Kirkon virkasuhdetyöryhmän mietintö

Transkriptio

1 1 Kirkkohallitukselle Kirkon virkasuhdetyöryhmän mietintö Kirkkohallitus asetti työryhmän, jonka tehtävänä on laatia ehdotus kirkon viranhaltijoita koskevien säännösten ja määräysten uudistamisesta ottaen huomioon perustuslain sekä yleisen virkamieslainsäädännön ja työsopimuslain kehitys. Työryhmän tulee valmistella mietintönsä hallituksen esityksen muotoon. Työryhmän määräaika päättyy Työryhmän määräaikaa jatkettiin tehdyllä kirkkohallituksen päätöksellä asti. Työryhmän jäseniksi valittiin kirkkoneuvos Risto Voipio (puheenjohtaja), piispa Juha Pihkala, kirkkoneuvos Matti Halttunen, lakimiesasessori Pirjo Pihlaja, työmarkkina-asiamies Pauliina Hirsimäki, toiminnanjohtaja Esko Jossas, toiminnanjohtaja Ritva Rasila ja työmarkkinalakimies Kristian Brotherus. Työryhmän sihteereinä toimivat lakimies Timo von Boehm ja työmarkkinaasiamies Pauliina Hirsimäki. Työryhmä otti nimekseen Kirkon virkasuhdetyöryhmä. Virkasuhdetyöryhmä on valmistellut ehdotuksen uudeksi kirkkolain 6 luvuksi ja kirkkojärjestyksen 6 luvuksi sekä muiksi viranhaltijoiden asemaan vaikuttaviksi kirkkolain ja kirkkojärjestyksen säännöksiksi. Lakiehdotukseen on koottu perustuslain 80 :n mukaan lain tasoista säätämistä edellyttävät säännökset sekä säännökset, jotka muun virkamieslainsäädännön kehityksen vuoksi on katsottu tarpeelliseksi. Tällöin useat kirkkojärjestyksessä ja mallivirkasäännössä nykyisin olevat säännökset ja määräykset siirrettäisiin kirkkolakiin. Kirkkojärjestyksestä lakiin otettavaksi ehdotetaan säännöksiä, jotka koskevat muun muassa viran haettavaksi julistamista, virkasuhteeseen nimittämistä, viranhaltijan velvollisuuksia, virkavapautta, sivutointa, nimikirjan pitämistä sekä eräitä pappien virkasuhteen hakumenettelyä ja viranhoitomääräyksen antamista koskevia säännöksiä.

2 2 Mallivirkasäännöstä lakiin otettavaksi ehdotetut säännökset koskevat muun muassa haettavaksi julistamista, viran täyttämistä, lääkärintodistusta ja terveystarkastuksia, koeaikaa, viranhoitomääräyksen antamista, virkasuhteen sekä siihen liittyvien oikeuksien alkamista ja keskeytymistä, virkasuhteen lakkaamista, viranhaltijan yleisiä velvollisuuksia sekä velvollisuuksia siirtyä toiseen virkaan, virkavapautta, etuuksien vanhentumista ja saatavien kuittausta palkasta. Kirkkolain valtuutussäännös virkasäännön antamisesta ehdotetaan samassa yhteydessä kumottavaksi. Virkasääntöjä voitaisiin vuoden siirtymäajan verran edelleen noudattaa, sikäli kuin ne eivät ole ristiriidassa lain kanssa. Tämän lisäksi valtion virkamieslaissa ja laissa kunnallisesta viranhaltijasta sekä työsopimuslaissa on säännöksiä, jotka ehdotetaan otettavaksi tarpeellisilta osin kirkkolakiin. Nämä säännökset koskevat lähinnä asioita, joista kirkkolaissa ei tähän asti ole lainkaan säädetty tai jotka kaipaavat muutosta. Tällaisia ovat esimerkiksi säännökset, jotka koskevat virkasuhteen lajeja, lomauttamista, virkasuhteen irtisanomis- ja purkamisperusteita, virkasuhteen päättämismenettelyä, viranhoitomääräystä, työnantajan velvollisuuksia, työturvallisuutta, erityistä irtisanomissuojaa, viranhaltijan asemaa ja irtisanomisoikeutta liikkeen luovutuksen yhteydessä, irtisanomisaikaa, menetettyjen ansioiden korvaamista, irtisanotun viranhaltijan takaisin ottamista, yhdistymisvapautta, palkan takaisin perimistä ja työtodistusta. Ehdotus sisältää kirkkolain kurinpitoa koskevan 23 luvun kumoamisen. Kurinpitomenettelystä työnantajan keinona puuttua viranhaltijan viranhoidossa ilmeneviin väärinkäytöksiin ja puutteisiin tai päättää virkasuhde kurinpidollisella viraltapanolla ehdotetaan luovuttavaksi. Sen tilalle ehdotetaan koko henkilöstöä samalla tavalla koskevaa irtisanomis- ja purkamismenettelyä. Virkasuhteen