VALTIONTALOUDEN TARKASTUSVIRASTO

Transkriptio

1 1 (8) LAUSUNTO LUONNOKSESTA HALLITUKSEN ESITYKSEKSI TILINTARKASTUSLAIKSI JA SIIHEN LIITTYVÄKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI SEKÄ LUONNOKSISTA ESITYKSEEN LIITTYVIS- TÄ ASETUKSISTA Työ- ja elinkeinoministeriö on päivätyllä lausuntopyynnöllä pyytänyt Valtiontalouden tarkastusvirastolta lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi tilintarkastuslaiksi sekä luonnoksista hallituksen esitykseen liittyviksi asetuksiksi. Yleisiä huomioita Vahvistaessaan tilintarkastuslain (459/2007) eduskunta edellytti, että hallitus valmistelee viivyttelemättä tarpeelliset säännökset ja määräykset, joiden perusteella JHTTtilintarkastajat voivat suorittamansa tutkinnon ja saamansa käytännön kokemuksen hyväkseen lukien täydentää pätevyytensä KHT- ja/tai HTM-pätevyydeksi ja vastaavasti KHT- ja HTM-tilintarkastajat JHTT-pätevyydeksi siirtymäkauden aikana ja että hallitus valmistelee yhteistyössä KHT-, HTM- ja JHTT-yhdistysten kanssa tilintarkastajien tutkintovaatimusten kokonaisuudistuksen niin, että kaikille tilintarkastajille on yhteinen perustutkinto, jonka jälkeen voidaan erikoistua ja suorittaa erikoistumistutkinnot. Tarkastusvirasto on jo aikaisemmissa lausunnoissaan tilintarkastajajärjestelmän uudistamisesta tuonut esiin tilintarkastusjärjestelmän valtiontaloudellista merkitystä. Julkistaloudella on selkeä intressi varmistua siitä, että yhteiskunnassa on toimiva ja luotettavaksi koettu tilintarkastusjärjestelmä. Tilintarkastusjärjestelmän luotettavuuteen ja taloudellisen raportoinnin läpinäkyvyyteen ja luotettavuuteen liittyy merkittävä välillinen valtiontaloudellinen intressi. Julkisyhteisöjen taloudelle on aiheutunut merkittäviä kustannuksia kun yrityksen tilinpäätöstiedot eivät ole antaneet oikeita ja riittäviä tietoja yrityksien taloudellisesta tilanteesta. Yhteiskunnalla on siten aina merkittävä intressi yritystoiminnan toimintaympäristön valvonnan järjestämisessä (yleinen etu). Valtio myös hyödyntää ja on päätöksenteossaan suoraan riippuvainen sekä kuntien että yrityksien kirjanpito- ja tilinpäätöstiedoista. Edelleen kansainvälinen taloustilanne on tuonut entistä voimakkaammin esille tarpeen julkisen talouden kokonaisuuden arvioinnille. Tällöin korostuvat valtion, kuntien ja muiden julkisten toimijoiden samoin kuin niiden hallinnoimien liikelaitosten, yhtiöiden ja rahastojen taloudellisesta kokonaisvastuusta ja taloudellisesta asemasta annettavat tiedot. Tietojen tuottamiseen ja tarkastamiseen vaaditaan myös toiminnan ja vastuun muodostumisen laajaa ymmärrystä ja ammattitaitoa. Tarkastusvirasto on pitänyt tärkeänä julkisen talouden tarkastajien ammattitaitoa. Edelleen organisaatioiden tilivelvollisuuden osalta korostuvat jatkossa mahdollisesti mm. tiedon hallintaan ja käsittelyyn liittyvät asiat sekä ympäristökysymykset. Näistä esitettyjen tietojen varmenta-

