IV JOHTOPÄÄTÖKSIÄ: TUOMIOISTUINLAITOKSEN HAASTEITA

Transkriptio

1 98 IV JOHTOPÄÄTÖKSIÄ: TUOMIOISTUINLAITOKSEN HAASTEITA Yleistä Tuomioistuinlaitoksen tehtäviä, henkilöstöä ja organisaatiota sekä oikeudenkäyntimenettelyjä on kehitetty voimakkaasti viimeisen vuoden aikana vastaamaan muuttuneen toimintaympäristön asettamia vaatimuksia. Kuitenkin toimintaympäristön muutokset jatkuvat, ja on syntynyt jo pysyvä tarve mukauttaa tuomioistuinten toimintaa niihin. Edellä toisessa ja kolmannessa pääluvussa käsitellään yhteiskunnan muutoksia sekä tuomioistuinten toiminnan yleisiä ja oikeudellisia lähtökohtia. Tässä pääluvussa tarkastellaan näitä muutoksia ja lähtökohtia tuomioistuinlaitoksen näkökulmasta. Yhteenvetona kahdesta edeltävästä pääluvusta voidaan todeta, että toimintaympäristön muutokset sekä oikeudelliset reunaehdot asettavat monensuuntaisia haasteita tuomioistuinten toiminnalle. Muutoksia toimintaympäristössä aiheuttavat väestökehitys sekä elinkeinorakenteen ja hyvinvointivaltion kehitys. Tekniikan kehittyminen sekä tietoyhteiskunta ja mediayhteiskunta heijastuvat myös tuomioistuinlaitokseen. Kansainvälistyminen, globalisaatio ja eurooppalainen integraatio ovat monin tavoin läsnä tuomioistuinten työssä. Yhteiskunta myös oikeudellistuu ja oikeus muuttuu. Näiden suuntausten lisäksi myös julkishallinnon muutokset vaikuttavat tuomioistuimiin. Yhteiskunnassa nähdään myös pirstaloitumista ja arvopluralismia. Tuomioistuimien kehittämisessä on monia mahdollisuuksia. Ne on sopeutettava määrättyihin oikeudellisiin reunaehtoihin, joita asettavat erityisesti perustuslaki, ihmisoikeussopimukset sekä EY-oikeus. Näistä ja oikeusvaltion periaatteista johtuu muun muassa vaatimus tuomioistuinten riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta sekä vaatimus oikeusturvan saatavuudesta. Tuomioistuimet eivät kuitenkaan voi kehittämisessään ottaa huomioon vain oikeudellisia instrumentteja, vaan on arvioitava myös, miten kehittämistoimet parantaisivat oikeuslaitoksen palveluja ja osaltaan vaikuttaisivat tuomioistuimia kohtaan tunnettavaan luottamukseen. Jo edellä olevasta kuvauksesta ilmenee, että haasteet ovat monentasoisia. Esimerkkinä voidaan mainita yhtäältä tekniikan ja toisaalta arvojen muutokset. Jotkut muutoksista havaitaan suhteellisen nopeasti ja niihin vastaamiseksi löytyy kohtuullisella työllä konkreettinen ratkaisu. Jotkut uusia haasteita asettavista muutoksista ovat puolestaan laajoja ja syvällä yhteiskunnan rakenteissa. Niitä on vaikea tuomioistuimissa edes nähdä, sillä jokainen elää itse keskellä samoja muutoksia, eikä muutosten huomaaminen ja niihin reagoiminen ole helppoa. Tällaisten perustavaa laatua olevien muutosten hahmottamiseksi on turvauduttava omaa näköpiiriä laajempaan lähteistöön: on luettava koti- ja ulkomaista kaunokirjallisuutta, perehdyttävä yhteiskunnalliseen ja oikeustieteelliseen kirjallisuuteen, seurattava ajankohtaisohjelmia ja ylipäätään oltava mukana yhteiskunnassa. Muutokset ja niistä johtuvat haasteet voidaan jakaa myös sillä perusteella, koskevatko ne tuomioistuinten fyysistä ympäristöä vai henkistä ilmapiiriä. Yksi ilmiö voi kuitenkin vaikuttaa molempiin, kuten kansainvälistyminen vaikuttaa ulkomaalaistaustaisen väestön kasvuun, mutta tuo samalla monikulttuurisuutta ja ylikansallisia oikeuslähteitä. Tällaisessa kahtiajaossa olettama on, että mitä konkreettisempi ja mitä lähempänä tuomioistuinta

