KESKUSTELUMUISTIO. Jos laitokset sijaitsevat eri puolella Suomea, erilaisia käytäntöjä selvitysten pyytämisessä voi olla eri viranomaisissa.

Transkriptio

1 KESKUSTELUMUISTIO KÄYTÄN NÖN ONG E LMAT L U PA HAKE M U KSEN TE KEMI S E SSÄ Tilaisuus ALUEFOORUMIT 2015 ympäristölupahakemuskoulutus Järjestäjä Ympäristöministeriö ja Elinkeinoelämän keskusliitto Päivämäärä Paikka Hotel Arthur, Helsinki Muistion laatija Tomi Rinne ja Anna-Kaisa Kauppila, Ramboll Finland Oy 1. Hakemuksen sisältö ja selvitykset Lupahakemuksen sisältö on määritelty yleisesti ympäristönsuojelulaissa ja sen nojalla annetuissa asetuksissa, mutta tarkemmasta sisällöstä ja vaikutusten todentamiseksi vaadittavista selvityksistä ei ole säädetty. Lupaviranomaisen vaatimusten muuttuminen ja lupahakemuksen sisällön jatkuva kasvaminen on koettu joissakin tapauksissa ongelmaksi toiminnanharjoittajan kannalta. On ollut kokemuksia samanlaiselle toiminnalle haetuista luvista, joissa viranomaisten vaatimukset asiassa esitettäville selvityksille olivat jatkuvasti kasvaneet (yhä yksityiskohtaisempia selvityksiä), vaikka toiminta ei ollut muuttunut eikä valvonnassa ollut noussut esiin ongelmia. Myöskään säädösmuutoksia, jotka olisivat vaikuttaneet selvitystarpeeseen, ei ollut ollut. Lisääntynyt selvitys ei näissä tapauksissa näkynyt myöskään lupamääräyksissä. Ongelmia on koettu etenkin, jos käsittelijät eivät tunne luvitettavaa toimintaa. Lupaviranomaisen lähtökohtana tulisi olla, että yleissuunnitelmatasoiset suunnitelmat riittävät. Jos on erityisiä perusteita, voidaan vaatia tarkempia tietoja. Hyvä käytäntö on neuvotella asiasta lupakäsittelijän kanssa. Jos laitokset sijaitsevat eri puolella Suomea, erilaisia käytäntöjä selvitysten pyytämisessä voi olla eri viranomaisissa. Keskusteltiin siitä, onko tarpeen sisällyttää hakemukseen varmuuden vuoksi liikaa asioita, eli esimerkiksi todeta, että joitakin vaikutuksia ei ole. Lupaviranomaisen näkemyksen mukaan hakemuksia ei kannata liioitella. Epärelevanttien asioiden käsittely voi nostaa turhia pelkoja ja kysymyksiä, myös lupakäsittelijän suunnalta. Itsestäänselvyyksiä ei kannata hakemukseen kirjata. Esitettiin, että kun viranomaisen tieto tietystä toiminnasta lisääntyy, viranomainen osaa pyytää yhä tarkempia selvityksiä. Riittävän selvityksen rajanvedon osalta todettiin, että asetuksessa ei tällä hetkellä määritelty, milloin selvityksen katsotaan olevan riittävä. Nostettiin esiin kysymys, olisiko tarpeen laissa todeta, että esim. riittävä tai hankkeen kokoon suhteutettu selvitys 1/6

2 2. Ohjeistuksen riittävyys vaaditaan ja voitaisiinko sillä selkeyttää tilannetta siltä osin, ettei tarpeettoman yksityiskohtaisia selvityksiä enää vaadittaisi lupaprosesseissa. Huomautettiin, että toiminnanharjoittajan on oltava tietoinen toimintansa vaikutuksista. Hallintolaki edellyttää myös asian selvittämistä. Sekä toiminnanharjoittajalla että viranomaisella on vastuita asian selvittämisessä. Selvityksen riittävyyden osalta todettiin, että varman päälle selvityksiä ei pitäisi tehdä. Mutta toisaalta muutoksenhakuun liittyvien riskien vuoksi hyvä tiedostaa riittävyyden vaatimus. Riittämätön selvitys on