiotarkoituksessa. Kiinnitämme huomiota siihen, ettei termillä ole EU-oikeudessa tai kotimaassamme vahvistettua ja vakiintunutta sisältöä. Kun lakiesitys jättää suuren itsemääräämisoikeuden oikeudenhaltijalle ja mahdollistaa oikeudenhaltijan laajan päätösvallan siinä, miltä osin oikeuksia luovutetaan yhteishallinnointiorganisaation hallinnoitavaksi, ei laissa itsessään tule olla säännöstä, joka jättää tällaisen valtuutuksen sisällön epäselväksi. Tämä saattaa horjuttaa luottamusta lisensointiin ja markkinoiden toimintaa. 1 Tekijänoikeuden ja lähioikeuksien kollektiivisesta hallinnoinnista sekä usean valtion alueen kattavasta musiikkiteosten oikeuksien lisensioinnista verkkokäyttöä varten sisämarkkinoilla annetun direktiivin (2014/26/EU) johdantolause 10. 2

3 Laissa tulee säätää selkeämmällä tavalla (ei epämääräistä ja vakiintumatonta uutta termiä käyttämällä) oikeudenhaltijan oikeudesta rinnakkaislisensointiin, mikäli sitä pidetään tarpeellisena. Siitähän asiassa perimmältään on nähdäksemme kyse. Esitämme, että lakiesitystä tarkistetaan tältä osin. Kun kyse on oikeuksista ja velvollisuuksista, asettaa perustuslakimme sääntelyn tarkkasanaisuudelle ja selkeydelle selvät vaatimukset. Lakiin ei tule kirjata säännöstä, jonka sisältö on epäselvä. Tulkinnallisesti toteamme vielä, että sellaisen toiminnan, jossa jo nyt on vakiintunutta lisensiointia, ei tulisi olla lain tarkoittamaan ei-kaupallista käyttöä. Toteamme vielä, ettei perusteluilla voi säätää oikeusjärjestyksessämme. Uusia termejä ei siten voi selittää yksin perusteluissa vaan itse laissa on oltava selkeä säännös. Av-ala muistuttaa lopuksi, että yhteishallinnointiorganisaatioilla on jo nyt olemassa vakiintunutta lisensiointia, joka kohdistuu ei-kaupalliseen toimintaan. Tällaista toimintaa on esimerkiksi opetuskäyttö ja muu pienimuotoinen harrastetoiminta. 4) Oikeudenhaltijan oikeus lakkauttaa valtuutus (8 ) Pykälän mukaan oikeudenhaltijalla olisi oikeus lakkauttaa yhteishallinnointiorganisaatiolle antamansa valtuutus hallinnoida oikeuksia, oikeuksien luokkia tai teosten ja muun aineiston tyyppejä, tai peruuttaa valtuutus osittain tai kokoaan ilmoittamalla tästä kohtuullisessa ajassa, joka on enintään kuusi kuukautta (6 kk irtisanomisaika). Pidämme säännöstä ongelmallisena. Kannatamme kalenterivuosikäytäntöä. Jos valtuutuksia lakkautetaan kesken vuotta, aiheutuu tästä huomattavia haasteita hallinnointijärjestelmille, ja merkittäviä lisäkustannuksia väliraportointeineen. Erityisen ongelmallisia ne tilanteet, joissa jokin tekijänoikeusyhteisö hallinnoi toisen tekijänoikeusyhteisön puolesta (ministeriön mandaatin nojalla) tämän oikeuksia. 5) Toimitusjohtajan nimittäminen (14 ) ja valvontaelin (15 ) Lakiluonnoksessa esitetään, että yhteishallinnointiorganisaation toimitusjohtajan nimittäisi yleiskokous (14 ). Toimitusjohtaja johtaa käytännössä yhteishallinnointiorganisaation liiketoiminnan päivittäistä toimintaa ja vastaa siten hallituksen asettaman strategian ja ohjeistuksen täytäntöönpanosta. On tärkeää, että hallituksen ja toimitusjohtajan välillä vallitsee erityinen luottamussuhde. Se, että hallitus valitsee toimitusjohtajan, olisi omiaan vahvistamaan tätä. Hallitus nimittää toimitusjohtajan myös liiketoiminnallisissa yhteisöissä. Ehdotamme, että lakiesityksessä esitetyn sijaan toimitusjohtajan nimittäisi yhä yhteishallinnointiorganisaation hallitus. Myöskään direktiivi ei edellytä, että yleiskokous valitsee toimitusjohtajan. Lakiluonnosta tulee muuttaa siten, että yhteishallinnointiorganisaation toimitusjohtajan nimittäminen ja erottaminen kuuluu hallituksen toimivaltaan. Vähintäänkin lakiluonnosta tulee muuttaa siten, että yleiskokouksella olisi oikeus siirtää toimitusjohtajan valintaa koskeva päätösvalta kokonaisuudessaan hallitukselle. 3

