YHTEENVETO. Tausta. Arviointimenetelmä ja sen toteuttaminen

Transkriptio

1 YHTEENVETO Tausta Vuoden 1992 yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen (asetus N:o 1765/92, MacSharry-uudistus) yhteydessä käyttöön otettu vilja-, öljy- ja valkuaiskasvien viljelijöille tarkoitettu yhteinen tukijärjestelmä mullisti peltoviljelyalaa koskevan maatalouden tukijärjestelmän. Uudistus perustui kolmeen laajaan toimenpiteeseen: interventiohintojen alentamiseen noin kolmanneksella, tämän alennuksen korvaamiseen tuotekohtaisella pinta-alatuella sekä tarjonnan säätelyyn, joka toteutettiin ottamalla käyttöön kesantovelvoite. Kesantovelvoite toteutettiin ensimmäisen kerran yhteisön tasolla, ja se koski yleiseen järjestelmään kuuluvia tuottajia 1, joiden viljelyalat kattoivat keskimäärin 72 prosenttia yhteisön peltoviljelyalasta. Heidän oli kesannoitava viljelyalastaan tietty osuus, jonka Euroopan unionin neuvosto vahvistaa koko yhteisön osalta vuosittain. Vaikka uudistusta koskevassa asetuksessa ei sitä nimenomaisesti mainita, toimenpiteen tarkoituksena oli vähentää viljan ylituotantoa sekä pienentää julkisia varastoja, jotka olivat muodostuneet ongelmaksi 1990-luvun alussa. Tässä arvioitujen täytäntöönpanovuosien aikana eli markkinointivuosina toimenpidettä muutettiin sääntelyllä useita kertoja. Tärkeimmät muutokset koskivat kesantovelvoitteen muuttamista, vapaaehtoisesta kesannoinnista maksettavaa tukea, kesantokorvauksen korottamista sekä mahdollisuutta valita myös kiinteä kesannointi, kun aluksi vain kiertävä kesannointi oli mahdollinen. Arviointimenetelmä ja sen toteuttaminen Järjestelmän vaikutuksia ja kustannustehokkuutta analysoitiin kaikkien EU:n jäsenvaltioiden osalta (aluksi 12 ja myöhemmin 15 maata) pääasiassa Eurostatin keräämien ja laatimien tietojen sekä komission kokoamien jäsenvaltioiden ilmoitusten perusteella. Alueellisia vaikutuksia, maanviljelyyn ja ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia sekä täytäntöönpanon vaikutuksia tutkittiin tekemällä 19 alueellista 2 ja seitsemän kansallista tapaustutkimusta. Alueita valittaessa otettiin huomioon vilja-, öljy- ja valkuaiskasvien erilaiset viljelyolosuhteet ja suurten tuotantoalueiden suhteellisen suuri osuus. Tutkimuksia tehtiin seuraavissa maissa: Saksassa, Tanskassa, Espanjassa, Suomessa, Ranskassa, Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Jokainen tapaustutkimus perustui otantaan, johon kuului 30 tuottajaa. Yhteensä haastateltiin siis 570:tä tuottajaa. Myös alan tärkeimpiä toimijoita kuultiin. Vuoden 1992 YMP:n uudistukselle ei ollut olemassa loogista viitekehystä, joten sitä ei ollut myöskään kesantovelvoitteelle. Arvion suorittajien oli siis pääteltävä kesantovelvoitteen tavoitteet säädöksistä ja komission valmisteluasiakirjoista, joissa ne ilmaistaan enimmäkseen epäsuorasti. Näin laadittuun kesannointitoimenpiteen loogiseen viitekehykseen sisältyy neljä kesannointia koskevaa erityistavoitetta: markkinoiden vakauttaminen ylituotantoa vähentämällä, muiden kuin elintarvikekasvien viljelyn kehittäminen, ympäristön laadun säilyttäminen, pienviljelijöiden tukeminen. Koska arvion suorittajien käytettävissä olleissa virallisissa teksteissä tai valmisteluasiakirjoissa ei toimenpiteen alkaessa vahvistettu yhtäkään määrällistä tavoitetta kesannoitavien alojen, tuotantomäärien tai 1 Korvauksia maksetaan tuottajille, joiden viljantuotanto ylittää 92 tonnia. Kesantovelvoite ei koske yksinkertaistettuun järjestelmään kuuluvia tuottajia (viljantuotanto alle 92 tonnia). 2 Aquitaine, Aragonia, Baijeri, Brandenburg, Kastilia -La Mancha, Kastilia ja León, Centre, Tanska (koko maa), Eastern England, Extremadura, Lorraine, Midi-Pyrénées, Alankomaat (koko maa), Niedersachsen, Nord-Pas-de-Calais, Poitou-Charentes, Schleswig-Holstein, Suomen tukialue B sekä Thüringen.