2 99 muutos tapahtuu, sitä selkeämpi ja helpompi on vastata sen aiheuttamaan haasteeseen. Silti on välttämätöntä tarttua myös vaikeasti hahmotettaviin ongelmiin. Monet tuomioistuimen toimintaympäristön muutokset vaikuttavat käsiteltävien asioiden laatuun. Kysymys ei ole vain siitä, että tuomioistuimiin tulee uudentyyppisiä asiaryhmiä, vaan myös siitä, että uusissa ja kehittyvissä asiaryhmissä pystytään turvaamaan oikeusturvan saatavuus. Toisaalta nämä vaikutukset eivät jää ainoiksi, sillä muutokset vaikuttavat usein ainakin oikeudenkäyntimenettelyihin sekä henkilöstöön ja siltä vaadittavaan osaamiseen. Asiatyyppeihin liittyviä muutoksia tuomioistuinlaitos on kohdannut historiansa aikana aikaisemminkin, ja niihin reagoiminen on ammattitaidon ydintä. Nykyyhteiskunnan voimakas murros tuottaa kuitenkin myös ennen kokemattomia muutoksia. Myös muut organisaatiot kuin tuomioistuinlaitos kohtaavat niitä, mutta tuomioistuinlaitos ei voi ottaa suoraa mallia muiden toimintatavoista, sillä tuomioistuinlaitoksella on tuomiovallan käyttämisestä ja riippumattomuudesta johtuvia erityislaatuisia ominaisuuksia. Esimerkiksi hallinnon tehostamiseen ja johtamisen keinojen muuttumiseen on etsittävä ratkaisuja, jotka ovat sopusoinnussa riippumattomuusvaatimuksen kanssa. Toimintaympäristön muutoksista aiheutuvat haasteet Väestörakenteen muuttuminen on tuomioistuinlaitoksen näkökulmasta tiivistettävissä: väestö ikääntyy, ulkomaalaistaustaisen väestön määrä kasvaa ja väestön alueellinen keskittyminen jatkuu. Nämä vaikuttavat koko yhteiskunnan taloudelliseen ja sosiaaliseen kehitykseen, mutta välittömästi ja välillisesti myös tuomioistuinlaitokseen. Väestön ikääntyminen voi ensinnäkin vaikuttaa asiatyyppeihin, sillä oikeusriidat terveydenhuollosta, sosiaalipalveluista ja sosiaaliturvasta voivat lisääntyä. Lisäksi terveydenhuollon resurssit ja ikääntyvän väestön kasvava terveydenhuoltopalvelujen tarve eivät välttämättä kohtaa, jolloin ongelmat palvelujen saatavuudessa helposti kärjistyvät oikeudellisiksi riidoiksi. Välitön seuraus on kuitenkin henkilöstörakenteen muutos, sillä suurten ikäluokkien tullessa eläkeikään lähivuosina, eläkkeelle siirtyy lyhyessä ajassa suuri määrä tuomareita ja muuta henkilökuntaa. Tuomioistuinlaitos ei ole yksin henkilöstöongelmien kanssa, mutta tämä ei auta ratkaisun löytämisessä. Päinvastoin tuomioistuimet joutuvat aikaisempaa ankarammin kilpailemaan osaavasta henkilökunnasta. Henkilöstöpolitiikan vakava haaste on, millä organisatorisilla, koulutuksellisilla ja muilla keinoilla saadaan täytettyä syntyvää osaamisvajetta. Ulkomaalaistaustaisen väestön kasvu voi aiheuttaa voimistuvia etnisiä ristiriitoja, jotka puolestaan heijastuvat rikosasioiden laatuun. Ulkomaalaisten määrän kasvaessa maahantuloa ja maassaoloa koskevat oikeusriidat todennäköisesti lisääntyvät. Oikeusriitojen määrä korreloi ainakin jossain määrin väestömäärän kanssa, joten on luonnollista, että tuomioistuimet saavat nykyistä enemmän asiakkaita vieraista kulttuureista. Tämä vaatii henkilökunnalta kielitaitoa, kulttuurien tuntemusta ja taitoa kohdata toisen kulttuurin edustajia siten, että he kokevat