4 Emme kannata lakiesityksen 15 :ssä olevaa ehdotusta, jonka mukaan valvontaelimenä toimisi hallitus. Yhdistyslaissa hallitukselle on asetettu tietyt tehtävät. Hallitus edustaa oikeudenhaltijoita ja useimmiten myös koostuu oikeudenhaltijatahoista, jotka edustavat yhteisössä asiantuntemusta alan operatiivisesta toiminnasta. Emme siksi pidä onnistuneena, että hallituksesta muodostuisi valvontaelin. Ratkaisu on keinotekoinen. Esitämme että valvontaelimen ratkaiseminen jätettäisiin yhteishallinnointiorganisaatiolle päätettäväksi. Laissa tai asetuksessa voidaan asettaa tällaiselle elimelle tarpeellisia vaatimuksia. 6) Tekijänoikeuskorvausten hallinnointi (22-23 ) Lakiesityksen sovelletaan jo nyt käytännössä. Esityksen 22 vähennyksiin sisältyvät myös hallintokuluvähennys ja hallintopalkkiot. Käytännön huomiona toteamme, että tällä hetkellä tällaiset vähennykset tiedetään tarkasti vasta jälkikäteen tai viiveellä. Olisiko siten mahdollista täyttää pykälän vaatimus esittämällä 3-5- edellisen vuoden keskiarvo tai muu vastaava arvo? Kun lainkohdan käytännön toteutustavat jäävät vielä tarkennettaviksi, ehdotamme että tähän (ja eräisiin muihin lainkohtiin) otettaisiin valtuutus antaa asiassa tarkempia määräyksiä asetuksen tai ministeriön päätöksen tasolla. 7) Toimien riittävyydestä oikeudenhaltijoiden tunnistamiseksi (24-25 ) Lakiesityksen 24 :ssä säädettäisiin yhteishallinnointiorganisaation velvollisuudesta ryhtyä toimiin oikeudenhaltijoiden tunnistamiseksi ja heidän tavoittamisekseen. Edelleen 25 1 momentissa on säännös, miten toimien riittämättömyyttä mitataan. Lainkohdasta ei käy ilmi eikä siihen sisälly tarkempaa säännöstä, miten toimitaan, jos teoksella on useampia yhteistuottajia ja/tai tekijöitä. Audiovisuaalisella teoksella on useita tekijöitä. Myös yhteistuotannot ovat yhä yleisempiä, ja näissä usein vain yhteistuotantosopimuksesta (joka on ainoastaan sopimusosapuolten hallussa) ilmenevät oikeudenhaltijatahot, eri oikeuksien tyypit ja allokointi sekä oikeudenhaltijoiden keskinäiset suhteet. Tätä asetelmaa vaikeuttaa tulevaisuudessa merkittävästi se seikka, että kukin tekijä ja esimerkiksi yhteistuotannoissa tuottaja voi olla valtuuttanut eri organisaation hallinnoimaan oikeuksiaan tai tiettyjä oikeuksia. Toteamme, että direktiivin täytäntöönpanotavassa seurauksena ei saa olla se, että jatkossa järjestöjen resurssit kuluvat yksityiskohtaisten ja byrokraattisten hallinto- ja raportointivelvoitteiden täyttämiseen perustehtäviensä sijasta. Tekijänoikeusjärjestöjen tulee voida keskittyä keskeisiin tehtäviinsä, lisensiointiin ja sen kehittämiseen ja edustamiensa oikeudenhaltijoiden oikeuksien valvontaan. 8) Kaikki tarvittavat tiedot (33 ja 37 ) Pykälissä on asetettu yhteishallinnointiorganisaatiolle ja käyttäjälle velvoite antaa kaikki oikeuksien lisensioimiseksi tarvittavat tiedot. Säännös on tarpeellinen ja tärkeä. Yhteishallinnointiorganisaatioille on olennaisen tärkeää, erityisesti uusien palveluiden osalta, saada kaikki tarvittavat tiedot, jotta lisensioitava aineisto kyetään hinnoittelemaan oikealle tasolle niin oikeudenhaltijoiden kuin käyttäjienkin kannalta. Tärkeää on kuitenkin 4