2 interventiovarastojen vähentämisen osalta, pelkkä tulosten vertaaminen tavoitteisiin ei ollut mahdollista. Näin ollen arvioijien oli laadittava oletuksia erityisesti toimenpiteen vaikutusten ja kustannustehokkuuden arvioimiseksi. Vastaukset arviointikysymyksiin Kesantovelvoitteen vaikutukset Kaikkiaan kesannointi pienensi tutkitulla ajanjaksolla ylituotannon interventiovarastoja ja, vaikkakin vähemmässä määrin, lopullisia varastoja (interventiovarastot + yksityiset varastot). Vuonna 2000 vehnän ja ohran interventiovarastot olivat 23 prosenttia vuoden 1992 vastaavista varastoista; lopullisten varastojen kohdalla tämä suhde oli 69 prosenttia. Rukiin varastot sen sijaan eivät pienentyneet kyseisenä aikana. Varastojen pienenemiseen vaikutti ennen kaikkea kaksi seikkaa yhdessä: kesannoinnista johtuva tuotannon lasku sekä kulutuksen kasvu. Tuotannon laskua tapahtui määrällisesti eniten viljojen (keskimäärin -6 prosenttia) ja varsinkin ohran (-13 prosenttia) kohdalla. Elintarviketarkoituksiin viljeltävien öljykasvien ryhmässä lasku oli huomattava, noin 15 prosenttia. Lasku johtui pääasiassa siitä, että elintarviketarkoituksiin tarkoitettu tuotanto erotettiin non food -tuotannosta vuodesta 1993 alkaen. Valkuaiskasvien ryhmässä havaittiin hienoista nousua (+2 prosenttia). Vuosina öljy- ja valkuaiskasvien viljelyalat supistuivat viljojen viljelyalojen kasvaessa vastaavasti. Kesannoinnin varastoja pienentävä vaikutus oli suurimmillaan kolmena ensimmäisenä vuonna, jolloin kesantovelvoitteet olivat suuria ja keskisadot verrattain pieniä. Seuraavina vuosina kesantovelvoitteen pieneneminen, tukeen oikeutettujen alojen lisääntyminen (viljellyt + kesannot) ja satojen kasvu sen sijaan heikensivät huomattavasti toimenpiteen vaikutusta. Kesantovelvoitteen määrä vaikutti siis toimenpiteen tehokkuuteen: tutkitulla ajanjaksolla vaikutusta havaittiin vain kesantovelvoitteen ollessa vähintään 10 prosenttia. Melkein kaikki myöhemmät sääntelyn muutokset (muun muassa kesantovelvoitteen pienentäminen, kiinteän kesannoinnin käyttöönotto kiertävän kesannoinnin rinnalla samalla prosenttiosuudella ja vapaaehtoisen kesannoinnin mahdollisuus) heikensivät kesannoinnin vaikutusta. Vapaaehtoinen kesannointi Koko Euroopan unionissa vapaaehtoinen kesannointi koski 3,8 prosenttia vilja-, öljy- ja valkuaiskasvien viljelyalasta. Vaikuttaa kuitenkin, että ilman kesantovelvoitettakin 1,12 prosenttia viljelyalasta olisi kesannoitu, sillä suuri osa tuottajista kesannoi osan viljelyalastaan varmuuden vuoksi. Toimenpiteen nettovaikutus jäi siten vain 2,7 prosenttiin kokonaisviljelyalasta. Joissakin tapauksissa vapaaehtoisesta kesannoinnista saatu korvaus osoittautui tuottajille kannattavammaksi kuin tiettyjen alojen viljely. Erityisesti näin oli Espanjassa, jossa sadot olivat heikkoja, ja Saksan itäosissa, joissa oli käynnissä tilojen uudelleenorganisointi. Korvauksia voitiin käyttää myös avuksi tilan rahoitusasioiden hoidossa ratkaisevissa kehitysvaiheissa. Katsomme näin ollen, että toisaalta varotoimena tapahtuvan kesannoinnin ja toisaalta kannattavuuden vuoksi on todennäköistä, että kolmannes tai jopa puolet vapaaehtoisesti kesannoidusta viljelyalasta olisi ollut poissa viljelykäytöstä ilman