2 2 (8) misessa myös tilintarkastajilla voisi jatkossa olla roolinsa, mikä edellyttäisi myös arviointiosaamista. Euroopan unionin talouspolitiikan ohjausta koskevassa uudessa unionin tasoisessa lainsäädännössä asetetaan myös periaatteellisia odotuksia ja vaatimuksia julkisyhteisöjen tilintarkastukselle. Euroopan unionin neuvoston direktiivi 2011/85/EU jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista eli budjettikehysdirektiivi korostaa tilintarkastuksen merkitystä talous- ja finanssipolitiikan ohjauksessa sekä julkisen talouden kokonaisuuden taloudellisen aseman ja sen kehityksen arvioinnissa käytettävän Euroopan kansantalouden tilinpidon tietojen luotettavuuden varmentajana. Budjettikehysdirektiivin periaatteiden mukaan tilintarkastuksella on myös laajemmin rooli hyvän hallinnan varmistajana julkisen talouden hoidossa. Budjettikehysdirektiivi edellyttää asetettavaksi koko julkista taloutta koskevat finanssipolitiikan säännöt numeroin ilmaistuina. Käytännössä Suomessa kuntalakiin sisältyvillä kuntien talouden tasapainoa koskevilla säännöksillä on ollut käytännössä tärkeä rooli kuntatalouden vakauden turvaamisessa ja siten nämä säännökset on usein luettu myös finanssipolitiikan säännöstöön. Kuntien tilintarkastuksella on ollut omat erityiset tehtävänsä ja roolinsa näiden tasapainoa koskevien säännösten valvonnassa ja valvonnan edellyttämien tietojen varmentamisessa. Edelleen talouspolitiikan ohjauksen ja hallinnan vahvistamiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat säätämässä niin sanotun kahden kohdan lainsäädäntöohjelman (two pack) koskevat kaksi unionin asetusta. Toisen näistä asetuksista mukaan vakavissa taloudellisissa vaikeuksissa olevissa jäsenvaltioissa voidaan toimittaa koko julkisen sektorin kattava erityinen tilintarkastus. Työryhmän muistiossa ei ole käsitelty tätä talous- ja finanssipolitiikan ohjauksen ja hallinnan lähtökohdista tulevaa unionin lainsäädäntöä. Se on omiaan korostamaan julkisen sektorin tilintarkastuksen erityisiä piirteitä ja erityisen osaamisen tarpeita. Käytännössä esimerkiksi EU:n budjettikehysdirektiivin periaatteissa ja direktiivin taustalla olevassa ajattelussa julkisen sektorin tilinpäätösraportoinnilla ja julkisella tilintarkastuksella on omat, yksityisestä sektorista poikkeavat tehtävänsä esimerkiksi kansantalouden tilinpitoon koottavien tietojen luotettavuuden varmentajana. Tämä osaltaan luo omia erityisiä osaamisvaatimuksia julkisen sektorin tilintarkastukselle. Edelleen yritysten hallinnollisen taakan vähentäminen ja tilintarkastusmarkkinoiden toimivuuden varmistaminen ovat myös julkisen talouden intressejä palvelevia. Lisäksi tarkastusvirasto on kiinnittänyt huomiota julkisen talouden tarkastuksen näkökulmasta tarpeeseen huomioida tarkastusviraston asema yhtenäistettäessä valvontaa ja auktorisointeja. Tarkastusvirasto pitää hyvänä luonnoksessa hallituksen esitykseksi ehdotettua tutkintojärjestelmää tilintarkastusalan perustutkintoineen ja siihen liittyvine jatkotutkintoineen. Tutkintojärjestelmä mahdollistaa laadukkaan tilintarkastuksen tarjoamisen erityyppisille yhteisöille. Tarkastusviraston intressissä on, että julkisen talouden tarkastuksiin syntyy riittävää erikoisosaamista ja toisaalta myös, että yksityisen sektorin tilintarkastuksissa huomioidaan julkisen rahoituksen johdosta muodostuvat erityisvaatimukset.