purkaminen olisi kirkollislainsäädännössä kokonaan uusi menettely. Kurinpitomenettelyn kumoamisella olisi välittömiä vaikutuksia pappien, lehtorien ja kanttorien asemaan. Kurinpitomenettelyä koskevien säännösten kumoaminen edellyttää kirkkoherran, kappalaisen, vakinaisen lehtorin ja kanttorin kurinpitomenettelyä koskevan järjestelmän korvaamista toisella. Nykyisen kurinpitomenettelyn korvaisi toisaalta työnantajalle työnjohdollisesti kuuluva mahdollisuus puuttua viranhaltijan viranhoitoon työnjohdollisella varoituksella ja toisaalta vakavammissa tapauksissa irtisanomis- ja purkumenettely. Virkasuhteen jatkuvuusperiaate säilytettäisiin kuitenkin edelleen. Laittomasti irtisanottu tai purettu virkasuhde ei katkeaisi ilman lainvoimaista päätöstä. Papiston erityisasema erityisen piispallisen kaitsennan alaisina viranhaltijoina edellyttäisi, että näiden virkasuhteen irtisanomisen ja purkamisen vahvistaisi tuomiokapituli. Viranhaltijalle ei enää annettaisi virkaan valtakirjaa tai virkamääräystä. Kaikkiin virkasuhteisiin annettaisiin viranhoitomääräys.

3 3 Lehtoria koskevat säännökset ehdotetaan kumottavaksi. Virkasuhdetyöryhmän ehdotuksen mukaan lehtorin asema järjestetään niin, että seurakunta voisi perustaa lehtorin viran samalla tavalla kuin muita tarpeellisia seurakunnan hengellisen työn ja kasvatuksen virkoja. Oikeudelliselta asemaltaan lehtorin virka vastaisi muun muassa diakonian tai nuorisotyön virkoja. Lehtoria koskeva henkilöstöhallinto olisi kokonaan seurakunnan asia. Tuomiokapituli ei enää myöntäisi nykyisessä KJ 6:35 :ssä tarkoitettua oikeutta toimia lehtorina. Nykyisissä lehtorin viroissa olevat viranhaltijat säilyttäisivät siirtymäsäännöksen nojalla kaikki lehtorille kuuluvat oikeudet ja velvollisuudet niin kauan kuin ovat samassa virassa. Tällaisia olisivat muun muassa säännökset lehtorin rippisalaisuudesta, oikeuksista jumalanpalveluksessa ja konfirmaatiossa sekä kuulumisesta hiippakuntaan sekä lehtorin oikeudet kirkollisissa vaaleissa. Valtakirjan antamisesta luopuminen, viranhoitomääräyksen antaminen sen tilalla sekä irtisanomis- ja purkamismenettelyn omaksuminen ulottuisi papin ja lehtorin virkojen ohella myös kanttorin virkoihin. Samalla kanttorien henkilöstöhallinto siirtyisi kokonaisuudessaan seurakunnille. Tämän lisäksi eräitä yksittäisiä kanttorin virkaa koskevia säännöksiä ehdotetaan kumottavaksi kirkkojärjestyksestä. Tällaisia olisivat kanttorin johtosäännön pakollisuus ja eräät kanttorilta vaaditut erityiset kelpoisuusvaatimukset. Piispainkokouksen tehtävänä olisi edelleen antaa tarvittavat määräykset lehtorin sekä myös kanttorin virkaan vaadittavasta kelpoisuudesta. Muutoin muun muassa kanttorin sekä myös diakonian ja nuorisotyön virkojen asema on erikseen selvitettävänä käynnissä olevassa virkarakenneuudistusta koskevassa valmistelussa. Työryhmä ei ole ottanut kantaa virkarakenneuudistukseen, vaan on tehnyt ehdotuksensa virkamiesoikeudellisista lähtökohdista. Mahdolliset virkarakenneuudistuksesta johtuvat ratkaisut voivat aiheuttaa muutostarpeita virkasuhdetyöryhmän esittämiin säännöksiin. Virkasuhdetyöryhmä on työnsä kuluessa käsitellyt myös kirkolliskokouksen antamaa toimeksiantoa, joka koskee pappisvirkaan kutsumisen edellytyksiä sekä piispainkokouksen kirkkohallitukselle tekemää aloitetta 2/2004, jossa esitetään johtamisen selkiyttämistä kirkossa. Tämän lisäksi työryhmä on keskustellut papin valintamenettelyjen uudistamistarpeesta. Näistä asioista työryhmä on päätynyt seuraavalle kannalle: Valintamenettelyt papin virkoihin Valintamenettely papin virkoihin perustuu toisaalta papiston erityiseen asemaan kirkon hallinnossa ja toisaalta pitkään käytäntöön. Tuomiokapituli tekee kirkkoherran virkaa koskevan vaaliehdotuksen.