5 myös se, että käyttäjän toimittamat aineistot (37 ) ovat riittävän yksityiskohtaiset (vrt. edellä kohta ). Esitämme, että 33 :n ja 37 :n perusteluja vielä täsmennettäisiin siltä osin, mitä ovat kaikki tarvittavat tiedot, joita käyttäjän on annettava yhteishallinnointiorganisaatiolle (tai että näistä säädettäisiin tarkemmin asetuksella). Perusteluissa tulisi mainita tällaisina tietoina esimerinomaisesti oleelliset ja varmennetut tiedot palvelun tuloista, aineiston suuruudesta ja sen käyttömääristä ja tavoista. Uusien palveluiden osalta olisi toimitettava vähintään perusteelliset liiketoimintasuunnitelmat ja arvioidun liikevaihdon määrä ja kehittyminen. Yleisesti perusteluissa voitaisiin todeta, että kaikki se tieto, joka on tarpeellinen markkina-arvon määrittelemiseksi, on toimitettava yhteishallinnointiorganisaatiolle. Lisäksi 37 tarkoittamista tiedoista on riittävän tarkasti käytävä ilmi oikeudenhaltijatiedot, siltä osin kuin nämä tiedot ovat käyttäjän hallussa. 9) Tekijänoikeuskorvausten kohtuullisuus (34 ) Direktiivin 16 artiklan kohdassa 2 säädetään, että yksinoikeuksien ja korvaus-oikeuksien tariffien on oltava kohtuullisia suhteessa muun muassa oikeuksien käytön taloudelliseen arvoon liiketoiminnassa. Lakiluonnoksen 34 :ää koskevassa perustelutekstissä käytetään myös sanaa muun muassa (sivu 60). Tästä huolimatta esityksen 34 2 momentissa käytetään ilmaisua erityisesti. Näkemyksemme mukaan pykälätekstin sanan erityisesti sijaan tulisi direktiiviä noudattaen käyttää ilmaisua muun muassa. Toteamme myös, että pykälän listaan ja ainakin kohdan perusteluihin tulee lisätä, että tekijänoikeuskorvausten kohtuullisuus tulee olla suhteessa teosten arvoon primäärissä liiketoiminnassa (av-teokset). 10) Kokeellinen lisensiointi (35 ) Kannatamme lakiin otettua pykälää, joka koskee kokeellista lisensiointia. Kollektiivihallinnolla on yhä enenevässä määrin merkitystä oikeudenhaltijoille, kun massakäyttö lisääntyy ja uudet teknologiat ja jakelutavat tuovat uusia käyttömuotoja. Kokeilulisenssit eli pilottilisenssit ovat tärkeitä, jotta voidaan kehittää uusia toimintamalleja ja jotta voidaan vastata kuluttajakäyttäytymisen muutoksiin. On kuitenkin tärkeää huomata että kokeilulisensioinnissa ei ole varsinaista ennakkoarvoa. Arvon muodostaminen on mahdollista usein täsmällisemmin vasta kun kokeilulisenssistä on saatu tarpeellista markkina- ja käyttötietoa. Kokeilulisensoinnille ja vakiintuneemmalle lisensoinnille asetettavat hinnoittelun tariffien vaatimukset ovat siten erilaiset. 11) Valvova viranomainen (54-57 ) Kannatamme esitystä, että valvovaksi viranomaiseksi (54 ) asetetaan opetus- ja kulttuuriministeriö. OKM:llä on pitkät perinteet sopimuslisenssi- ja pakkolisenssijärjestöjen 5

6 toiminnan valvonnassa ja ainoana toimijana valtionhallinnossa riittävän laaja asiantuntemus tekijänoikeussektorista ja alan vaatimuksista laajemminkin kuin yksin esillä olevan lakiesityksen osalta. Täytäntöönpantavana olevan direktiivin ja lakiehdotuksen soveltamisalalla vain OKM:llä on mielestämme ehdolla olevista vaihtoehtoista riittävät valmiudet toimia valvovana viranomaisena. Pidämme hyvänä tapaa, jolla KKV:n mahdollinen rooli on ratkaistu. Katsomme, että 57 antaa täydet ja riittävän mahdollisuuden jättää KKV:n arvioitavaksi ne valvonta-alueet jotka edellyttävät kilpailuoikeuden erityistuntemusta. KKV:lla on muualla