Hallituksen esitys 140 / 2017 vp eduskunnalle laiksi vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamisesta

Transkriptio

1 ASIANTUNTIJALAUSUNTO 1 (5) Opetusneuvos Heikki Sederlöf Eduskunnan sivistysvaliokunta Hallituksen esitys 140 / 2017 vp eduskunnalle laiksi vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamisesta Taustaa Pääministeri Sipilän hallitus sopi syksyllä 2015, että työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla järjestetty aikuisten maahanmuuttajien luku- ja kirjoitustaidon koulutus siirretään osaksi koulutusjärjestelmää. Tarkoituksena on luoda pysyvät, rahoitukseltaan turvalliset ja muuhun koulutusjärjestelmään joustavalla tavalla kytkeytyvät mallit luku- ja kirjoitustaidon opiskeluun. Organisoinnissa on otettu huomioon linjaukset, joiden mukaan maahanmuuttajien koulutukseen ja työelämään siirtymistä nopeutetaan ja koulutusten raja-aitoja madalletaan. Vuoden 2018 alussa tapahtuvan muutoksen tarkoituksena on myös luoda vaihtoehtoisia koulutusreittejä erilaista koulutusta tarvitseville seuraavasti: 1) Erityisesti nuoret, joiden koulutus- ja työurien kannalta peruskoulun suorittaminen on tärkeää, ohjataan jatkossa aikuisten perusopetukseen. Tämä polku on ensisijainen vaihtoehto erityisesti nuorille, joiden koulutus- ja työurien kannalta peruskoulun suorittaminen on tärkeää. Oppivelvollisuusiän ylittäneiden perusopetusta koskeva lainsäädäntö, rahoitus ja opetussuunnitelman perusteet on tätä varten uudistettu ja se sisältää jatkossa erityisen lukutaitovaiheen sitä tarvitseville, alkuvaiheen ja perusopetuksen päättövaiheen opetuksen. Osa opiskelijoista osallistunee vain osaan mainituista vaiheista ja opintoja voidaan henkilökohtaistaa kunkin vaiheen sisällä. Uudistettu oppivelvollisuusiän ylittäneiden perusopetus mahdollistaa myös kotivanhempien ja muiden hitaasti etenevien ryhmien opiskelun. Opiskelu on mahdollista joko kokopäiväisesti tai osa-aikaisesti. Lisäksi aineopintoina voi opiskella yhden tai useamman oppiaineen kursseja. 2) Vapaaseen sivistystyöhön luodaan uusi maahanmuuttajien koulutusmalli niille, joita hankintatoimintana järjestetty perinteinen luku- ja kirjoitustaidon koulutus ei ole riittävän hyvin pysynyt auttamaan koulutus- tai työllistymispolulla eteenpäin. Usein näiden asiakkaiden koulutustaustat ovat olleet hyvin erilaisia ja lisäksi heillä on voinut olla fyysisen tai psyykkisen terveyden pulmia, hankala elämäntilanne, traumataustaa, ongelmia muistin toiminnassa ja erilaisia oppimisvaikeuksia. Lisäksi koulutustarjonnan katveeseen on jäänyt kotivanhempien ryhmä. 3) Työ- ja elinkeinoministeriön toimialalle on tarkoitus jäädä edelleen mahdollisuus vahvistaa latinalaisen kirjaimiston osaamista osana kotoutumiskoulutusta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten hankkimassa, työvoimakoulutuksena järjestettävässä kotoutumiskoulutuksessa kotoutuja voisi tarvittaessa vahvistaa latinalaisten kirjainten osaamista, jos henkilöllä on sellaiset oppimisvalmiudet ja koulutustausta, että lyhyehkö moduuli riittää ja mikäli kotoutumiskoulutus on muutoin tavoitteiltaan hänelle tarkoituksenmukaisin koulutus. OPETUSHALLITUS Hakaniemenranta 6, PL Helsinki puhelin oph.fi UTBILDNINGSSTYRELSEN Hagnäskajen 6, PB Helsingfors telefon oph.fi

