TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN LAUSUNTO 4/96 TIETOJENKASITTELYRESURSSIEN HALLINNOINNISTA

Transkriptio

1 De Europaeiske ' Fxl 1esskaber REVISIONSRETTEN Europäische Gemeinschaften RECHNUNGSHOF i ^RAr/0 Comunità Europee CORTE DEI CONTI Europese Gemeenschappen REKENKAMER Eupana ïkéç EAErKTIKO Ko l vô zt? ieç EYNEAPIO Comunidades Europeias TRIBUNAL DE CONTAS European Communities COURT OF AUDITORS Comunidades Europeas TRIBUNAL DE CUENTAS Communautés Européennes COUR DES COMPTES Euroopan Yhteisöjen TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN Europeiska Gemenskaperna REVISIONSRÄTTEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN LAUSUNTO 4/96 EUROOPAN PARLAMENTIN TIETOJENKASITTELYRESURSSIEN HALLINNOINNISTA 12, RUE ALCIDE DE GASPERI L LUXEMBOURG TELEPHONE ADRESSE TELEGRAPHIQUE : EURAUDIT LUXEMBOURG TELEFAX TELEX 3512 EURAUD LU

2 2 - S I SALLYS Kohta Johdanto 1. 1 Resurssit 1.2 Talousarvion toteuttaminen Organisaatio Strateginen suunnittelu Hankkeiden valvonta Täytäntöönpanon jälkeiset tarkastukset 1.21 Omaisuusluettelo 1.22 Yhteenveto 1.23 Taulukko 1 DF0455OZ.WPD /DEC 174/96 / AVIS n 4/96 / 12 novembre 1996

3 - 3 - JOHDANTO 1.1. Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt edellisen kerran Euroopan parlamentin tietojärjestelmien hallinnointia koskevia havaintoja vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 1990 i1). Siinä tilintarkastustuomioistuin kiinnitti huomiota parlamentin epäonnistuneeseen BUDG-tietokonehankkeeseen. Tilintarkastustuomioistuin katsoi epäonnistumisen johtuneen osittain hankkeen puutteellisista hallinnointimenetelmistä. Tilintarkastustuomioistuimen tämänkertaisena tarkastuskohteena olivat Euroopan parlamentissa tietojärjestelmiin käytettävissä olevien resurssien yleiset hallinnointijärjestelyt; tarkastus painottui erityisesti suunnittelussa ja hankkeiden kehittämisessä sovellettuihin menetelmiin. RESURSSIT 1.2. Euroopan parlamentti on tehnyt huomattavia investointeja tietojärjestelmiin. Niihin luetaan yleiset tietojärjestelmät, joihin kuuluvat parlamentin jäsenille ja muille tarkoitetut paikalliset tietojärjestelmät sekä tietoyhteyksien välityksellä toimivat tietojärjestelmät. Tietojärjestelmiin kuuluvat niin ikään ainoastaan sisäiseen käyttöön tarkoitetut järjestelmät, joilla tuetaan parlamentaaristen menettelyjen ja hallinnollisten asioiden hoitoa. Vuonna 1995 momenttiin 210 (atk laitteisiin, -käyttöön ja -palveluihin liittyvät menot) budjetoitujen menojen määrä oli 17,1 miljoonaa ecua. Tietojärjestelmistä vastaavan keskusyksikön henkilöstömäärä oli (ilman puhelunvälittäjiä) 64, ja tietojärjestelmien kehittämisen, ylläpidon ja hallinnan