lainsäädännössä annettu varsin laaja oma-aloitteinen tutkintaoikeus. KKV:llä on jo nykyisellään hyvin vahva asema ja laissa määrätyt tehtävät, joita esitys yhteishallinnointilaiksi ei millään tavoin rajoita. On tärkeää, että opetus- ja kulttuuriministeriö yleisenä valvovana viranomaisena edustaa kokonaisnäkemystä kollektiivihallinnon tehtävistä ja tarkoituksesta, ml kansallisen kulttuurin ja oikeudenhaltijoiden edun edistäminen. Toteamme, että kyse on myös hallinnon tehokkuudesta, sekä taloudellisista ja henkilöresursseista. Näiden seikkojen perusteella valvonnan kohdentuminen OKM:lle on perusteltua. On myös tarpeen ottaa huomioon vastikään tehdyt muutokset, joilla selkeytettiin eräiden viranomaisten kuten markkina-oikeuden ja patentti- ja rekisterihallituksen rooleja. Tätä taustaa vasten esimerkiksi PRH:n asettaminen valvontaviranomaiseksi ei olisi perusteltua. 12) Riitojen ratkaisu (68 ) Pidämme erittäin onnistuneena, että lakiluonnoksessa ei ole esitetty erillistä riidanratkaisumenettelyä tähän lakiin perustuvien riita- ja hakemusasioiden käsittelyyn. Erilliselle riidanratkaisumenettelylle ei myöskään näkemyksemme mukaan ole tarvetta. Tekijänoikeusasioita koskevien riitojen käsittely on vastikään siirretty tekijänoikeuden erityisosaamista omaavan markkinaoikeuden ratkaistaviksi. Tästä seuraa että myös yhteishallintolakia koskevien riitojen ratkaisu on luontevaa antaa markkina-oikeudelle. Myös kilpailu- ja kuluttajaviranomaisen päätöksien valitusinstanssina on markkinaoikeus. Prosessuaaliset säännökset mahdollistavat lisäksi jo sovittelun ja muun soft law - tyyppisen riitojen ratkaisun. Nykyiset säännökset välimiesoikeudesta (muualla laissa) ovat mielestämme riittäviä, eivätkä kaipaa lisää sääntelyä yhteishallinnointilaissa. 13) Siirtymäsäännökset (70 ) Järjestöjen hallintokäytäntöihin on esityksen johdosta luvassa sekä teknisiä että periaatteellisia muutoksia. Myös sääntöjä saattaa olla eräin osin tarpeen tarkistaa tai tarkentaa. Lakiesitys ehdotetaan tulemaan voimaan Järjestöjen valmistautumisaika jää siten aivan liian lyhyeksi. Esitämme, että siirtymäaikaa jatkettaisiin ainakin asti, jotta muutokset ehditään tehdä asianmukaisesti ja ne voidaan tarpeellisella tavalla ottaa käyttöön myös tiliöinnissä ja hallinnointimenettelyissä. 6

7 14) Vaikutusarviointi Lausunnon antamiselle varattuun määräaikaan mennessä ei ole ollut mahdollista laatia erikseen ja liittää lausunnon yhteyteen sellaisia arviointeja tai dataa av-alalta, jota hyvä lainlaadintatapa saattaisi edellyttää esittelevältä ministeriöltä. Av-ala on kuitenkin valmis yhteistyöhön ja toimittamaan ministeriölle mahdollisia tietoja ja aineistoja, mikäli ministeriö niitä pyytää. Av-tuottajien tekijänoikeusyhdistys Tuotos ry Kirsi Colliander Toiminnanjohtaja Kirsi Salo Lakimies Tuotos ry hallinnoi ja valvoo elokuvateosten ja audiovisuaalisten tallenteiden tuottajien oikeuksia. Tuotos edustaa noin 250 Suomessa toimivaa av-tuotantoyhtiötä, erityisesti sopimuslisenssein hallinnoitavissa käyttösopimuksissa ja uusilla yksilöllistä lisensointia täydentävillä kollektiivihallinnon aloilla. Kansainvälisen vastavuoroisuussopimuksen perusteella Tuotos edustaa yli ulkomaista AV-tuotantoyritystä Suomessa edelleen lähettämisen ja opetustallentamisen alueella. Tuotoksen jäseniä ovat Suomen elokuvatuottajien keskusliitto SEK ry, Suomen audiovisuaalisen alan tuottajat SATU ry ja animaatiotuottajia edustava Finnanimation ry. 7