Lausuntonaan tutkija Miska Simanainen (Kelan perustulon selvitysryhmä) esittää seuraavaa

Transkriptio

1 Kansaneläkelaitos Yhteisten palvelujen Tieto- ja viestintäyksikkö Toi Tutkimusryhmä / Kelan perustulon selvitysryhmä Tutkija Miska Simanainen Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta Lausuntopyyntönne 11/2016 Tutkija Miska Simanaisen (Kelan perustulon selvitysryhmä) lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi laeiksi perustulokokeilusta sekä tuloverolain 92 :n ja ennakkoperintälain 17 :n väliaikaisesta muuttamisesta Sosiaali- ja terveysvaliokunta on pyytänyt tutkija Miska Simanaiselta (Kelan perustulon selvitysryhmä) lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi perustulokokeilusta sekä tuloverolain ja ennakkoperintälain väliaikaisesta muuttamisesta. Lausuntonaan tutkija Miska Simanainen (Kelan perustulon selvitysryhmä) esittää seuraavaa Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki, jonka myötä Suomessa toteutettaisiin vuosina 2017 ja 2018 perustulokokeilu. Perustulokokeilu perustuu pääministeri Juha Sipilän hallituskauden kärkihankkeisiin ja kokeilun tavoitteena on selvittää muun muassa perustulon vaikutusta henkilöiden työllistymiseen. Kokeilua esitetään toteutettavaksi siten, että marraskuussa 2016 Kelan työttömyysetuutta saavista henkilöistä arvotaan 2000 henkilön koeryhmä, joille maksetaan kahden vuoden ajan perustuloksi nimettyä etuutta laista määrittyvin ehdoin. Kokeilu mahdollistaa tämän joukon luotettavan vertailun niihin marraskuussa 2016 Kelan työttömyysturvaa saaneisiin henkilöihin, jotka eivät tule arvotuksi koeryhmään. Vertailun tuloksena saadaan tietää, millä tavalla esitetyt muutokset nykyiseen sosiaaliturvajärjestelmään kokonaisuudessaan vaikuttavat Kelan työttömyysetuuksia saaviin ja heidän työmarkkinakäyttäytymiseensä. Kokeiluun osallistuminen on käytännössä pakollista eikä sen katsota aiheuttavan kokeiluun osallistujille rahallisia edunmenetyksiä, jos he käyttäytyvät kuten käyttäytyisivät ilman kokeilua. Mitä ongelmaa perustulolla pyritään ratkaisemaan ja onko siihen edellytyksiä? Esityksen nykytilan arvioinnissa todetaan, että nykyisen sosiaaliturvajärjestelmän ns. byrokratialoukut voivat estää ennen muuta osa- ja lyhytaikaisen työn vastaanottamisen. Lisäksi arvioidaan, että myöskään itsensä työllistäminen sivutoimisesti ei ole kannustavaa, jos riskinä tai pelkona on sosiaaliturvan menettäminen statusvaihdoksen vuoksi. Byrokratialoukuilla tarkoitettaneen tässä sosiaaliturvaetuuksien maksatukseen liittyviä epävarmuustekijöitä, mistä seuraa vaikeuksia ennakoida omia tuloja ja hallita omaa talouttaan. Esitetty perustulomalli helpottaa omien tulojen ennakointia sikäli, että se takaa henkilölle muista tuloista ja työmarkkina-asemasta riippumattoman säännöllisen nettotulon 560 e/kk. Työttömän näkökulmasta tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että työttömyysturvaan liittyvät maksuviiveet ja ehdot poistuvat työttömyysetuudesta 560 euron nettomäärän osalta. Epäsäännöllisiä ansioita saavan näkökulmasta mallin voidaan tulkita vastaavan minimikuukausituloa. Toisaalta nykytilan ongelmana pidetään myös sitä, että sosiaaliturvaetuuksien määräytymisperusteiden ymmärtäminen on etuuksien saajan näkökulmasta useissa tilanteissa monimutkaista. Esitys perustulomallista ei varsinaisesti yksinkertaista nykyistä sosiaaliturvajärjestelmää, sillä se tuo nykyisten etuuksien rinnalle uuden lisäetuuden, jonka suhde muuhun sosiaaliturvaan ja tuloverotukseen on jokseenkin hankalaa hahmottaa. Hahmottamisen vaikeus johtuu mm. siitä, että henkilö voi ja hä- Postiosoite Käyntiosoite Sähköposti Puhelin PL 450 Nordenskiöldinkatu 12 etunimi.sukunimi@kela (vaihde) Helsinki Helsinki.fi