2 2 (5) Vapaan sivistystyön uusi maahanmuuttajien koulutusmalli Vapaasta sivistystyöstä annettua lakia muuttamalla kansanopiston, opintokeskuksen, kansalaisopiston tai kesäyliopiston ylläpitäjälle myönnettäisiin 100 % valtionosuus oppilaitoksen ylläpitäjän järjestämään opiskelijan kotoutumissuunnitelmaan hyväksyttyyn koulutukseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö vahvistaisi näin muodostuvien suoritteiden määrän vuosittain valtion talousarvion rajoissa. Kotoutumissuunnitelmaan hyväksytystä opetuksesta ei voitaisi periä opiskelijalta maksua. Lakia muutettaisiin lisäksi siten, että opetus- ja kulttuuriministeriö voisi hakemuksesta päättää, että pääasiallisena koulutustehtävänään vaikeavammaisille koulutusta järjestävän kansanopiston ylläpitäjälle voitaisiin myöntää valtionosuutta enemmän kuin 57 %, kuitenkin enintään 80 %. Uuden koulutusmallin luonnilla ja turvaamalla erityiskansanopistojen rahoituksen riittävä taso edistetään maahanmuuttajien sekä vaikeasti vammaisten henkilöiden opiskelumahdollisuuksia. Opetushallituksen arvion mukaan maahanmuuttajakoulutusta koskevien tehtävien siirto työ- ja elinkeinoministeriön toimialalta opetus- ja kulttuuriministeriön toimialalle kytkee maahanmuuttajakoulutuksen aikaisempaa selkeämmin koulujärjestelmän osaksi ja edistää maahanmuuttajien koulutuksen kehittämistä kokonaisuutena. Vapaan sivistystyön maahanmuuttajien uusi koulutusmalli vahvistaa osaltaan vapaan sivistystyön ja sen eri työmuotojen roolia varsinaisen koulujärjestelmän tukena hyödyntäen samalla jo olemassa olevaa osaamista. Kattavan oppilaitosverkoston kautta on mahdollista tarjota kotoutumista edistävää koulutusta lähellä opiskelijoita ja parantaa samalla koulutuksen saavutettavuutta. Opetushallitus pitää hallituksen esitystä tärkeänä erityisesti lainsäädännön tarkoituksen kohteena olevien, puutteellisen luku- ja kirjotustaidon omaavien maahanmuuttajien ryhmän kannalta. Uuden koulutusmallin kautta voidaan monipuolistaa nykyisiä maahanmuuttajien luku- ja kirjoitustaidon opiskelumahdollisuuksia sekä parantaa koulutuksen saavutettavuutta tuomalla koulutus asiakkaan asuinpaikan lähelle ja asiakkaan kannalta helposti lähestyttäväksi koulutuksen tarjoajien ollessa kansalaisyhteiskunnan rajapinnassa liikkuvia toimijoita. Aiemmin luku- ja kirjoitustaidon koulutuksen osalta kokonaan katveeseen jääneille, esimerkiksi kotona pieniä lapsia hoitaville kotivanhemmille tai työssä käyville henkilöille on jatkossa tarjolla mallinnettu väylä opintoihin. Opintoja joustavoittamalla ja yksilöllistämällä voidaan nopeuttaa opintojen seuraaviin vaiheisiin siirtymistä. Opiskelua voidaan edesauttaa myös osa-aikaisilla opinnoilla sekä yhdistämällä niitä tarvittaessa toiminnallisuuteen ja liikuntaan. Luku- ja kirjoitustaidon parantumisen kautta avautuvat mahdollisuudet lisäävät maahanmuuttajien yhdenvertaisuutta suhteessa kantasuomalaisiin ja parantavat onnistumisen edellytyksiä koko perheen kotouttamisessa. Jatkokoulutuksen ja työelämän esteiden vähentyessä luku- ja kirjoitustaidon kehityksen myötä yhteiskuntaan integroituminen helpottuu ja nopeutuu. Vapaan sivistystyön oppilaitosmuodoilla on yleisesti koulutuksessa aliedustettujen ryhmien ja maahanmuuttajien koulutuksen osalta sellaista kokemusta, jota voidaan hyödyntää niiden haasteellisten asiakasryhmien kanssa,