3 3 (8) Yksityiskohtaiset muutosesitykset ja kommentit 1) Lisäys- ja muutosehdotus muistioluonnokseen työ- ja elinkeinoministeriön asetukseksi tilintarkastajan ja tilintarkastajan erikoispätevyyden hyväksymisedellytyksistä; käytännön kokemusta koskevat vaatimukset Tarkastusviraston näkemyksen mukaan riittävää tilintarkastuksen ja laskentatoimen kokemusta käsittelevän 13 2 momenttiin lisättäisiin: Käytännön kokemuksesta vähintään kaksi vuotta tulee olla saatu: 1) tilintarkastajan ohjauksessa, johon rinnastetaan työskentely valtiontalouden tarkastusviraston suorittamassa tilintarkastuksessa; Lisäksi tarkastusvirasto ehdottaa, että muuta hyväksi luettavaa käytännön kokemusta koskevan 14 kohta 4) muutettaisiin muotoon: Edellä 12 :n estämättä enintään yksi vuosi käytännön kokemuksesta voi koostua myös kokemuksesta: 4) valtiontalouden tarkastusvirastossa muissa tarkastajan tehtävissä kuin tilintarkastustehtävässä; tai Perusteluina muutoksille tarkastusvirasto esittää seuraavaa: Työkokemuksen osalta esitetyn Tilintarkastuslain 6 luvun 2 :n 6 momentin mukaan tilintarkastajaksi (HT) on hyväksyttävä luonnollinen henkilö, joka on hankkinut vähintään kolmen vuoden käytännön kokemuksen tilinpäätösten tai konsernitilinpäätösten tilintarkastuksesta tai vastaavien laskelmien tarkastamisesta. Lakiesityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 6 momentin osalta todettu, että henkilön on tullut hankkia vähintään kolmen vuoden käytännön kokemus tilinpäätösten tai konsernitilinpäätösten tilintarkastuksesta tai vastaavien taloudellisten laskelmien tarkastamisesta. Kokemus otetaan täysipainoisena huomioon vain sen liittyessä tilintarkastukseen tai vastaavien taloudellisten laskelmien tarkastamiseen. Käytännön kokemus voi olla hankittu yksityiseltä sektorilta ja julkiselta sektorilta. Tämän lain voimaan tultua eroa ei siten enää tehdä sen suhteen, miltä sektorilta kokemus on. Ratkaisevaa on ainoastaan niiden tehtävien laatu, joista kokemusta on hankittu. Tarkastusvirasto pitää epäselvänä ja ristiriitaisena sitä, että vaikka lain yksityiskohtaisissa perusteluissa on nimenomaisesti todettu, että työkokemuksen suhteen ei tehdä eroa sen suhteen, miltä sektorilta työkokemus on, niin liitemuistiossa luonnokseksi työ- ja elinkeinoministeriön asetukseksi tilintarkastajan ja tilintarkastajan erikoispätevyyden hyväksymisedellytyksistä on tämä erottelu kuitenkin tehty. Luonnoksen 13 2 momentin 1 kohdan mukaan käytännön kokemuksesta vähintään kaksi vuotta tulee olla saatu tilintarkastajan ohjauksessa ja 14 mukaan enintään yksi vuosi käytännön kokemuksesta voi koostua myös kokemuksesta sisäisenä tarkastajana, verotarkastajana, valtiotalouden tarkastusvirastossa tarkastajan tehtävässä tai vastaavassa muussa tehtävässä.

4 4 (8) Tarkastusviraston mielestä on perusteltua edellyttää, että hyväksytyllä tilintarkastajalla on työkokemusta ulkoisen tarkastajan tilintarkastustehtävistä tai vastaavien taloudellisten laskelmien ulkoisesta tarkastuksesta. Tarkastusvirasto katsoo, että tässä yhteydessä on perusteltua sisällyttää valtiontalouden tarkastusviraston suorittamissa tilintarkastustehtävissä toimiminen ensisijaiseen työkokemukseen ja rinnastaa yksityisen yhteisön tilintarkastajan ohjauksessa tehtyyn työhön. Tarkastusvirastossa tehtävä työ on sisällöllisesti ulkoisen tarkastajan tehtävä ja se tehdään ISSAI ja ISA standardistoon soveltuvien ohjeiden mukaisesti tilintarkastuspäällikön ohjauksessa. Sen sijaan tarkastusvirastossa tehtävä muu tarkastustyö kuten tuloksellisuustarkastus ja finanssipoliittinen tarkastus voidaan rinnastaa em. 14 :ssä mainittuun muuhun tarkastustehtävään, josta tehtävästä saatuun käytännön kokemukseen voisi soveltaa em. yhden