yleensä hyvä valitusperuste. Todettiin, että valituksiin annetut ratkaisut ovat osaltaan muokanneet viranomaisten käytäntöjä sen suhteen, millaista selvitystä on vaadittu. Nykytilanne on kuitenkin muuttunut niin, että tuomioistuimet eivät palauta asioita vaan pyrkivät hankkimaan täydennystä ja ratkaisemaan ne. Nostettiin esiin kysymys, voiko mallinnuksen merkitys (esim. hajuhaitta) mennä faktatiedon edelle. Mallinnukset tuntuvat heikoilta, mutta niitä kuitenkin vaaditaan. Mallinnukset ovat lisäksi kalliita. Mallinnus ei kuvaa todellista mittaustietoa vaan pahimman skenaarion. Todettiin mallinnusten olevan laitoskohtaisia ja ne tulevat tehtäväksi jo yleensä YVA-vaiheessa sillä tarkkuudella kuin ratkaisut ovat tiedossa. Todettiin, että maalaisjärjen pitäisi riittää olennaisuuden määrittelyssä, eikä turhia selvityksiä tulisi vaatia. Huomautettiin, että selvitykset ovat myös toiminnanharjoittajaa itseään varten (selvilläolovelvollisuus), ei ainoastaan lupaa varten. Nostettiin esiin kysymys, eivätkö toiminnanharjoittajat ole osanneet pelkistää lupahakemuksia tarpeeksi. Toiminnanharjoittajat ovat mahdollisesti teettäneet liian tarkkoja selvityksiä, joista on sitten tullut normeja, joita vaaditaan muiltakin toimijoilta. Todettiin, että osin saattaa olla niin, että vaatimukset perustuvat aiemmissa luvissa saatuihin kokemuksiin, joista on tullut lupakäytäntöjä ilman, että selvityksen laatimiselle olisi välttämätöntä tarvetta. Todettiin, että täydennysten ja lisäselvitysten runsas määrä voisi viitata siihen, että ohjeistusta ei ole aina saatu tai pyydetty tarpeeksi. Hallinnon näkökulmasta haluttiin tietoa yleisen ohjeistuksen toimivuudesta ja tarpeesta. On koettu ongelmaksi, että ohjeet ovat yleisohjeita, eivätkä ne ota kantaa erityiskysymyksiin. Toimialakohtaisia ohjeita toivottiin. Huomautettiin yhden hallinnonalan ohjeiden sitovuuden ja objektiivisuuden ongelmasta. Ohjeet eivät ole sitovuudeltaan laintasoista sääntelyä, mutta kuitenkin vaikuttavat tuomioistuimen linjauksissa. 2/6

3 3. Ennakkoneuvottelu Ohjeistuksen parantamisen katsottiin lisäävän lupa-asioiden käsittelyn yhdenmukaisuutta. Yleistä ohjeistusta toivottiin kohdennettavan siihen, mikä on kullakin toimialalla olennaista. Lupaviranomaisen näkökulmasta jokainen tapaus on yksittäistapaus, joka ei ole ratkaistavissa yleisellä tasolla. Yleiset hallinnon ohjeistukset eivät siten yleensä voi ratkaista yksittäisiä käytännön ongelmakohtia. Yleisössä nostettiin esiin esimerkki Tukesin tekemästä yhteenvedosta, jossa oli käyty läpi asetus pykälä pykälältä läpi ja esitetty kussakin kohdassa Tukesin tulkinta asetuksen sisällöstä. Tämän tyyppinen viranomaisen konkreettinen tulkintaohje oli koettu hyödyllisenä. Todettiin, että yleiset ohjeet antavat suuntaviivoja, mutta konkreettisessa hakemuksen täyttämistilanteessa niistä ei koettu olevan tarpeeksi apua. Hyödyllisenä pidettäisiin tahoa, jolta voisi kysyä neuvoa toimialakohtaisiin kysymyksiin. Pohdittiin, voisiko ympäristölupa-asioissa tarjota samanlaista neuvontapalvelua kuin esimerkiksi Energiavirasto tarjoaa, eli aihealueittain nimettyjä henkilöitä, joilta saa tietoa sähköpostitse. Huomioon otettavaa