2 nellä on taloudellisia kannustimia hakea edelleen työttömyysetuutta, jonka ennakonpidätyksen jälkeinen nettomäärä peritään takaisin perustulosta aina 560 euroon asti. Työttömyyden ajalta henkilö voi siis saada perustulon sijaan veronalaista työttömyysetuutta tai sovitellun työttömyysetuuden tapauksessa molempia. Kokeilun keskeiset tutkimukselliset tavoitteet ja niiden asettamat vaatimukset koeasetelmalle Esityksen mukaan perustulokokeilun tavoitteena on selvittää, minkälaisia vaikutuksia ilman tarveharkintaa maksettavalla perustulolla on lähtötilanteessa työttöminä olevien, työmarkkinatukea tai peruspäivärahaa saavien henkilöiden työmarkkinakäyttäytymiseen ja osallisuuteen. Lakiesityksen mukaisella kokeilulla saadaan tietoa siitä, minkälaisia vaikutuksia on perustulolla, joka korvaa osan syyperusteisista ja tulosidonnaisista työttömyysetuuksista. Ehdotetussa mallissa työttömien usein saama yleinen asumistuki (liitetaulukko 1) ja toimeentulotuki 1 jäävät ennalleen. Työttömyysetuuksistakin perustulo korvaa määrällisesti vain peruspäivärahan määrän eikä esimerkiksi huollettavien lukumäärän mukaan määräytyviä korotusosia (liitetaulukko 2). Kokeilumalli mahdollistaa työttömän jäämisen pelkälle perustulolle, mutta jos muut ansiotulot jäävät vähäisiksi, tämä vaihtoehto voi olla rahallisesti huomattavasti huonompi vaihtoehto kuin hakea nykyjärjestelmän mukaista työttömyysturvaa (liitekuvio 1). Lisäksi kokeilun tavoitteena on tuottaa tietoa, joka mahdollistaisi aiempaa luotettavampia arvioita siitä, miten käytettävissä olevissa tuloissa ja veroissa tapahtuvat muutokset heijastuvat työllistymispäätöksiin ja työpanoksen lisäämispäätöksiin. Esitetty perustulomalli mahdollistaa lähtökohtaisesti myös verojoustojen tutkimisen, koska siinä koehenkilöiden käytettävissä olevat tulot ovat työllistyttäessä verrokkiryhmää suuremmat. Kenttäkokeita suunniteltaessa koe- ja verrokkiryhmien otoskoot pyritään määrittelemään siten, että ennalta minimoidaan todennäköisyys saada ns. vääriä negatiivisia tuloksia. Väärillä negatiivisilla tuloksilla tarkoitetaan tilannetta, jossa tilastollisen testin perusteella todetaan, että interventiolla ei ollut vaikutusta, vaikka todellisuudessa vaikutus olisi ollutkin 2. Lain perusteluista ilmenee, että vastikkeettoman perustulon vaikutusta työllisyyteen ei ole pystytty aikaisemman tutkimuksen perusteella olettamaan, joten siltä osin riittävää otoskokoa ei kyetä kovinkaan tarkasti määrittämään. Sen sijaan lakiesityksen perusteluissa todetaan, että jos perustulo lisäisi työllisyyttä pelkästään rahallisten kannustimien välityksellä, työllistymisen jälkeen käteen jäävien tulojen pitäisi kokeilussa kasvaa lähemmäs 30 prosentilla, jotta kokeilun työllisyysvaikutukset saataisiin yksiselitteisesti selville 2000 henkilön kokeiluryhmällä. Rekisteritarkastelun perusteella nähdään, että noin 40 % kohdejoukkoon kuuluvista henkilöistä saa työttömyysturvan lapsikorotuksia ja muita lapsiperhe-etuuksia (liitetaulukko 3) ja noin puolet kohdejoukkoon kuuluvista saa yleistä asumistukea (liitetaulukko 1). Heille perustulon aiheuttama työllistymisestä seuraava rahallinen hyöty verrokkiryhmään nähden voi jäädä edellä vaadittua pienemmäksi ja suhteellisen hyödyn maksimi on korkeammalla työtulon tasolla kuin yksin asuvilla (liitekuviot 1 ja 2). Kokeilun rahoitukseen liittyvät epäselvyydet Lakitekstin arviot kokeilun taloudellisista vaikutuksista ovat nettokustannusarvioita, joissa huomioidaan työttömyysturvaetuuksista saatavat säästöt. Kokeilun nettokustannuk- 1 Ahola E. (2015). Kaikki tuet yhdeltä luukulta? Kelan eri etuuksien ja toimeentulotuen eri lajien saamisen päällekkäisyys vuoden 2012 aineiston perusteella. Kelan tutkimuksen työpaperi, 84. S Ks. lisää, Forss, M. & Kanninen, O. (2014). Miten testata perustulon vaikutuksia? Kenttäkokeilukulttuurin lyhyt oppimäärä. S (6)