4 _ 4 - parissa työskenteli noin 35 muiden yksiköiden henkilöstöön kuuluvaa työntekijää. Tietojärjestelmistä aiheutuneet menot olivat vuonna 1995 henkilöstökuluineen noin 24 miljoonaa ecua, mikä on likimäärin 2,9 prosenttia kyseisen vuoden kokonaismenoista (3,6 prosenttia, mikäli talousarvion luvussa 10 alun perin olleita poikkeuksellisia summia ei oteta huomioon). Talousarvion toteuttaminen Talousarvion momenttiin 210 (atk-laitteisiin, -käyttöön ja -palveluihin liittyvät menot) kirjattujen määrärahojen summa oli vuonna 1995 (vuoden kuluessa tehtyjen siirtojen jälkeen) 17,9 miljoonaa ecua. Siitä sidottiin vuoden aikana 17,6 miljoonaa ecua (98,5 prosenttia). Yksityiskohtaiset tiedot määrärahojen käytöstä ilmenevät taulukosta 1. ORGANISAATIO 1.4. Pääsihteerin kesäkuussa 1992 antamassa tiedonannossa vahvistettiin ja määritettiin tietojärjestelmien hallinnossa jo alkanut hajauttaminen. Tietojärjestelmiä koskevan talousarvion osalta tulojen ja menojen hyväksyjänä toimii tietojenkäsittely- ja televiestintäosasto. Tällä tavoin on tarkoitus taata tekninen yhtenäisyys ja yhteisen s trategian noudat taminen. Tietojenkäsittely- ja televiestintäosasto vastaa myös keskitetystä tietojenkäsittelystä, laitteistopalveluista, teknisestä tuesta sekä käyttäjätuesta (infokeskukset) Paikallisen laitteiston toiminta, ohjelmistojen asennus, suunnittelu ja paikallisen kehitysympäristön

5 - 5 - tukeminen kuuluu kussakin pääosastossa paikallisista tietokonejärjestelmistä vastaavalle henkilölle (Local Systems Administrator), jonka täytyy olla pääosaston omaa henkilöstöä. Pääosastot käyttävät periaatteessa omaa henkilöstöä paikallisten järjestelmien kehittämiseen ja ylläpitoon. Ulkopuoliset neuvonantajat voivat tehdä teknistä kehitystyötä, mutta hanketta ei voida aloittaa ennen kuin kyseessä oleva pääosasto pystyy osoittamaan, että sillä on käytössään tarvittava tekninen käyttö- ja huoltohenkilöstö. Pääosasto j en on noudatettava järjestelmien kehittämisessä tietojenkäsittely- ja televiestintäosaston määräämiä menettelytapoja ja käytettävä standardiohjelmistoja silloin kun se on mahdollista Tietojenkäsittely- ja televiestintäosasto antaa myös suoraa atk- tukea parlamentin jäsenille ja poliittisille ryhmille. Tämä tehtäväalue laajenee koko ajan, sillä jo usean vuoden ajan on painotettu jäsenille tarkoitettujen tietojärjestelmäpalveluiden laajentamista ja parantamista. STRATEGINEN SUUNNITTELU 1.7. Yleisesti myönnetään, että tietojärjestelmiä koskevat suunnitelmat olisi laadittava yhtä varainhoitovuotta pidemmäksi ajanjaksoksi. Euroopan parlamentissa on yleisenä käytäntönä ollut vuosittain toteutettava kolmivuotissuunnittelu Tietojärjestelmien strategista suunnittelua ei käytetä varsinaisena hallinnon välineenä, jonka avulla ilmaistaisiin johdon vaatimukset tietotekniikkaa kohtaan. Vaikka suurin osa strategian laatimiseen tarvittavista

6 - 6 - tekijöistä on olemassa, niitä ei ole tällä hetkellä koottu yhteen eikä niistä ole olemassa selkeää päätösvaltaisen tahon tekemää päätöstä, joka koskisi koko toimielintä Tällainen päätös olisi tehtävä toimielimen strategisten yleistavoitteiden mukaisesti. Kun tietotekniikkaa käytetään pal j on, olisi syytä laatia selkeä yleisstrategia, sillä sühen perustuen tehdään tietotekniikkaa koskevat investointipäätökset, joiden olisi oltava strategian mukaisia. Ylimmällä johdolla on nykyisin laa ja liikkumavara. Tietotekniikkainvestoinnit eivät näin ollen välttämättä onnistu parhaalla mahdollisella tavalla, koska tietotekniikkasuunnittelijat joutuvat päättelemään johdon tekemät valinnat Toimielimen yleistavoitteita ei ole ilmaistu selkeästi, ja siksi resurssien käyttöä koskevien kilpailevien pyyntöjen hyväksymismenettelyt eivät ole täysin avoimia. Ei ole myöskään mahdollista osoittaa objektiivisesti, onko tietotekniikkaan osoitettujen resurssien määrä asianmukainen Tarkastettavaksi olisi otettava muun muassa ulkopuolisen henkilöstön käyttö sekä se, miten tietojärjestelmien laajentamiseen ja kehittämiseen jatkuvasti suunnattavat investoinnit vaikuttavat pysyviin laitteisto- ja ylläpitokuluihin. HANKKEIDEN VALVONTA Hanke-ehdotusten esittelyä ja hankkeiden arviointia koskevat säännöt ovat teollisuusstandardien mukaisia. Tietojenkäsittely- ja televiestintäosasto soveltaa DF0455OZ.WPD /DEC 174/96 / AVIS n 4/96 / 12 novembre 1996