kohtelun oikeudenmukaiseksi ja asialliseksi. Myös yhä useammalla työntekijällä tai lautamiehellä tulee olemaan ulkomaalaistausta. Väestömäärien muutokset eri alueilla ja väestön keskittyminen kasvukeskuksiin vaikuttavat myös tuomioistuimiin. Ensinnäkin on arvioitavissa, että väestötappioalueilla oikeusriitojen suhteellinenkin määrä laskee ja asiarakenne yksipuolistuu, kun aktiivisessa iässä oleva väestö muuttaa muualle. Nämä muutokset näkyvät selvimmin käräjäoikeuksissa. Vastaavasti kasvukeskusten käräjäoikeuksissa asiat lisääntyvät ja asiarakenne monipuo-

3 100 listuu sekä vaikeutuu. Näihin muutoksiin voidaan reagoida kehittämällä tuomioistuinlaitoksen alueellista organisaatiota ja kohdentamalla resurssit oikein ja tarkoituksenmukaisesti, turvaamalla kuitenkin riittävät tuomioistuinpalvelut koko maassa. Elinkeinoelämä on muodostunut tietovaltaiseksi ja markkinat globaaleiksi. Muutokset heijastuvat elinkeinoelämän oikeusriitoihin, muuttavat niitä sisällöllisesti ja tuovat valtioiden rajat ylittäviä oikeusriitoja. Toimivien markkinoiden ja maan kilpailukyvyn kannalta on tärkeää, että tuomioistuimet toimivat ammattitaitoisesti ja joutuisasti. Yleinen koulutustaso on noussut, mikä osaltaan kasvattaa vaatimuksia. Työelämän uusi piirre on, että työntekijät siirtyvät elinaikanaan useammankin kerran koulutuksesta työelämään ja takaisin koulutukseen. Tämä on otettava huomioon tuomioistuinlaitoksen henkilöstö- ja koulutuspolitiikassa. Kehitys on sopusoinnussa sen kanssa, että oikeuden voimakkaan muuttumisen vuoksi tuomarit tarvitsevat ajantasaista koulutusta työuransa aikana, jolloin joustomahdollisuudet työn ja koulutuksen välillä muodostuvat tärkeiksi. Hyvinvointivaltiota on rakennettu pitkään, arviointikriteereistä riippuen jo vastauksena teollistumisen aiheuttamiin tarpeisiin 1800-luvun lopulla. Sen huippukausi osuu kuitenkin lähemmäs nykyaikaa, noin vuodesta 1960 vuoteen Hyvinvointivaltiosta, jopa sen romahtamisesta, on keskusteltu taloudellisten kriisien yhteydessä. Vaikka romahdusta on tuskin odotettavissa, lienee silti siirrytty pysyvästi rakenteellisen sopeutumisen aikaan. Tämä merkitsee käytännössä sitä, että hyvinvointipalveluja tarjotaan jatkossakin, mutta niiden saajia tai niiden määrää rajoitetaan. Tällöin luonnollinen seuraus on, että palvelujen saamisesta syntyy oikeusriitoja. Näiden käsittelyn järjestäminen on osa tuomioistuinlaitoksen haasteista. Sitä vastoin tuomioistuinlaitos ei voi vastata siihen, minkälaisia taloudellisia ja sosiaalisia ongelmia vähennykset aiheuttavat ja miten ongelmat puolestaan heijastuvat tuomioistuinlaitoksen käsiteltäväksi tuleviin asioihin. Teknologian kehittymistä ja tietoyhteiskuntakehitystä on mahdollista tarkastella sekä yhteiskunnan että tuomioistuimen kannalta. Yhteiskunnan kannalta on olennaista, että tuomioistuimet seuraavat kehitystä ja tarjoavat palvelujaan niissä muodoissa kuin tekninen kehitys kulloinkin sallii. Tuomioistuinten tulisi olla aina varustettuna nykyaikaisimmalla tekniikalla, ja tämä edellyttää jatkuvaa kehitystyötä sekä riittäviä resursseja. Toisaalta tekniikan hyväksikäyttöä ei voi asettaa itseisarvoksi, vaan on otettava huomioon tekniikan käyttäjät eli henkilöstö ja asiakkaat. Oikeudenkäyntimenettelyjen näkökulmasta on