3 seksi on arvioitu noin 6 miljoonaa euroa. Jos kokeilussa henkilöt hakevat työttömyysturvaetuuksia kuten hakisivat ilman kokeilua, tämä kustannusarvio vastaisi kokeilusta aiheutuvia perustulomenoja. Esityksen mukaisessa kokeilussa on kuitenkin mahdollista, että henkilöt jättävät hakematta työttömyysturvaetuuksiaan ja jättäytyvät kokonaan perustulolle. Erityisesti tämä koskee yksin asuvia, joiden työttömyyspäivärahan nettomäärä on Kelan oletusennakonpidätyksen jälkeen vain vähän perustuloa suurempi (liitetaulukko 2). Mikäli näin käy, kokeilun perustulomenot kasvavat huomattavasti. Jos kaikki koehenkilöt jättäytyisivät koko kokeilun ajaksi perustulolle, perustulomenot kasvaisivat noin 27 miljoonaan euroon. Tästä huolimatta kokeilun todelliset nettokustannukset jäisivät arvioidulle tasolle. Hakematta jäävistä työttömyysetuuksista aiheutuvat säästöt on syytä ottaa huomioon, kun arvioidaan perustulokokeilun kokonaistaloudellisia kustannuksia. Lisäksi on tärkeää varautua mahdollisesta koehenkilöiden työttömyysetuuksien hakematta jättämisestä aiheutuvaan perustulomenojen kasvuun, jotta kokeilua ei jouduta keskeyttämään ennen kahden vuoden määräajan loppumista. Lausunnon päätelmät Edellä kuvatuista puutteista huolimatta hallituksen esityksen mukainen kokeilu olisi sekä suomalaisittain että kansainvälisesti merkittävä askel luotettavien yhteiskuntakokeilujen edistämisessä. Kokeilun päätavoitteena on tuottaa tietoa siitä, miten vastikkeeton sosiaalietuus vaikuttaa työttömän perusturvan varassa olevien työllisyyteen ja minkälainen vaikutus työllisyyteen on työtulojen verotuksen muuttamisella. Ehdotettu koeasetelma ja kokeilujoukon sosiaaliturvaan tehtävät muutokset ovat tavoitteisiin nähden pääosin perusteltuja. Malli poistaa sosiaalietuuksiin liittyviä viiveitä ja epävarmuustekijöitä osittain, takaa epäsäännöllistä ansiotuloa saavalle minimitulon ja mahdollistaa verojoustojen tutkimisen. Tutkimuksellisesta näkökulmasta suurin huoli koskee koeasetelman voiman riittävyyttä. Tämän tarkistaminen vaatisi huolellisempaa vaikutusten analysointia kohdejoukossa. Myös kokeilun rahoitukseen liittyvät epävarmuustekijät on syytä ottaa huomioon. Kokeiltavan mallin suurimpana puutteena voi pitää sen vaikeaselkoisuutta. Keskeinen syy vaikeaselkoisuuteen on se, että kokeilu toteutetaan tuomalla nykyiseen sosiaaliturva- ja verojärjestelmään uusi erityisellä tavalla määrittyvä etuus. Tätä ongelmaa voidaan pyrkiä ratkaisemaan mahdollisissa perustulon jatkokokeiluissa, joissa voidaan kokeilla myös useampia nykyjärjestelmän etuuksia korvaavia perustulomalleja. Jatkokokeilut mahdollistavat myös perustulon vaikutusten tutkimisen nyt esitettyä moninaisemmissa väestöryhmissä. 3 (6)