7 - 7 - sääntöjä keskitetysti alustavan hyväksymisen yhteydessä ja otettaessa hankkeita vuosisuunnitelmiin. Tietojenkäsittely- ja televiestintäosasto tutkii hankeehdotukset käyttäen apunaan tiettyjä järjestelmien kehittämiseen lüttyviä standardeja ja suunnittelua koskevia sääntöjä, joiden tarkoituksena on minimoida hajautetusta rakenteesta johtuvat riski t, jotka kytkeytyvät kehitystyön jatkuvuuteen ja tekniseen yhtenäi syyt een. Järjestelmä on sellainen, että se suosii helposti pieniä erillisiä hankkeita, ja on ilmeisenä vaarana, että tehdään hajanaista ja päällekkäistä kehitystyötä, koska aloitteet hankkeisiin tulevat kentältä. Tietojenkäsittely- ja televiestintäosasto on ryhtynyt pienentämään mainittua ongelmaa ottamalla käyttöön dokumenttipohjaisten tietojärjestelmien strategisen tutkimusmenetelmän (SIREDO (2) ) Hallinnollisissa menettelyissä ei edellytetä, että tietojenkäsittely-, ja televiestintäosastolle ilmoitetaan käynnissä olevien hankkeiden aiheuttamista sisäisistä henkilöstökuluista. Koska pääosastot voivat ryhtyä sisäisiin kehittämishankkeisiin omien voimavarojensa avulla, tietojenkäsittely- ja televiestintäosaston tiedossa ovat virallisesti ainoastaan sen omasta talousarvioista rahoitetut hankkeet, jotka toteutetaan käyttämällä ulkopuolista henkilöstöä. Tietojenkäsittelyja televiestintäosastolla on sääntöjen mukaan päätäntävalta teknistä johdonmukaisuutta ja yhtenäisyyttä koskevissa kysymyksissä, sillä atk-laitteistoja ja -ohjelmistoja koskevien hankintojen on tapahduttava sen kautta. Sääntöjen avulla ei voida kuitenkaan välttää sitä, että pääosastoissa saatetaan käyttää aikaa tarpeettomasti

8 - 8 - tai tehottomasti esimerkiksi sellaisten sovellusten uudelleenkehittämiseen, joita on jo muualla saatavissa Toiminnassa saatetaan olla riippuvaisia etenkin sellaisista paikallisesti kehitetyistä järjestelmistä, joita ei ole kehitetty tai dokumentoitu normaalien standardien mukaisesti. Tämän seurauksena toimielin on riippuvainen tietyistä henkilöistä ja samalla on vaarana, että kehitystyöhön ja toimintaan syntyy katkoksia Paikallisista järjestelmistä vastaavien henkilöiden asema vaihtelee pääosastoittain, mutta heidän asemansa ei kuitenkaan usein ole rüttävän korkea pääosasto j en ensisijaisina pitämien asioiden tai politiikkojen täydelliseen tuntemiseen tai ajamiseen. Tästä saattaa olla seurauksena se, että paikallisista tietokonejärjestelmistä vastaavan henkilön hallinnoimia resursseja suunnataan tavalla, joka ei vastaa kaikkia pääosaston ensisijaisina pitämiä asioita ja tavoitteita. Tällaisessa tilanteessa johto saattaa tehdä päätöksiä tuntematta täysin tietojärjestelmien asettamia vaatimuksia tai niiden suomia mahdollisuuksia Useiden hankkeiden taustan tutkiminen osoitti, että rakenteellisten ja organisatoristen syiden takia on vaikea varmistua järjestelmällisesti siitä, että hankkeiden edut ovat aiheutuneiden kustannusten arvoisia. Syynä ovat erityisesti valvontajärjestelyihin lüttyvät katkokset. Viimeksi kuluneiden 45 vuoden aikana useita hankkeita on laajennettu toistuvasti, mikä on kyseenalaistanut alkuperäisen kustannus-hyötysuhteen ja samalla koko hankkeen alkuperäisen toteuttamispäätöksen. Esimerkiksi parlamenttiin tehtävien ryhmävierailujen hallinnoinnin DF0455OZ.WPD /DEC 174/96 / AVIS n 4/96 / 12 novembre 1996