seurattava, vaikuttaako teknisvälitteisyys todistelun sisältöön tai miten tekniikan mukanaolo vaikuttaa asianosaisten kokemukseen oikeudenkäynnistä. Tuomioistuinten on osaltaan huolehdittava siitä, että riskinä olevat uudet eriarvoisuuden muodot eivät toteudu. Kun kehitetään sähköisiä asioinnin tai tiedottamisen muotoja, on huolehdittava, että myös tietoverkkojen ulkopuolella olevat ihmiset saavuttavat tuomioistuimet. Tekniikan kehittämisessä on haastavaa myös miten hallitaan tietoliikenteen turvallisuusriskejä. Tietoyhteiskunta, varsinkin sen osaamisyhteiskuntamuodossa, asettaa vaatimuksia tuomioistuinten henkilöstön ammattitaidolle. Työntekijän näkökulmasta tiedon määrän kasvu ja tiedon helppo saatavuus ovat haasteellisia. Tutkimuksissa on nimittäin havaittu paradoksi, jonka mukaan ne, joilla on mahdollisuus eniten käyttää tietotekniikkaa, ovat yhä kiireisempiä. Lisääntyvän informaation tuomiin haasteisiin on pyrittävä vastaamaan koulutuksella. Mediayhteiskunnassa joukkotiedostusvälineiden kiinnostus tuomioistuimia kohtaan on kasvanut. Tämä on monessa suhteessa myönteistä, sillä median välityksellä tuomiovallan

4 101 käyttö saadaan julkiseen valvontaan ja lisätään yleisön tietämystä tuomioistuimista. Toisaalta useimmat eivät elämänsä aikana ole tekemisessä tuomioistuinlaitoksen kanssa, joten valtaosa tuomioistuinlaitosta koskevista tiedoista välittyy median kautta. Tuomioistuinten on itse oltava avoimia ja huolehdittava siitä, että saatavilla on monipuolista ja luotettavaa tietoa oikeudenkäytöstä. Myös tuomioiden perustelut ovat tärkeitä, jotta lainkäytöstä on mahdollista käydä yhteiskunnallista keskustelua. Julkishallinto muuttuu rakenteeltaan ja sille kuuluneita tehtäviä siirretään yksityisten hoidettavaksi. Kun hallintoa yksityistetään, on kiinnitettävä huomiota siihen, miten eri keinot oikeusturvan takaamiseksi säilyvät. Julkishallinnon tehtävien siirtäminen yksityisille ja yrityselämän toimintatapojen omaksuminen myös hallinnossa eivät ole johtaneet oikeudellisen sääntelyn ja valvonnan vähentymiseen, vaan lähinnä oikeudellisten muotojen muuttumiseen. Koko julkishallintoon on alkanut kohdistua aikaisempaa voimakkaampia vaatimuksia toiminnan tehostamista, mihin on vastattu muuttamalla toimintaa lähemmäs yritysmaailmaa. Tämä trendi kohdistuu myös tuomioistuinlaitokseen, sillä tuomioistuimet ovat osa valtiokoneistoa, ja siltä on oikeus edellyttää muun muassa kustannustehokasta toimintaa. Toisaalta tuomioistuinten ratkaisutoiminnan laadun (oikeusturvan toteuttamisen) perimmäisiä takeita ovat riippumattomuus ja puolueettomuus. Tämän vuoksi esimerkiksi johtamisen uudet muodot on tasapainotettava ja sopeutettava tuomioistuinten erityislaatuun. Tuomioistuimet toimivat kansainvälistyvässä ja globalisoituvassa maailmassa. Näkökulmasta riippuen globalisoitumista voidaan pitää uutena ilmiönä tai aikaisemman kehityksen voimistuneena muotona. Tuomioistuimiin vaikuttaa erityisesti Euroopan integraatio sekä Euroopan neuvoston että Euroopan unionin puitteissa. Kansainvälistyminen ja integraatio tuottavat valtioiden rajat ylittäviä oikeusriitoja, ja vastaavasti luovat paineita lainkäyttömenettelyjen harmonisointiin. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset tuovat lainkäyttöön uusia oikeuslähteitä. Jäsenyys Euroopan unionissa on lisännyt ja monimutkaistanut oikeudellista sääntelyä, kun kansallisen oikeusjärjestyksen ohella on tullut sovellettavaksi siihen osaksi integroitunut Euroopan yhteisön oikeusjärjestys ja Euroopan unionin muu oikeudellinen normisto. Edellä mainitut kehityslinjat ilmentävät myös oikeuden muuttumista. Kansallisilla tuomioistuimilla on merkittävä asema eurooppaoikeuden toteuttajina. Tuomioistuinten kannalta uuden roolin vaatimusten täyttäminen asettaa haasteita ennen muuta osaamiselle kun kansalliset tuomarit ovat myös eurooppatuomareita. Oikeuden muuttumisen vaikutukset sekä oikeusvaltiolliset vaatimukset Oikeuden muuttuminen ilmenee muun muassa normiaineiston määrän kasvuna, oikeuslähdepohjan muuttumisena sekä oikeussääntelyn monikerroksisuutena. Lainsäädäntö on muuttunut aikaisempaa väljemmäksi ja harkinnanvaraisemmaksi, mikä vaikuttaa osaltaan lainsäädäntövallan ja tuomiovallan toiminta-alueeseen. Tuomioistuimiin saapuvat asiat edellyttävät entistä parempia perusteluja, joista avoimesti ilmenee, miten joustavaa normia on sovellettu. Lisäksi yhteiskunnan eriytyminen ja erikoistumisen vuoksi on ilmeistä, että tuomioistuimiin tulee yhä vaikeampia asioita, joiden käsittely edellyttää syvällistä asiantuntemusta. Erilaisten riskien realisoituminen ja yhä suurempi luottamus asiantuntijoihin voivat tuottaa uudentyyppisiä vastuun jakautumista koskevia riitoja. Oikeusvaltiolliset vaatimukset asettavat reunaehdot tuomioistuinlaitoksen organisatoriselle rakenteelle, käsiteltävillä asioille sekä menettelylle. Riippumattomuus ja

5 102 puolueettomuus ovat lainkäytön laadun perustakeita, ja siten tärkeitä oikeuspalveluja käyttävien ja koko yhteiskunnan kannalta. Niitä ei silti voi määritellä tyhjentävästi. Riippumattomuus ja puolueettomuus ovat kuitenkin enemmän kuin niiden takeena olevat rakenteelliset ratkaisut: ne ovat tuomarin ja tuomarikunnan asenteita, ja ne ovat keskeinen osa tuomioistuinkulttuuria. Tämän vuoksi niistä on tärkeä keskustella tuomarikunnassa ja yhteiskunnassa, ja näin luoda niille konkreettista sisältöä. Riippumattomuuden takeina olevien rakenteellisten ratkaisujen (kuten tuomareiden muista virkamiehistä poikkeava virkamiesoikeudellinen asema) vastapainoksi tuomareilla on oltava vastuu toiminnastaan. Tuomareilta voi perustellusti vaatia, että he ratkaisevat asiat joutuisasti, ilman tarpeettomia kustannuksia, avoimesti perustellen lainmukaisesti ja oikeudenmukaisesti. Jokainen voi myös edellyttää, että oikeudenkäynti on oikeudenmukainen ja kohtelu asiallista ja että osapuolet saavat aidosti osallistua asiansa käsittelyyn. Tuomioistuimet ovat osaltaan vastuussa oikeusvaltion toimivuudesta. Tuomareilta edellytetään korkeaa ammattitaitoa, osaamista ja ammattietiikkaa. Yksi nykyhetken haasteista on, miten tuomareiden valvontaa ja vastuuta olisi paras toteuttaa. Oikeuden saatavuus on keskeinen oikeusvaltiollinen elementti. Oikeuden saatavuus tarkoittaa tuomioistuin kannalta sitä, että jokaisella on oikeus perustuslain 21 :n mukaisesti saada asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tarkastelun keskiössä on asian luonne. Tuomioistuinten haasteena on lisäksi turvata, että oikeuden saatavuus on todellista. Tässä suhteessa on kiinnitettävä huomiota esimerkiksi