3 3 (5) joilla on joko kielteisiä tai vain vähään myönteisiä kokemuksia opiskelusta, oppimisvaikeuksia, opiskelun kannalta hankala elämäntilanne perhe-elämään liittyvistä tai muista syistä tai vammaisuuteen tai terveyteen liittyviä opiskelurajoitteita. Uusi koulutusmalli vastaisi luku- ja kirjoitustaidon koulutukseen tällä hetkellä osallistuvien tarpeisiin ja tavoittaisi sekä palvelisi tällä hetkellä koulutuksen ulkopuolella olevia kohderyhmiä. Opetushallitus valmistelee parhaillaan yhteistyössä vapaan sivistystyön edustajien kanssa uuden koulutusmallin opetussuunnitelmasuositusta. Konkreettinen eri työmuotojen ominaispiirteet huomioiva opetussuunnitelmasuositus ja vapaan sivistystyön oppilaitosten joustava toimintakulttuuri (ml. opintojen eteneminen joustavassa tahdissa, tarvittaessa sivutoiminen opiskelu, opiskelu yhdistettynä toiminnallisiin opintoihin jne.) tulevat helpottamaan kuntien ja TE-hallinnon kotoutumissuunnitelmien laatimista, asiakasohjauksesta vastuun kantavien tahojen työtä sekä asiakkaiden jatko-opintoihin ja töihin etenemistä. Vapaan sivistystyön oppilaitosten lähtökohdat osallistua maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen järjestämiseen yhdenvertaistuvat esityksen toteutuessa. Koulutuksesta maksettavan täysimääräisen korvauksen jälkeen oppilaitosten mahdollisuus järjestää koulutusta ei enää riipu aikaisemmassa määrin ylläpitäjän tai oppilaitoksen mahdollisuudesta suunnata koulutukseen aiemmin tarvittua valtionosuutta täydentävää muuta rahoitusta. Opetushallitus pitää hyvänä sitä, että uuden luku- ja kirjoitustaidon koulutusmallin rahoitus on harkinnanvaraisen valtionavustuksen sijasta esityksessä integroitu osaksi vapaan sivistystyön nykyistä rahoitusjärjestelmää. Uudistuksen kustannusvaikutukset ovat esityksen toteutuessa valtiontalouden näkökulmasta hallittavissa. Järjestelmän vakiintuessa rahoituksen ennakoitavuus lisää toiminnan pitkäjänteisyyttä ja motivoi ylläpitäjiä sekä oppilaitoksia ao. toiminnan kehittämiseen. Vapaan sivistystyön oppilaitosten ylläpitäjille voidaan myöntää valtionavustuksia valtion talousarviossa osoitettujen määrärahojen rajoissa. Avustusten painotuksena on tukea vapaan sivistystyön rakenteellisen kehittämisen, laadun ja vaikuttavuuden ohella koulutuspoliittisesti tärkeiden kohderyhmien koulutusmahdollisuuksia. Valtionavustuseristä opintoseteliavustus on tarkoitettu aikuisopiskelusta perittäviä maksuja korvaavaksi järjestelmäksi vapaan sivistystyön vapaatavoitteisessa koulutuksessa. Sen avulla oppilaitokset voivat jättää perimättä tai alentaa opintomaksuja kohderyhmiltä, joiden hakeutumista ja pääsyä opintoihin halutaan edistää. Kohderyhmiä ovat olleet maahanmuuttajat, työttömät, alhaisen pohjakoulutuksen omaavat, oppimisvaikeuksia kokevat, peruskoulun päättäneet nuoret sekä senioriväestö ja eläkkeellä olevat. Maahanmuuttajilla on tarkoitettu kotikuntapäätöksen saaneita maahanmuuttajia. Uuden mallin mukaisiin kotoutumissuunnitelman sisältäviin 100 % rahoitettuihin opintoihin ei voitaisi myöntää opintoseteliavustusta. Muiden maahanmuuttajaopiskelijoiden osallistumista vapaan sivistystyön vapaatavoitteiseen koulutukseen voitaisiin edelleen edistää opintoseteliavustuksin.