9 - 9 - tukemiseen liittyvä kehityshanke (GEVISITE) oli alun perin tarkoitettu lyhyeksi kolmen kuukauden ohjelmaksi, mutta ulkopuoliselta henkilöstöltä on tähän mennessä kulunut sühen viisi vuotta (kustannukset noin ecua). Nykyiseen GEVISITE-hankkeeseen (GEVISITE 2) arvioidaan kuluvan 362 miestyöpäivää (200 päivän sijasta), mikä merkitsee 81 prosentin suuruista ylitystä. Myös valiokunnissa käynnissä olevien töiden hallinnoinnin helpottamiseen suunniteltua TECOM- järj es telmää on laa jennet tu useaan otteeseen; järj es telmää käytetään useissa pääosastoissa lainsäädäntö- ja muiden menettelyjen etenemisen seurantaan. WIP-sovellukseen (Work-in-progress) on kulunut nel ja työvuotta, ja hankkeen tuoma hyöty on jäänyt hyvin pieneksi Mainituissa tapauksissa ongelmat näyttävät painottuvan käyttäjäpuolelle. Hankkeiden toistuva laajennustarve osoittaa, että käyttäjät, heidän vastuunsa hankkeista ja heidän vaatimuksensa ovat vaikeasti määriteltävissä Näin ollen on suositeltavaa, että hankkeen vastuuhenkilö määritellään selkeämmin ja ettäv hänelle kuuluvat velvollisuudet määritetään yleisissä ohjeissa. Hanke hyväksyttäisün sillä edellytyksellä, että kyseiset velvollisuudet on täytetty. Hankkeen vastuuhenkilön olisi oltava sellaisessa asemassa, että hän voi osoittaa resursseja uuden palvelun käyttöönottoa ja kaikkia sühen lüttyviä järjestelmä- ja mené ttelytapamuutoksia varten. Vastuuhenkilön olisi varmistuttava siitä, että hankeehdotukset edustavat hyvin koko kyseessä olevaa käy ttä j äj oukkoa. Tällä tavalla vältyttäisün siitä, että muut käyttäjät, joita ei otettu huomioon alkuperäisen

10 - 10 hankkeen yhteydessä, esittävät hankkeen kehittämiseen lüttyviä muutospyyntöjä. Hankkeen vastuuhenkilö voisi tarpeen vaatiessa kutsua koolle ja johtaa käyttäjäkomiteaa, jossa olisivat edustettuna kaikki asianosaiset käyttäjätahot ja jolla olisi valta tehdä sitovia päätöksiä Euroopan parlamentin jäsenet ja poliittisten ryhmien edustajat muodostavat käyttäjäjoukon, jolla on hallussaan noin 25 prosenttia parlamentin henkilökohtaisista tietokoneista. Jäsenillä on omat laitteistonsa, joiden välillä on huomattavia vaihteluita. Standardisointi on tarpeen taloudellisista syistä. Tietojenkäsittely- ja televiestintäosasto ei ilmeisistä syistä voi tukea kaikkia käyttäjiä henkilökohtaisesti. Siksi käsite hankkeesta vastuussa olevasta henkilöstä olisi laajennettava koskemaan myös tätä alaa siten, että käyttäjäkomitea ottaisi vastuun jäsenille tarkoitetuista järjestelmistä Hanke-ehdotuksissa esitetään tietojärjestelmäpalveluun tehtäviä parannuksia. Niitä ilmaistaan kuitenkin harvoin määrällisesti jo pelkästään siitä syystä, että suurta osaa parlamentin tavallisista hallinnollisista tehtävistä ei ilmaista määrällisesti. On suositeltavaa, että hanke-ehdotuksissa määriteltäisün hankkeen edut ja esitettäisün selkeä suunnitelma määriteltyjen hyötyjen saavuttamiseksi; suunnitelman täytäntöönpanosta vastaisi hankkeen vastuuhenkilö.