erilaisiin vähemmistöihin ja taattava, että kielitaidon puute, vammaisuus tai muut vaikeudet eivät estä oikeuteen pääsyä. Lisäksi on kiinnitettävä jatkuvaa huomiota oikeudenkäyntikustannusten hillitsemiseen ja oikeudenkäynnin joutuisuuden kehittämiseen. Oikeusturvan kehittämisessä ei tule kuitenkaan rajoittua vain tuomioistuinlaitoksen toimintaan, vaan eri asiaryhmissä on harkittava, voisiko joku muu kuin tuomioistuinmenettely vaihtoehtoinen riidanratkaisumenettely - vastata paremmin oikeuspalveluja käyttävien tarpeisiin. Vaikka tuomioistuinmenettelylle tuleekin olla vaihtoehtoja, on silti olennaista kehittää tuomioistuinten toimintaa niin, että sille ei haeta vaihtoehtoa sen heikkouksien vuoksi vaan siksi, että joku muu järjestelmä olisi asioiden ja asianosaisten näkökulmasta luontevampi. Oikeuden saatavuus ei kuitenkaan riipu pelkästään tuomioistuinten toiminnasta, vaan myös ammattitaitoisesti toimivasta asianajaja- ja oikeudenkäyntiavustajajärjestelmästä. Lisäksi tarvitaan toimivaa täytäntöönpanojärjestelmää. Tuomioistuinten hyvä toiminta ei riitä, jos niiden ratkaisuja ei panna täytäntöön. Oikeudenkäyntimenettelyjä säännellään eri prosessilaeissa. Vaikka monet perustavaa laatua olevat kysymykset on säänneltävä yksityiskohtaisesti, on vielä pohdittava, minkä verran oikeudenkäyntimenettelyä koskevassa sääntelyssä on mahdollisuuksia joustavuuteen asian erityispiirteiden vuoksi. Konkreettinen esimerkki siitä, kuinka vaikea arkikokemuksen perusteella on havaita haasteita tai ainakin niiden voimakkuutta, on vaatimus menettelyn koetusta oikeudenmukaisuudesta. Tutkimuksissa on nimittäin todettu, että yksilö hyväksyy paremmin kielteisen lopputuloksen, jos hän voi kokea, että siihen johtanut menettely on ollut oikeudenmukainen. Tätä voi yrittää hahmottaa myös julkisen vallan ja yksilön suhteen kehittymisen avulla. Kun hallintoalamaiset ovat muuttuneet kansalaisuuden ja asiakkuuden kautta yksilöiksi suhteessa julkiseen valtaan, he haluavat myös oman roolin heitä itseään koskevassa päätöksenteossa. Oikeudenkäynnin kehittämistä on laajennettava koskemaan myös sitä, kuinka oikeudenmukaisena oikeudenkäyntiin osallistuvat sen kokevat. Sekä oikeu-

6 103 den saatavuus että menettelyn koettu oikeudenmukaisuus ovat tärkeitä kehittämisen painopisteitä. Nykyisin keskustellaan arvopluralismista ja arvojen pirstaloitumisesta. Osittain tällainen kehitys näkyy myös tuomioistuimissa, vaikka monessa suhteessa kyse on pikemmin arvostuksista ja ihanteista kuin arvoista. Tuomioistuimien tehtävissä painottuu edelleen pyrkimys totuuden perusarvoon. Filosofian ja oikeudenkäytön funktioiden pohjalta voi pohtia totuuden olemusta, mutta silti tuomioistuinten olennainen tehtävä on hakea totuutta, jolle ratkaisu perustetaan. Tuomiovallan käyttöön sisältyy myös ajatus oikeudenmukaisuuden ihanteesta. Kun tuomioistuimet liikkuvat toiminnassaan perustavaa laatua olevien arvojen ja ihanteiden keskellä, niillä voi olla myös rooli yhtenä yhteiskuntaa koossapitävänä voimana. Tuomioistuinten suuri haaste on, että niiden tulisi löytää paikkansa valtio-organisaation ja kansalaisyhteiskunnan saumakohdassa. Mikäli tuomioistuimet onnistuvat vastaamaan moniin haasteisiinsa kyllin hyvin, niiden toimintaa voidaan pitää legitiiminä ja luotettavana.