4 4 Vaaliehdotuksista valitetaan usein ja valitukset pitkittävät viran vakinaista täyttämistä, joskus jopa vuosia. Kirkkoherra valitaan virkaan papinvaalilla, jossa seurakunnan jäsenet äänestävät vaalisijan saaneita tai ylimääräisiä ehdokkaita. Vaalien äänestysprosentit ovat varsinkin taajamaseurakunnissa yleisesti erittäin alhaiset, usein vain muutamia prosentteja äänivaltaisista seurakunnan jäsenistä. Kappalaisen vaalissa tuomiokapituli julistaa virat haettavaksi, tutkii hakijoiden kelpoisuuden ja antaa heistä lausunnon seurakunnalle. Seurakuntapastorin määrää tehtäväänsä tuomiokapituli ilman hakumenettelyä. Virkasuhdetyöryhmän mielestä pappien valintapaa olisi syytä uudistaa ja muuttaa paremmin vastaamaan nykyisiä tarpeita. Työryhmä on kuitenkin katsonut pappien valintamenettelyä koskevien laajojen muutosten menevän työryhmän toimeksiannon ulkopuolelle. Eräitä vähäisiä muutoksia työryhmä on esittänyt. Pappisvirkaan kutsumisen edellytykset Kirkolliskokous on käsitellessään lakivaliokunnan mietintöä 5/2003 piispainkokouksen esityksestä 4/2002, joka koskee pappisvirkaan kutsumisen edellytyksiä, päättänyt lähettää esityksen kirkkohallituksen valmisteltavaksi. Piispainkokouksen esityksen mukaan edellisen kirkkolain (EKL mom.) ns. muodolliset virkamääräykset sitouttivat pappia, joka ei toiminut varsinaisessa papin virassa, kirkon työhön. Muodollisten virkamääräysten antamisesta luovuttiin nykyisen kirkkolain säätämisen yhteydessä. Piispainkokous esitti KJ 6:57 :ään lisättäväksi uusi toinen momentti, jonka mukaan tuomiokapituli voisi antaa papille, jolla ei ole muuta virkamääräystä ja joka on ollut pappisvirassa vähintään kuusi kuukautta, määräyksen seurakunnan avustavaksi papiksi. Määräys vastaisi aiempia muodollisia virkamääräyksiä. Määräys ei synnyttäisi virkasuhdetta paikallisseurakuntaan, vaan seurakunta voisi hyödyntää avustavaksi papiksi määrättyä pastoria erikseen sovittavalla tavalla. Piispainkokouksen esitys sisältää myös ehdotuksen KJ 5:5 :n 4 kohdan muutokseksi siten, että papiksi voitaisiin vihkiä myös henkilö, joka on perheneuvojan tehtävissä. Tällöin tulisi piispainkokouksen mielestä muuttaa vastaavalla tavalla myös KJ 6:13 :ää. Kirkolliskokouksen lakivaliokunta piti perusteltuna piispainkokouksen huolta siitä, miten muussa kuin kirkon tai seurakunnan papin virassa toimivat papit saataisiin sitoutettua kirkon ja oman paikallisseurakunnan työhön. Lakivaliokunta kuitenkin kiinnitti huomiota siihen, että piispainkokouksen ehdotus sisälsi tulkinnanvaraisia aukkoja, oli osittain ristiriitainen esitettyjen perustelujen kanssa ja lakiteknisesti säännösten sijoittamista kirkkojärjestykseen ei voitu pitää esitetyllä tavalla onnistuneena. Lakivaliokunnan mielestä asiasta tulisi säätää omassa pykälässä ja valmistelussa tulisi selvittää, mitä oikeuksia ja velvollisuuksia avustavan papin tehtävät tuovat ja ottaa huomioon myös muiden säännösten mahdollinen muutostarve. Lakivaliokunta piti