11 TÄYTÄNTÖÖNPANON JALKEISET TARKASTUKSET Vaikka tietojenkäsittely- ja televiestintäosasto künnittää pal Jon huomiota toteutettavuustutkimuksün ja toimintokohtaisiin tekijöihin, varsinaisen kehitetyn järjestelmän tarkastaminen jää vähemmälle. Sovellusten käyttöönoton jälkeen olisi yleisesti hyväksytyn käytännön (ja parlamentin omien ohjeiden) mukaan tehtävä täytäntöönpanon jälkeiset tarkastukset. Tämä ei ole toteutunut käytännössä. On suositeltavaa, että mainitut tarkastukset olisivat joko pakollisia tai että ne suoritettaisiin säännönmukaisesti otannan perusteella. Jos tarkastuksia ei tehdä, tiettyä hanketta tukevat tekijät saattaisivat jäädä pysyvästi vaille asianmukaista testausta. Tämä vähentäisi lopulta hankkeen alkuperäisen arvioinnin merkitystä, koska käyttäjät olettavat, ettei heidän tarvitse osoittaa alunperin esitettyjä perusteita oikeiksi. OMAISUUSLUETTELO Vuosikertomuksissaan varainhoitovuosilta 1990, 1991 ja 1992 tilintarkastustuomioistuin toi esille ongelmia, jotka lüttyvät omaisuuden hallintaan Euroopan parlamentissa. Tietoteknükkaan liittyvän omaisuuden osalta on tapahtunut huomattavaa edistystä, mutta kaikkia ongelmia ei ole vielä ratkaistu. Taseeseen 31. joulukuuta 1995 merkittyä tietoteknükkaan liittyvän omaisuuden kokonaisarvoa (32,1 miljoonaa ecua) ei ole täsmäytetty omaisuusluettelona käytetyn tietokannan kanssa. Myöskään mainitun tietokannan ja edellisen fyysisen inventoinnin (vuonna 1994) välistä täsmäytystä ei ole vielä suoritettu loppuun. DF0455OZ.WPD /DEC 174/96 / AVIS n 4/96 / 12 novembre 1996

12 YHTEENVETO Parlamentin nykyiset tietojärjestelmiin suunnattavien resurssien hallinnointia koskevat järjestelyt on mukautettu toimielimen rakenteeseen. Varsinkin tietojenkäsittely- ja televiestintäosaston tehtävä on määritelty hyvin, minkä ansiosta olennaisen keskitetyn valvonnan avulla voidaan varmistua teknisestä yhtenäisyydestä. Joidenkin jäljellä olevien puutteiden vuoksi ei ole täyttä varmuutta siitä, että koko toimielimen käytössä olevia resursseja käytetään aina parhaalla mahdollisella tavalla. Puutteet lüttyvät pikemminkin organisaatioon kuin teknisiin kysymyksün, ja ne koskevat ensisijaisesti käyttäjäpuolen johtoa: a) tietojärjestelmien strateginen suunnittelu edellyttää toimielimen tietoteknisten vaatimusten selkeämpää määrittelyä. Olisi myös valittava yksi päätösvaltainen taho, joka huolehtü koko toimielimen tasolla kysymyksistä, jotka koskevat strategiaa, resursseja, ensisijaisina pidettäviä asioita ja olemassa olevaan järjestelmään lüttyviä vaatimuksia; b) paikallisten tietojärjestelmäyksiköiden toimintaa ohjaavat säännöt olisi saatettava ajan tasalle erityisesti siksi, että hankkeista ja resurssien käytöstä saataisiin keskitetysti selvityksiä siitä huolimatta, onko niillä vaikutusta menoihin, joiden osalta tietojenkäsittely- ja televiestintäosasto toimii hyväksy j änä ; DF0455OZ.WPD /DEC 174/96 / AVIS n 4/96 / 12 novembre 1996

13 c) hankkeita koskeva vastuuhenkilömenettely olisi otettava yleisesti käyttöön. Myös jäsenille tarjottaviin tietojärjestelmäpalveluihin olisi sovellettava vastaavien tavoitteiden saavuttamiseen tähtäävää menettelyä ja d) hankkeen perus teluissa olisi mainittava edut, joita pitäisi arvioida täytäntöönpanon jälkeisissä tarkastuksissa. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 7. marraskuuta 1996 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta /7- / - Bernhard FRIEDMANN presidentti (M Kohdat (2) Schéma directeur des systèmes informatiques relatifs aux documents.