vuoden sääntöä. Tarkastusvirasto katsoo, että tutkintorakenne tulee muodostaa siten, että julkisen ja yksityisen sektorin tilintarkastuskokemus tai vastaavien laskelmien tarkastuskokemus olisi työnantajasta riippumatonta ja olennaista työkokemuksen hyväksymisessä olisi työtehtävien sisältö ja standardisto, jonka mukaisesti tarkastustyö tehdään. Edelleen asetusluonnoksen 15 :ä voitaisiin täydentää siten, että ammattimaiset oikeudellisen alan tehtävät voisivat pitää sisällään myös toimimisena lakimiestehtävissä yksityisellä ja julkisella sektorilla. Asetusluonnoksessa erikseen mainitut oikeudellisen alan tehtävät eivät riittävällä tavalla huomioi julkisen hallinnon tarkastuksen osaamisvaatimuksia. Edelleen asetusluonnoksessa on mainittu toimitusjohtajan tehtävä eräänä ammattimaisena laskentatoimen, rahoituksen ja oikeudellisen alan tehtävänä. Kohta periytynee nykyisin voimassa olevasta asetuksesta. Osakeyhtiölain mukaan toimitusjohtaja vastaa yrityksen juoksevasta hallinnosta ja kirjanpidon asianmukaisuudesta. Tarkastusvirasto haluaa kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että toimitusjohtajana voi toimia hyvin erilaisissa yhteisöissä alkaen yhden ihmisen työllistävistä henkilöyhtiöistä päättyen julkisesti noteerattuihin yrityksiin. Näin eri yritysten toimitusjohtajan tehtävissä kertyvä käytännön tilitarkastusalaa koskeva kokemus voi olla hyvin erilaista ja mahdollisesti jopa riittämätöntä. Tarkastusvirasto katsoo, että valtiontaloudella ja valtiolla ns. kriisien viimeisenä pelastajana (insurer of the last resort) liittyy korkeatasoisen tilintarkastusjärjestelmän toimintaedellytysten varmistamiseen erittäin merkittävä intressi. Finanssikriisin seurauksena ja markkinoiden varmennusmekanismien corporate governance, tilintarkastusjärjestelmä ja luottoluokitusjärjestelmä epäonnistumisen seurauksena valtiontaloudelle on monessa maassa aiheutunut hyvin merkittäviä välillisiä ja välittömiä kustanuksia. Valtion kannalta on tärkeää, että edellytykset ja lahjakkaita opiskelijoita kiinnostava urapolku sekä yksityisen että julkisen sektorin vaativiin tilintarkastustehtäviin turvataan vastaisuudessa entistä paremmin. Asetusluonnoksen toteutuessa tilintarkastusalalle pyrkivien henkilöiden urapolku ei voisi jatkossa rakentua julkisen sektorin työkokemuksen kautta hankitulle käytännön kokemukselle, vaikka se täyttäisi sisällölliset vaatimukset. Asetusluonnoksessa esitetty urapolku ei tasapuolisesti antaisi mahdollisuuksia suuntautua tilintarkastajauralle julkisen sektorin kautta. Kun erikoistumistutkintoihin osallistumiseksi ei ehdotuksen mukaan edellytetä käytännön kokemusta, syntyy tilanne, jossa julkisen sektorin tuntemus ja tarkastuksen toimintaympäristöön liittyvät erityisvaatimukset eivät enää kuuluisi JHT-tilintarkastajien käytännön

5 5 (8) kokemustaustaan. Tämä saattaa heikentää pitkällä ajanjaksolla julkisen sektorin tarkastuksen laatua. 2) Uusi pykälä lisättäväksi Tilintarkastuslain lukuun 7 Tarkastusvirasto ehdottaa, että tilintarkastuksen ohjausta, kehittämistä ja valvontaa käsittelevään 7 lukuun lisättäisiin uusi, seuraavan sisältöinen pykälä: Valtiontalouden tarkastusviraston virkamiehinä toimivat tilintarkastajat ovat velvollisia osallistumaan tässä laissa säädettyyn laaduntarkastukseen siltä osin kuin he hoitavat muita tilintarkastustehtäviä kuin valtiontalouden tarkastusvirastolle säädettyä tarkastusta. Muilta osin valtiontalouden tarkastusvirasto valvoo virkamiehinään toimivien tilintarkastajien tarkastustyön laatua ja järjestää laaduntarkastuksen valtiontalouden tarkastusvirastolle säädetyissä tarkastustehtävissä. Perusteluina lisäykselle tarkastusvirasto esittää seuraavaa: Lainkohdassa säädettäisiin