1. Yleisnäkemykset yliopistolain ja ammattikorkeakoululain muuttamisesta

Transkriptio

1 HE 152/2018 vp - SiV Sivistysvaliokunta EDUSKUNTA siv(at)eduskunta.fi Asia: Jyväskylän yliopiston Koulutuksen tutkimuslaitoksen lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi yliopistolain ja ammattikorkeakoululain muuttamisesta (HE 152/2018 vp) 1. Yleisnäkemykset yliopistolain ja ammattikorkeakoululain muuttamisesta Lausuntona Koulutuksen tutkimuslaitos toteaa, että esitys sisältää kannatettavia pyrkimyksiä joustavoittaa oppimisen mahdollisuuksia korkeakoulutuksessa. Erityisesti lainsäätäjän tavoite helpottaa ja joustavoittaa yksittäisten opiskelijoiden mahdollisuuksia muun muassa joustavoittamalla siirto-opiskelijoiden hakumenettelyä koskevia säännöksiä ja säilyttämällä tilauskoulutuksen kustannukset tilaajalla (ei EU/ETA-valtioista tulevalle opiskelijalla) ovat kannatettavia pyrkimyksiä. Samalla Koulutuksen tutkimuslaitos kuitenkin ilmaisee huolensa siitä, että tilauskoulutus ei saa viedä resursseja pois korkeakoulujen perustehtävien hoitamisesta, eikä myöskään voi olla väylä opintojen maksullisuuden lisääntymiseen. Koulutuksen tutkimuslaitos myös kannattaa esitystä lainsäädännön selventämistä siltä osin, että tutkinnon osia sisältävää koulutusta voi tarjota täydennyskoulutuksena. Koulutuksen tutkimuslaitos kuitenkin korostaa, että avoimien yliopisto-opintojen ja täydennyskoulutuksen ero on jatkossakin pidettävä lainsäädännöllisesti selvänä. Koulutuksen tutkimuslaitos pitää myönteisenä, että esitys sallii korkeakoulujen reagoida nyt esitettyihin muutoksia autonomiansa sallimissa rajoissa. Tosin epäselvää on, miten esitys voisi vähentää hallinnosta työtä korkeakouluissa (s. 23) kun mikään tutkimus ei tue hallinnollisen työn vähenemistä suomalaisessa korkeakoulutuksessa. 2. Lakiesityksen yksityiskohtainen tarkastelu Lakimuutosehdotuksen kohta: YLEISPERUSTELUT, 1 Johdanto Lokakuussa 2017 valmistunut laajassa yhteistyössä valmisteltu korkeakoulutuksen ja tutkimuksen visio 2030, Ehdotus Suomelle: Suomi100+ asettaa tavoitteiston korkeakoulujen kehittämiselle. Visiossa tavoitteeksi on asetettu Suomen osaamis- ja koulutustason nostaminen. Tavoitteena on, että vuonna 2030 vähin-