4 4 (5) Opintoseteleiden määrärahatarve on ollut vuosittain merkittävästi valtion talousarvion määrärahakehystä suurempi. Erityiskansanopistot ja vaikeasti vammaisille järjestettävä koulutus Pääasiallisen koulutustehtävän omaavia erityiskansanopistoja ovat Erityiskansanopiston Kannatusyhdistys ry:n ylläpitämä Lehtimäen opisto ja Kuurojen liiton ylläpitämä Kuurojen kansanopisto. Kansanopistojen rahoituksessa luovuttiin lukien vaikeasti vammaisille opetusta järjestävien erityisopistojen 70 % valtionosuudesta vapaan sivistystyön rakenne- ja rahoitustyöryhmän ehdotusten mukaisesti. Muutoksen vaikutus rahoitukseen korjattiin valtionosuuden perusteena käytettäviä suoritteita pysyvästi lisäämällä (Kuurojen kansanopiston 368 opiskelijaviikkoa) ja erillisellä valtionavustuksella (Lehtimäen opiston alentunutta valtionosuusprosenttia korvaava ylimääräinen opintoseteliavustus, euroa vuonna 2016 ja euroa vuonna 2017). Lehtimäen opiston rahoitus on uudistuksen jälkeen määräytynyt vuosittain valtion talousarvioissa. Opiston vapaan sivistystyön lainsäädännön mukaisesti määräytynyt valtionosuusrahoituksen taso ei ole kyennyt kattamaan toiminnasta aiheutuneita kustannuksia riittävässä määrin. Ilman lisärahoitusta tason lasku johtaisi opiskelijamaksujen korottamispakkoon, joka on vältetty vuosina 2016 ja 2017 myönnetyn ylimääräisen opintoseteliavustuksen turvin. Hallituksen esityksen mukaan opetus- ja -kulttuuriministeriö voisi jatkossa hakemuksesta päättää, että kansanopiston ylläpitäjälle, jonka oppilaitoksen ylläpitämisluvan mukainen pääasiallinen koulutustehtävä on vaikeasti vammaisille järjestettävä koulutus, myönnetään valtionosuutta enemmän kuin 57 %. Korkeampi valtionosuusprosentti voisi olla enintään 80 %. Päätös olisi voimassa toistaiseksi. Ministeriö voisi ylläpitäjää kuultuaan muuttaa päätöstä, jos opiston järjestämässä koulutuksessa tapahtuneet olennaiset muutokset sitä edellyttävät. Opetushallituksen näkemyksen mukaan Lehtimäen opistolle vuosina 2016 ja 2017 myönnetty ylimääräinen opinto-seteliavustus on ollut tarkoitettu vain ylimenokauden tilapäismenettelyksi. Tilalle esitetty ratkaisu (erityiskansanopistojen valtionosuuden määrää koskeva uusi 9. 4 momentti) on oppilaitoksen kannalta pidemmällä aikavälillä ennustettava ja lisää toiminnan vakautta. Myös hallinnollinen työ vähenee ylimääräisten opintoseteliavustusten poistuessa. Valtionosuuden määräytyminen lain nojalla, mutta suuruudeltaan harkinnanvaraisena, on menettelynä poikkeuksellinen (hakemuksesta myönnettävä valtionosuuden tason korotus). Harkinnan reunaedot on kuitenkin rajattu lain yksityiskohtaisissa perusteluissa selkäesti eikä päätöstä ole tarkoitus muuttaa vuosittain. Menettely mahdollistaa sen, että vaikeasti vammaisella henkilöllä on muun väestön tavoin yhdenvertaiset mahdollisuudet osallistua kansanopistokoulutukseen opiskelijamaksujen pysyessä kohtuullisella tasolla.

5 5 (5) Muita huomioita Opetushallitus pitää hallituksen esityksen perusteluista ilmenevää lain lausuntoja kuulemiskierrokseen liittyvää opetus- ja kulttuuriministeriön näkemystä vammaispalvelulain kehittämistarpeista tärkeänä. Silloin kun koulutus täyttää vammaispalvelulain henkilökohtaista apua koskevassa säännöksessä tarkoitetun opiskelun kriteerit tulisi opiskelun määritelmää laajentaa vammaisopiskelijoiden tasa-arvon parantamiseksi myös kansanopiston pitkäkestoisen koulutuksen kattavaksi.