4 Liitekuviot ja taulukot Liitetaulukko 1. Yleistä asumistukea saaviin kotitalouksiin kuuluneiden henkilöiden osuus kaikista kohdejoukon henkilöistä. Tarkasteluajankohta Kuulunut yleistä asumistukea saavaan kotitalouteen maksun saajana tai tämän puolisona (%) Joulukuu 2014 (kohdejoukon poiminta) 56 Joulukuu Syyskuu Kelan tilastointitiedostot / perustulokokeilun tutkimuskonsortio / Miska Simanainen Liitetaulukko 2. Täyden peruspäivärahan ja työmarkkinatuen nettomäärät verojen jälkeen huollettavien lukumäärän mukaan (2016). Etuuden osa Laskennallinen määrä (e/kk) Nettomäärä Kelan oletusennakonpidätyksen jälkeen (e/kk) Nettomäärä lopullisen verotuksen mukaan (e/kk) 3 Ei huollettavia 702,62 562,10 589,17 Yksi huollettava 815,96 652,74 673,97 Kaksi huollettavaa 869,03 695,22 707,81 SISU-esimerkkilaskelmat / perustulokokeilun tutkimuskonsortio / Miska Simanainen Liitetaulukko 3. Työttömyysturvan eri etuusosia saavien henkilöiden osuudet kohdejoukossa (tarkasteluajankohtana elokuu 2016). Henkilön saamat etuusosat Henkilöiden osuus kohdejoukosta (%) Ei korotusosia 55,3 Yksi lapsikorotus 16,3 Yksi lapsikorotus ja muu korotusosa 1,9 Kaksi lapsikorotusta 12,7 Kaksi lapsikorotusta ja muu korotusosa 1,5 Kolme lapsikorotusta 5,7 Kolme lapsikorotusta ja muu korotusosa 0,7 Muu korotusosa (ei lapsikorotuksia) 6,2 Yhteensä 100 Kelan tilastointitiedostot / perustulokokeilun tutkimuskonsortio / Miska Simanainen 3 Laskelmassa oletetaan, että henkilöllä ei ole vuoden aikana muita veronalaisia tuloja. 4 (6)

5 Liitekuvio 1. Esimerkki käytettävissä olevien tulojen suhteellisesta erosta perustulomallissa ja nykyjärjestelmässä (2016) työttömyysturvan lapsikorotusten lukumäärän mukaan (perustulosimulaatiossa henkilö ei hae työttömyysetuutta). Tilastokeskuksen SISU-mikrosimulointimalli / omat laskelmat / Miska Simanainen 5 (6)

6 Liitekuvio 2. Esimerkki käytettävissä olevien tulojen suhteellisesta erosta perustulomallissa ja nykyjärjestelmässä (2016) yleisen asumistuen tason mukaan (perustulosimulaatiossa henkilö ei hae työttömyysetuutta). Tilastokeskuksen SISU-mikrosimulointimalli / omat laskelmat / Miska Simanainen 6 (6)