2 tään 50 % nuorista aikuisista suorittaisi korkeakoulututkinnon, jatkuva oppiminen olisi mahdollista elämän eri tilanteissa ja korkeakoulujen koulutustarjonta olisi joustavasti eri käyttäjäryhmien hyödynnettävissä. (YLEISPERUSTELUT, 2 Nykytila, 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Korkeakoulutukseen hakeutuminen ja opiskelijavalinnat) Suomessa korkeakoulutettujen vuotiaiden osuus väestöstä, 41 prosenttia, on alempi kuin OECD-maiden keskiarvo Tavoitteeksi visioitu korkeakoulututkinnon suorittaneiden osuus 50% nuorista aikuisista vuoteen 2030 mennessä, on haasteellinen, koska nykyinen trendi korkeakoulututkinnon suorittaneiden osuuksissa vuotiaiden ikäryhmissä on vuodesta 2000 alkaen kääntynyt laskuun. Ennen määrien kasvua on laskeva trendi saatava ensin tasaantumaan ja sen jälkeen nousuun. Tämä ei ole pelkästään hallinnollinen tai korkeakoulupoliittinen päätös, vaan myös ja ennen kaikkea opiskelijoiden oma valintakysymys. Myös 50% tavoite korkeakoulututkinnon suorittaneiden määrässä tulevien valmistuvien ikäluokissa merkitsee opiskelijoiden oppimisen ja kognitiivisten kykyjen ja taitojen osaamisen nykyistä heterogeenisempää lähtötasoa, koska opiskelijamäärät laajentuvat korkeakoulutuksessa nykyistä mediaanitasoa heikompaan suuntaan. Lähde mm. Koulutustason kehitys Suomessa, Taustaraportti Talouspolitiikan arviointineuvostolle, Kalenius A., Lakimuutosehdotuksen kohta: YLEISPERUSTELUT, 2 Nykytila, 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Korkeakoulutukseen hakeutuminen ja opiskelijavalinnat Korkeakouluopinnot aloitetaan verrattain myöhään: vain 35 prosenttia aloittaa opinnot 21-vuotiaana tai nuorempana. Perustelussa on käytetty vuodelta 2015 tai aiemmalta vuodelta koko korkeakoululaitoksen aloittaneiden määriä, mikä ei kerro riittävällä tarkkuudella aloittaneiden nykytilannetta. Aloitusiän mediaani korkeakoulusektorilla oli vuonna 2016 ja vuonna 2017 koko korkeakoulutuksessa 21,3 kumpanakin vuonna. Ammattikorkeakoulutuksessa ne olivat 21,9 ja 22,1; ja yliopistokoulutuksessa 20,3 ja 20,3. (lähde: Vipunen). Tästä voidaan nähdä, että korkeakoulutuksen aloittaneista 50% vuonna 2016 ja 2017 oli 21 vuotiaita tai sitä nuorempia. Yliopistokoulutuksen aloittaneista 50% oli 20 vuotta tai nuorempia v ja Vaikka aloitusiän mediaani (vv ) on laskenut yliopistokoulutuksessa, niin koko korkeakoulutuksen osalta aloittaneiden osalta mediaani-ikä on pysynyt samana noina vuosina, koska ammattikorkeakoulutuksen aloittaneiden mediaani-ikä on noussut. Aloitusikä yliopistokoulutuksessa on vertailukelpoisessa 2

3 tarkastelussa Suomessa samaa tasoa kuin OECD-maissa keskimäärin (kun otetaan huomioon koulun aloitusikä ja sen kesto ennen korkeakoulua, Suomessa miehillä armeijan käymiseen kuluva aika). Lähde: Vipunen Koulutuksen tutkimuslaitos kannattaa, että korkeakoulujen yhteishaun ja erillisvalinnan käyttöaloja selvennetään ja lakeihin ehdotetaan lisättäviksi säännökset joustavammista hakumenettelyistä erillisvalinnoissa. Lisäksi osana paikkojen tehokkaampaa kohdentamista voidaan vähentää tutkintokoulutuksen kysyntää ohjaamalla korkeakouluissa jo opiskelevia tai opiskelleita hakeutumaan muuhun kuin tutkintoon johtavaan koulutukseen. Esimerkiksi avoimen yliopiston väylän hyödyntäminen keventää yliopistojen hallinnollista työtä hakuvaiheessa opiskelijavalinnoissa. Mahdollisuus päästä tutkinto-opiskelijaksi avoimen yliopiston väylän perusteella on ollut kapea ja opiskelijan kannalta vaikeasti ennakoitavissa. Ongelman ratkaisemiseksi on käynnistetty OKM:n korkeakoulutuksen kehittämishanke Toinen reitti yliopistoon. Lakimuutosehdotuksen kohta: YLEISPERUSTELUT, 2 Nykytila, 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Yliopistojen järjestämä täydennyskoulutustarjonta koulutuksiin osallistuneiden henkilöiden määrät ovat vähentyneet selvästi vuosien välillä. Lakimuutosehdotuksen kohta: Lakiehdotukset, 1. Laki yliopistolain muuttamisesta, 9 Tilauskoulutus Yliopisto voi järjestää opiskelijaryhmälle korkeakoulututkintoon johtavaa opetusta niin, että koulutuksen tilaa ja rahoittaa Suomen valtio, toinen valtio, kansainvälinen järjestö taikka suomalainen tai ulkomainen julkisyhteisö, säätiö tai yksityinen yhteisö (tilauskoulutus). Tilauskoulutukseen osallistuvaan sovelletaan tämän lain 37, 37 a, 37 b, 43 a 43 d, 45, 45 a, 45 b, 82, 83, 83 a, 84, 84 a, 85 ja 86 :ää. Tilauskoulutuksena annettavan opetuksen on liityttävä sellaiseen perus- tai jatkokoulutukseen, jossa yliopistolla on tutkinnonanto-oikeus. Tilauskoulutuksen järjestäminen ei saa heikentää yliopiston antamaa perus- tai jatkokoulutusta. Yliopisto ei saa järjestää tilauskoulutusta, jos on ilmeistä, että koulutus tilataan siinä tarkoituksessa, että tilauskoulutukseen osallistuvat voisivat välttää 36 :n mukaisen opiskelijavalinnan. Yliopiston on perittävä koulutuksen tilaajalta tilauskoulutuksen järjestämisestä vähintään siitä aiheutuvat kustannukset kattava maksu. Koulutuksen tilaajalla on oikeus periä tilauskoulutukseen osallistuvilta opiskelijoilta sen sijaintival- 3