toimenpidettäkin. Kesannoinnin kustannustehokkuus Verrattaessa ylituotannon välittömiä kuluja 3 ja tuotannon menetyksestä koituneita kuluja havaitaan kesannoinnista aiheutuneen huomattavaa taloudellista hyötyä kauden alussa (1993) mutta suuntauksen muuttuneen myöhemmin, vuonna 1995 tai Tälle kehitykselle on kaksi pääsyytä: ylituotannon kustannusten lasku (noin -25 prosenttia) ja tuotannon menetyksestä aiheutuneiden kustannusten nousu, joka johtui etenkin kesantokorvausten korotuksesta (+26 prosenttia ) ja kesannoinnin havaittavien vaikutusten heikkenemisestä. 3 Yhden vuoden varastointikustannukset, myyntikustannukset sekä tuotantoa koskevat, tuottajille markkinointivuoden aikana maksettavat tuet yhteensä.

3 Oletukset, joihin arviot tuotannon laskusta perustuvat, vaikuttavat saatuihin tuloksiin, mutta niiden vaikutusta kompensoi osittain se, että viljalajeilla, joiden ylituotantokustannukset olivat korkeat (ohra ja ruis), myös kesannointikustannukset olivat korkeat. Kaiken kaikkiaan on todennäköistä, että tutkitulla ajanjaksolla kesannoinnista aiheutuneet kustannukset olivat samaa suuruusluokkaa kuin ylituotannosta aiheutuneet kustannukset. Lisäksi on huomattava, että ylituotantokustannukset eivät olisi vähentyneet yhtä paljon, elleivät varastot olisi pienentyneet huomattavasti, mikä taas oli osittain kesannoinnin ansiota. Myös vientikustannusten alentuminen, joka puolestaan oli seurausta tuottajahintojen laskusta, alensi ylituotantokustannuksia. Non food -tuotanto Non food -viljelyä kehitettiin erityisesti maissa, joissa on jalostusteollisuutta ja joissa on otettu käyttöön sitä suosiva verotuskohtelu. Non food -viljelytuotanto käytetään lähes yksinomaan biopolttoaineiden valmistukseen. Otollisissa olosuhteissa kesantovelvoitteen käyttöönotto oli ratkaiseva tekijä tämän tuotannon kehittymiselle. Tästä on osoituksena erityisesti se, että non food -tuotannossa olevat viljelyalat ja kesantovelvoitteen prosenttiosuus vastaavat toisiaan. Non food -viljelyn heikko taloudellinen kannattavuus ja hallinnon monimutkaisuus ovat kuitenkin todennäköisesti rajoittaneet sen yleistymistä. Tuottajien käyttäytyminen ja tilojen hoito (tapaustutkimusten perusteella) Vaikuttaa siltä, että suurilla tuotantoalueilla tuotantosuunnan valinta perustuu ennen kaikkea kannattavuuteen ja tuottajien laji- ja vuoroviljelytottumuksiin. Yksi kesannoinnin ja sen korvaamisen suorista vaikutuksista tuotantoon oli non food -viljelyn kehittyminen. Euroopassa harjoitetusta kesannoinnista suunnilleen 48 prosenttia on kiertävää ja 52 prosenttia kiinteää kesannointia, mutta kansalliset ja alueelliset vaihtelut ovat suuria. Tutkittujen alueiden viljelijät keskittivät kiinteän kesannoinnin tilan vähiten tuottaville (esimerkiksi huono maaperä, tulva-alttius, reuna-alueet) tai vaikeimmin viljeltäville lohkoille (esimerkiksi syrjäiset, pienet tai kastelemattomat lohkot). Alueilla, joilla kiertävä kesannointi on yleistä, tilanne muistuttaa ennen vuoden 1992 uudistusta vallinnutta tilannetta. Yhteisön tasolla tuotanto ei kaiken kaikkiaan voimaperäistynyt viljelykäytössä olevilla lohkoilla, kun kesannointi otettiin käyttöön, vaikka viljelyn keskittyminen tilojen parhaille lohkoille saattoikin lisätä niiden