nykyisen julkishallinnon ja talouden tilintarkastajista annetun lain mukaisesti, että valtiontalouden tarkastusvirasto huolehtii auktorisoinnin säilyttämisen edellyttämästä tilintarkastajan laadunvalvonnasta ja laaduntarkastuksesta siltä osin kuin tilintarkastaja toimii valtiontalouden tarkastusviraston virkamiehenä tarkastusvirastolle säädetyissä tarkastustehtävissä. Säännöksellä turvataan perustuslaissa edellytetty tarkastusviraston riippumattomuus tarkastettavistaan tilanteessa, jossa valtioneuvoston alainen Patentti- ja rekisterihallitus kuuluu itsekin tarkastusviraston tarkastettaviin. Perustuslaissa edellytetään, että tarkastusvirasto on täysin riippumaton tarkastettavistaan ja että tarkastusvirasto määrää itse sen tarkastuksen suorittamisesta samoin kuin laadunvarmistuksesta. Tarkastustehtävät kuuluvat tarkastusvirastolle viranomaisena, jolloin yksittäinen HT, JHT tai KHT -tarkastaja on tarkastusviraston virkamiehenä viraston tarkastustehtävissä toimiessaan tarkastusviraston ohjauksen ja valvonnan alainen. Edellä tarkastusvirastosta lausutun perusteella ehdotetaan säädettäväksi, että tarkastusviraston palveluksessa oleva HT, JHT tai KHT -tilintarkastaja vapautetaan velvollisuudesta osallistua laaduntarkastukseen siltä osin kuin hän tekee tarkastusvirastolle säädettyä tarkastustyötä. Tarkastusviraston virkamiehiä toimii sivutoimi-ilmoituksen tehtyään esimerkiksi valtion rahastojen ja liikelaitosten tilintarkastajina ja muiden yhteisöjen tilintarkastajina. Tältä osin he olisivat luonnollisesti velvollisia osallistumaan tässä laissa säädettyyn laaduntarkastukseen. Ehdotettu lisäys on perusteltua siksikin, että valtiontalouden tarkastusvirastoon suorittamaan tilintarkastukseen ei sovelleta tilintarkastuslakia eikä lakia julkishallinnon ja talouden tilintarkastuksesta, jolloin tuo tarkastus ei myöskään ole Patentti- ja rekisterihallitukseen koottavan tilintarkastusvalvonnan piirissä. Näin lain soveltamisala näkyy selkeästi ja samalla kuitenkin selkeästi turvataan keskitetty hyväksyttyjen tilintarkastajien valvonta.

6 6 (8) 3) Siirtymäkoe JHT-tilintarkastajille Tarkastusvirasto pitää JHT-tilintarkastajilta edellytettävän siirtymäkokeen suorittamista sinänsä perusteltuna. Tarkastusvirasto ehdottaa kuitenkin, että Tilintarkastuslakia koskevan hallituksen esityksen yleisperusteluissa luvussa käytetty ilmaisu kevyt siirtymäkoe korvattaisiin esimerkiksi ilmaisulla tarkoituksenmukaisesti kevennetty siirtymäkoe tmv. ilmaisulla. Tarkastusvirasto olettaa, että sanontaa kevyt koe on käytetty erotuksena täysimittaisesta kokeesta. Tarkastusvirasto pitää tärkeänä, ettei itse koe tai ulkopuolisten käsitys kokeesta olisi mitään muuta kuin se, että koe on tarkoituksenmukainen ja riittävä varmistamaan, että tilintarkastaja hallitsee kokeeseen sisältyvät asiakokonaisuudet ja on tältäkin osin täysin pätevä tehtävissään. Siirtymäkokeen sisältöä määriteltäessä olisi huomioitava, että JHTT-tilintarkastajat ovat jo suorittaneet osana JHTT-tutkintoaan seuraavat osiot: 1) tilintarkastustietous ja tekniikka; a) yleinen osuus; b) julkishallinnon osuus; c) yksityisen sektorin osuus; 2) tilintarkastuskertomus ja tilintarkastukseen liittyvät muut raportit; sekä 3) tuloksellisuuden mittaus ja arviointi. Näiltä osin sisällöltään siirtymäkokeen ei tulisi erikseen testata JHTT-tilintarkastajan jo suorittamia osaamisalueita. Erillisenä huomiona mainittakoon, että siirtymäkoetta ei erikseen edellytetä myöskään HTM- tai KHT-tilintarkastajilta riippumatta siitä, onko heidän aikanaan suorittamaan tutkintokokeeseensa sisältynyt nykyisenkaltaisia tilinpäätös- ja tilintarkastusstandardeja. Liitemuistiossa luonnokseksi työ- ja elinkeinoministeriön asetukseksi