5 5 tarkoituksenmukaisena asian valmistelemista vireillä olevassa kirkkolain ja kirkkojärjestyksen 6 lukujen uudistamista koskevan lainsäädäntövalmistelun yhteydessä. Virkasuhdetyöryhmän tehtävänä on ollut valmistella ehdotusta viranhaltijoiden oikeusaseman asianmukaiseksi järjestämiseksi perustuslain sekä virkamieslainsäädännön sekä muun työelämää koskevan lainsäädännön kehityksen vuoksi. Virkasuhdetyöryhmä on työnsä kuluessa tutkinut myös kirkolliskokouksen toimeksiannon. Piispainkokouksen esityksen tarkoittamalla määräyksellä avustavaksi papiksi ei olisi esitetyssä muodossa virkamiesoikeudellista sisältöä. Esityksen mukaan määräys ei synnyttäisi virkasuhdetta työnantajaan eikä papille säädettäisi määräyksen antamisesta johtuvia oikeuksia tai velvollisuuksia, vaan seurakunta voisi hyödyntää avustavaksi papiksi määrättyä pastoria erikseen sovittavalla tavalla. Tämä on mahdollista ilman asiasta säätämistä. Virkasuhdetyöryhmä toteaa myös, että ordinaatiossa saatu pappisvirka ei sellaisenaan ole virkasuhde. Ordinaatiossa saadun pappisviran pysyvyys tai pappisviran menettäminen ei ole ordinaation jälkeen oikeudellisesti kytketty papin tehtävien hoitoon seurakunnassa. Näistä syistä ja kun piispainkokouksen esitys ei myöskään sisällä ehdotusta pappisvirkaan kuuluvien oikeuksien tai velvollisuuksien muuttamisesta, virkasuhdetyöryhmä on katsonut, että kirkolliskokouksen toimeksianto ei anna aihetta tehdä asiasta säännösehdotusta. Virkasuhdetyöryhmä on käsitellyt myös piispainkokouksen esitystä KJ 5:5 :n 4 kohdan säännöksen muuttamiseksi sellaiseksi, että sen perusteella papiksi voitaisiin vihkiä myös henkilö, joka on perheneuvonnan tehtävissä. Lakivaliokunta on mietinnössään 5/2003 kiinnittänyt huomiota useisiin piispainkokouksen esityksen epäselvyyksiin. Virkasuhdetyöryhmä yhtyy lakivaliokunnan huomioihin. Lisäksi virkasuhdetyöryhmä toteaa, että useimmissa perheneuvojan viroissa on nykyään kelpoisuusehtona soveltuva ylempi korkeakoulututkinto eikä vain se, että hakija olisi voimassa olevan KL 6:11 :n mukainen pappi tai lehtori. Tällainen seurakunnan tai seurakuntayhtymän virka, johon voidaan valita muukin henkilö kuin pappi tai lehtori, ei ole papin virka eikä siihen nykyisten säännösten perusteella anneta pappisvihkimystä. Virkasuhdetyöryhmän mielestä, jos pappisvihkimyksen antaminen haluttaisiin tehdä mahdolliseksi muihinkin seurakunnan ja seurakuntayhtymän virkoihin kuin papin virkoihin, asiaa pitäisi valmistella laajemmin kuin vain perheneuvonnan työn näkökulmasta. Tällainen pappisvirkaan vihkimisen laajentamista koskeva valmistelu menee kuitenkin työryhmän toimeksiannon ulkopuolelle. Johtamisen selkeyttäminen kirkossa Piispainkokous on aloitteessaan 2/2004 tehnyt kirkkohallitukselle aloitteen johtamisen selkiyttämiseksi kirkossa siten, että erityisesti säännökset kirkkoherran asemasta johtajana, työalan ja aluetyön

6 6 johtamisesta sekä seurakuntayhtymien johtamisesta tarkistettaisiin kirkon perustehtävän toteuttamista, organisaation toimivuutta ja työelämän vaatimuksia vastaaviksi. Piispainkokouksen mielestä kirkkoherran asemaa pitäisi vahvistaa seurakunnan selkeänä johtajana ja viittaa mallina mm. kunnanjohtajan asemaan kuntahallinnossa. Paikallisseurakunta tarvitsisi selkeän yhden johtajan ja henkilöstön ylimmän esimiehen, jonka tulisi olla kirkkoherra. Virkasuhdetyöryhmä on tutkinut piispainkokouksen