kuitenkin on, että Energiavirastolla on erilaiset hallinnonalan tavoitteet kuin ympäristölupa- ja muilla ympäristöviranomaisilla. Tavoitteisiin ei kuulu edistää toiminnan harjoittamista. Ympäristöasioissa on lisäksi useita viranomaistahoja. Ongelmaksi on koettu, että ei tiedetä, keneltä neuvoa voisi kysyä. On esimerkiksi yritetty hakea neuvoa valvovalta viranomaiselta, jolta neuvoa ei ole saanut. Viranomaiskommenttina todettiin, että AVI:sta saa lisätietoja, mutta sen välillä joudutaan tekemään rajanvetoa, mikä on neuvontaa ja mikä hakemuksen laatimista. Jotta voitaisiin vastata konkreettisiin kysymyksiin, pitäisi hanke tuntea hyvin. Jos hakemusta ei vielä ole jätetty, kysymyksiin on vaikea ottaa kantaa muuta kuin yleisellä tasolla. Pitää huomioida viranomaisen vastuu neuvonnan oikeellisuudesta. Laitos pitää tuntea hyvin, jotta yksityiskohtaisia neuvoja voidaan antaa. Usein asia selviää vasta käymällä kohteessa. Todettiin, että lupaviranomaisen tehtävänä on varmistaa, että asia on riittävän hyvin selvitetty, ennen kuin se laitetaan kuulemiskierrokselle. Lupakäsittelyssä on koettu ongelmana prosessin joustamattomuus. Lähes kolme vuotta lupakäsittelyssä olleeseen lupahakemukseen liittyen on yhä tullut lisäselvityspyyntöjä viranomaiselta ja aika lisäselvitysten antamiselle ollut hyvin lyhyt ja joustamaton. Todettiin, että tilanne ei saisi olla se, että lupa on vuoden vireillä ennen kuin viranomaisesta kuuluu mitään. Esitettiin, voisiko prosessin etupainotteisuutta mm. ennakkoneuvottelujen kautta lisätä ja siten pyrkiä siihen, että lisäselvityspyynnöt tulisivat toiminnan- 3/6

4 4. Kuuleminen harjoittajalle mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Ei-toivottava tilanne on se, että esimerkiksi valvontaviranomaisella on tiedossa lisäselvitystarpeita, mutta niitä ei tuoda heti lupaprosessin alussa esiin. Parin tunnin viranomaisneuvotteluita, joissa hanketta esitellään viranomaisille etukäteen, järjestetään paljon. Esittelyt muistuttavat ennakkoneuvottelua. Niissä pystytään tunnistamaan joitakin mahdollisia puutteita, mutta osa puutteista tulee esille vasta asian tarkemmassa tarkastelussa. Ennakkoesittelyssä pystytään oikaisemaan ainakin hakemuksen mukaiseen toimintaan liittyviä väärinkäsityksiä. Lupaviranomaisen kokemuksen mukaan ennakkoneuvotteluissa ei voida ottaa kaikkiin selvitystarpeisiin kantaa, koska viranomainen ei ole vielä pystynyt tutustumaan hankkeeseen riittävän tarkasti. Luvankirjoitusvaiheessakin voi tulla esiin teknisiin asioihin liittyviä tietotarpeita. Viranomaisen näkökanta oli, että aina ei tarvita kasvotusten järjestettävää neuvottelua, vaan neuvontaa voidaan hyvin antaa myös sähköpostitse ja puhelimitse. On koettu hankalaksi se, että viranomainen ei ota neuvotteluissa virallisesti eikä välttämättä muutenkaan kantaa asioihin. Tällöin neuvottelu on pelkkä esittely, josta ei ole hyötyä luvanhakijalle. Esitettiin kysymys, onko tässä suhteessa tapahtunut mahdollisesti joitakin muutoksia viime vuosina. Neuvonnan antamisessa on eroja virastoittain ja virkamiehittäin. On esiintynyt tilanteita, joissa luvankäsittelijän ja ratkaisun tekijän näkemykset eroavat