4 tion lainsäädännön tai oman käytäntönsä mukaisia maksuja. Tilaaja ei voi kuitenkaan periä maksuja Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden kansalaisilta eikä niiltä, jotka Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden muun sopimuspuolen kanssa tekemän sopimuksen mukaan rinnastetaan Euroopan unionin kansalaisiin, eikä edellä mainittujen perheenjäseniltä. Tilaaja ei voi periä maksuja myöskään niiltä, joilla on ulkomaalaislain (301/2004) nojalla myönnetty Euroopan unionin sininen kortti, jatkuva tai pysyvä oleskelulupa tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, eikä edellä mainittujen perheenjäseniltä. Perheenjäsenen määrittelyyn sovelletaan ulkomaalaislakia. Sekä Lakimuutosehdotuksen kohta: Lakiehdotukset, 1. Laki yliopistolain muuttamisesta, 7 Tutkinnot ja muu koulutus tutkintorakenne Yliopistoissa voidaan suorittaa alempia ja ylempiä korkeakoulututkintoja tieteellisiä, taiteellisia ja ammatillisia jatkotutkintoja. Yliopistot voivat järjestää myös erikoistumiskoulutusta, tutkintojen osia sisältävää koulutusta täydennyskoulutuksena, avoimena yliopisto-opetuksena tai muutoin erillisinä opintoina muuta täydennyskoulutusta. Lakimuutosehdotuksen kohdat: Tilauskoulutus (useita) Tällä hetkellä avoimen yliopistokoulutuksen tarjonta painottuu tutkintokoulutuksen alkuvaiheen opintoihin. Jatkossa avoimina yliopisto-opintoina voitaisiin tarjota nykyistä enemmän syventäviä opintoja osia jatko-opinnoista. Tämä lisäisi mahdollisuutta avointen yliopisto-opintojen hyödyntämiseen osaamisen täydentämissä ja päivittämisessä nykyistä paremmin. Täydennyskoulutus voi tehdyn esityksen mukaan koostua myös tutkintokoulutuksen sisällöistä tai se voi muutoin tukea korkeakoulujen lakisääteisten tehtävien toteuttamista. Kuitenkin täydennyskoulutus on yliopistojen harjoittamaa liiketoimintaa, joka ei saa hinnoittelultaan tai muutoin vääristää kilpailua ja jota ei ole sallittua tukea korkeakoulun julkiseen tehtävään annettavalla julkisella rahoituksella. Tutkinnonosia täydennyskoulutukena tarjottaessa voi olla vaikea erottaa julkisen rahoituksen osuutta tuotteesta, koska sen tuotekehitys on tehty perusrahoituksella osana tutkintokoulutusta. Tämä saattaa vääristää kilpailua. Koska esityksessä avataan avoimen yliopisto-opetuksen toimintakenttää (tutkinnonosien tarjoaminen) täydennyskoulutukselle ja sen liiketaloudelliselle hinnoittelulle, olisi olennaista samassa yhteydessä määritellä, mikä ero (hinnoittelun lisäksi) avoimissa yliopisto-opinnoissa ja täydennyskoulutuksessa on lakimuutoksen jälkeen. Koulutusjärjestelmän toimivuuden kannalta eri koulutusmuodoilla tulisi olla selkeästi hahmotettu tehtävä ja sen toteuttamista tukeva säädöspohja ja rahoitusapparaatti. 4