aloitteen ja toteaa, että piispainkokous on lähestynyt seurakunnan johtamista ensisijaisesti kirkkoherran ja talouspäällikön toimivaltasuhteen tarkastelusta. Virkasuhdetyöryhmän käsityksen mukaan tämä näkökulma on kuitenkin liian suppea. Kysymys seurakunnan johtajuudesta kiteytyy varsinaisesti seurakunnan hallintoelinten ja kirkkoherran välisiin toimivaltasuhteisiin eli kirkkoherran toimivallan suhteesta kirkkovaltuuston ja kirkkoneuvoston toimivaltaan. KL 9:1 :n mukaan kirkkovaltuusto käyttää seurakunnan päätösvaltaa, jollei toisin ole säädetty tai määrätty. Keskeinen osa tätä valtaa on seurakunnan talous- ja toimintasuunnitelmasta päättäminen sekä talousarvion vahvistaminen. Kirkkovaltuuston päätösvaltaa voidaan, lukuun ottamatta KL 9:1 :n 2 momentissa sanottuja asioita, kirkkoneuvoston ohjesäännöllä tai taloussäännöllä ja muilla ohje- tai johtosäännöillä siirtää kirkkoneuvostolle, sen jaostoille tai johtokunnille ja myös viranhaltijoille. Kirkkoneuvostolle on KL 10:1 :ssä annettu useita tehtäviä. Taloudellis-hallinnollisten tehtävien ja täytäntöönpano- ja seurakunnan edustamistehtävien lisäksi kirkkoneuvostolle on säädetty tehtäväksi myös yleisesti johtaa seurakunnan toimintaa, edistää sen hengellistä elämää ja muutoinkin toimia seurakunnan tehtävän toteuttamiseksi. Toisaalta KJ 6:34 :n mukaan kirkkoherran tehtävänä on johtaa kirkkolain 4 luvun mukaista seurakunnan toimintaa eli toimintaa, joka koskee jumalanpalvelusten pitämistä, kasteen ja ehtoollisen toimittamista sekä muita kirkollisia toimituksia, kristillistä kasvatusta ja opetusta, sielunhoitoa, diakoniaa ja lähetystyötä sekä muita kristilliseen sanomaan perustuvia julistus- ja palvelutehtäviä. Näin ollen kirkkoneuvoston ja kirkkoherran toimivalta seurakunnan toiminnan johtamisessa on säännöstasolla päällekkäinen ja siksi myös epäselvä. Virkasuhdetyöryhmän käsitys on, että johtamisen selkeyttäminen kirkossa edellyttäisi erityisesti kirkkoherran ja seurakunnan toimielinten välisen toimivaltajaon selkeyttämistä. Kirkkoneuvoston alaisena viranhaltijana talouspäällikkö valmistelee ja esittelee toimialaansa kuuluvat asiat kirkkoneuvostolle. Seurakunnan johtamisessa mahdollisesti esiintyvät jännitteet eivät johdu lähtökohtaisesti talouspäällikön asemasta, vaan erityisesti kirkkoherran ja kirkkoneuvoston välisestä epäselvästä toimivallan jaosta, joka voi heijastua myös kirkkoherran ja talouspäällikön suhteisiin erilaisina ristiriitoina. Asian ratkaiseminen edellyttäisi seurakunnan toimielinten ja kirkkoherran välisten toimivaltasuhteiden järjestämistä toiselle pohjalle. Työryhmä katsoo, että sen toimeksiantoon ei kuitenkaan kuulu ehdotuksen tekeminen tämän asian ratkaisemiseksi.

7 7 Työryhmä on pitänyt 10 kokousta. Työryhmä on valmistellut toimeksiannon mukaisesti mietintönsä kirkkolakiesityksen osalta hallituksen esityksen muotoon (Liite 1) ja kirkkojärjestyksen osalta kirkkohallituksen esityksen muotoon (Liite 2). Saatuaan työnsä päätökseen työryhmä jättää mietintönsä kirkkohallitukselle. Helsingissä Risto Voipio Kristian Brotherus Matti Halttunen Pauliina Hirsimäki Esko Jossas Juha Pihkala Pirjo Pihlaja Ritva Rasila Timo von Boehm