toisistaan, jolloin lisäselvityspyyntöjä tulee myöhäisemmässäkin vaiheessa. Tämä tilanne on lupaviranomaisen mukaan mahdollinen, mutta ei tyypillinen. Asiat voivat olla tulkinnanvaraisia ja joskus on myös inhimillisistä syistä mahdollista, että jokin asia havaitaan vasta loppumetreillä. Lupaviranomaisen näkökulmasta koko kuulemisprosessi pitäisi uudistaa, kun sähköinen lupajärjestelmä tulee käyttöön. Siirtyminen kokonaan sähköiseen kuulemiseen on kannatettavaa, mutta vaatii isoja teknisiä ja lainsäädäntötarkistuksia. Esitettiin, että kuulemiset sinänsä ovat kaikkien etu, koska voidaan poistaa väärinkäsityksiä ja välttyä muutoksenhauilta. Näin siitä huolimatta, että kuulemiset ovat aikaa vieviä. Nostettiin esiin kysymys, pitäisikö lausunnoille ja muistutuksille asettaa määräaikoja, joihin liittyisi puhevallan menettämisseuraamus (vastauslomake poistuu tms.), sanktio tms. Valtion ja kuntien yleistä etua valvovien viranomaisten lausunnot saattavat myöhästyä kohtuuttomasti. Lupaviranomainen jää odottamaan niitä. Todettiin, että isoimpien kaupunkien lautakunnat ovat hitaimpia käsittelemään lausuntoasioita. Viranomaisen näkökulmasta kommentoitiin, et- 4/6

5 tä puhevallan menettämisseuraamusta ei pidetty hyvänä, koska se voisi johtaa varmuuden vuoksi tehtäviin lausuntoihin. Lausuntojen saaminen pienistä kunnista oli myös koettu ongelmaksi, koska kokouksia harvoin. Ajoituksen kanssa on oltava tällöin tarkkana. Kysyttiin, voisiko lupaprosessia sujuvoittaa niin, että kuulemisten toimittaminen hakijalle tapahtuisi automaattisesti heti, kun viranomainen on ne saanut. On ollut tilanteita, jossa kuulemiset on tehty, mutta niiden toimittaminen hakijalle on kestänyt kauan. Todettiin, että sähköinen järjestelmä voisi tarjota tässä mielessä uusia mahdollisuuksia. Lupaviranomaisen näkökulmasta kuulemisten tulokset on usein syytä käydä läpi, koska niissä esiin tuoduista seikoista voi seurata lisäselvitystarpeita. Kuulemisten toimittaminen hakijalle suoraan ei näin ollen olisi yksiselitteisesti nopeampi tapa. Toisaalta kuulemisvaihe on vasta, kun selvitykset ovat riittäviä. Keskusteltiin siitä, pitäisikö luvanhakijaa kuulla lupamääräyksistä ennen päätöstä. Tämä on jo nyt joidenkin lupaviranomaisten käytäntö. Toiminnanharjoittajan näkökulmasta pidettiin toivottavana, että ennen lupapäätöksen antamista varmistettaisiin, että luvanhakijalla ja viranomaiselle on sama käsitys, eikä väärinymmärrysten johdosta tulisi epätarkoituksenmukaisia lupamääräyksiä. Päätöksen antamisen jälkeen on käytössä vain hallintolain virheenkorjaamissäännökset tai lupamääräyksen muutoshakemus ja siihen kuulematta päätös, jotka eivät sovellu suurempiin virheisiin. Lupaluonnos auttaisi ennakoimaan ja korjaamaan selkeitä virheitä. Kommentointimahdollisuuden esitettiin vähentävän valitusprosesseja. Kommentointiin mahdollisesti liittyvät ylimääräiset kuulemiskierrokset lisäävät kuitenkin käsittelyn kestoa ja kustannuksia, joten lupamääräysluonnoksista tulisi kuulla muun kuulemisen yhteydessä. Viranomaisen kokemuksen mukaan on toimialoja, joissa arvostetaan enemmän lyhyempää käsittelyaikaa kuin lupamääräysten kommentointimahdollisuutta. Jos luvanhakijalla