keskisatoa. Tuotanto näyttää kuitenkin alkaneen jossain määrin voimaperäistyä vuosina 1995 ja 1996, sillä sadot suurenivat silloin melko tuntuvasti. Tämän vahvistaa myös lannoitteiden ja torjunta-aineiden käytön kääntyminen nousuun. Ilmiön yhteyttä kesannointiin on kuitenkin hyvin vaikea osoittaa. Noin puolet haastatelluista tuottajista katsoi, että vuoden 1992 uudistuksen jälkeen syntyivät korvauksiin oikeutettujen viljelymaiden markkinat. Tilojen koon suureneminen oli yleisempää YMP:n uudistuksen jälkeen kuin ennen sitä. Erityisesti suuret tilat kasvattivat pinta-alaansa. Hyvin monet tilat monipuolistivat tuotantoaan ryhtymällä viljelemään myös muita kuin vilja-, öljy- ja valkuaiskasveja. Muuhun tuotantoon kuin maanviljelykseen siirtymistä ei tapahtunut yhtä paljon, mutta kuitenkin merkittävästi. Suurin osa tuottajista piti kesantokorvausta toimeentulon lisänä, mutta he mainitsivat kuitenkin hyvin usein, että sillä katetaan osa kesantojen hoitokustannuksista. Kesannointi ja ympäristö Vastataksemme ympäristöä koskeviin kysymyksiin perehdyimme sekä alan kirjallisuuteen, alueellisiin selvityksiin että kansallisiin lainsäädäntöihin. Kirjallisuuteen tutustuminen osoitti, että monet julkaisuista on kirjoitettu ennen vuotta 1995 ja valtaosassa käsitellään aihetta hyvin yleisesti; ne ovatkin pikemminkin ekologian oppikirjoja tai kesannointia koskevaa pohdintaa kuin todellisia tutkimuksia, joissa ilmiöitä mitataan täsmällisesti. Muutamista erittäin korkeatasoisista teoksista huolimatta kesannoinnin vaikutuksista ympäristöön tiedetään vielä aivan liian vähän.

4 Tutkittujen maiden lainsäädännöissä kesannointiin on liitetty maaperän suojeleminen, ja niissä edellytetään kesannon peittämistä kasvustolla eroosion (lukuun ottamatta Espanjaa) ja huuhtoutumisen estämiseksi sekä rajoitetaan torjunta-aineiden ja lannoitteiden käyttöä tai kielletään se. Kasvipeite rajoittaakin ratkaisevasti eroosion ja huuhtoutumisen vaikutuksia ja pienentää joissakin oloissa maaperän nitraattipitoisuuden 10 20:een osaan entisestä. Jos kesanto sijaitsee joen rannalla, kasvusto voi tietyissä oloissa vähentää nitraattien ja monien muiden käsittelyaineiden huuhtoutumista jokeen huomattavasti. Eräiden kasvien kylväminen voi lisätä maaperässä olevan orgaanisen aineen määrää tuntuvasti. On osoitettu myös, että kesannoinnin jälkeinen sato on yleensä parempi kuin jonkin toisen kasvin viljelyn jälkeinen sato. Kesannoinnin vaikutus maisemaan on ollut enimmäkseen huomaamaton. Kansallisissa lainsäädännöissä maisema otetaan huomioon vain vähäisessä määrin tai ei lainkaan (lohkojen hoitamista lukuun ottamatta). Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa, joiden säädöksissä suositellaan kukkien kylvämistä kesannoille, lohkojen "kukittaminen" on kuitenkin varsin yleistä. Lohkojen kesannointi, erityisesti jos se on kiinteää ja pitkäaikaista, vaikuttaa erittäin myönteisesti sekä kasvien että eläinten biologiseen monimuotoisuuteen. Kuitenkin myös kiertävän kesannoinnin sanotaan edistävän merkittävästi eräiden lintupopulaatioiden säilymistä. Joidenkin maiden lainsäädännössä biologinen monimuotoisuus on otettu huomioon, mutta liian usein tämä on sattuman eikä todellisen suunnittelun tulosta. Yhteistä