5 Avoimen yliopisto-opetuksen tunnustettu julkinen perustehtävä edistää koulutuksellista tasa-arvoa, korkeakoulutuksen saavutettavuutta ja alueellista tasaarvoa elinikäistä oppimista on lähtökohtaisesti laajempi kuin vain työelämässä tarvittavan osaamisen täydentäminen. Lakimuutos sisältää siis myös riskin avoimen yliopisto-opetuksen perustehtävän rapautumiselle, mikäli tutkinnonosat siirtyvät enenevässä määrin liiketaloudellisesti hinnoitelluksi täydennyskoulutukseksi. Aineistosta on havaittavissa, että korkeakoulujen täydennyskoulutuksen tarjonta ja osallistujamäärät ovat volyymiltään pieniä suhteessa työelämässä olevien osaamisen täydennystarpeisiin. Yhtenä syynä voidaan todeta, että täydennyskoulutuksen järjestämisen muodot eivät aina vastaa työssäkäyvän väestön osallistumismahdollisuuksia. Toisena syynä lienevät osallistujien ja työnantajien vaihtelevat mahdollisuudet ja sitoutuminen kustannusten kattamiseen. Tutkinnonosia on toistaiseksi tarjottu vähän liiketaloudellisesti hinnoiteltuna täydennyskoulutuksena, vaikkei siihen ole ollut lakisääteistä estettä. Räätälöimättömiä tutkinnonosia ei ole ilmeisesti vielä mielletty kilpailukykyisiksi tuotteiksi täydennyskoulutusmarkkinoilla. Toisaalta mm. Työelämälähtöinen avoin korkeakouluopetus (AVOT) hankkeessa osoitettiin, että aktiivisella tiedotuksella, markkinoinnilla ja työelämäyhteistyöllä voidaan jo nykyisellään avoimen korkeakoulun laajasta tutkinnon osien tarjonnasta löytää työelämätarpeisiin vastaavaa koulutustarjontaa ja luoda tarvittaessa korkeakouluyhteistyössä tarveperustaisia osaamiskokonaisuuksia. Lakimuutosehdotuksen kohta: 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset, 3.2 Toteuttamisvaihtoehdot Esityksen mukaan nykyisin valtionavustuslain mukaisesti korkeakoulutuksen kehittämiseen myönnettävät määrärahat kohdennettaisiin yliopisto- ja ammattikorkeakoululakien mukaisesti. Valtion talousarviomenettelyt määrittelevät toiseksi toteuttamisvaihtoehdoksi nykytilan säilyttämisen. Lakimuutosehdotuksen kohta: 4 Esityksen vaikutukset, 4.1 Taloudelliset vaikutukset, Valtion rahoitus korkeakouluille Esitetyllä määrärahojen teknisellä siirrolla korkeakoululaitoksen ja tieteen yhteiset menot -momentin määrärahoista osaksi yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen valtionrahoitusmäärärahoja ei olisi julkisen talouden menojen ja tulojen kannalta taloudellisia vaikutuksia. Määrärahasiirto ja sen myötä uudistuva määrärahojen kohdentaminen ja raportointi vapauttaisi resursseja korkeakoulujen hallinnosta. Uudistus integroisi nykyisin erillisinä hankkeina haettavan, seurattavan ja raportoitavan korkeakoulujen kehittämistoiminnan osaksi yliopistolain ja ammattikorkeakoululain mukaisia maksatus- ja raportointikäytäntöjä lisäisi rahoituksen läpinäkyvyyttä. Muutoksella ei ole vaikutusta korkeakoulujen rahoitusmallien kautta jaettavan rahoituksen määrään. 5

6 Lakimuutosehdotuksen kohta: Lakiehdotukset, 1. Laki yliopistolain muuttamisesta, 49 Valtion rahoituksen määräytymisperusteet Opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää yliopistoille perusrahoitusta laskennallisin perustein ottaen huomioon toiminnan laajuus, laatu ja vaikuttavuus muiden koulutuksen ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi myös myöntää yliopistoille tuloksellisuusrahoitusta yliopiston tuloksellisen toiminnan perusteella muuta harkinnanvaraista rahoitusta. Määrärahojen kohdentaminen yliopisto- ja ammattikorkeakoululakien mukaisesti on kannatettavaa, jos kohdentamisperusteet ja perustelut pysyvät nykyisen mallin mukaisina siten, että ne ovat kehittämisen määrärahojen kohdentamisissa avointa ja ennakoitavissa laskettavissa selkein ennakolta määrätyin periaattein. Lakimuutosehdotuksen kohta: 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset, 3.3 Keskeiset ehdotukset Yliopistolakiin ja ammattikorkeakoululakiin ehdotetaan tehtäväksi korkeakoulutuksen ja tutkimuksen vision tavoitteiden toteutumista edistävät muutokset. Esitykset ovat luonteeltaan mahdollistavia. Ne antavat autonomisille korkeakouluille lisää toiminnan ja reagoinnin mahdollisuuksia velvoittamatta uusien toimintamallien käyttöönottoon. Lakimuutosehdotuksesta johtuvien toteuttamisen mahdollistavuus yliopistossa ja ammattikorkeakoulussa ilman velvoitetta on kannatettavaa. Jussi Välimaa Johtaja, Koulutuksen tutkimuslaitos 6