tilintarkastajan ja tilintarkastajan erikoispätevyyden hyväksymisedellytyksistä on selostettu, että siirtymäkoe olisi nykyisen HTM-tutkinnon 1-osan kevennetty versio. Perusteluosan mukaan kokeella testattaisiin lähinnä kansainvälisten tilinpäätös- ja tilintarkastusstandardien sekä yritysten hyvän hallinnointitavan (corporate governance) osaaminen. Tältä osin on todettava, että siirtymäkokeen vaatimuksissa ei ole riittävällä tavalla perehdytty JHTT-tilintarkastajien johtamis- ja hallintojärjestelmien perusosaamistason vaatimuksiin. JHTT-tilintarkastajien tarkastustoimeksiantojen keskeisenä erityispiirteenä ja tarkastuksen onnistuneen suorittamisen perusvaatimuksena voidaan pitää johtamis- ja hallintojärjestelmiin liittyvää osaamista ja kykyä tarkastaa monipuolisia ja säänneltyjä toimivaltasuhteita osana tarkastettavan organisaation sisäisen valvonnan toimivuuden tarkastamista. Julkisen sektorin tarkastuksessa johtamis- ja hallintojärjestelmät ilmenevät erilaisina organisaatioiden toiminnan ohjaamisina ja toimivaltasuhteiden perustamisina mm. yksityiskohtaisella lainsäädännöllä, hallinto-ja ohjesäännöillä sekä yksityiskohtaisillakin toimintaohjeilla. Johtamis- ja hallintojärjestelmistä käytettävällä termillä ei voi olla olennaista sisältöä ohittavaa merkitystä henkilöiden ammatillista pätevyyttä arvioitaessa. Siirtymäkoetta koskevan työ- ja elinkeinoministeriön asetusluonnoksen 21 mukaan koe sisältää kuitenkin tehtäviä melko laajalta alueelta: 1) kirjanpitoa ja tilinpäätöstä koskeva sääntely ja hyvä kirjanpitotapa; 2) tilintarkastusta koskeva sääntely ja hyvä ti-

7 7 (8) lintarkastustapa; 3) sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan sääntely; 4) eri yhteisömuotoja koskeva sääntely; 5) tilintarkastukseen liittyvä muu sääntely. Luonnoksen perusteluosassa on käytetty ilmausta: Koe olisi kuitenkin kevennetty ja hakijan tulee suorittaa tehtävistä vapaavalintaisesti vain puolet. Sisällöltään siirtymäkoetta koskevan säännös on yhteneväinen asetusluonnoksen 17 :n tilintarkastaja- ja erikoistumistutkintojen sisältöä ja laajuutta käsittelevien kohtien kanssa. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan asetusluonnoksessa tulisi selkeämmin näkyä siirtymäkokeen sisällöllinen eroavuus varsinaisen tilintarkastajatutkinnon kelpoisuuskokeeseen nähden. Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota, siihen että edellä mainitusta ei selvästi ilmene, tarkoittaako kevennys sitä, että tehtävistä tulee suorittaa vain puolet ja hakija saa valita ko. tehtävät. Vai sitä, että koe on kevennetty HTM-tutkinnon 1-osasta ottamalla mukaan pienempi tai kapeampialaisempi kysymysosio, minkä lisäksi hakijan on suoritettava tehtävistä vain puolet, jotka hän saa itse valita. 4) Valtionhallinnon tilintarkastaja -käsitteen korvaaminen hallituksen esityksessä käsitteellä valtiontalouden tarkastusviraston suorittama tilintarkastus Valtiontalouden tarkastusvirasto kiinnittää huomiota siihen, että Tilintarkastuslakia koskevan hallituksen esityksen yleisperusteluissa luvussa käytetty ''valtionhallinnon tilintarkastajan'' käsite on epämääräinen ja ongelmallinen. Tarkastusvirasto katsoo, että tilintarkastuksen käsite on syytä rajata koskemaan ulkoista tarkastusta.valtion virastojen ja laitosten sisäiset tarkastajat eivät ole tässä mielessä tilintarkastajia. Vaikka valtion virastojen ja laitosten sisäisessä tarkastuksessa hyödynnetään perustellusti JHTT tilintarkastajia, eivät he toimi valtionhallinnossa ulkoisina tilintarkastajina. Käsite valtionhallinnon tilintarkastajat on käytössä ongelmallinen myös siksi, että se on hyvin lähellä noin 180 jäsenen ammatillisen yhdistyksen Valtionhallinnon tarkastajat ry nimeä. Yhdistys toimii valtion