maatalouspolitiikkaakaan ei ole vielä nivottu biologisen monimuotoisuuden suojelua koskeviin toimenpiteisiin. Yleisin kesantojen hoitotapa on kasvuston murskaus, joka kuitenkin aiheuttaa eniten vahinkoa kesannoilla lisääntyville eläinpopulaatioille. Kesannoinnin muut vaikutukset "Pienten" tuottajien, erityisesti niiden, joiden viljelyalat ovat kooltaan juuri kesantovelvoitteen rajalla (20 40 hehtaaria vilja-, öljy- tai valkuaiskasveja), on ollut vaikeampi sopeutua kesannointiin kuin suurten (esimerkiksi koneita varten otettujen lainojen lyhennysten tai tilakoon kasvattamiseen tarvittavien varojen puutteen vuoksi). Haastatellut luomuviljelijät huomauttivat, että kesantovelvoitteen soveltaminen heidän tiloillaan ei ole mielekästä, koska luomutuotteista ei ole ylituotantoa, ja heidän käyttämänsä menetelmät ovat ympäristöä säästäviä. Useat haastatellut yksiköt, erityisesti osuuskunnat ja kauppiaat, jotka myyvät viljelijöille tai ostavat heiltä, mainitsivat uudistuksen vaikutukset tilojen hankintoihin ja myyntiin. Vuoden 1992 uudistuksen alkaminen oli monille kova isku, sillä tuotantotarvikkeiden myynti (etenkin siemenet, lannoitteet ja käsittelyaineet) laski 15 prosenttia ja vilja-, öljy- ja valkuaiskasvien kaupan liikevaihto aleni huomattavasti. Tulevaisuudessa voidaan tukeutua todettuihin kehityskulkuihin Muutokset, joita vuoden 1992 uudistukseen sisältyvä kesannointitoimenpide aiheutti tai ainakin vahvisti tuottajien käyttäytymisessä, antavat aiheen pohtia toimenpiteen täytäntöönpanoa jatkossa. Voidaankin todeta, että kesannointi edisti merkittävästi non food -tuotannon kehittymistä suurtuotantoalueilla, joilla on suotuisa verotuskohtelu ja valmis infrastruktuuri. Non food -tuotannon, erityisesti biopolttoaineiden tuotannon edistämistä koskevan yhteisön politiikan tarkistus, joka on parhaillaan käynnissä, voisi tarjota tilaisuuden tukea non food -tuotannon yleistymistä kesantopelloilla. Tällainen taloudellinen toiminta voisi olla merkittävä tekijä maaseudun kehittämisessä ja tietenkin myös uusiutuvien energialähteiden alalla. Kesannointi avaa lukemattomia ympäristönsuojelullisia mahdollisuuksia, joita ei ole toistaiseksi käytetty täysin hyväksi. Ympäristönsuojelun alalla on paljon tehtävissä, ja moni tutkimukseen osallistunut tuottaja ilmoitti arvostavansa sitä. Nämä tavoitteet ovat osa komission ajamaa ympäristönsuojelupolitiikkaa. Suuntautumisvaihtoehtoja on monia: maaperän-, vesien-, biologisen monimuotoisuuden tai maisemansuojelu jne. Haastatteluissa kävi ilmi, että osa maanviljelijöistä suhtautuu edelleen kielteisesti kesantovelvoitteeseen. Kesantovelvoite oli uudistuksen alkuvaiheessa välttämätön toimenpide, mutta se ei ole ehkä enää yhtä

5 tarpeellinen. Enemmän vapaaehtoisuuteen perustuva kesannointi, jonka tavoitteena olisivat selkeät yhteiset edut ja josta saisi siksi korvauksen, on mielestämme harkitsemisen arvoinen vaihtoehto. Kesannoinnin alkuperäisenä tarkoituksena ei ollut oikeastaan ympäristönsuojelun ohella avata uusia näkymiä maaseudun kehittämiselle, tukea uusien markkinoiden syntymistä maataloustuotteille tai tarjota rahoitusapua tuottajille. Kesannoinnin täytäntöönpano osoitti kuitenkin, että myös nämä vaikutukset ovat mahdollisia. Mielestämme