on kommentointimahdollisuus, myös muille tahoille pitäisi antaa mahdollisuus lausua asiasta. Asianosaisuuden osalta esitettiin kysymys, pitäisikö muistutuksella olla liityntä siihen seikkaan, jonka perusteella muistuttaja on asianosainen (sektoriasianosaisuus). Saako vesivaikutuksen perusteella kaukana oleva asianosainen vedota kohtuuttomaan rasitukseen, vaikka ei ole naapuri ja vaikka oikeat naapurit hyväksyisivät toiminnan? Lupaprosessissa ei ole suurta merkitystä, onko kyse muistutuksesta vai mielipiteestä. Asialla on enemmän merkitystä muutoksenhaussa. Lupaviranomainen ottaa kaikki annetut tiedot huomioon, kun arvioidaan ympäristövaikutuksia. Toki lausumalla voidaan katsoa olevan eri painoarvo riippuen mm. siitä, millä etäisyydellä lausuja asuu toiminnasta. Toisaalta sekään seikka ei ole ratkaiseva, hyväksyvätkö naapurit toiminnan. Haitan määrän arvioinnissa arvioidaan, onko rasitus yleisesti ottaen kohtuutonta. 5/6

6 5. Muita kommentteja Erityistiedoksiantojen osalta esitettiin, voitaisiinko eri toiminnoille antaa joistakin nyrkkisääntöjä kuultavien rajausta koskien. Voisi myös olla aiheellista erityistiedoksiantojen osalta pohtia, ovatko laajat tiedoksiannot aina tarpeen. Teollisuudessa melun kulkeutuminen yleensä määrää kuultavien rajauksen. Kuultavien määrä riippuu toiminnasta, esimerkiksi jätteenkäsittelytoiminnassa asianosaisuusalue ei yleensä ole yli 1 km toiminnasta. Todettiin, että monessa toiminnassa asianosaispiiri muodostunut verrattain laajaksi ja AVI:lla, ELY:llä ja hallinto-oikeudella kanta on ollut yhteneväinen tässä asiassa eli hallinto-oikeus on hyväksynyt lupaviranomaisen käsityksen asianosaisuudesta tai sen puuttumisesta. Viranomaisen neuvona oli, että kannattaa kuulemista koskevissa rajauksissa noudattaa luonnonmukaisia rajauksia (esim. katu), eli ei niin, että toista naapuria kuullaan ja toista ei. Toisaalta ympyrän raja on vedettävä johonkin, koska muutokset metrimäärässä esimerkiksi taaja-alueilla voivat muuttaa olennaisesti kuultavien määrää. Muutoksenhaun osalta esitettiin, voisiko asianosaisuuden selvittämiselle olla tuomioistuimessa määräaika. Tällä hetkellä ratkaisu annetaan normaalien käsittelyaikojen puitteissa myös tapauksissa, joissa on suhteellisen selvää, että valitusoikeutta ei ole. Prosessinedellytysten tutkimuksella prosessin alussa katsottiin voivan olla etuja, mutta useissa tapauksissa se tarkoittaisi sitä, että tuomioistuimen olisi perehdyttävä asiaan kaksi kertaa. Toisaalta monesti asianosaisuuskysymyksen selvittäminen voidaan olettaa olevan suhteellisen yksinkertainen kysymys. Asia on syytä kirjata keskustelun pöytäkirjaan. Esitettiin toivomus, että ympäristöministeriö informoisi niin lupaviranomaista, valvovaa viranomaista ja kunnallisia viranomaisia tulkintalinjoista lainsäädäntömuutosten yhteydessä. Esitettiin yleinen toivomus lupaprosessien sujuvoittamisesta ja nopeuttamisesta. Sähköisen asioinnin käyttöön oton myötä toivottaan, että viranomaisille kertaalleen toimitettuja tietoja, kuten raportointitietoja, ei enää tarvitse toimittaa uudestaan viranomaisille, vaan kertaalleen toimitettu tieto olisi viranomaisten käytettävissä. 6/6