moninaisissa tarkastustehtävissä työskentelevien yhdistyksenä tarkoituksenaan tarkastustoiminnan kehittäminen sekä jäsentensä ammattitaidon ja yhteistyön lisääminen. Valtion konsernitilintarkastus ja tilinpäätösvelvollisten valtion virastojen ja laitosten tilintarkastus sekä eräiden valtion talousarvion ulkopuolella olevien rahastojen tilintarkastus kuuluu valtiontalouden tarkastusvirastolle perustuslaissa säädettynä viranomaisena ja valtiontalouden tarkastuksen ylimmän ulkoisen tarkastustehtävän suorittajana. Tarkastusvirasto antaa vuosittain tilintarkastuskertomuksen valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta ja lisäksi tilintarkastuskertomukset kaikkiaan noin 70 valtion kirjanpitoyksikkönä toimivasta virastosta ja laitoksesta sekä rahastosta, joiden tilintarkastus on säädetty tarkastusviraston tehtäväksi. 5) Valtiontalouden tarkastusviraston aseman huomiointi lakiehdotuksessa laiksi julkishallinnon ja talouden tilintarkastuksesta Tarkastusvirasto toteaa, että voimassa olevassa laissa julkishallinnon ja talouden tilintarkastajista sekä hallituksen esityksessä 186/2008 vp Eduskunnalle laiksi julkishallinnon ja talouden tilintarkastajista annetun lain muuttamisesta on otettu asianmukai-

8 8 (8) sesti huomioon valtiontalouden tarkastusviraston asema sekä valtiontalouden valvonta- ja tarkastusjärjestelmä. Tarkastusvirasto haluaa kiinnittää huomiota siihen, että tarkastusviraston asema Suomen ylimpänä ulkoisena tarkastusviranomaisena on otettava asianmukaisesti ja riittävästi huomioon myös esitetyssä uudessa laissa julkishallinnon ja talouden tilintarkastuksesta. 6) Tilintarkastusvalvonnan järjestäminen ja valvottavalta perittävät maksut Hallituksen esitysluonnoksen perusteella tilintarkastajien valvonta tultaisiin rahoittamaan ensisijaisesti valvottavilta perittävillä maksuilla. Luonnoksessa todetaan, että uudistuksella ei olisi nettovaikutuksia valtiontalouteen. Maksujen periminen valvottavilta on kuitenkin esitysluonnoksen 8 luvun 8 :ssä rajoitettu valvonnassa käytettävän asiantuntijan palkkion määräämiseen tilintarkastajan maksettavaksi. Tällä perusteella on tulkittavissa, että muut tilintarkastusvalvonnan kustannukset jäisivät Patentti- ja rekisterihallituksen talousarviosta katettaviksi. Valvontamaksujen tulisi kuitenkin olla siinä määrin kohtuullisia, etteivät ne yksinään vaikeuttaisi olennaisesti yksityishenkilöinä toimivien tilintarkastajien ammatinharjoittamista. Muutoin vaarana on tilintarkastusmarkkinoiden supistuminen entisestään. Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota siihen, että luonnoksessa on esitetty varsin pitkälle valmisteltua ja itsenäistä tilintarkastusvalvonnan organisaatiota upotettavaksi osaksi Patentti- ja rekisterihallitusta. Luonnoksessa hallituksen esityksessä on todettu, että tilintarkastusvalvontaan siirtyisi Keskuskauppakamarin tilintarkastusvalvonta kokonaisuutena ja siirtyvään henkilöstöön sovellettaisiin liikkeenluovutukseen sovellettavia sääntöjä ja toimintatapoja. Tässä yhteydessä tulisi huolehtia myös, että Patentti- ja rekisterihallituksen sisällä toteutuu virkamiesten tasapuolisen kohtelun ja yhdenvertaisuuden periaate siltä osin kuin se on liikkeenluovutukseen sovellettavien unionin oikeuden määräysten perusteella mahdollista. Valvonnan siirtyessä viranomaiseen on suositeltavaa myös käsitellä ja huomioida valvonnan suorittamisen yhteydessä saatavien ja valvonnasta syntyvien asiakirjojen suhde viranomaisen toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin. Viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain lähtökohta on asiakirjojen julkisuus mikäli toisin ei ole säädetty. Pääjohtaja Tuomas Pöysti Tilintarkastuspäällikkö Jaakko Eskola