se, että tuottajat ovat hyväksyneet kesannoinnin ja että se kyetään nivomaan osaksi heidän strategioitaan, osoittaa, että kesannoinnille voidaan asettaa muitakin tavoitteita kuin pelkkä tuotantomäärien vähentäminen. Suositukset Kesannoinnin ohjaaminen Kesannointi on osoittautunut tehokkaaksi tuotannon hallinnan välineeksi, mutta tutkimuksessa ilmenneet vaikeudet kesannoinnin vaikutusten selvittämisessä osoittavat, kuinka hyödyllisiä olisivat olleet edes jonkinlaiset määrälliset tavoitteet ja seurantaindikaattorit. Tapa, jolla komissio ohjasi kesannointia tutkitulla ajanjaksolla, ei mahdollistanut kesannoinnin vaikutusten arvioimista riittävän tarkasti esimerkiksi tuotantotai varastomäärien hallintaan. Ohjausvälineen käyttöön ottaminen on välttämätöntä, jotta voimakkaasti vaihdelleita varastojen tasoja voidaan säädellä entistä tarkemmin ja jotta voidaan todentaa kesannoinnin vaikutukset tiloihin ja ympäristöön. Tätä varten on ennen tuotantotavoitteiden laatimista määritettävä julkisten varastojen tasoa koskevat määrälliset tavoitteet mutta myös muun muassa non food -tuotannon tavoitteet ja ympäristönsuojelua koskevat painopisteet. Tämän jälkeen on laadittava asetettujen tavoitteiden mukainen seuranta- ja tulostaulukko, joka on välttämätön toimenpiteen ohjaamiseksi. Kesannoilla tapahtuvan non food -viljelyn tukeminen Tapaustutkimuksemme osoittivat, että non food -viljely muodostui eräillä seuduilla tärkeäksi osaksi kesannointia, sillä kasvit soveltuvat vuoroviljelyssä välikasveiksi, viljely estää lohkojen ruohottumisen ja tarjoaa joskus myös tulonlähteen. Uusiutuvia energialähteitä koskevissa Euroopan komission nykyisissä ehdotuksissa suositaan biopolttoaineiden kehittämistä. Puitteet, joilla kesantojen käyttämistä non food - viljelyyn säännellään, ovat kuitenkin erityisen omiaan lannistamaan tuottajat hallinnollisten menettelyjen monimutkaisuuden ja tarjottujen hintojen vuoksi. Tilanne olisi siis syytä korjata ja samalla kehittää tätä tuotantoa koskevia ympäristöä säästävämpiä viljelykäytäntöjä. Kesannoinnin ja ympäristönsuojelun tehokkaampi yhdistäminen Ympäristönsuojelullisia näkökohtia arvioitaessa ensimmäinen havainto oli, että ei ole olemassa tieteellisiä faktoja, joiden avulla voitaisiin päätellä kesannoinnin Euroopan laajuisia ympäristövaikutuksia ja ympäristönsuojelullisia mahdollisuuksia. Asiaa on siis selvitettävä ja suunniteltava konkreettisia ja toimivia toimenpiteitä, joiden avulla kesannoinnin tarjoamat laajat mahdollisuudet voitaisiin käyttää hyväksi. Maatalouden ympäristötoimenpiteissä kesannointi on toistaiseksi jäänyt varsin vähälle huomiolle. Silloin kun se voi liittyä asiaan (esimerkiksi vesien suojelu maatalouden saasteilta, maaperän suojelu eroosiolta tai biologisen monimuotoisuuden edistäminen), kesannoidut lohkot on syytä sisällyttää näihin toimenpiteisiin. Vaikka monet asiat kuuluvat jo nyt jäsenvaltioiden toimivaltaan (hoitotapa, kasvusto), niille olisi hyvä antaa lisää päätösvaltaa muissa kesannoinnin täytäntöönpanoon liittyvissä käytännön toimenpiteissä (kesantokausi, lohkojen leveys ja koko), sillä yhdessä ainoassa asiakirjassa on vaikea ottaa huomioon kaikkia alueellisia ja kansallisia erityisolosuhteita. Tämä ei tietenkään estä toteuttamasta määrätietoista eurooppalaista politiikkaa alalla, jolla on vielä runsaasti käyttämättömiä mahdollisuuksia. Toimenpiteen täytäntöönpanon tehostaminen

6 Säännöksiin ja niiden tulkintamahdollisuuksiin olisi hyvä saada lisää joustavuutta, lukuun ottamatta korvauksiin oikeutettujen alojen valvontaa koskevia säännöksiä. Sääntöjen noudattaminen on kyseisten alojen osalta höltynyt erittäin tuntuvasti uudistuksen voimaantulon jälkeen, mikä on heikentänyt tuntuvasti kesannoinnin myönteisiä vaikutuksia. Niin tuottajien kuin hankinta- ja myyntialankin kannalta on välttämätöntä, että säännösten muuttamisesta ilmoitetaan mahdollisimman pian. Vielä kiireellisemmäksi asian tekee se, että kylvämisajankohdat vaihtelevat Euroopan etelä- ja pohjoisosien välillä huomattavasti. Mielestämme olisi järkevää jättää luomuviljely kesantovelvoitteen ulkopuolelle, mutta antaa sille mahdollisuus vapaaehtoiseen kesannointiin. Kesannointi näyttäisi aiheuttaneen suuria vaikeuksia joillekin kaikkein pienimmistä tutkimukseen osallistuneista tuottajista (alle 40 hehtaaria vilja-, öljy- ja valkuaiskasveja). Tähän emme kuitenkaan voineet perehtyä tarkemmin, sillä tutkimukseen ei osallistunut viljelijöitä, joita kesannointi ei koske. Ongelmia ovat aiheuttaneet etenkin pienentyneet tulot, vaikeudet lainojen lyhentämisessä sekä se, että toiminnan laajentaminen on ollut lähes mahdotonta suurten yksiköiden hankittua itselleen melkein kaikki markkinoilla olleet maat. Mielestämme asiaan on syytä kiinnittää erityistä huomiota, vaikka se ei varsinaisesti liitykään kesannointiin. Uusia näkymiä Kun kesannoinnista on nyt lähes kymmenen vuoden kokemus, voidaan todeta, että yhdessä muiden vuoden 1992 uudistukseen liittyvien toimenpiteiden kanssa se on vaikuttanut tuottajien toimintaympäristöön. Tuottajat ovat hyväksyneet sen, että satojen säänteleminen on välttämätöntä, ja he ovat mukauttaneet tilanhoitoa. Lisäksi yleinen mielipide kohdistaa viljelijöihin yhä enemmän paineita muistuttamalla vastuusta, joka heillä on tuotteiden laadusta ja luonnonympäristön suojelusta. Kesannointi ja muut vilja-, öljy- ja valkuaiskasveja koskevat toimenpiteet voivat kannustaa tuottajia sitoutumaan tuotteiden laatua ja ympäristönsuojelua koskeviin tavoitteisiin. Toimenpiteestä, joka tuottajien on ollut pakko hyväksyä, voi vähitellen tulla itse valittu keino välttää ylituotantoa ja pyrkiä muihin yhteistä etua edustaviin, yhteisön maatalous- ja ympäristöpolitiikan piiriin kuuluviin tavoitteisiin. Vapaaehtoinen kesannointi sellaisena kuin se toteutettiin vuosina kesantovelvoitteen rinnalla ja ilman selkeitä tavoitteita, ei ole osoittautunut erityisen tehokkaaksi. Muuttamalla sen täytäntöönpanoehtoja siten, että se on tuottajalle houkutteleva väline, ja asettamalla sille kaikkien kannalta edullisia tavoitteita, sen tehoa voitaisiin ehkä lisätä. Tämä edellyttää, että toimenpidettä ohjataan antamalla selkeitä suuntaviivoja ja asetuksia muutetaan tuottajien kannustamiseksi noudattamaan niitä. Vaikka tällaisessa toimintamallissa on kesantovelvoitteen piirteitä, sitä kannattaisi mielestämme ainakin kokeilla koetoimien avulla, sillä se mahdollistaisi tuottajien ja kaikkien yhteisten etujen yhteensovittamisen.